近年来，笔者连续参加了海南、广西、贵州、湖南等省、自治区的国债资金审计，经历之事感受颇深。现
写成此文。试从局部管见引出对国家财政政策宏观特征的几点思考，以供争鸣。
思考之一：增发国债的举措，使积
极财政政策取得了明显成效。
针对东南亚金融危机造成的出口
需求不足和自1993年经济成功地实现
软着陆以后发生的国内需求相对不足、
经济增长趋缓的状况，中央在宏观调控
政策方面采取了积极财政政策和稳健
货币政策相结合的做法。由于我国市场
经济发育尚未成熟，对货币政策的反应
较为迟钝，所以虽然央行降低了存款准
备金率，国有商业银行屡次降低了存款
利率，但居民储蓄依然上扬，民间投资
并未启动。相对于货币政策而言，财政
政策则更直接作用于经济运行，同时发
行国债又可将一部分居民储蓄直接转
化为投资。凯恩斯曾将储蓄比作经济循
环中的泄漏部分，通过政府债券和政府
投资可将这部分资金重新注入循环中。
因此，当中央加大赤字预算和增发国债
进行宏观调控时，其效果是十分明显
的。仅就1998年国债审计的情况看，当
年主要是对增发的1000亿长期建设国
债进行审计，共涉及2715个项目，总体
上讲国债资金的注入效果十分显著，当
口罗 凌审计署长沙特派办
年拉动GDP增长1．5个百分点；1999年
国债审计情况更好，经对3901个国债资
金项目审计后估算，当年拉动GDP增
长约1．7个百分点。从笔者直接参加的
对海南、广西两省区1998年国债资金审
计的情况看，当年拉动GDP增长分别
为1．2个百分点和1．8个百分点，使广西
GDP增长高于全国同期2．3个百分点。
同时，国债资金的注入还极大地缓解了
海南、广西、贵州、湖南等省、自治区长
期以来建设资金紧张的矛盾。
总之，国债工具的运用，确实产生
万方数据
了拉动内需的良好效应，不仅使我国成
功地渡过了东南亚金融危机，而且实现
了国民经济健康持续发展。
思考之二：赤字预算和发行国债成
功地使国家宏观调控达到了预定的目
标，在世界经济发展放缓的情况下，“风
景这边独好”。但是是否可以因此而认为
赤字财政政策和“负债经营”可以无限制
地加以使用?我国目前国债资金规模究
竟有多大?这些都是应该认真思考的问
题。
赤字预算和发行国债是积极财政政
策的有力工具，但是任何一项政策工具
都有一个尺度，运用不足则不能充分发
挥其效用，使用过度则会产生负面效应，
甚至引发风险。国际上对政府债务的安
全度没有统一提法，一般采用债务负担
率、国债依存率、偿债率来描述，其中最
常用、最本质的指标是债务负担率，即当
年国债(政府债务)在当年GDP中占有
的比例，发达国家一般将警戒线设在
45％左右，最多不超过60％，其前提是与
财政收入占GDP比重大体一致，而我国
财政收入占GDP比重已由1979年的
30％下降到20％，中央财政收入占全部财
政收入由1980年的80％下降到30％左
右。因此，根据我国具体情况，专家认为
警戒线应设在20％为宜。那么我国国债
规模的现状又如何呢?根据财政部、人民
银行和《中国财政年鉴》统计的名义国债
余额，1999年底为11287．59亿元，2000
年底为15944亿元，其中1998年国债发
行额为3715．03亿元、1999年为4015．03
亿元、2000年为4657亿元。从1998年至
2000年共增发国债3600亿元，同期配套
资金达7500亿元(主要由银行提供)。如
果加上1998年发行的2700亿元的特别
国债，这样实际国债规模估算约达
19000亿元至20000亿元之间。如果按我
国政府隐性债务口径计算，还应包括以
下方面：一是工资欠发而形成的债务，而
且其中极大部分将形成中央财政债务；
二是粮食采购和流通中积累的亏损；三
是国有银行不良贷款形成的国家隐性债
务；四是撤销的包括各类投资公司在内
中小金融机构和农基会的遗留问题；五
是社会保障基金缺口。近期中央政府信
用采取国有股减持的举措就是为了部分
解决这一问题，但由于对股市冲击太大，
只好作罢。此外还有以中央政府担保的
外债未计算在内。
与此同时，尤其应引起关注的一点
是，各级地方政府纷纷效法中央政府通
过各类下属投资公司向银行大量举债进
行基础建设。由于地方政府不能发放证
券，也不能直接向银行贷款，因此采取上
述方法“负债经营”，形成政府的或有负
债。例如，我们在国债审计中了解到某市
政府通过市属的四家投资公司取得银行
贷款余额高达200亿元左右，近几年每
年投入的城市改造资金，除国债项目外
高达40亿元至60亿元(而同期市本级
财政收入在32亿元至36亿元之间)，这
在中等城市中可能还是个中值。虽然我
们无法进行精确统计，但就全国而言，地
方政府的或有负债总额应是惊人的。而
偿债能力主要是对部分土地使用权出让
的预期，而这是很不确定的，潜伏着很大
的风险。
综上所述，我国政府实际债务负担
率按2000年GDP计算在70％左右，而
按世界银行估算则在75％至100％之间，
已大大超过了发达国家的警戒线。当然，
由于我国居民储蓄和CF?E储备高达9万
亿元，居民的应债能力相对较强，虽然政
府债务的空间已明显不多了，但只要操
作得当仍有一定余地。
思考之三i关于中央财政风险。
由于国债是中央政府发行的，要考
察中央政府的国债风险，采用国债依存
率的指标较为贴切。国债依存率=当年
国债收入／当年中央财政支出，我们将其
变形为：当年国债发行额／当年中央财政
支出，按《中国统计年鉴》资料计算，1997
年为56．7％，1998年为71．12％，1999年
为66．81％，2000年为66．5％。按照《马斯
特里赫特条约》提出的欧洲国家国债依
存率不宜超过20％的警戒线(有些国家
定为25％至35％)，显然我国的国债依存
率太高了，尤其是中央财政收入占比太
低，因此风险更高。虽然国债资金在使用
上分为中央补助和转贷两种，实际上转
贷资金的偿还是很困难的。我们在审计
实践中看到，转贷资金下到地方后，项目
单位由于无力偿还债务而不愿签订转贷
合同致使国债资金滞留，或根本就没有
考虑还贷的情况。从国债资金项目的投
资回报或收益情况看，新增的3600亿元
国债资金主要投资于：农林水利、生态环
境(28％)、交通运输(20％)、技改(10％)、
城市基础建设和其他(42％)。其中大部
分项目有着良好的社会效益，但并不产
生直接的经济效益，即使象交通这类项
目，其投资收益也很难预测，我们参审的
上述几省高速公路项目投资回收，因车
辆流量不足而受影响。另一个值得重视
的影响效益的重要因素是国债资金在管
理、使用上存在的问题，虽然总体情况是
好的，但审计中发现的问题也不可小视，
一是“挤占、挪用、置换”国债资金问题，
二是项目管理和财务管理混乱的问题
等。
总之，笔者认为国家运用积极的财
政政策，并配合使用稳健的金融政策取
得了瞩目的成效，是中央政府进行宏观
调控的成功典范。但是，目前赤字预算和
国债风险的积累(显性的或隐性的)也达
到了一定程度。当前应当乘宏观调控政
策的惯性优势，一方面积极启动民间投
资，另一方面提高农民收入，进一步促进
消费，特别是可根据宏观经济形势的变
化，在今后一两年内可考虑国债资金逐
步淡出，以避免财政风险，保证国民经济
持续健康发展。
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