新型农村合作医疗
制度
提 纲
对传统合作医疗发展的回顾评价及新型农村对传统合作医疗发展的回顾评价及新型农村
合作医疗产生的背景合作医疗产生的背景
机遇与转折机遇与转折------新型农村合作医疗制度的建新型农村合作医疗制度的建
立立
全国新型农村合作医疗的进展情况全国新型农村合作医疗的进展情况
我省新型农村合作医疗的基本情况我省新型农村合作医疗的基本情况
新农合的贡献、任务与挑战新农合的贡献、任务与挑战
2
一、对传统合作医疗发展的回顾评价
及新型农村合作医疗产生的背景
3
合作医疗的发展轨迹
萌芽期：萌芽期：2020世纪世纪4040年代的陕甘宁边区年代的陕甘宁边区
形成期：形成期：2020世纪世纪5050年代农业合作化年代农业合作化
普及期：普及期：2020世纪世纪60-7060-70年代年代
毛泽东：合作医疗好。（毛泽东：合作医疗好。（19671967））
解体期：解体期：2020世纪世纪8080年代农村经济体制变革年代农村经济体制变革
探索期：探索期：2020世纪世纪9090年代逐步建立市场经济体制年代逐步建立市场经济体制
新型农村合作医疗试点阶段：新型农村合作医疗试点阶段： 2002 2002年年1010月，月，
《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生
工作的决定》提出要工作的决定》提出要““逐步建立以大病统筹为逐步建立以大病统筹为
主的新型农村合作医疗制度主的新型农村合作医疗制度””。。
4
5
党的十六大提出：全面建设小康社
会；
2003年SARS突显：社会卫生，特别
是公共卫生滞后；
党的十六届三中全会：五统筹、以人
为本；
党的十六届四中全会：和谐社会。
6
据2003年全国卫生服务调查显示：
————农村合作医疗覆盖率为农村合作医疗覆盖率为%%，农村地区，农村地区
仍有仍有90%90%的人口没有任何的社会医疗保障。的人口没有任何的社会医疗保障。
—— ——农民的两周未就诊率为农民的两周未就诊率为%%（（19981998年年
为为%),%),未住院率为未住院率为%%。。
——% ——%的农民采取自我医疗方式（的农民采取自我医疗方式（19981998
年为年为%%））
—— ——在农村贫困户中，因疾病损伤导致贫困在农村贫困户中，因疾病损伤导致贫困
的为的为%,%,与与19981998年相比有较大程度的增加。年相比有较大程度的增加。
（一）在温饱问题解决以后，农民因缺
乏有效的健康保障办法，因病致贫、因
病返贫成为社会发展的突出问题。
7
1998年与2003年相比，农民次均就
诊费从45元上升到78元，年均增速
14%（全国平均9%）。农村次均住院费
从1532元上升到2236元，年均增速为
%（全国平均为6%）。
（二）医疗费用明显增加，相对于多数
农民增收缓慢，农民不堪重负。
8
（三）城乡居民医疗保健服务利用和
健康水平存在明显差距
农村农村 城市城市
11、、20002000年农村、城市儿童死亡前治疗情况年农村、城市儿童死亡前治疗情况
9
2、2000年，城镇人口期望寿命为
岁，农村为岁，相差岁。
1994年农村孕产妇死亡率和婴儿死
亡率分别是城市的倍和倍，到
2002年为倍和倍。
10
（四）既往合作医疗需要改革
合作医疗覆盖率变化曲线示意图
11
1、成败启示
（1）成功之处：
——符合农民需要
——适应中国农村经济社会条件
——是发展中国家解决农民保障问
题的创举，功不可没。
12
计
划
经
济
体
制
下
的
医
疗
卫
生
服
务
体
系
计
划
经
济
体
制
下
的
医
疗
卫
生
服
务
体
系
（2）失败之处：
农民健康农民健康
合
作
医
疗
合
作
医
疗
农
村
三
级
卫
生
农
村
三
级
卫
生
服
务
网
服
务
网
乡
村
医
生
乡
村
医
生
农村集体经济
个
人
个
人
投
入
投
入
投
入
投
入
政
府
政
府
集体经济的支撑作用缺失，没有替代集体经济的支撑作用缺失，没有替代
13
2、其它问题
政治因素，认识不一政治因素，认识不一
统筹层次低，抗风险能力弱统筹层次低，抗风险能力弱
管理落后管理落后
透明度差，存在不公平现象透明度差，存在不公平现象
医疗服务点少层次低，缺乏制约因素医疗服务点少层次低，缺乏制约因素
多次反复，农民缺乏信心多次反复，农民缺乏信心
14
对传统合作医疗的基本评价
合作医疗在保障农民获得基本卫生服务、
缓解农民因病致贫和因病返贫方面发挥
了重要的作用。表现在三个方面：
有利于农民获得及时、合理、有效的医
疗、预防、保健服务。
有利于农村三级卫生网的巩固和发展。
有利于农村卫生队伍的稳定和提高。
15
对传统合作医疗的基本评价
传统合作医疗大面积解体的主要原因：传统合作医疗大面积解体的主要原因：
一是一是政策因素：政策之间的相互冲突、有的政府政策因素：政策之间的相互冲突、有的政府
部门把举办合作医疗当成增加农民负担。部门把举办合作医疗当成增加农民负担。
二是制度设计上的缺陷：未能构建农民参与管理二是制度设计上的缺陷：未能构建农民参与管理
和监督的有效实现形式。和监督的有效实现形式。
三是未建立可持续发展的筹资机制：由于国家基三是未建立可持续发展的筹资机制：由于国家基
本没有投入，传统合作医疗失去经济支撑。本没有投入，传统合作医疗失去经济支撑。
四是四是合作医疗基层组织与管理者对合作医疗的积合作医疗基层组织与管理者对合作医疗的积
极性下降。极性下降。
16
二、机遇与转折
经过三年的多部委调研与协调，
在李岚清副总理的支持指导下，2002
年10月19日下发了《中共中央、国务
院关于进一步加强农村卫生工作的决
定》，2002年10月召开了全国农村工
作会议。
17
（一）目标
到2010年，在全国农村基本建立
起适应社会主义市场经济体制要求和
农村经济社会发展水平的农村卫生服
务体系和农村合作医疗制度。
18
主要包括：
建立基本设施齐全的农村卫生服务网络
建立具有较高专业素质的农村卫生服务
队伍
建立精干高效的农村卫生管理体制
建立以大病统筹为主的新型农村合作医
疗制度和医疗救助制度
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新型农村合作医疗的特点与基本知识
概念：新型农村合作医疗制度是由政府
组织、引导、支持，农民自愿参加，个
人、集体和政府多方筹资，以大病统筹
为主的农民医疗互助共济制度。
目标：到2010年，新型农村合作医疗制度
要基本覆盖农村居民。
20
（1）实施原则
一是与当地经济社会发展水平、农民经济
承受能力和医疗费用需要相适应
二是自愿参加、多方筹资
三是以收定支、保障适度
四是先行试点、逐步推广
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（2）组织管理
统筹单位：一般采取以县（市）为单位进行一般采取以县（市）为单位进行
统筹。统筹。
管理体制
国家：国务院领导全国新型农村合作医疗工作，国家：国务院领导全国新型农村合作医疗工作，
建立新型农村合作医疗部际联席会议制度，日建立新型农村合作医疗部际联席会议制度，日
常工作由卫生部负责。常工作由卫生部负责。
省、市级：成立由卫生、财政、农业、民政、审省、市级：成立由卫生、财政、农业、民政、审
计、扶贫等部门组成的农村合作医疗协调小组。计、扶贫等部门组成的农村合作医疗协调小组。
22
（2）组织管理
县（市）级：县（市）级：
（（11）成立由有关部门和参加合作医疗的农民代表组成的）成立由有关部门和参加合作医疗的农民代表组成的
农村合作医疗管理委员会，负责组织、协调、管理和农村合作医疗管理委员会，负责组织、协调、管理和
指导工作。指导工作。
（（22）委员会下设经办机构，负责具体业务工作，可称合）委员会下设经办机构，负责具体业务工作，可称合
作医疗管理办公室，或合作医疗管理局，根据服务人作医疗管理办公室，或合作医疗管理局，根据服务人
口数核定编制，为事业编制，比照公务员管理，财政口数核定编制，为事业编制，比照公务员管理，财政
全额供给。县级经办机构在乡镇可设立派出机构（人全额供给。县级经办机构在乡镇可设立派出机构（人
员）或委托有关机构管理。员）或委托有关机构管理。
（（33）经办机构的人员和工作经费列入同级财政预算，不）经办机构的人员和工作经费列入同级财政预算，不
得从合作医疗基金中提取。得从合作医疗基金中提取。
23
（3）基金筹资
性质：合作医疗基金是民办公助社会性资金。性质：合作医疗基金是民办公助社会性资金。
原则：个人缴费、集体扶持和政府资助相结合原则：个人缴费、集体扶持和政府资助相结合
政策界线：农民为参加合作医疗、抵御疾病风政策界线：农民为参加合作医疗、抵御疾病风
险而履行的缴费义务不能视为增加农民负担。险而履行的缴费义务不能视为增加农民负担。
来源：中央财政（对中西部地区）来源：中央财政（对中西部地区）
地方三级财政地方三级财政
农民个人缴费农民个人缴费
24
（4）医疗服务管理
经办机构：择优选择定点医疗机构，加
强监督力度，实行动态管理。
定点机构：完善并落实各种诊疗规范和
管理制度，保证服务质量，提高服务效
率，控制医疗费用，向参合农民提供合
理、有效、质优、价廉的医疗卫生服务。
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（二）党中央、国务院高度重视新农合工作
胡锦涛：这是一件为民、便民、利民的大好事。胡锦涛：这是一件为民、便民、利民的大好事。
（（））
温家宝：做好新型农村合作医疗试点工作，是温家宝：做好新型农村合作医疗试点工作，是
加强农村医疗卫生工作的一项重大举措，必须加强农村医疗卫生工作的一项重大举措，必须
从贯彻从贯彻““三个代表三个代表””重要思想和党的十六届三重要思想和党的十六届三
中全会精神，统筹城乡协调发展、统筹经济与中全会精神，统筹城乡协调发展、统筹经济与
社会协调发展的高度充分认识这项工作的重要社会协调发展的高度充分认识这项工作的重要
意义。（意义。（））
26
农村合作医疗试点工作取得明显进
展，受到广大农民的欢迎。但与其它新
事物一样，难免有不够完善的地方。望
继续加强领导，完善试点，因地制宜，
循序渐进，确保健康发展，以造福于亿
万农民群众。
胡锦涛总书记2004年7月批示：
27
温家宝总理2004年7月批示：
赞成关于合作医疗试点工作的总体
考虑。建立新型农村合作医疗体制，解
决八亿农民的看病问题，直接关系广大
农民的健康和利益，关系农村实现小康
宏伟目标。要充分估计这项改革的艰巨
性和复杂性，做好克服困难的思想准备
和工作准备。
28
为此，必须加强党和政府的领导，通过扎扎实为此，必须加强党和政府的领导，通过扎扎实
实的试点工作，摸索和总结出一套切实可行的实的试点工作，摸索和总结出一套切实可行的
改革方案；必须坚持实事求是，一切从农村实改革方案；必须坚持实事求是，一切从农村实
际出发，照顾不同地区的特点，因地制宜；必际出发，照顾不同地区的特点，因地制宜；必
须尊重农民的意愿，因势利导，调动农民的积须尊重农民的意愿，因势利导，调动农民的积
极性，让农民得到实实在在的利益；必须把国极性，让农民得到实实在在的利益；必须把国
家的政策扶持、合作的优势同市场机制结合起家的政策扶持、合作的优势同市场机制结合起
来。多年农村改革的实践告诉我们，许多经验来。多年农村改革的实践告诉我们，许多经验
和创造来自基层，来自农民，我们要善于发现、和创造来自基层，来自农民，我们要善于发现、
总结和提高。总结和提高。
29
（三）两个根本问题
1.为什么还要搞合作医疗？
卫生公平的需要卫生公平的需要
全面建设小康社会、以人为本的需要全面建设小康社会、以人为本的需要
社会保障的初始形态（在相当长的历史时期内，社会保障的初始形态（在相当长的历史时期内，
不能实现城乡统一的社会保障制度）不能实现城乡统一的社会保障制度）
既要改革又要继承和发展：强化政府的主要作既要改革又要继承和发展：强化政府的主要作
用（理念、经济支持、组织领导用（理念、经济支持、组织领导）
30
2.新型农村合作医疗制度“新”在何处
？
一是加大了政府支持力度，中央财政和地方一是加大了政府支持力度，中央财政和地方
财政都予以补助，补助标准由初期的财政都予以补助，补助标准由初期的1010元逐步提元逐步提
高到了现在的高到了现在的120120元。元。
二是提高了管理层次，各级政府建立领导协二是提高了管理层次，各级政府建立领导协
调监管机构、经办机构和监督管理机构，管理经调监管机构、经办机构和监督管理机构，管理经
费不由合作医疗经费开支而由地方政府承担。费不由合作医疗经费开支而由地方政府承担。
三是突出了以大病统筹为主。主要保三是突出了以大病统筹为主。主要保““大大””
，适当保，适当保““小小””。。
31
四是提高了统筹层次，加强了抗风险的能力。四是提高了统筹层次，加强了抗风险的能力。
由以乡、村为单位变为以县为单位统筹。由以乡、村为单位变为以县为单位统筹。
五是明确了农民自愿参加的原则以及赋予农五是明确了农民自愿参加的原则以及赋予农
民知情、监管的权力。民知情、监管的权力。
六是同时建立医疗救助制度。六是同时建立医疗救助制度。
32
（四）重要的工作方法-----因地制宜，循序渐
进 （建立不同试点、探索完善政策、逐步形成制度建立不同试点、探索完善政策、逐步形成制度
））
1、吴仪副总理亲自领导试点工作
确定浙江、湖北、吉林和云南为国务院
首批试点省。
吴仪副总理四次听取基层工作汇报，并
到云南、湖北、湖南、吉林作专题实地
考察。
33
吴仪副总理与参合农民交谈 34
吴仪副总理与定点医疗机构医务人员交谈35
吴仪副总理在定点医疗机构考察合作医疗运行情况
36
2、国务院建立部际联席会议制度，
存在四个担心
农民是否自愿参加——宣传动员
资金运行是否安全——机制建设
是否公平享有医疗服务——公开透明，
加强监督
农村卫生服务是否符合农民需要——改
革与发展
37
3、制定《关于进一步做好新型农村合
作医疗试点工作的指导意见》等一
系列指导文件
充分认识试点工作的重要性和艰巨性
（1）《指导意见》
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明确试点工作的目标任务
研究和探索适应经济发展水平、农民
经济承受能力、医疗服务供需状况的新型农
村合作医疗政策措施、运行机制和监管方式，
为全面建立新型农村合作医疗制度提供经验。
必须坚持农民自愿参加的原则
严禁硬性规定指标、搞摊派、强迫代
缴等简单粗暴、强迫命令的错误做法
深入细致做好宣传引导工作
39
切实加强组织管理
组成协调领导小组；成立专家技术指
导组；成立管理和经办机构
慎重选择试点县（市）
符合四个条件：县（市）人民政府特
别是主要负责人高度重视；县（市）财政状
况良好，农民有基本的支付能力；卫生行政
部门管理能力和医疗卫生机构服务能力较强；
农村基层组织比较健全。
认真开展基线调查
40
合理确定筹资标准
注意与扶贫和医疗救助工作结合起来
进一步完善资金收缴方式
可由乡镇农税或财税部门一次性代收
合理设置统筹基金与家庭帐户
合理确定补助标准
探索手续简便的报帐方式
41
严格资金管理，确保基金安全
加强基金监管
成立由有关部门和参合农民代表组
成的监督委员会
努力改善农村卫生服务条件，提高服务
质量
加强农村药品质量和购销的监管
42
财政部、卫生部：财政部、卫生部：《关于完善中央财政新型农村《关于完善中央财政新型农村
合作医疗补助资金拨付办法有关问题的通知》合作医疗补助资金拨付办法有关问题的通知》
卫生部：卫生部：《新型农村合作医疗基本统计信息报表《新型农村合作医疗基本统计信息报表
（试用）》（试用）》
卫生部：卫生部：新型农村合作医疗试点工作阶段性评估新型农村合作医疗试点工作阶段性评估
检查方案检查方案
财政部、卫生部：《关于建立新型农村合作医疗财政部、卫生部：《关于建立新型农村合作医疗
风险基金的意见》风险基金的意见》
新型农村合作医疗基金财务管理办法和基金会计新型农村合作医疗基金财务管理办法和基金会计
制度制度
（2）完善有关政策和制度建设
43
（3）政策要点
宣传、动员、自愿。
坚持大病统筹与受益面适当结合。
做好基线调查，制定好报销方案（需要
思考：家庭帐户设立、起付线、报销比
例、封顶线以上怎么办？）
44
县合管办：编制、人员素质、经费
（元－1元/人）；
确保基金安全：钱帐分离，封闭运行；
财政管理年度与新型农村合作医疗运转
年度一致；
建立风险基金以省为主；
加强公示与监督；
45
合作医疗和医疗卫生服务要相互支持：合作医疗和医疗卫生服务要相互支持：
—— ——垫资与审查垫资与审查
—— ——范围与目录范围与目录
—— ——工作重心下移工作重心下移
—— ——以改革促进服务的改进以改革促进服务的改进
减少冗员，提高质量与效率（避免过度与减少冗员，提高质量与效率（避免过度与
重复检查）、合理用药、提高公益性，争取双重复检查）、合理用药、提高公益性，争取双
赢。赢。
逐步理顺医药关系，防止假药流入农村逐步理顺医药关系，防止假药流入农村
加强农村卫生服务能力建设加强农村卫生服务能力建设
发达地区逐步探索与城市社保制度逐渐衔接发达地区逐步探索与城市社保制度逐渐衔接
46
4、国务院连续两次召开试点工作会议
20032003年年1212月，国务院在湖北宜昌召开全国新型农村合作月，国务院在湖北宜昌召开全国新型农村合作
医疗试点工作会议，吴仪副总理部署有关工作。代表们讨论了医疗试点工作会议，吴仪副总理部署有关工作。代表们讨论了
《指导意见》，考察了宜昌市长阳县的试点工作。《指导意见》，考察了宜昌市长阳县的试点工作。 47
2004年10月在北京召开第二次试点
工作会议，会议传达了党中央、国务院
领导对新型农村合作医疗试点工作的指
示，总结了试点工作的基本经验，提出
了2005年扩大试点的安排和试点工作的
总体思路。
48
5、中央与地方、行政管理与专家结合，
深入基层，研究指导试点省工作
20042004年年44月，卫生部成立专家技术指导组，分月，卫生部成立专家技术指导组，分
赴试点省。赴试点省。
每季度利用二周时间深入调研，一次报告，一每季度利用二周时间深入调研，一次报告，一
次汇总研究。次汇总研究。
走行政领导与专家合作的道路，不断听取基层走行政领导与专家合作的道路，不断听取基层
干部和农民群众的意见，为科学管理建立了组干部和农民群众的意见，为科学管理建立了组
织基础。织基础。
建立一批合作医疗的科研课题，解决新农合工建立一批合作医疗的科研课题，解决新农合工
作中暴露出的问题，创新机制，不断发展。作中暴露出的问题，创新机制，不断发展。
49
6、把握要点，抓住典型，认真纠风，
边整边改
卫生部三次转发省级（湖南、
云南、河南）通报，批评和纠正不
正之风
50
三、全国的新农合进展情况
1、基本情况
截止到2009年底
全国有33个省、自治区、直辖市
2716个县（市）开展了新农合工作。
51
试点阶段 全面推进 巩固提高
2003—20062003—2006
研究探索政策研究探索政策
措施、运行机制和措施、运行机制和
监管方式，为全面监管方式，为全面
建立新农合制度提建立新农合制度提
供经验。供经验。
2007—20082007—2008
2007 2007年全国年全国
开展新农合的县开展新农合的县
((市、区市、区))达到全达到全
国县国县((市、区市、区))总总
数的数的80%80%以上；以上；
20082008年全面覆年全面覆
盖。盖。
2009—2009—
完善制度，完善制度，
强化管理，提高强化管理，提高
受益，持续发展。受益，持续发展。
新农合制度发展的三个阶段
52
（个）
53
农民在指定时间和地点主动缴纳参合费
54
““三定筹资三定筹资””的是指：的是指：
定时间、定地点、定时间、定地点、
定交费金额，引定交费金额，引
导农民自愿交费。导农民自愿交费。
“三定筹资”场面
55
人口数（亿人）
56
新农合人均筹资标准逐步提高新农合人均筹资标准逐步提高
57
筹资水平稳步提高
累计筹资1542亿元。
58
四、我省新农合的基本情况
自2003年开展新农合制度以来，
经过七年的努力，新农合制度已经
在我省全面覆盖，基本形成了符合
我省省情和农村实际的制度框架和
管理运行机制。
59
发展进程
县（市、区）：2003年全省启动了20个
县的试点工作，2006年试点县增加到52
个，2007年提前一年实现了全面覆盖。
筹资标准：2003年为人均30元，2007年
增加到人均50元，2008年增加到人均90
元，2009年增加到人均100元，2010年增
加到了人均140元，明年将提高到人均
150元。
60
发展进程
个人缴费：从试点初期的10元增加到现在的
20元，明年个人缴费将增加到30元。
参合率： 2008年参合人数万人，参
合率%；2009年参合人数达到
万人，参合率%，较2008年提高个
百分点 ；2010年参合人数达到万人，
参合率%，较2009年提高个百分点
，为历年来最高。
61
发展进程
财政补助：2010年我省新农合筹资水平
提高到人均140元，其中，个人缴费20元，
中央财政补助60元，地方财政补助60元。
我省73个国家级重点扶持县、7个省级重
点扶持县 以及25个边境县的地方财政补
助全部由省级财政全额承担，其它地区
省级财政分类补助，省级财政补助占到
了地方财政补助的%，大大减轻了州
县两级财政的压力。
62
发展进程
资助参合政策资助参合政策：：20092009年起，对全省农村低保对年起，对全省农村低保对
象、五保供养对象和象、五保供养对象和2525个边境县（市）中边境个边境县（市）中边境
一线以行政村为单位的农村居民，由中央财政一线以行政村为单位的农村居民，由中央财政
和省财政安排的农村医疗救助资金全额资助其和省财政安排的农村医疗救助资金全额资助其
参加新农合，资助标准与当年新农合个人筹资参加新农合，资助标准与当年新农合个人筹资
标准相衔接。对农村独生子女的父母及年龄不标准相衔接。对农村独生子女的父母及年龄不
满满1818周岁的独生子女、只生育了两个女孩且采周岁的独生子女、只生育了两个女孩且采
取了绝育措施的农村夫妻，应由个人缴纳的参取了绝育措施的农村夫妻，应由个人缴纳的参
合费用由省、州、县三级财政分担，具体承担合费用由省、州、县三级财政分担，具体承担
比例按照新农合财政补助政策执行。比例按照新农合财政补助政策执行。
63
发展进程
补偿报销政策：省、州指导，具体由县
级政府或合管委制定出台。
从目前全省情况看，乡村两级门诊补
偿报销比例达到35-40%；全省乡级住院
补偿比例达到了70-75%，县级住院补偿
比例达到了55-65%，州市级住院补偿比
例达到了45-55%，省级住院补偿比例达
到了30-40%;最高补偿限额达到了3万元。
64
运行情况
2005-20092005-2009年基金使用情况（年基金使用情况（%%））
65
运行情况
基金支出以住院补偿为主，基金使用率大幅提升基金支出以住院补偿为主，基金使用率大幅提升
•• 20092009年年我我省省新新农农合合基基金金当当年年支支出出亿亿元元，，基基金金使使
用用率率达达到到%%，，比比20082008年年的的%%提提高高了了
个百分点。个百分点。
•• 基基金金支支出出中中以以大大病病住住院院补补偿偿为为主主，，共共补补偿偿了了亿亿
元元
•• 门诊统筹减免资金门诊统筹减免资金亿元亿元
•• 家庭帐户基金支出家庭帐户基金支出万元万元
•• 住院正常分娩补偿资金住院正常分娩补偿资金万元万元。。 66
运行情况
总体上看，基金使用情况体现了“以大病统
筹为主，适当兼顾小病”的宗旨。
基金超支的县（市、区）应加强分析，在制
定2010年补偿方案时酌情进行适当调整。控
制不合理医药费用的增长。
67
运行情况
受益范围扩大受益范围扩大
20092009年全省门诊减免年全省门诊减免万人次，受益面为万人次，受益面为
％，较上年的％，较上年的％提高了％提高了个百分个百分
点点 。。
20092009年全省住院补偿年全省住院补偿万人次，住院受益率为万人次，住院受益率为
％％,,较上年的较上年的%%增长了增长了个百分点。个百分点。
68
运行情况
69
运行情况
2009年全省实际住院补偿比达到%
各级医疗机构住院补偿比分别是：省级
％，州市级％，县级％，
乡（镇）卫生院％。
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次均住院费用为元，次均住院补偿
额为元，较2008年提高了%。
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住院费用增长较快
次均住院费用次均住院费用 ：：
县外医疗机构费用高、增长快县外医疗机构费用高、增长快
乡级医疗机构增长缓慢乡级医疗机构增长缓慢
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启示：
1.新型农村合作医疗的管理和运行机制开
始形成；
2.以新型农村合作医疗为契机，农村医疗
机构服务条件有所改善，农村卫生改革
与发展日益受到社会关注，农村卫生工
作动力增强；
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4.体现了以人为本，密切了党同人民群众的
关系，农民对新型农村合作医疗的信心通
过实践逐步提高。
3.带动了医疗救助制度的实施，新型农村合
作医疗制度和医疗救助制度是农村初级社
会保障的重要探索；
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存在的主要问题与思考
(一)主要问题
1.对建立新型农村合作医疗制度的长
期性、艰巨性和复杂性认识不足
一些干部对新农合工作的有关政策理解不透，一些干部对新农合工作的有关政策理解不透，
工作不细，宣传发动不深入、不客观，有些政工作不细，宣传发动不深入、不客观，有些政
策措施未能很好地贯彻落实策措施未能很好地贯彻落实。
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少数县（市区）违背农民自愿参加的原则，
下指标、赶进度，存在强迫乡村干部、乡镇卫
生院、乡村医生为农民垫缴合作医疗费等弄虚
作假，套取上级资金等问题。
一些农民对合作医疗政策了解得不全面、不
充分，不清楚参加新型合作医疗的权利和义务，
对合作医疗制度存有担心和疑虑。
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一些县（市区）并没有严格执行《指导意见
》所要求的“钱账分离”的基金管理结算办
法，仍采取了经办机构直接进行审核和现金
结算的办法，没有做到封闭运行。
缺乏统一的合作医疗基金管理办法和基金会
计制度，难以从制度上规范合作医疗的基金
管理。
2.合作医疗基金管理和运行程序存在漏
洞，基金没有完全封闭运行
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3. 实施方案的制定不够科学、合理，
需进一步完善
一些县（市区）的经济、区域条件、筹资
水平相似，但起付线、封顶线和报销比例
却存在较大差异，参加合作医疗农民的受
益面和受益水平很不一致；
一些试县起付线高，封顶线低，报销比例
偏低，合作医疗基金沉淀较多；
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一些县（市区）报销方案没有引导
农民在基层就医（不设起付线、不
同级别医疗机构报销比例相同）；
一些县（市区）规定农民到县经办
机构报销，不及时、 不方便。
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一些县（市区）的定点医疗机构，不合理用
药和不合理检查问题有所抬头；
处方药物和检查项目超出基本药物目录或规
定检查项目过多，很多费用不在报销之列；
药价偏高，农村药品市场应进一步加强管理
与规范。
4.对医疗机构的监管和费用控制
缺乏有效的措施
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经办机构不健全，相当一部分县（市）经办
机构编制没有落实解决，人员没有到位，工
作经费不足。
一些县卫生局靠借用正常卫生事业费维持，一些县卫生局靠借用正常卫生事业费维持，
顾此失彼；顾此失彼；
一些县（市）强行规定由定点医疗机构按收一些县（市）强行规定由定点医疗机构按收
入比例定期交纳资金，用于经办机构、人员入比例定期交纳资金，用于经办机构、人员
的补助和工作经费；的补助和工作经费；
有的县采取贷款的形式解决经办机构设备购有的县采取贷款的形式解决经办机构设备购
置及工作经费，留有后患。置及工作经费，留有后患。
5.新型农村合作医疗的管理能力薄弱
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6.管理成本高
部分地区入门入户筹资，尚未形成良好
的运行机制；
多数县（市区）资金运转、报销管理，
没有实行计算机联网管理。手工操作，
不仅管理成本高，费时费力，准确性差，
而且监管不及时，资金风险大。
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（二）几点思考
1.用科学发展观指导新农合的发展：
（1）逐步发展：制度建设应着眼多数，
先易后难，积累力量，逐步发展。
（2）创新发展：在发展中暴露问题，研
究问题，解决问题。创新是可持续发展的
灵魂。
例如：新农合管理成本过高；筹资的动
态增长；社保衔接等问题。
（3）稳定发展：不能朝令夕改，不能承
载过高的期望值，不能脱离实际要求。
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2.新农合制度应该配套建设
任何一种制度都不是孤立的，需要配
套改革，同步建设
（1）救助制度应着力解决贫困农民参合
与就医的困难，应统一协调；
（2）农村卫生服务机构应该同步发展，
农村卫生服务机构改革不能市场化，确保
定点服务机构的非营利方向；
（3）社会保障应从宏观上统一设计，分
别实施，逐步衔接，不应两元化；
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3.建立队伍，加强研究
新农合既是过渡性工作，又是长期性工作。
新农合要解决8亿农民的初步医疗保障，
需要高素质的管理队伍，也需要建立一支研
究队伍。新型农村合作医疗诸多工作要精细
化，科学化。
如：基线调查与方案制定；
信息管理与方案调整；
基本医疗概念、报销病种、前瞻发展
及风险防范等。
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五、新农合的贡献、任务与挑战
抗击 “非典” 取得重大胜利以来,
各级政府加大投入, 公共卫生、农村医疗
卫生和城市社区卫生发展加快, 新型农村
合作医疗和城镇居民基本医疗保险取得突
破性进展, 为深化医药卫生体制改革打下
了良好基础。
----关于深化医药卫生体制改革的意关于深化医药卫生体制改革的意
见见
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（一）新农合的贡献
1.合作医疗是中国卫生事业特色之一。
新农合承前启后，为寻求农民医疗保障，
奠定全民医保的框架做出了历史性的贡献。
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2. 2. 新农合在否定和批判的意见中走新农合在否定和批判的意见中走继承和继承和
发展发展之路，贵在改革之路，贵在改革创新创新。。
-- -- 政府支持政府支持::开历史先河开历史先河
-- -- 以县为单位以县为单位::提升统筹和管理层次提升统筹和管理层次
-- -- 与医疗救助并生与医疗救助并生::构成农村医保雏形构成农村医保雏形
-- -- 自愿参加自愿参加::重获农民信任重获农民信任
改革不是无源之水，改革必须改革不是无源之水，改革必须立足国情立足国情。。
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3. 3. 新农合立足支持需方，新农合立足支持需方，激活了供方的发展激活了供方的发展，，
初步形成了良性循环机制。初步形成了良性循环机制。
卫生服务利用上升
供方活力增强
脱离贫困,进一步加大
投入健康的能力和信心
农民
医疗保障水平提高
农民健康素质提高
就医费用负担减轻
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(二) 新农合正处在新的历史
拐点上,下阶段任务是:
提高水平 细化管理
完善制度 加强监管
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新型农村合作医疗制度体现了
以人为本的精神，也是现实国情下
一种实事求是的选择。现在的关键
是狠下功夫，深入探索，总结经验，
建立制度，把实事办实，好事办好。
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突出重点，全面落实突出重点，全面落实20102010年医改任务年医改任务
巩固新农合覆盖面，保持参合率稳定在巩固新农合覆盖面，保持参合率稳定在92%92%以上以上
20102010年各级政府的补助达到人均年各级政府的补助达到人均120120元，并适当提高农元，并适当提高农
民个人缴费标准民个人缴费标准
将保障范围向门诊将保障范围向门诊統統筹延伸；调整或统一报销方案，进筹延伸；调整或统一报销方案，进
一步减轻参合农民费用负担，明年最高支付限额要达到一步减轻参合农民费用负担，明年最高支付限额要达到
当地农民人均纯收入的当地农民人均纯收入的66倍以上；与城乡医疗救助制度倍以上；与城乡医疗救助制度
相衔接，提高困难人群应对特殊疾病负担的能力相衔接，提高困难人群应对特殊疾病负担的能力
少数具备条件的地方可开展地市级统筹试点少数具备条件的地方可开展地市级统筹试点
探索总额予付按病种付费等办法，规范服务行为，控制探索总额予付按病种付费等办法，规范服务行为，控制
医药费用不合理上涨医药费用不合理上涨
改善服务，及时结算报销；加强资金监管，确保资金安改善服务，及时结算报销；加强资金监管，确保资金安
全全
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突出重点，全面落实2010年医改任务
新农合门诊统筹率达到新农合门诊统筹率达到96%96%（国家标准（国家标准50%50%）的统筹地区。）的统筹地区。
新农合政策范围内住院费用报销比例达到新农合政策范围内住院费用报销比例达到60%60%以上，最以上，最
高支付限额提高到全国农民人均纯收入的高支付限额提高到全国农民人均纯收入的66倍以上。倍以上。
开展儿童先天性心脏病、白血病等儿童重大疾病医疗保开展儿童先天性心脏病、白血病等儿童重大疾病医疗保
障试点工作。障试点工作。
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突出重点，全面落实2010年医改任务
80%80%的新农合统筹地区实现医疗费用即时结报。的新农合统筹地区实现医疗费用即时结报。
推行按人头付费、按病种付费、总额预付等支推行按人头付费、按病种付费、总额预付等支
付方式，选择付方式，选择5050种左右临床路径明确的疾病开种左右临床路径明确的疾病开
展按病种付费试点。展按病种付费试点。
鼓励有条件的地方提高统筹层级。探索与有资鼓励有条件的地方提高统筹层级。探索与有资
质的商业保险机构开展新农合大病补充保险试质的商业保险机构开展新农合大病补充保险试
点工作。点工作。
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突出重点，全面落实2010年医改任务
落实国家基本药物医保报销政策，确保基本药物全部落实国家基本药物医保报销政策，确保基本药物全部
纳入新农合报销范围，报销比例明显高于非基本药物。纳入新农合报销范围，报销比例明显高于非基本药物。
将符合条件的村卫生室全部纳入新农合定点医疗机构，将符合条件的村卫生室全部纳入新农合定点医疗机构，
适当提高村卫生室报销比例。适当提高村卫生室报销比例。
要确保各级财政补助基金要确保各级财政补助基金20102010年及时足额到位。年及时足额到位。
20112011年农民个人缴费由每人每年年农民个人缴费由每人每年2020元提高到元提高到3030元。元。
要积极探索简便易行的个人缴费方式。要积极探索简便易行的个人缴费方式。
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突出重点，全面落实2010年医改任务
在科学测算的基础上，合理制定和调整门诊统筹补偿在科学测算的基础上，合理制定和调整门诊统筹补偿
方案，补偿比例和封顶线要与住院补偿方案有效衔接。方案，补偿比例和封顶线要与住院补偿方案有效衔接。
要与支付方式改革同步推进，积极探索门诊总额预付要与支付方式改革同步推进，积极探索门诊总额预付
制等方式。制等方式。
加快信息化建设，加强对门诊就医结报的监督管理。加快信息化建设，加强对门诊就医结报的监督管理。
继续实施有利于基层卫生医疗机构的报销政策，引导继续实施有利于基层卫生医疗机构的报销政策，引导
农村居民合理看病就医，提高基层机构的服务利用率。农村居民合理看病就医，提高基层机构的服务利用率。
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（三）挑战：
1.保障水平有待提高，保障范围偏于住院，需
要逐步提升保障能力
2. 农村医疗机构公益性差，影响新农合作用
的发挥，亟需在卫生改革中加强投入，
转化机制
3. 流动人口横跨多形式保障制度和行政区划
，是当前进一步实现全民医保的巨大难题
4. 管理体制的争论与决策犹豫，有可能使新
农合重蹈“折腾”的覆辙
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（三）挑战：
5.任何一项制度都有其时代性和
局限性，新型农村合作医疗制度也不
例外，客观地讲，它只能解决它所能
够解决的问题，不是万能神丹和万金
油，不能包罗万象地解决所有的问题。
因此，绝对不能搞“合作医疗是个
筐，什么都往里面装”。
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任何社会都不可能没有矛盾,人类社
会总是在矛盾运动中发展进步的。构建
社会主义和谐社会是一个不断化解社会
矛盾的持续过程。
《关于构建社会主义和谐社会若干问题的决定》《关于构建社会主义和谐社会若干问题的决定》
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医药卫生体制改革，不仅为新农合
制度建设带来了前所未有的发展机遇，
也带来了严峻的挑战。我们必须进一步
认清形势，坚定信心，突出重点，攻坚
克难，推进新农合制度持续健康发展，
使广大农民从中得到更多的实惠。
101
谢谢大家
102
