第四章 国债原理与制度
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通过本章学习，了解国债的分类与国债市
场的发展，掌握国债发行与偿还的方法，重
点理解对国债规模的分析和加强国债管理的
意义与政策。
学习目标
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• 国债概述
– 国债的含义与特征
– 国债的产生与发展
– 国债的功能与经济效应
• 国债的发行与偿还
– 国债的发行
– 国债的偿还
– 国债负担
• 国债市场及其功能
– 国债市场及其功能
– 我国国债市场的发展和完善
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一、国债的含义与特征
• 国债是指国家依据信用原则，通过发行政府债券有偿
取得财政收入的一种形式。国债亦称中央国债，是指
中央政府在国内外发行债券或向外国政府和银行借款
所形成的国家债务。
• 从严格意义上来说，公债与国债并不相同，中央政府
债务和地方政府债务统称为公债，而将中央政府债务
称为国债。在我国，地方政府目前不允许发行公债，
因此公债仅仅是指中央政府债务的国债。
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• 从国债的定义可以看出，国债具有下列性质：
• 国债是一国的中央政府的债务。国债的债务人是国家，是国
家信用的一种表现形式。
• 国债筹集的是一种财政资金。国债筹集的资金，通常首先成
为财政资金，用来弥补财政赤字，然后再分配用于各项财政
支出项目。需要指出的是，尽管国债的发行常常伴随着财政
赤字的产生，但两者并不存在着必然的联系，发行国债并一
定意味着国家财政状况不好和经济面临困难。
• 国债是一种有偿的资金使用形式。国家对国债的取得是以支
付一定代价为条件的。投资者将资金的使用权在一段时间内
让渡给政府，当债务期限届满后，投资者可以收回本金，并
得到相应的利息收益。
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• 国债的财政特征
• 税收凭借其强制性、固定性与无偿性这三大
特性稳居财政收入的第一位，相形之下，国
债的特征则是自愿性、有偿性和灵活性。
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• 1、自愿性是建立在群众自愿承受的基础上的。所以其收
入的量不是很稳定可靠。
• 2、有偿性是任何债务本身都具有的一大特征，借债就必
须偿还。
3、灵活性则是指国债的确立是以财政收支之间的差额为
依据的，一般由政府根据资金余缺情况和社会承受能力灵
活的加以确定，而非通过法律形式预先规定。既不具有发
行时间的连续性，也不具有发行数额的固定性。
所以从根本上说，国债只是赤字的伴生物。因此，只有当
税收、利润和费用等既定的收入形式不能满足政府的支出
需要时，国债才能作为某种调节器在灵活性上使财政收支
的公式得以平衡。由此可以得出国债的基本功能就是弥补
财政赤字。
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• 我国历史上第一次发行的国债是在1898年发行的“
昭信股票”。北洋军阀时期，从1912年到1936年共
发行国债27种。在国民党统治时期，从1927年到
1936年共发行国债45亿元。抗日战争时期国民党政
府共发行国债90亿元。我国新民主主义革命过程中，
为了弥补财政收入的不足，各根据地人民政府发行
过几十种国债。
• 中华人民共和国成立后，发行国债分为四个阶段：
二、国债的产生和发展
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（一）我国国债的产生和发展
• 1、建国初期
• 我国在建国初，税收制度不统一、收入不足，
而支出却由于新旧交替、战争、通货膨胀等原因
屡增不减，收入远远不抵支出，因此曾经发行过
几年国债。
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• 2、1959-1978年
• 我国度过了二十年“既无内债又无外债”的国债
空白时期，但并不是真正意义上的无债，而是以
种种暗债的形式存在。这一时期，国债的作用不
只是被大大弱化，而是国债彻底退出了作为一种
财政收入形式的舞台。
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• 3、1978年经济体制改革到1996年
• 我国的国债规模却是逐年锐增，改革开放初期，其
增长态势令人望而生畏。造成这一现实的原因，除
了我们对国债的认识不够以外，与我国的经济体制
改革也紧密相关。
• 我国从1981年恢复发行国债到1996年底，累积发行
国债近亿元，到1996年底，国债余额达3803
亿元。年度人民币国债发行额增长率相当高，从
1981年的40多亿元增加到1996年的近2000亿元 。另
外值得注意的是，我国国债规模的变化还呈现明显
的阶段性、阶梯式上升的特征。
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• 4、从1996年至今
• 这一阶段国债政策的宏观调控功能正式确立。
1996年4月9日，中国人民银行首次向14家商业银
行总行买进219亿元面值的国债，我国国债政策
作为宏观调控重要手段的功能正式确定。至此，
我国国债政策实现了由单一筹资功能向具有筹资
与调控双重功能的转变。
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三、国债的功能与经济效应
• （一）国债的功能
• 1、弥补财政赤字的作用
• 用发行国债来弥补赤字是国债产生的首要原因。赤
字对任何一个国家和政府都是一个紧迫的字眼。当
国家发生财政赤字的时候，弥补财政赤字的方法，
大体有三种：增加税收、增发货币和发行国债。
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• （1）增加税收
• 用增加税收的方法弥补财政赤字，会给企业、居民造
成负担，抑制企业生产的积极性，如经济发展遇到困
难，投资和消费处于萧条状态，此时提高税率，不但
不能增加税收收入，反而会造成财源枯竭，遏制经济
发展。并有可能造成政治上的动荡。
• （2）增发货币
• 用增发货币的手段弥补财政赤字，会扩大流通中的货
币量，稀释市场中现有货币的购买力，导致通货膨胀。
• （3）发行国债
• 用发行国债的方式弥补财政赤字，这有利于缓解财政
困难，保障国家重点经济建设则起到难以取代的作用。
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• 2、筹资建设资金。
• 举债弥补赤字只是临时性的，扩大建设规模才是国
债发行的主要目的。一方面，通过举借国债用于基
础设施建设，拉动了需求，促进了经济增长，还可
以通过基础设施的辐射作用，带动相关行业的发展，
引导产业结构优化和升级。另一方面，通过加强重
点项目的经济建设，可以解决经济发展过程中的“
瓶颈”问题，调整和优化经济结构，为经济的复苏
和繁荣创造条件。
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• 3、宏观调控
• 国债为增强国民经济宏观调控能力等方面发挥了积
极作用，国债的作用由单纯满足政府筹集资金的需
求，拓展为政府进行宏观经济调控的重要手段。
• 其具体调节表现为调节货币供应量（购买主体为中
央银行）
• 中央银行通过在公开市场上买入或卖出国债，灵活
的实施对经济的“微调”，即在经济过热、需要减
少货币供应时，中央银行卖出国债，收回金融机构
或公众持有的一部分货币，使市场利率升高，从而
抑制经济的过热运行；
• 当经济萧条、需要增加货币供应量时，中央银行便
买入国债，增加货币的投放，使市场利率降低，以
刺激经济。 16
第二节 国债的发行与偿还
• 国债管理是指对国债运行过程的管理，包括对国债的发行、
调换、整理、流通、偿还等各个环节的管理。
• 国债管理的主要原则包括：
• (1)实现国债的经济政策目标和良好的经济效果；
• (2)保持良好的国债信誉和国债市场价格的稳定，以利于
国债的吸收；
• (3)尽可能减少国债的利息负担和筹资成本。
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一、国债发行
• （一）国债的种类
• 国债可以从不同的角度进行分类
• 1、按照国债偿还期限的长短
• 可分为短期国债、中期国债和长期国债。
• 2、按照国债的流动性
• 可分为可转让国债和不可转让国债。
• 3、按照国债的发行地域
• 可分为国内国债和国外国债，简称“内债”和“外债”
• 4、按照发行凭证
• 可分为有纸国债和记账式国债。
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（二）国债的发行
• 1、国债的发行条件
• 国债的发行规模一旦确定，那么不管其种类如何，都必须经
历一个推销的过程。推销的顺利与否取决于一系列的条件。
政府在推销国债时，首先面临的一个重要问题便是国债发行
的一些基本条件，如债券的票面额、发行价格、利息率等的
规定。
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（二）国债的发行
• 2、国债的发行价格
• 国债发行价格一般受国债期限、国债票面利率和
市场利率等因素的影响。受国债供求关系的影响，
国债的发行价格围绕国债票面价值上下波动，会
有平价发行、折价发行、溢价发行和贴现发行四
种不同发行方式。
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• （1）平价发行
• 平价发行是指按国债标明的票面金额出售，政府按票面金
额取得收入，到期按票面金额还本。国债发行收入与偿还
本金支出相等。平价发行的前提条件是国债利率与市场发
行利率相等。平价发行在发达的金融市场上是不多见的。
• （2）折价发行
• 折价发行是指国债发行价格低于国债票面价值，而到期时
要按票面金额还本，即发行国债得到的收入要少于将来偿
还本金的支出。折价发行的前提条件是国债票面利率低于
市场利率。在这种情况下，只有折价发行以弥补投资者所
造成的损失，否则国债就难以发行。
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• （3）溢价发行
• 溢价发行是指国债发行价格高于国债票面价值，政府按高于
票面金额的溢价取得收入，而债券到期时却只需按票面金额
还本，即发行国债得到的收入要高于将来偿还本金的支出。
溢价发行的前提条件是国债的票面利率高于市场利率，其所
得足以补偿溢价发行差价的条件下，认购方认为有利可图，
溢价发行能够顺利进行。对于发行方来说，国家可以提前取
得价差收入以缓解未来的高息负担。
• （4）贴现发行
• 贴现发行是按贴现利率计算出贴现利息，用票面金额扣除贴
现利息后的国债发行形式，国债到期时，按票面金额兑付，
不再计算利息。贴现发行虽然也是以低于票面金额的价格出
售国债，但它不等于折价发行。
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（二）国债的发行
• 3、国债的发行方式
• （1）承购包销方式
• 所谓承购包销方式，是由拥有一定规模和较高资信的中介
机构组成承购包销团，按一定条件向财政部门直接承购包销国
债，并由其负责在市场上转售，未能售出的余额均由承销者自
行认购。
• 承购包销方式的特征是：
这种方法通过承销合同确定财政部门与承销团体的权利
和义务，双方不是代理关系而是买卖关系，两者在确定
发行条件方面是平等的，承销团体承担推销的风险。
发行价格和利率一般由政府与承销团体通过讨价还价协
商决定，或者由政府根据市场价格和利率单方面决定，
较为符合资金的市场供求状况。
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• （2）公募拍卖方式
• 公募拍卖方式也称公开招标方式，是指财政部门事先不
规定国债的发行价格或发行利率，由投标人直接竞价，然后
财政部门根据投标所产生的结果来发行国债。中标者既可以
按一定的价格向社会转售，也可以自己持有国债成为国债认
购者。
• 公募拍卖方式根据所竞标的物的不同，分为价格招标和收
益率招标。
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• （3）直接发行方式
• 直接发行方式亦称承受发行法，是指由财政部门直接与
认购者谈判出售国债的推销方式。
• 直接发行方式的主要特征是：
推销机构只限于政府的财政部门，如财政部，由他们直
接与认购者进行交易，而不通过任何中介或代理机构。
发行对象主要限于机构投资者，如商业银行、储蓄银行、
保险公司、社会保障基金等。
发行条件通过直接谈判确定，即在国债销售之前，由政
府召集各机构投资者分别就国债发行的利息率、出售价
格、偿还方法、期限等条件进行谈判并协商确定。
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• （4）连续经销方式
• 所谓连续经销方式，是指财政部门通过金融机构或邮政
系统的网点持续卖出国债的方式。
• 连续经销方式的特征是：
财政部门与金融机构或邮政系统是一种代理关系，财政
部门按代销额的一定比例向代理销售机构支付委托手续
费，代理销售机构不承担任何推销的风险。
发行条件可以灵活调整，即发行之前政府不预先规定国
债的发行利率和发行价格，而是可以在经销期中根据市
场行情变化相机决定。
经销期限不限定，代理销售机构可以持续经销，直至完
成预定的发行数量。
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• 我国自1981年恢复发行国债之初，基本采取单一的行政摊
派方式。1991年～1993年，随着国债发行条件的改善，在
对部分国债的发行继续沿用行政摊派的同时，开始采用承
购包销的发行方式。1994年～1995年，则基本上采取单一
的承购包销方式。1996年以来，国债的发行基本上是同时
采用承购包销、公募拍卖、直接发行和连续经销方式。
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二、国债偿还
• （一）国债偿还的资金来源
• 1、税收收入
• 2、债务收入
• 3、财政结余
• 4、国有资产的投资收益
• 5、偿债基金
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• 1、税收收入
• 税收收入是政府财政收入的主要来源，在一国的财政收入中
税收收入相对稳定，因此，以税收收入作为偿债资金来源比
较稳定可靠。
• 2、债务收入
• 债务收入就是国家通过发行新的债券为到期债券筹措偿还资
金，即所谓的“借新还旧”。以债务收入作为国债还本付息
的资金来源，实际上是延长了债务期限，推迟了偿债时间。
这是大多数国家偿还国债的主要资金来源。
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• 3、财政结余
• 财政结余是国家预算执行结果收大于支的余额，即预算盈余。
以财政结余作为偿债资金的来源，就是用上年的财政结余来
支付本年应偿还的国债本息。
• 事实上，财政结余是一种潜在的偿债资金来源，现实可行性
并不大。
从财政结余的使用方向上看，财政结余一般首先用于财政
储备，弥补投资不足，兴办社会事业等，偿还国债并不是
财政结余的第一位的使用方向。
财政结余作为偿债资金的来源，每年能够偿还国债本息的
规模直接取决于财政是否结余和结余多少。当今世界多数
国家政府都存在财政赤字，很少出现财政结余的年份，以
财政结余作为偿债资金来源，在很多国家已经没有多少现
实意义。
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• 4、国有资产投资收益
• 国有资产的投资收益也可作为政府偿债资金的来源。
• 5、偿债基金
• 偿债基金是一种政府设立的专门用于偿还债务的资金。政
府每年根据预算安排，从国库中拨出一部分资金，用以收
买国债。国债利息连同次年国库新拨出的资金以其再并入
偿债基金之中，继续收买国债。这样可以通过复利积累，
使债务不至于对政府形成太大的压力，甚至可以提前偿清
债务。
• 从短期来看，设立偿债基金会减少政府当期的可支配收入；
从长期来看，国债发行和偿还连年滚动，偿债基金可以起
到均衡各年偿债负担的作用。
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• （二）国债还本付息的方式
• 1、期满一次偿还法
• 期满一次偿还法又称一次性还本付息法，即按照国家发行时
约定的偿还期限，到期后一次偿还全部本息的一种偿还方法。
• 2、抽签分步偿还法
• 抽签分步偿还法，是指在国债偿还期内，分年度确定一定的
偿还比例，由国家对中央政府的债券还本采取定期专门抽签
的方法，确定各次偿还债券的号码，如约偿还，直到偿还结
束，全部国债中签偿清为止的一种方式。
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• 3、分期还本偿还法
• 分期还本偿还法，是指中央政府对一种债券规定几个还本期，
每期按一定比例还本，直到债券到期为止，本金全部偿还完
毕。
• 分期还本偿还法可以分散国债偿还对国库的压力，避免集中
偿还可能给中央财政带来的困难，同时，还可以满足投资者
对不同流动性的需求。
• 4、提前偿还法
• 提前偿还法又称市场购销偿还法或买销法，是中央政府在市
场上按照国债行市，适时购进国债，以此在该债券到期前逐
步清偿，以致这种国债期满时，已全部或绝大部分被中央政
府所持有。该方法也叫间接偿还法。
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三、国债负担
• 国债负担是指国债的发行与偿还对各经济主体产生的压力，他
包括认购者负担、纳税人负担以及代际负担四个方面的内容。
（一）关于国债负担的争议
• 依据不同时期国债理论的传播和影响，国债理论的发展可分为
三个阶段：
以古典学派为代表的正统观点阶段
以凯恩斯学派为代表的新兴观点阶段
20世纪70年代至今诸多市场经济国家对国债负担的再认识
阶段
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（二）衡量国债规模的指标
1、国债依存度
• 国债依存度是指当年国债发行额与当年财政支出的比值，反
应了财政支出对债务式财政收入的依赖程度。
• 债务依存度过高，表明财政支出过分依赖债务收入，也反映
了财政的脆弱性，并潜伏着财政危机的可能。国际上上公认
的控制线是国家财政债务依存度为15%—20%，中央财政债
务依存度为25%—30%。如果一国债务依存度过高，表明财
政支出过分依赖债务收入，国家债务以后年度的还本付息会
对财政的未来发展产生潜在的威胁。
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2、国债负担率
国债负担率是一国一定时期的国债累计发行余额与当年GDP
的比率。其反映一国国民经济对国债的承受能力。
• 国债负担率是计量国债规模的宏观指标，不仅揭示了一国国
民的国债负担情况，也反映了国债规模增长与GDP增长的相
互关系。国际公认的“马约”规定的成员国政府债务余额占
GDP的比重不应超过60%，60%是债务余额的警戒线。
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3、国债偿债率
• 国债偿债率是指一年的国债还本付息额与当年财政收入的比
率。
• 国债是以国家为主体按信用原则举借的债务，要到期还本付
息，偿债率反映当年国债到期本息之和占当年财政收入的比
重。国际公认的国债偿债率应控制在8%—10%。
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（三）我国国债规模现状分析
在1981年恢复国债发行后的几十年里，我国国债发行规模不
断扩大，国债品种有了较多的增加。国债发行不仅为国民经
济的发展筹集了大量建设资金，也在一定程度上满足了社会
各类投资者投资国债的需要，同时也活跃和稳定了金融市场，
并保证了财政政策和货币政策的有效实施。
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• 目前，我国国债面临的潜在风险是：
1、国债负担率随国债规模的不断扩大表现出较快增长。
2、我国近年来的国债依存度是过高的，都在20%以上，说明财
政支出有相当一部分是靠举债维持的。
3、我国目前财政的国债偿债率指标已突破了国际警戒线
（10%），国债偿债率持续扩张，使每年国债发行收入中用
于还债的比率逐年升高，已经接近50%，说明我国国债规模
进入了不断攀升的“发新债还旧债”时期，应该引以警惕。
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第四节 国债市场及其功能
• 国债市场是政府通过证券市场发行和买卖国债的场所。按照
国债交易的层次或阶段，国债市场可分为国债发行市场和国
债流通市场。
• 国债发行市场是指国债发行场所，又称国债一级市场或初级
市场，是国债交易的初始环节，一般是发生在政府与证券承
销机构如银行、金融机构和证券经纪人之间的国债的交易。
• 国债流通市场又称国债二级市场，是国债交易的第二阶段，
一般是发生在国债承销机构与认购者之间的交易，以及国债
持有者与国债认购者之间的交易。
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• 国债市场的的功能主要有两种：
1、实现国债的发行与偿还。
2、合理有效的调节给社会资金的运行，提高社会资金效率。
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