深府（1993）283、（2004）102 号
深圳市宝安龙岗两区城市化土地管理办法
深圳市宝安龙岗两区城市化土地管理办法
（深圳市政府第三届第１２３次常务会议审议通过 ２００４年６月２６日深圳市人民政府
深府〔２００４〕１０２号公布）
第一条 为依法推进我市宝安、龙岗两区（以下简称两区）城市化进程，根据《中华人民共和
国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《中共深圳市委深圳市人民政府关于
加快宝安龙岗两区城市化进程的意见》（深发〔2003〕15 号），制定本办法。
第二条 根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》的相关规定，两区农村集体经济组织全
部成员转为城镇居民后，原属于其成员集体所有的土地属于国家所有。
第三条 两区政府应当根据城市化进程，向市政府提出属于国有的土地面积、具体地域范围
（附深圳市××区集体土地转为国有土地地域范围图），经批准后执行。
第四条 在两区城市化进程中，政府主管部门应对所涉及的土地进行清理登记，并对土地进行
统一规划，严格用途管制。
第五条 对两区集体所有转为国有的土地，由两区政府对原集体组织的继受单位或者经济组织
（以下简称继受单位）和个人分期分批给予适当补偿，但下列土地除外：
（一）已建成区；
（二）经批准尚未使用的建设用地；
（三）山林地；
（四）坡度大于 25 度不作为建设用地的园地。
第六条 补偿费用包括土地补偿费、青苗补偿费和地上附着物补偿费。
补偿标准依据本办法附件《深圳市宝安龙岗两区城市化集体土地转为国有土地适当补偿标准》
执行。
土地补偿费归继受单位所有；青苗补偿费、地上附着物补偿费归其所有权人所有。青苗和地上
附着物的所有权人就青苗和地上附着物与他人设立了租赁、承包经营等合同关系并涉及补偿的，由
其所有权人与他人按合同约定或协商解决。
第七条 补偿费用及其支付方式在补偿协议中确定后应严格执行。
补偿费用分期支付。
第八条 两区政府负责组织实施本区补偿工作，国土管理部门负责补偿工作的业务指导。
第九条 补偿工作按以下程序实施：
（一）制定实施方案并公告；
（二）由农林管理部门确认农业、林业用途；
（三）委托测量、定界并制作范围图；
（四）核定土地、青苗和地上附着物的权属；
（五）现场清点、查丈，公告清点结果；
（六）制定补偿方案；
（七）签订补偿协议书并支付补偿款；
（八）国土管理部门接收土地。
第十条 使用土地的继受单位和个人有下列情形的，依法不予补偿：
（一）未经批准，新建、改建、扩建和装修地上附着物；
（二）从事不符合补偿标准、旨在增加补偿金额的种植或养殖等活动；
（三）法律、法规规定不予补偿的其它情形。
第十一条 补偿对象无正当理由拒绝参加清点、查丈或不在清点、查丈结果上签名确认的，以
及对补偿方案有异议、拒不签订补偿协议书的，采取证据保全措施，由区政府作出补偿决定，补偿
款予以提存。补偿对象上述行为不影响补偿工作的实施。
第十二条 自签订补偿协议或作出补偿决定之日起 30 日内，土地由国土管理部门接收，统一
纳入土地储备管理。继受单位和个人未经国土管理部门批准不得继续使用，其它任何单位和个人亦
不得非法占用。
转为国有的土地，经国土管理部门批准，继受单位继续使用的，使用单位应和国土管理部门签
订书面协议，使用单位不得改变土地用途。
第十三条 继受单位应当将补偿费用的收支状况向其成员公布，接受监督。
支付给个人的补偿费用，继受单位不得截留。
两区政府应当对补偿费用的分配和补偿给继受单位的补偿费用的使用情况进行监管。
第十四条 继受单位和个人非农建设用地按下列标准予以确定：
（一）工商用地，按 100 平方米/人计算；
（二）居住用地，按 100 平方米/户计算，建筑面积不超过 480 平方米；
（三）道路、市政、绿地、文化、卫生、体育活动场所等公共设施用地，按 200 平方米/户计
算。
非农建设用地的位置、面积及坐标，由国土管理部门确定。
本条涉及的户籍户数、人口数以批准两区镇村建制转变之日的户籍数和人口数为准。
对已按 1993 年《深圳市宝安、龙岗区规划、国土管理暂行办法》（深府〔1993〕283 号）第
四十八条标准或按本条规定划定非农建设用地的继受单位和个人不再另行划定非农建设用地。
第十五条 依照本办法第十四条划定的用地，按照"工业进园，农业进基地，住宅进区"的原则，
统一规划和建设。
第十六条 继受单位和个人在非农建设用地上进行建设的，必须符合城市规划的有关规定，并
取得政府规划管理部门核发的《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》等规划许可文件。
第十七条 继受单位获得批准的工商用地，按甲种标准征收土地使用费。
第十八条 继受单位需要利用已划定工商用地或依法转让土地使用权的，应当与国土管理部门
签订土地使用权出让合同，并按规定缴交地价款，办理相关手续。
幼儿园、学校、医院等公共设施用地进入市场转让的，应当按规定补交地价款，并办理相关手
续。
第十九条 非农建设用地范围内的旧村（城）改造用地，按市政府有关规定执行。
第二十条 两区的违法建筑有《深圳经济特区处理历史遗留违法私房若干规定》、《深圳经济
特区处理历史遗留生产经营性违法建筑若干规定》所列的违法私房和违法生产经营性建筑的，参照
上述两个规定以及相关实施细则和实施办法处理。
第二十一条 继受单位或个人拒绝或阻挠国土管理部门接收土地的，国土管理部门可依法强制
执行或者依法申请人民法院强制执行。
第二十二条 非法占用土地的，由政府有关主管部门责令退还非法占用的土地，没收或限期拆
除非法占用土地上的建筑物、构筑物和其它附着物。
第二十三条 恶意串通骗取补偿费用或其它有关费用的，以及侵占、挪用继受单位、个人的补
偿费用或其它有关费用的，依法追究其法律责任。
第二十四条 两区政府、市政府有关部门应当落实依法查处违法用地、违法建筑工作责任，坚
决查处违法用地、违法建筑行为，杜绝新的违法建筑。
第二十五条 补偿费用由两区政府从区本级支付。
属于市政府安排的建设项目用地补偿费用由市本级支付。
第二十六条 两区政府根据本办法制定实施细则，报市政府批准后组织实施。
第二十七条 本办法自发布之日起实行。
附件：1．深圳市宝安龙岗两区城市化集体土地转为国有土地适当补偿标准
2．深圳市宝安龙岗两区城市化集体土地转为国有土地实施程序规定（略）
3．深圳市宝安龙岗两区城市化土地储备管理办法（略
（ 1993 年 7 月 14 日 深 府 [1993]283 号 发 布 ）
第 一 章 总 则
第 一 条 为 加 强 对 宝 安 、 龙 岗 区 （ 以 下 简 称 两 区 ） 的 规 划 、 国 土 管 理 ， 把 深 圳 市 建 设
成 国 际 性 现 代 化 大 都 市 ， 根 据 《 中 华 人 民 共 和 国 土 地 管 理 法 》 、 《 中 华 人 民 共 和 国 城
市 规 划 法 》 、 《 中 华 人 民 共 和 国 城 镇 国 有 土 地 使 用 权 出 让 和 转 让 暂 行 条 例 》 和 有 关 法
律 、 法 规 的 规 定 ， 制 定 本 暂 行 办 法 。
第 二 条 深 圳 市 人 民 政 府 （ 以 下 简 称 市 政 府 ） 依 据 国 家 有 关 法 律 、 法 规 ， 对 两 区 的 土
地 实 行 统 一 规 划 、 统 一 征 用 、 统 一 开 发 、 统 一 出 让 、 统 一 管 理 。 深 圳 市 规 划 国 土 管 理
部 门 （ 以 下 简 称 市 规 划 国 土 管 理 部 门 ） 在 两 区 设 立 派 出 机 构 （ 以 下 统 称 派 出 机 构 ） ，
派 出 机 构 受 市 规 划 国 土 管 理 部 门 和 区 政 府 的 双 重 领 导 ， 负 责 对 本 暂 行 办 法 的 组 织 实 施
和 监 督 检 查 。
第 三 条 两 区 的 土 地 必 须 严 格 按 照 深 圳 市 总 体 规 划 进 行 建 设 ， 任 何 单 位 或 个 人 不 得 违
反 。
第 四 条 两 区 国 有 土 地 实 行 有 偿 有 期 使 用 制 度 。 土 地 使 用 权 依 法 出 让 、 转 让 、 出 租 、
抵 押 或 者 用 于 其 他 经 济 活 动 。
第 五 条 派 出 机 构 按 本 暂 行 办 法 给 农 村 集 体 组 织 划 定 非 农 建 设 用 地 （ 指 各 行 政 村 集 体
的 工 商 用 地 、 村 民 的 住 宅 用 地 及 农 村 道 路 、 市 政 、 绿 地 、 文 化 、 卫 生 、 体 育 活 动 场 所
等 公 共 设 施 用 地 ） 范 围 ， 其 余 农 业 用 地 不 得 擅 自 改 为 非 农 建 设 用 地 。
第 六 条 除 派 出 机 构 外 ， 其 他 单 位 和 个 人 均 不 得 征 用 或 出 让 集 体 所 有 的 土 地 。
未 经 征 用 的 集 体 所 有 土 地 或 未 经 派 出 机 构 划 定 的 农 村 非 农 建 设 用 地 ， 不 得 进 行 开 发 建
设 。
第 七 条 派 出 机 构 对 城 市 建 设 规 划 区 范 围 内 的 集 体 所 有 土 地 或 范 围 外 的 预 留 用 地 实 行
分 期 分 批 征 用 或 一 次 性 征 用 。
统 一 征 用 集 体 所 有 土 地 的 各 项 补 偿 费 和 安 置 补 助 费 ， 参 照 《 深 圳 经 济 特 区 征 地 拆 迁 补
偿 办 法 》 的 有 关 规 定 办 理 。
第 八 条 国 有 土 地 的 使 用 者 应 按 规 定 交 付 土 地 使 用 权 价 款 （ 含 土 地 使 用 权 出 让 金 、 土
地 开 发 费 、 市 政 配 套 设 施 费 ， 以 下 简 称 地 价 款 ） 、 土 地 使 用 费 及 有 关 税 费 。 土 地 使 用
费 的 交 纳 标 准 和 交 付 办 法 由 派 出 机 构 制 定 并 报 市 政 府 授 权 的 部 门 批 准 后 执 行 。
第 九 条 房 地 产 转 让 时 ， 如 发 生 土 地 增 值 ， 转 让 方 应 交 纳 土 地 增 值 费 。 土 地 增 值 费 的
收 取 标 准 及 计 算 办 法 参 照 深 圳 经 济 特 区 的 有 关 规 定 执 行 。
第 十 条 地 价 款 、 土 地 使 用 费 、 土 地 增 值 费 等 收 入 作 为 区 土 地 开 发 基 金 ， 用 于 城 市 建
设 和 土 地 开 发 ， 不 得 挪 作 他 用 。 土 地 开 发 基 金 的 管 理 及 使 用 办 法 ， 由 区 政 府 制 定 ， 市
政 府 监 督 执 行 。 在 适 当 时 候 ， 土 地 收 益 实 行 市 、 区 两 级 分 成 。
第 十 一 条 土 地 使 用 权 的 出 让 、 转 让 、 出 租 、 抵 押 、 继 承 、 赠 与 、 交 换 、 终 止 ， 应 向
派 出 机 构 登 记 。
两 区 实 行 房 地 一 体 化 管 理 体 制 。 土 地 使 用 权 发 生 转 让 、 出 租 、 抵 押 、 继 承 、 赠 与 、 交
换 时 ， 其 地 上 建 筑 物 及 其 他 附 着 物 随 之 转 让 、 出 租 、 抵 押 、 继 承 、 赠 与 、 交 换 。 登 记
办 法 参 照 《 深 圳 经 济 特 区 房 地 产 登 记 条 例 》 执 行 。
第 十 二 条 凡 经 市 政 府 或 市 规 划 国 土 管 理 部 门 批 准 成 立 的 房 地 产 开 发 公 司 ， 在 两 区 进
行 房 地 产 开 发 经 营 活 动 时 ， 应 在 土 地 所 在 区 办 理 税 务 登 记 。
第 二 章 规 划 管 理
第 十 三 条 两 区 辖 区 范 围 为 城 市 规 划 区 。
根 据 深 圳 市 （ 含 特 区 、 宝 安 区 、 龙 岗 区 ） “三 位 一 体 ”的 总 体 规 划 要 求 ， 两 区 应 发 展 成
若 干 个 新 型 的 卫 星 城 组 团 。
第 十 四 条 两 区 区 域 总 体 规 划 由 市 规 划 国 土 管 理 部 门 组 织 编 制 ， 报 市 政 府 审 批 。
各 卫 星 城 组 团 的 规 划 （ 即 分 区 规 划 ） ， 由 派 出 机 构 负 责 组 织 编 制 ， 报 市 政 府 授 权 的 部
门 审 批 。
各 卫 星 城 组 团 以 外 的 工 业 区 ， 综 合 开 发 区 的 规 划 由 派 出 机 构 组 织 编 制 ， 报 市 规 划 国 土
管 理 部 门 和 区 政 府 联 合 审 定 。
市 政 府 确 定 的 重 点 地 区 和 重 点 工 程 项 目 的 规 划 由 市 规 划 国 土 管 理 部 门 或 者 项 目 主 管 部
门 组 织 编 制 ， 报 市 政 府 审 批 。
第 十 五 条 两 区 的 总 体 规 划 、 分 区 规 划 、 工 业 区 规 划 以 及 各 专 项 规 划 应 互 相 协 调 ， 局
部 规 划 服 从 总 体 规 划 。
编 制 各 项 规 划 ， 必 须 从 实 际 出 发 ， 根 据 全 市 社 会 经 济 发 展 的 总 目 标 ， 合 理 地 制 定 发 展
规 模 、 各 项 建 设 标 准 、 定 额 指 标 以 及 开 发 程 序 。 规 划 必 须 贯 彻 合 理 利 用 土 地 、 节 约 用
地 、 保 护 水 源 和 农 业 保 护 区 的 原 则 ， 充 分 考 虑 资 源 、 环 境 容 量 。
第 十 六 条 经 批 准 的 各 项 规 划 ， 任 何 单 位 和 个 人 不 得 擅 自 改 变 ， 确 需 调 整 时 应 按 程 序
报 原 审 批 机 关 批 准 。
第 三 章 国 有 土 地 使 用 权 出 让 的 管 理
第 十 七 条 国 有 土 地 使 用 权 的 出 让 ， 由 派 出 机 构 按 计 划 组 织 进 行 。 年 度 的 土 地 开 发 和
供 应 计 划 由 派 出 机 构 会 同 区 有 关 部 门 编 制 ， 经 区 政 府 同 意 后 ， 于 每 年 第 三 季 度 向 市 规
划 国 土 管 理 部 门 报 送 。 经 市 规 划 国 土 管 理 部 门 综 合 协 调 ， 纳 入 全 市 年 度 土 地 开 发 和 供
应 计 划 ， 由 市 政 府 批 准 后 实 施 。 需 突 破 年 度 计 划 的 ， 由 市 规 划 国 土 管 理 部 门 报 市 政 府
审 批 。
第 十 八 条 国 有 土 地 使 用 权 出 让 采 用 协 议 、 招 标 和 拍 卖 的 方 式 。
第 十 九 条 以 协 议 方 式 出 让 土 地 使 用 权 的 范 围 ：
（ 一 ） 工 业 用 地 ；
（ 二 ） 福 利 商 品 房 用 地 ；
（ 三 ） 微 利 商 品 房 用 地 ；
（ 四 ）国 家 机 关 、 部 队 、 文 化 、 教 育 、 卫 生 、 体 育 、 科 研 和 市 政 设 施 等 非 营 利 性 用 地 ；
（ 五 ） 旧 城 旧 村 改 造 用 地 。
申 请 协 议 使 用 土 地 的 单 位 或 者 个 人 ， 应 向 派 出 机 构 申 请 ， 并 提 交 有 关 文 件 或 资 料 。 派
出 机 构 审 查 同 意 后 ， 报 市 国 土 管 理 领 导 小 组 或 其 授 权 的 部 门 批 准 。
本 条 第 一 款 规 定 范 围 以 外 的 用 地 ， 报 经 市 国 土 管 理 领 导 小 组 或 其 授 权 的 部 门 批 准 ， 用
地 者 可 通 过 协 议 方 式 取 得 土 地 使 用 权 ， 交 纳 地 价 款 。
第 二 十 条 采 用 招 标 、 拍 卖 方 式 出 让 土 地 使 用 权 的 ， 招 标 、 拍 卖 的 程 序 ， 按 照 市 政 府
的 有 关 规 定 执 行 。
第 二 十 一 条 土 地 使 用 权 取 得 者 应 与 市 规 划 国 土 管 理 部 门 签 订 土 地 使 用 权 出 让 合 同（ 以
下 简 称 出 让 合 同 ） ， 明 确 双 方 的 权 利 和 义 务 ， 并 按 规 定 交 纳 地 价 款 。 出 让 合 同 采 取 全
市 统 一 的 格 式 。
第 二 十 二 条 受 让 人 应 按 出 让 合 同 规 定 的 期 限 交 纳 地 价 款 ， 逾 期 不 交 的 ， 市 规 划 国 土
管 理 部 门 有 权 解 除 合 同 ， 并 可 请 求 违 约 赔 偿 。
市 规 划 国 土 管 理 部 门 应 按 出 让 合 同 的 规 定 ， 提 出 让 的 土 地 使 用 权 。 未 按 合 同 规 定 提 供
土 地 使 用
权 的 ， 受 让 人 有 权 解 除 合 同 ， 并 可 请 求 违 约 赔 偿 。
第 二 十 三 条 受 让 人 应 持 出 让 合 同 及 有 关 资 料 到 派 出 机 构 办 理 建 筑 报 建 手 续 。
受 让 人 应 在 付 清 全 部 地 价 款 后 三 十 日 内 到 派 出 机 构 办 理 土 地 使 用 权 出 让 登 记 ， 领 取 房
地 产 权 利 证 书 。
第 二 十 四 条 以 协 议 方 式 出 让 土 地 使 用 权 的 地 价 标 准 由 市 规 划 国 土 管 理 部 门 制 定 。
第 二 十 五 条 国 有 土 地 使 用 权 取 得 者 应 向 派 出 机 构 交 纳 土 地 使 用 费 。 土 地 使 用 费 分 甲 、
乙 两 种 收 费 标 准 。 甲 种 收 费 标 准 适 用 于 有 偿 用 地 ， 乙 种 收 费 标 准 适 用 于 原 行 政 划 拨 用
地 。
第 二 十 六 条 国 家 机 关 、 部 队 、 文 化 、 教 育 、 卫 生 、 体 育 、 科 研 、 市 政 公 共 设 施 和 公
益 事 业 等 非 营 利 性 用 地 的 土 地 使 用 权 出 让 金 、 市 政 配 套 设 施 费 、 土 地 使 用 费 的 减 免 办
法 按 市 政 府 有 关 规 定 执 行 。
第 二 十 七 条 土 地 使 用 权 出 让 年 限 按 市 有 关 规 定 确 定 。
本 暂 行 办 法 颁 布 前 ， 没 有 确 定 土 地 使 用 年 限 的 ， 土 地 使 用 权 取 得 者 应 向 派 出 机 构 申 请
办 理 确 定 土 地 使 用 年 限 手 续 ， 派 出 机 构 应 按 市 有 关 规 定 确 定 其 土 地 使 用 年 限 。
第 二 十 八 条 受 让 人 需 要 改 变 出 让 合 同 规 定 的 土 地 用 途 和 规 划 要 求 的 ， 必 须 报 市 规 划
国 土 管 理 部 门 批 准 ， 经 批 准 后 受 让 人 应 按 规 定 补 足 地 价 款 ， 签 订 土 地 使 用 补 充 合 同 。
第 二 十 九 条 需 要 临 时 使 用 土 地 作 非 农 建 设 的 ， 应 向 派 出 机 构 申 请 ， 经 批 准 后 ， 按 规
定 交 纳 临 时 用 地 租 金 ， 与 派 出 机 构 签 订 临 时 用 地 合 同 。 临 时 用 地 的 年 限 一 般 不 超 过 两
年 。
第 三 十 条 通 过 招 标 、 拍 卖 方 式 取 得 土 地 使 用 权 的 单 位 或 个 人 ， 可 按 市 有 关 规 定 取 得
该 地 块 的 房 地 产 专 项 经 营 权 。
以 其 他 方 式 已 合 法 取 得 土 地 使 用 权 的 ， 经 批 准 在 补 足 市 场 地 价 款 后 ， 土 地 使 用 者 可 将
土 地 使 用 权 进 行 转 让 、 出 租 、 抵 押 。
第 三 十 一 条 土 地 使 用 年 限 届 满 ， 土 地 连 同 该 土 地 上 的 建 筑 物 及 其 他 附 着 物 无 偿 归 政
府 所 有 ， 土 地 使 用 者 应 交 出 房 地 产 权 利 证 书 ， 并 办 理 注 销 登 记 手 续 。
第 三 十 二 条 土 地 使 用 年 限 届 满 ， 土 地 使 用 者 可 以 在 期 满 前 六 个 月 内 向 市 规 划 国 土 管
理 部 门 申 请 续 期 ， 经 批 准 后 重 新 签 订 出 让 合 同 ， 并 交 付 地 价 款 和 办 理 土 地 使 用 权 登 记
手 续 。
第 四 章 国 有 土 地 使 用 权 转 让 、 出 租 、 抵 押 的 管 理
第 三 十 三 条 土 地 使 用 者 可 将 依 法 取 得 的 土 地 使 用 权 进 行 转 让 、 出 租 和 抵 押 。
第 三 十 四 条 土 地 使 用 权 转 让 ， 应 同 时 具 备 下 列 条 件 ：
（ 一 ） 付 清 全 部 地 价 款 ；
（ 二 ） 领 有 房 地 产 权 利 证 书 ；
（ 三 ） 除 地 价 款 外 ， 投 入 开 发 建 设 的 资 金 已 达 投 资 总 额 的 20％ 。
第 三 十 五 条 预 售 商 品 房 ， 除 具 备 第 三 十 四 条 规 定 的 条 件 外 ， 必 须 经 派 出 机 构 批 准 ，
领 取 《 房 地 产 预 售 许 可 证 》 或 《 房 地 产 外 销 许 可 证 》 后 ， 方 可 进 行 。
第 三 十 六 条 土 地 使 用 权 转 让 方 式 由 转 让 双 方 商 定 ， 转 让 双 方 应 签 订 土 地 使 用 权 转 让
合 同 ， 并 于 合 同 签 订 之 日 起 十 五 日 内 ， 向 派 出 机 构 办 理 土 地 使 用 权 变 更 登 记 手 续 ， 交
纳 土 地 增 值 费 ， 换 领 房 地 产 权 利 证 书 。
第 三 十 七 条 凡 转 让 减 免 地 价 款 的 土 地 使 用 权 ， 应 经 派 出 机 构 批 准 ， 按 市 场 价 格 补 足
地 价 款 后 ， 方 可 进 行 。
第 三 十 八 条 土 地 使 用 权 转 让 价 格 明 显 低 于 市 场 价 格 的 ， 派 出 机 构 有 优 先 购 买 权 。
第 三 十 九 条 凡 有 下 列 情 形 之 一 者 ， 可 在 两 区 购 买 商 品 住 宅 ：
（ 一 ） 有 深 圳 市 常 住 户 口 者 ；
（ 二 ） 内 地 个 人 在 深 圳 市 办 实 业 投 资 超 过 50 万 元 者 ；
（ 三 ） 应 聘 在 两 区 工 作 的 专 业 技 术 人 员 ；
（ 四 ） 在 深 圳 市 注 册 的 企 业 、 事 业 单 位 及 其 他 经 济 组 织 。
第 四 十 条 境 外 人 士 可 以 在 两 区 购 买 经 批 准 的 外 销 商 品 住 宅 。
第 四 十 一 条 土 地 使 用 者 领 有 房 地 产 权 利 证 书 和 按 出 让 合 同 规 定 的 期 限 完 成 开 发 建 设
的 ， 其 土 地 使 用 权 随 同 地 上 的 建 筑 物 、 构 筑 物 和 附 着 附 可 以 出 租 。
第 四 十 二 条 土 地 使 用 权 出 租 ， 参 照 《 深 圳 经 济 特 区 房 屋 租 赁 条 例 》 的 规 定 执 行 。
第 四 十 三 条 土 地 使 用 权 抵 押 ， 双 方 应 签 订 抵 押 合 同 。
抵 押 双 方 必 须 于 签 订 合 同 之 日 起 十 五 日 内 到 派 出 机 构 办 理 登 记 手 续 。 合 同 终 止 之 日 起
十 五 日 内 办 理 注 销 手 续 。
第 四 十 四 条 抵 押 人 到 期 未 能 偿 还 债 务 或 者 在 抵 押 合 同 期 间 宣 告 解 散 、 破 产 的 ， 抵 押
权 人 可 以 依 照 法 律 、 法 规 和 抵 押 合 同 的 规 定 处 分 抵 押 物 。 处 分 抵 押 物 的 所 得 ， 依 法 交
纳 有 关 税 费 后 ， 抵 押 权 人 有 优 先 受 偿 权 。
需 拍 卖 抵 押 房 地 产 的 ， 抵 押 权 人 应 委 托 深 圳 市 不 动 产 拍 卖 行 进 行 。
第 四 十 五 条 因 处 分 抵 押 财 产 而 取 得 土 地 使 用 权 的 ， 应 依 照 规 定 办 理 过 户 登 记 。
第 四 十 六 条 原 行 政 划 拨 土 地 使 用 权 的 转 让 、 出 租 、 抵 押 按 照 国 家 有 关 规 定 执 行 。
第 四 十 七 条 土 地 使 用 权 转 让 、 出 租 、 抵 押 后 ， 新 的 土 地 使 用 权 取 得 者 必 须 履 行 原 出
让 合 同 规 定 的 义 务 。
第 五 章 农 村 集 体 或 个 人 使 用 土 地 管 理
第 四 十 八 条 两 区 农 村 的 非 农 建 设 用 地 范 围 ， 由 派 出 机 构 划 定 。 用 地 标 准 为 ：
（ 一 ） 各 行 政 村 的 工 商 用 地 ， 按 每 人 100 平 方 米 计 算 ；
（ 二 ） 农 村 居 民 住 宅 用 地 ， 每 户 基 底 投 影 面 积 不 超 过 100 平 方 米 ；
（ 三 ）农 村 道 路 、市 政 、绿 地 、文 化 、卫 生 、体 育 活 动 场 所 等 公 共 设 施 用 地 ，按 每 户 200
平 方 米 计 算 。 在 城 市 建 设 规 划 区 范 围 外 的 ， 可 按 每 户 300 平 方 米 计 算 。
各 行 政 村 的 户 数 和 常 住 人 口 数 以 一 九 九 三 年 一 月 一 日 公 安 部 门 登 记 为 准 。
第 四 十 九 条 城 市 建 设 规 划 区 范 围 内 的 农 村 集 体 或 个 人 使 用 的 非 农 建 设 用 地 ， 属 国 有
土 地 。 用 地 单 位 或 个 人 应 向 派 出 机 构 申 请 领 取 房 地 产 权 利 证 书 。 此 类 用 地 暂 免 交 土 地
使 用 费 。 城 市 建 设 规 划 区 范 围 外 的 农 村 集 体 或 个 人 使 用 的 非 农 建 设 用 地 ， 属 集 体 所 有
土 地 ， 未 经 市 规 划 国 土 管 理 部 门 批 准 不 得 转 让 。
第 五 十 条 划 定 工 商 控 制 用 地 数 量 时 应 考 虑 原 批 准 用 地 情 况 ， 如 果 原 批 准 用 地 数 量 超
出 本 暂 行 办 法 第 四 十 八 条 规 定 标 准 的 ， 且 为 农 村 集 体 自 用 的 ， 可 以 继 续 使 用 ， 但 不 再
划 给 工 商 用 地 。 超 出 部 分 的 土 地 属 国 有 土 地 ， 视 为 行 政 划 拨 用 地 ， 使 用 者 暂 免 交 土 地
使 用 费 。
第 五 十 一 条 国 家 机 关 、 集 体 、 企 、 事 业 单 位 的 干 部 、 职 工 ， 其 配 偶 是 农 民 ， 并 参 加
生 产 劳 动 及 分 配 的 ， 可 给 予 建 房 用 地 ， 但 不 得 再 享 受 福 利 房 、 微 利 房 的 待 遇 ； 华 侨 、
港 、 澳 、 台 同 胞 ， 如 有 直 系 新 属 （ 指 父 母 、 子 女 等 ） 是 农 村 居 民 ， 并 在 本 村 （ 镇 ） 居
住 的 ， 也 可 给 予 建 房 用 地 。 具 体 由 两 区 核 准 户 数 ， 统 一 在 农 村 非 农 建 设 用 地 范 围 内 拨
地 ， 集 中 统 建 。
第 五 十 二 条 农 村 私 人 住 宅 建 设 ， 应 以 村 为 单 位 统 一 规 划 ， 统 一 标 准 ， 提 倡 统 建 。
第 五 十 三 条 水 源 保 护 区 范 围 内 禁 止 建 设 有 污 染 的 项 目 ， 此 范 围 内 的 行 政 村 的 工 商 用
地 ， 由 派 出 机 构 按 市 的 有 关 规 定 ， 统 一 规 划 ， 适 当 易 地 安 排 。
第 六 章 罚 则
第 五 十 四 条 非 法 占 用 土 地 的 ， 由 派 出 机 构 责 令 其 退 还 非 法 占 用 的 土 地 ， 期 限 拆 除 或
者 没 收 在 非 法 占 用 的 土 地 上 新 建 的 建 筑 物 和 其 他 设 施 并 处 以 罚 款 。
第 五 十 五 条 转 让 、 抵 押 、 出 租 土 地 使 用 权 ， 未 按 规 定 办 理 登 记 的 ， 派 出 机 构 应 予 以
纠 正 ， 并 可 根 据 情 节 给 予 警 告 。 经 警 告 后 仍 不 纠 正 的 ， 视 同 非 法 转 让 土 地 ， 可 按 《 中
华 人 民 共 和 国 土 地 管 理 法 实 施 条 例 》 第 三 十 一 条 规 定 处 理 ， 情 节 较 重 的 ， 经 市 政 府 批
准 ， 收 回 其 土 地 使 用 权 。
第 五 十 六 条 未 经 批 准 ， 擅 自 改 变 土 地 用 途 的 ， 由 派 出 机 构 责 令 改 正 ， 拒 不 改 正 的 ，
限 期 拆 除 或 者 没 收 违 法 建 筑 物 、 构 筑 物 或 者 其 他 设 施 。
第 五 十 七 条 买 卖 或 者 以 其 他 形 式 非 法 转 让 集 体 所 有 土 地 的 ， 按 《 中 华 人 民 共 和 国 土
地 管 理 法 》 第 四 十 七 条 规 定 予 以 处 罚 。
第 五 十 八 条 违 反 本 暂 行 办 法 第 三 十 九 条 、 第 四 十 条 规 定 销 售 商 品 住 宅 的 ， 其 签 订 的
房 地 产 买 卖 合 同 无 效 ， 派 出 机 构 可 根 据 违 章 情 节 ， 对 开 发 单 位 予 以 罚 款 ， 直 至 提 请 市
规 划 国 土 管 理 部 门 取 消 其 开 发 经 营 资 格 。
第 五 十 九 条 当 事 人 对 行 政 处 罚 决 定 不 服 的 ， 可 以 在 接 到 处 罚 决 定 通 知 书 之 日 起 十 五
日 内 ，向 执 罚 机 关 的 上 一 级 机 关 依 法 申 请 复 议 或 者 向 人 民 法 院 起 诉 ，期 满 不 申 请 复 议 、
不 起 诉 又 不 履 行 的 ， 由 作 出 处 罚 决 定 的 机 关 申 请 人 民 法 院 强 制 执 行 。 按 本 暂 行 办 法 规
定 ， 执 罚 机 关 为 派 出 机 构 的 ， 当 事 人 申 请 复 议 应 向 市 规 划 国 土 管 理 部 门 提 出 。
第 七 章 撤 县 改 区 前 非 法 用 地 的 处 理
第 六 十 条 本 暂 行 办 法 颁 布 前 ， 农 村 集 体 单 位 或 者 其 他 单 位 未 经 县 级 以 上 人 民 政 府 批
准 已 推 土 、 尚 未 建 设 的 土 地 ， 属 非 法 占 地 。 已 转 让 、 出 租 的 ， 其 签 订 的 转 让 、 出 租 合
同 属 非 法 合 同 ， 不 予 承 认 。 派 出 机 构 应 将 该 地 强 行 征 为 国 有 ， 推 土 发 生 的 费 用 不 予 补
偿 。 如 推 土 范 围 被 纳 入 农 村 非 农 控 制 用 地 范 围 的 ， 该 用 地 按 农 村 非 农 控 制 用 地 性 质 处
理 。 由 派 出 机 构 重 新 核 定 ， 分 别 情 况 处 理 。
第 六 十 一 条 农 村 集 体 单 位 转 让 属 农 村 非 农 用 地 标 准 以 内 的 土 地 （ 不 包 括 宅 基 地 ） ，
免 予 处 罚 ， 该 地 转 为 国 有 ， 视 为 有 偿 用 地 。
农 村 集 体 单 位 或 镇 经 济 发 展 公 司 非 法 转 让 土 地 （ 包 括 转 让 县 级 以 上 人 民 政 府 批 准 其 自
用 的 土 地 ， 其 地 上 已 建 成 建 筑 物 ） ， 由 派 出 机 构 处 以 非 法 所 得 百 分 之 二 十 至 百 分 之 五
十 的 罚 款 。 其 他 单 位 或 者 个 人 非 法 转 让 土 地 的 ， 由 派 出 机 构 没 收 其 非 法 所 得 。
农 村 集 体 单 位 非 法 出 租 土 地 使 用 权 作 非 农 用 途 （ 不 包 括 农 村 非 农 建 设 用 地 范 围 内 的 用
地 ） ， 租 期 超 过 八 年 的 （ 其 地 上 已 建 成 建 筑 物 ） ， 视 为 非 法 转 让 土 地 ， 由 派 出 机 构 按
上 款 规 定 处 罚 。
第 六 十 二 条 农 村 集 体 单 位 未 经 批 准 与 其 他 单 位 合 作 建 房 （ 即 一 方 出 地 ， 一 方 出 资 ，
合 作 建 房 分 成 或 分 利 润 ） ， 如 该 地 在 农 村 非 农 建 设 用 地 标 准 以 内 的 ， 免 予 处 罚 ， 承 认
双 方 签 订 的 合 同 ， 该 地 转 为 国 家 所 有 ， 视 为 有 偿 用 地 。 如 该 地 在 农 村 非 农 建 设 用 地 标
准 以 外 ， 由 派 出 机 构 对 农 村 集 体 单 位 按 本 暂 行 办 法 第 六 十 一 条 第 二 款 的 规 定 予 以 处 罚；
对 合 作 建 房 的 另 一 方 ， 按 本 暂 行 办 法 第 六 十 五 条 规 定 的 罚 款 标 准 予 以 处 罚 ， 该 地 转 为
国 家 所 有 ， 视 为 有 偿 用 地 。 农 村 集 体 单 位 未 经 批 准 与 个 人 合 作 建 房 的 ， 其 合 作 合 同 无
效 。
第 六 十 三 条 农 村 集 体 单 位 以 及 未 合 法 取 得 农 村 集 体 土 地 使 用 权 的 用 地 者 ， 没 有 办 理
用 地 或 报 建 手 续 ， 已 建 成 的 建 筑 物 与 规 划 有 矛 盾 的 ， 按 以 下 规 定 处 理 ：
（ 一 ） 未 取 得 县 级 以 上 人 民 政 府 用 地 批 准 文 件 ， 又 没 有 办 理 报 建 手 续 的 ， 由 派 出 机 构
责 令 用 地 者 限 期 拆 除 ， 期 满 仍 不 拆 除 的 ， 依 法 实 行 强 制 拆 除 ， 不 作 任 何 补 偿 。
（ 二 ） 未 取 得 县 级 以 上 人 民 政 府 用 地 批 准 文 件 ， 但 已 办 理 报 建 手 续 的 ， 该 建 筑 物 作 拆
除 处 理 ， 可 酌 情 补 偿 。
上 述 拆 除 后 的 土 地 由 派 出 机 构 征 为 国 有 。
第 六 十 四 条 农 村 集 体 单 位 没 有 办 理 用 地 或 者 报 建 手 续 ， 已 建 成 的 建 筑 物 与 规 划 没 有
矛 盾 ， 且 在 农 村 非 农 建 设 用 地 标 准 以 内 的 ， 免 予 处 罚 ； 如 该 地 在 农 村 非 农 用 地 标 准 以
外 的 ， 按 照 建 筑 面 积 每 平 方 米 处 以 15 元 以 上 50 元 以 下 的 罚 款 ， 该 地 转 为 国 家 所 有 ，
视 为 行 政 划 拨 用 地 ， 按 规 定 交 纳 土 地 使 用 费 。
第 六 十 五 条 本 村 集 体 单 位 以 外 的 其 他 用 地 单 位 ， 非 法 受 让 农 村 集 体 土 地 ， 已 建 成 的
建 筑 物 与 规 划 没 有 矛 盾 的 ， 按 下 列 规 定 处 罚 后 ， 该 地 转 为 国 有 ， 视 为 有 偿 用 地 ：
（ 一 ） 工 业 用 地 ： 按 建 筑 面 积 每 平 方 米 处 以 50 元 以 上 100 元 以 下 罚 款 。
（ 二 ） 住 宅 （ 包 括 别 墅 ） 用 地 ： 按 建 筑 面 积 每 平 方 米 处 以 200 元 以 上 500 元 以 下 的 罚
款 。
（ 三 ） 商 业 用 地 ： 按 建 筑 面 积 每 平 方 米 处 以 300 元 以 上 600 元 以 下 的 罚 款 。 用 地 单 位
非 法 受 让 镇 经 济 发 展 公 司 土 地 使 用 权 ， 已 建 成 的 建 筑 物 与 规 划 没 有 矛 盾 的 ， 按 上 述 规
定 处 罚 。
第 六 十 六 条 农 村 集 体 单 位 未 经 批 准 ， 已 建 成 的 公 共 设 施 与 规 划 没 有 矛 盾 的 ， 免 予 处
罚 。
本 村 以 外 的 单 位 或 个 人 非 法 受 让 农 村 宅 基 地 ，其 所 签 订 合 同 一 律 无 效 ，不 予 登 记 发 证 。
第 六 十 七 条 用 地 单 位 擅 自 改 变 原 批 准 的 土 地 用 途 ， 影 响 城 市 规 划 的 ， 由 派 出 机 构 责
令 限 期 拆 除 该 建 筑 物 ； 不 影 响 城 市 规 划 的 ， 按 建 筑 面 积 每 平 方 米 处 以 200 元 以 下 的 罚
款 。
第 六 十 八 条 农 村 村 民 未 经 批 准 建 私 房 ， 影 响 城 市 规 划 的 ， 由 派 出 机 构 责 令 限 期 无 偿
拆 除 ； 不 影 响 规 划 的 ， 作 如 下 处 理 ：
（ 一 ） 该 户 村 民 尚 未 建 有 新 房 的 ， 又 不 超 过 规 定 占 地 面 积 的 ， 免 予 处 罚 ；
（ 二 ）该 户 村 民 尚 未 建 有 新 房 的 ，超 过 规 定 占 地 面 积 的 ，超 过 部 分 按 每 平 方 米 处 以 100
元 以 下 的 罚 款 ， 所 建 私 房 准 予 留 用 。
第 六 十 九 条 任 何 单 位 或 者 个 人 未 经 批 准 与 农 村 村 民 合 作 建 房 的 （ 即 一 方 出 地 ， 一 方
出 资 建 房 分 成 的 ） ， 合 作 建 房 合 同 无 效 。 由 出 地 村 民 退 还 出 资 方 的 建 房 款 ， 该 住 宅 留
给 村 民 使 用 。
第 七 十 条 农 村 村 民 每 户 建 有 两 幢 以 上 住 宅 的 ， 由 派 出 机 构 根 据 该 村 民 家 庭 人 口 构 成
和 办 理 用 地 报 建 手 续 的 情 况 酌 情 处 理 。
第 七 十 一 条 本 暂 行 办 法 颁 布 前 ， 单 位 或 者 个 人 非 法 用 地 的 ， 应 于 1993 年 12 月 31 日
前 向 派 出 机 构 申 报 ， 逾 期 从 重 处 理 。
第 七 十 二 条 政 府 工 作 人 员 非 法 批 地 、 非 法 审 批 报 建 手 续 、 贪 污 受 贿 ， 或 者 在 办 理 用
地 、 报 建 手 续 中 弄 虚 作 假 、 徇 私 舞 弊 的 ， 由 市 、 区 政 府 监 察 部 门 依 法 查 处 ； 构 成 犯 罪
的 ， 依 法 追 究 其 刑 事 责 任 。
第 八 章 附 则
第 七 十 三 条 市 规 划 国 土 管 理 部 门 可 根 据 本 暂 行 办 法 制 订 实 施 细 则 。
第 七 十 四 条 深 圳 市 及 原 宝 安 县 在 本 暂 行 办 法 发 布 前 实 施 的 有 关 规 划 、 国 土 的 管 理 规
定 与 本 暂 行 办 法 不 一 致 的 ， 以 本 暂 行 办 法 为 准 。
第 七 十 五 条 本 暂 行 办 法 自 发 布 之 日 起 施 行 。
征地“返还地”
征地补偿、耕地保护与农民利益的现实困境 (1)
——从佛山南海农村“返还地”说起
来源： 作者：孔善广 发布时间：
摘要：意在解决被征地农民的基本生活保障和长远生计而推出征地“返还地”政策，执行过程
中存在缺少用地指标、办证费用过高等问题，使政策很大程度上未能惠及农民。采取何种办法
，解决现有土地制度的弊端、法律存在的困境、耕地保护与经济发展的矛盾，以确保人均耕地
面积和粮食安全，解决耕地保护、经济发展和地区差异的矛盾是当前亟待探讨的现实问题之一。
关键词：土地制度 “返还地” 土地流转 农民利益 政策建议
目前，我国的土地所有制形式为两种：国家所有和集体所有。城市市区的土地属于国家所有，
农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。除一些特殊规
定外，任何单位和个人进行建设需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。但由于属于国家
所有的土地一般仅限于城市市区，而随着经济和社会的发展，特别是中国从农业社会向工商业社
会的转变及速度的加快，工业化、城市化步伐的不断推进，国家所有的土地不能满足发展需求，
必然大量征用（征收）农民集体所有的土地（包括耕地）用于非农建设。
在征用农村集体土地过程中，存在 “征地补偿标准不合法、征地补偿安置不落实、侵犯农民
权益等问题，群众反映十分强烈”，i 导致众多农民抗争事件的发生。被征地农民的就业和社会保
障问题日益突出，直接影响到被征地农民的切身利益和社会稳定。
征地“返还地”政策作为被征地农民分享土地增值及社会保障方式之一，正在经济发达地区推
广，但由于种种原因造，相当部分“返还地”仍然不能发挥作用，未能给被征地农民带来实际利益，
这些问题也没有引起学界的广泛重视。本文将以早在 1994 年就实行了土地股份合作制的佛山市
南海区（原佛山代管市改区）部分农村的调查为切入点，对土地制度与农民利益相关问题进行讨
论。
一、“返还地”政策的成因
改革开放以来，在沿海及内陆城郊等经济发达地区，经济的迅猛发展带来城市规模的不断扩
大，工业园区规模急剧扩张，大量的农民集体土地被征用，土地也急剧减少，农民今后的基本生
活保障和长远生计问题越来越突出。
在征地前，农民依靠经营土地，自给自足，生活成本较低。征地后，失去土地的农民仍然在
农村居住，但实际身份已与农转非没有区别，一切生活方式将变成城镇化，一切生活用品都要到
市场去买，生活成本大大增加。土地被征用后，农民虽得到一定补偿，但补偿款金额与失地后农
民的基本生活费支出相比明显偏低。如南海区狮山镇土地征用补偿款每亩 8100 元—27000 元，
实际上能一次性到农民手中的补偿款仅 30%，约 5000 元左右，余款以年终分红的形式分配，每
年每人约 1200 元。农民普遍认为征地补偿款偏低，不能解决征地后的生活来源问题。同时，由
于农民缺乏创业能力，到手的补偿款不能变成“活钱”，难以成为“创业资本”，政府方面暂时也没
有优惠政策引导农民盘活手中的补偿款，不少农民只能坐吃山空。农民的生活出路已成为当前急
需解决的难题。ii
另外，随着覆盖到农村的工业化、城镇化程度越来越高，这些地区农村居民正慢慢向市民角
色转变，原来的农村村落也逐渐向居住社区转变，但政府的公共财政还有相当部分未能覆盖到农
村，在没有国家、政府财政的支持的情况下，农村集体要负担着社区服务与社会管理等公共职责，
如落实计划生育、征兵、优抚、治安、救灾救济等各项政策的社会管理职能，以及人员工资、道
路环境维修整治及部分义务教育和社会保障等开支，社区管理和公共开支也随着经济的发展、生
活成本和质量的提高及人口状况的变化不断增大。社区组织要实现其社会管理职能，必须要求农
村社区集体有一定的经济收入来源来保障公共开支（孔善广，2006，P74）。
随着工业化和城市化的不断推进，二三产业的不断高速发展，对土地需求越来越大，土地价
值越来越高，对比以往政府征用土地的补偿费与实际使用价值相差悬殊。如原来征地的所有补偿
费每亩为 2 万多元，但目前将集体将土地出租的租金每年就有一万元，不到三年时间就相当于政
府的征地补偿费，而且土地还属于农民集体所有，可以永久收益，不像被政府征用获得一次性补
偿后就永久失去土地所有权。目前土地（及其厂房、商铺）用于出租的租金收入远远大于农业耕
作的收入，农民对土地的价值及其今后对自身的作用已经有了高度的认识和觉醒，不希望全部被
征用并永久失去土地所有权，也造成政府征地（转为国有土地）越来越困难，发生利益冲突。
为解决被征地农民的基本生活保障和长远生计，以及农村社区集体公共开支，缓解征地矛盾
和利益冲突，根据“按照规划用途预留一定比例的国有土地，确定给被征地的农村集体经济组织
使用”等相关文件精神 iii 而推出征地“返还地”政策。
现有的大概方案是，政府征用农民集体土地后，按照征用面积的 30%（以往是 10%-20%）
返还给农村集体组织使用，也称“预留地”，并与政府征地一同纳入当地的土地利用总体规划，其
中的 20%归村民小组（经济社）、10%归村民委员会（经济联合社）作非农建设用地开发使用。
如各集体组织的“返还地”过于分散，有条件的通过置换集中，纳入开发区的统一规划，并由开发
区配套包括排污、道路、供水供电的基础设施，利用开发区招商引资的优势进行开发。“返还地”
（及其厂房、商铺）出租租金成为以土地经营为主的股份合作制农村集体经济组织的主要收入，
是集体公共开支、集体组织成员分红的主要来源。如位于工业园的南海区狮山镇塘联村委会及下
属的村小组的“返还地”通过开发区的“辐射效应”开发，2005 年村组集体收入为 400 多万元，2006
年上升到 900 多万元。iv 因此，这是长远解决被征地农民的基本生活保障的好政策。
二、“返还地”牵涉到农民利益的相关问题
然而，良好的政策并未能完全惠及被征地农民，因为“返还地”自用或出租，必须要办理国有
或集体（建设用地）土地使用证方能合法报建，否则是违法用地。在实际操作过程中却遇到用地
指标制
约、办证费用过高及违规使用等问题。
1、用地指标制约问题。法律规定建设用地来源于集体所有的非农建设用地或国有土地，占
用农用地的必须按有关规定和用地指标办理农用地转用手续，取得土地使用证方能办理报建手续
进行开发建设。按照国务院批准的《1997-2010 年全国土地利用总体规划纲要》，到 2010 年，
非农建设占用耕地不得突破 2950 万亩，全国耕地面积减少要求控制在 9661 万亩以内，全国耕地
保有量 亿亩，但这些指标早已突破（耕地保有量在 2001 年突破；耕地面积减少在 2004 年
突破；非农建设占用耕地在 2006 年将突破）。v 以佛山市为例，目前佛山各区均设有大型工业
园区，其中以十大工业园区项目为首，几乎圈占了佛山市 80%的闲置土地。vi2003 年佛山市建
设用地面积为 万公顷，已超出广东省土地规划中建设用地控制指标 万公顷。上级下达
的耕地保有量、建设用地等指标均已突破。根据省政府下达的土地利用年度计划，2007 年佛山
市新增建设用地指标仅为 10890 亩，土地整理（复垦）开发补充耕地指标为 6750 亩，vii 仅占实
际需求量的一半。
而以往政府将用地指标优先安排给自身所开发和管理的工业园区并照顾大项目，造成“返还
地”缺少用地指标办理土地使用证，没有土地使用证就不能出租、建厂房，土地也已经平整而不
能耕种，只有荒芜，不能为农村集体带来收益。
2、办理土地使用证费用过高问题。虽然“返还地”是农村集体经济组织自用，不用缴纳新增
建设用地土地有偿使用费，但办理土地使用证仍需按规定交纳农用地转用的各项费用，如耕地开
垦费每平方米 25 元，占用基本农田保护区内耕地的，每平方米加收 15 元；耕地占用税每平方
米 8 元。viii 此外，还需要交纳农业保险基金、农田水利建设费、征地管理费等。目前办理土地
使用证费用每亩达 4 万多元，也就是说，如要 100 亩“返还地”出租，在还没有收益之前就先投
入 400 多万元，如盖厂房出租，则还需另外投入建设费用约 1500 万元（按建筑密度 70%、建筑
成本 350 元/平方米算），合计投入约 2000 万元才能出租，这对于缺乏经济来源农村集体来说根
本难以承受。
例如，目前狮山镇有两个村委会（经济联合社）及下属村小组（经济合作社）的“返还地”
约 1500 亩，大部分因没有用地指标及办理土地使用证费用过高造成不能出租，仅按每平方米一
元计，每年少收租金就达 1000 万元。另有一村民小组在 6 年前被工业园区征用土地后，在工业
园区优质地段预留有三十亩土地给村集体，已经纳入工业园区的规划。但由于村集体缺乏大笔资
金来办理土地使用证，因此不能办理报建手续，也就不能建厂房，众多想租赁此土地开办企业的
投资者了解到此情况后也就谈不下去了。拖了几年，最后用其他的土地补偿费来办理了国有土地
使用证，但原属于村民集体所有的土地却变成了国有土地了，而且使用年限剩下 45 年，按每平
方米一元租金计，则这几年损失了超过一百万元的租金收入，还要先付出一大笔的办证费用，村
民意见很大。
近来，当地政府有一优惠政策，凡属于村委会和村小组的征地“返还地”，两级村组织办理土
地使用证只需要支付约 9000 元/亩，其余的由征地的工业园区负责，以减轻村集体的负担。但是，
目前仍然没有土地指标用于“返还地”，因此这还是“空中楼阁”。
3、“返还地”已经“非法”使用的问题。由于用地指标限制和办证费用高而没有办理土地使用
证，一些村组就利用只有短期使用期限“临时用地”以“临时建筑”方式办理报建手续，再将土地或
厂房出租。按规定这些临时建筑工程的使用期一般不超过两年，期满之后至多再延长一年就必须
自行拆除，否则就是违法建设，甚至政府征收这些土地后，附属建筑物也不能得到补偿。但实际
情况是，目前农村集体存在大量超过使用期限的土地和建筑物在“非法”使用，有部分根本就不办
理任何手续而直接出租。
2002 年，南海区工业用地共 15 万亩，其中保持集体所有性质的有 万亩，几乎占了一半，
这个数还不包括一些集体经济组织将宅基地、村边地和部分果园改成的非农用地。以平洲区（后
改街道办事处，再并入桂城街道办事处）为例，区集体非农建设用地在市国土局统计数为 2000
亩，而实际数达 8000 亩，比上报数高出 3 倍之多。事实上，集体非农用地的实际数字很难统计，
农民不愿讲，集体也不愿报，经济发达的区镇此类现象较突出（高圣平、刘守英，2007）。
一方面是大量的“返还地”受用地指标限制不能办理土地使用证，及办理费用过高承受不了，
“返还地”政策难以发挥作用，导致已经被征用众多土地的村民反响很大，潜伏着不稳定因素；另
一方面是存在大量集体建设用地大多以私下的、间接的、非正常的途径和方式进行流转，造成了
当地政府依法行政与提高农民收入、保障农民利益之间的矛盾。
“公共利益”的界定及征地制度改革建议
2008 年 10 月 11 日 星期六 下午 04:33
摘要：本文从征地制度的现状出发，引出“公共利益”界定的必要性，并借鉴国外
的做法，结合我国国情，界定了我国“公共利益”的范围。同时，提出我国征地制
度改革的总体思路，在分析现有的征地制度改革方案优缺点之后，设计出改革的
第四种方案——征购返还制。
关键词：公共利益，征地制度，改革方案
一、征地制度的现状分析
征地制度是土地所有权在国家和农民集体之间的转移，是指国家为了社会公
共利益的需要，按照法律规定的批准权限和程序批准，行使国家行政征地权，将
农民集体所有土地收归国家所有的制度。
1.法律规定及其变革
我国《宪法》第 10 条规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对
土地实行征收或者征用并给予补偿。”2004 年 8 月 28 日第十届全国人民代表大
会常务委员会将《土地管理法》第二条第四款修改为：“国家为了公共利益的需
要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”而原来这一款为：“国家为
公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。”这次对《土地管理法》
的修改，虽然只是个别字眼的改变，但它预示着我国征地制度的一场伟大变革，
按市场经济思路运行的征地制度已经初露倪端，它将会把按计划经济思路设计的
征地制度彻底埋藏。今后我国各级政府在有关土地征收和征用的问题上必然逐步
按照市场经济规律，对土地的所有者或使用者进行补偿，这就更有利于农民集体
土地所有权的保护和农民权利的保障。
2.实际操作中存在的问题
征地制度具有强制性，是国家行使权力的行政行为。政府为了公共利益的需
要，强制性的剥夺一部分人的土地所有权，这是政府专用的一项权力。国家动用
征地权本身并无可厚非，但问题是现在所有的项目，无论是公益性的还是非公益
性的，只要涉及占用集体土地，农用地转为非农建设用地的，一律动用国家征地
权，仿佛一切都是为了“公共利益”，似乎一切行为都符合《宪法》和《土地管理
法》的规定，都是合法的。其实，在实际操作中，绝大多数项目都是借公益性之
名，行非公益(经营性)之实，严重损害了农民集体的利益。为什么会出现如此现
象呢?其中重要原因之一是我国现行法律对什么是公共利益(公益)缺乏统一的规
范，而《土地管理法》不仅未对“公共利益的需要”做出明确的阐释和界定，反而
进一步规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用
国有土地”，“依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于
农民集体的土地”，从而将《宪法》规定的征地范围从“公共利益的需要”扩大到包
括非公共利益需要的一切用地项目，以至于个体老板开个路边店都可以让政府动
用强制性征地权。为此，我们必须在法律上确定公共利益的范围，使这一制度具
有可操作性，这对于保障农民的权利具有重要意义。
二、公共利益的界定
“公共利益”或叫“公益”，是有关社会公众的福祉和利益，或指属于社会的、
公有公用的利益。它既区别于社会成员个体的利益，也不是社会个体成员利益的
简单加总，而是全体社会成员利益的综合体。我国目前在何为公共利益、如何确
定公共利益、谁来确定公共利益上，《宪法》和有关法规都没有规定。而在其他
国家，都对公共利益作了具体规定，其立法体例为两种：其一为概括式规定，如
《德国民法典》、《日本土地征用法》；其二为列举加概括式，如《韩国土地征
收法》等。
通过借鉴国际上的一般做法，结合我国国情，在土地法或土地行政法规中，
应采取列举式将公共利益的范围进行界定。笔者认为，可以这样界定：凡直接用
于公共道路交通、公共卫生、灾害防治、科学及文化教育事业、环境保护、文物
古迹及风景名胜区的保护、公共水源及排水用地区域的保护、森林保护以及国家
法律规定的其他公共利益土地用途；贯彻实施国家重大经济政策的土地用途；为
实施上述用途所必需的相关设施和附属设施用地。
根据目前情况，具体可列举如下：①国家投资的各类重点建设项目以及直接
满足公共需要并列入国家计划的集资建设项目(如水利建设项目)。①能源、交通、
供电、供水、供暖等公用事业和其他市政建设项目。①国防事业。①教育、文化、
卫生、体育、环境保护、城市建设等社会公益事业。①各级国家机关建筑用地。
为确认征用土地是否符合“公共利益”，在土地征用程序设计上应增加“公共利益”
的审核环节。同时，还应根据征用目的和赢利情况对征地行为进行进一步界定，
即纯公共利益、准公共利益和非公共利益。各性质的利益划分可采用概括方式进
行列举。
1.纯公共利益用途
在上述定义下，征地项目具有非赢利性质的，如军事用地、国家机关和文教
卫生用地等。可以把《划拨用地目录》规定的用地项目划入该领域。
2.准公共利益用地用途
即符合上述对“公共利益”的定义，但具有明显的赢利性质，如高速公路、国
家由于经济政策需要重点扶持的高新技术园区、“大学城”等。
3.非公共利益用地用途
如房地产开发等。
三、征地制度改革的总体思路
1.征地制度改革的目标
由于经济体制转轨，原在计划经济体制下逐渐形成的土地征用制度越来越难
以适应新的形势，许多问题开始暴露出来。而征地问题产生的最根本原因是长期
以来无视和任意侵害农民的土地产权利益，农民的土地权益没有得到法律明确的
界定和保护。从建立社会主义市场经济体制的总要求来看，土地征用制度改革的
最终目标应当是：通过明晰和完善农民集体土地产权体系，以市场公平交易的原
则实现土地产权转移，即以新的征购制度代替原来的征地补偿制，切实保护农民
土地产权利益，合理依法分配土地增值收益，建立农民进城再就业和社会保险的
新机制，保障合理的建设用地需求，加快城市化进程，最终建立与国际接轨的市
场经济体制。
2.征地制度改革的可行方案分析
目前，改革我国现行征地制度的总体方案有三种，这三种方案各有优缺点，
笔者对之进行分析总结后提出第四种方案。
(1)第一种方案：将征用的土地严格区分为公益性用地和经营性用地。公益性
用地继续实行现行的征地补偿制，由政府直接向农民征地；经营性用地实行市场
购买制，由土地使用者直接向农民集体购买，政府只管审批、监管、收税和登记
等服务性工作。这种方案较之现行的土地征用制度有所进步，但损害了农民的权
益。如相邻的两幅同类土地，一幅作为公益性用地予以征收，另一幅作为经营性
用地加以征收，其补偿价格将会有天壤之别，农民的权益将会受到极大的损害。
此外，放开经营性用地，允许土地使用者直接向农民集体购买土地，可能会使政
府对城市土地一级市场和土地供应总量的管理失控，还可能使耕地保护失控。同
时，由于在体制转轨过程中，公益性用地和经营性用地在很多情况下难以区分，
这也势必造成新的腐败与寻租空间。
(2)第二种方案：实行完全的市场购买制。即由土地使用者直接向农民集体购
买土地，政府用地也向农民集体购买。其优点是可以实现完全的市场公平，有利
于保护农民利益。但缺点也非常明显，政府对城市土地一级市场和土地供应总量
的管理很可能失控。同时，农民出于自身的利益，在土地产权转移的谈判中可能
漫天要价，导致成本推动型的地价上涨，对城市地价水平和房地产市场带来巨大
影响，这在市场经济国家是常见的。
(3)第三种方案：实行政府征购制。即由政府按照市场公平原则向农民集体征
购土地，再根据供地计划向直接的土地使用者供地。这种方案有利于城市土地市
场稳定和农村土地资源的保护，有利于土地供应总量的控制，其体制变迁的障碍
也比较小。但在土地权益转移过程中，政府既是运动员，又是裁判员，很难按土
地产权的市场价格实现市场公平，并保护农民利益，它只不过是现行制度的翻版。
以上三种方案各有优劣，总体上看都不完美，都不能取得“双赢”，如果保障
了国家利益。则会损害农民的利益，如果保障了农民的利益，则会导致国家整体
利益的损害，因而都不是最佳方案。因此，笔者设计了第四种方案。
(4)第四种方案：征购返还制。所谓“征购、返还制”，是指对于公益性用地，
由政府按照市场公平原则向农民集体征购土地，再根据供地计划向直接的土地使
用者供地；对于非公益用地，则先由政府征购，再由政府按市场价格提供给土地
使用者，最后，由政府将土地市场价值的大部分返还(比如政府提留 30%，70%返
还给原土地使用者，至于具体比例可以另行确定)，政府在这一过程中，主要充当
一个中间人的角色。这种方案集中了前三种方案的优点，又克服了它们的不足。
当然，这种方案以承认农民集体对土地享有完整的所有权为前提，这种前提目前
正在形成。
四、调整返还地安置政策，逐步实行货币找差补
偿
调整全市征地返还地安置政策。为了有利于增加
村集体经济组织和被征地村农民的收入，在确保征地
补偿费到位的同时，在符合规划情况下，可根据实际
征收征用耕地面积的一定比例（商住用地 3％，市场
用地 4％，工业用地 10％），在征地所在村区划范围
内规划留给村集体经济组织(不征收征用)用于报批集
体项目建设用地。
《中外房地产导报》1995 年 20 期 加入收藏 获取最新
深圳市龙岗区 1994 年度地价标准及减免办法
<正> 第一条 为贯彻执行国有土地有偿使用制度,根据《深圳市宝安、龙岗区规划、
国土管理暂行办法》第八条的规定,制定本办法。 第二条 本办法所称地价分为协议地价
与市场地价两种体系,地价由土地用途、等级、建筑容积率和项目性质等因素综合确定。
第三条 下列项目用地适用协
【分类号】：D927
【DOI】：cnki:ISSN:-20-020
【正文快照】：
第一条为贯彻执行国有土地有偿使用制度,根据《深圳市宝安、龙岗区规划、国土管
理暂行办法》第八条的规定,制定本办法。 第二条本办法所称地价分为协议地价与市场
地价两种体系,地价由土地用途、等级、建筑容积率和项目性质等因素综合确定。 第三
条下列项目用地适用协议地价标准: (1)工业项目用地; (2)福利商品房用地; (3)微利商品
房用地; (4)国家机关、部队、文化、教育、卫生、体育、科研和市政设施等非营利性项
目的用地; (5)经深圳规划国土局龙岗分局(以下简称龙岗分局)审核并由龙岗区人民政府
(以下简称区政府)批准,继续使用原行政划拨土
