中央银行最后贷款人风险防范
毛传为 1
【摘要】 本文首先简要介绍了发达国家或地区中央银行最
后贷款人风险防范的理论与实践，在此基础上，着重讨论了
中国人民银行最后贷款人风险现状以及成因，并且针对性地
提出了一些政策建议。
【关键词】 中央银行 最后贷款人 风险
1毛传为（1968—），男，山西介休人，山西财经大学财政金融学院副教授，硕士，研究方向：宏观金融理
论
1797 年，弗朗西斯·巴林（Francis Baring）第一次提出“最
后贷款人”概念，此后，作为中央银行主要职能之一的最后贷
款人职能，一直受到世界各国的普遍关注。目前，最后贷款
人已经构成了中央银行金融稳定措施的重要组成部分之一。
在此次金融危机中，中央银行最后贷款人所起的金融稳定的
作用表现的更加充分。但是，像任何事物一样，有其利必有
其弊，中央银行最后贷款人面临着非常严重的风险，这本身
可能损害整个金融体系的稳定。有鉴于此，本文对如何防范
此类风险展开讨论。
一、发达国家或地区中央银行最后贷款人风险防范的理论与
实践
（一）最后贷款必须坚持“最后使用”原则
中央银行一般要求陷入困境的银行自己做出最大努力来
改善经营环境，将最后贷款人视作最后依赖的对象。
美国的监管法规定，商业银行必需在使用完所有的市场
资金后，才能向中央银行求助，当商业银行获得中央银行的
资金后，中央银行有权力监控资金的使用。
英格兰银行鼓励处在困境中的银行自己努力去寻找购
买者，甚至以低价把自己卖掉，鼓励银行的债权人提供帮助，
鼓励与银行有关的利益集团进行救助，在这过程中，英格兰
银行实际上充当了一个困境银行救助协调者的角色。只有当
这些协调的努力都失败后，英格兰银行才考虑救助，有时，
在特殊情况下，到这个时候，英格兰银行还是会反对救助。
香港金融管理局在对困境金融机构进行救助以前，要
求该机构的控股股东提供流动性或资本，做出义务范围内的
所有合理的努力。
（二）只救助可能引发系统性风险的金融机构，否则，
即使是一个大的处于困境中的金融机构，中央银行也可以允
许其破产，只要它不会引发系统性风险。
格林斯潘说，为了宏观经济的稳定，所有大银行的存
款人都应该保护，但是，在不会对金融体系产生过分危害的
条件下，可以允许大银行破产，没有参加保险的存款人遭受
损失。由此可见，银行监管中的传统的“大而不能倒”的理念
已经动摇。
在英国 1991~1992 年小银行危机中，小银行的总资产
大幅降低，其中，三家小银行遭到挤兑，最后破产。当时英
格兰银行认为，这些小银行的倒闭没有系统性影响。因此，
对他们的倒闭没有救助。后来，情况开始发生变化，整个银
行业变得脆弱，任何一个小银行的破产都可能带来系统性危
机。因为如此，英格兰银行对后来的小银行倒闭进行了救助。
1997 年亚洲金融危机以前，日本重视保护大型金融机构，
大藏省多次声明，决不让 20 家大银行以及非银行性金融机
构倒闭。1997 年后，日本开始金融改革，正式建立了破产机
构的处理程序，取消了政府对金融业的特殊保护。在 1997
年金融危机中，大藏省没有表示要对濒临破产的大型金融机
构实施保护，只是在北海道拓殖银行和山一证券公司宣布破
产后，为稳定金融秩序，维护市场信誉，大藏省才依据日本
中央银行法的规定，向倒闭的银行和证券公司提供特别融资。
（三）事前模糊与事后透明的结合
所谓事前模糊即“建设性模糊”，它是指在发生金融危机
的特殊时期以外，中央银行对于金融机构提供最后贷款以前，
要引入不确定原则，不对金融机构的支持的详细过程作出事
先的承诺，保留是否支持、在什么时间、在什么条件下进行
支持的相机决策的权力，使每个金融机构包括大型机构都不
知道在自己处于困境时，中央银行是否会救助，从而使它们
的经营保持谨慎，避免对于中央银行过分依赖的道德风险。
虽然如此，事前模糊也存在一定的缺点，主要有：它可能产
生中央银行决策的随意性；不利于中央银行摆脱政治压力；
不利于有效引导公众预期。因此，救助结束后，中央银行应
该披露救助的原因、过程等与救助有关的问题，以便接受公
众的监督。目前，发达国家实际做法是：事前高度模糊，事
后高度透明，把模糊和透明有机的结合在一起，当然，在结
合的程度上不同的国家之间也表现出一定的差异。
二、中国人民银行最后贷款人风险防范
（一）中国人民银行最后贷款人现状以及风险
对于最后贷款人的经典解释是：货币当局为防止不利冲
击而对金融体系提供的临时流动性支持，这种冲击会引起金
融体系对于流动性需求的过度增加，而且不可以选择其他的
方式来解决。但是，我们在讨论中国人民银行最后贷款人问
题时，我们要把最后贷款人概念的范围扩大，只要是人民银
行向金融机构提供了资金，我们绝大部分都称之为最后贷款，
这样的话，可能更符合我们的实际。同时，在后面讨论人民
银行最后贷款人风险防范措施时，我们要围绕经典的最后贷
款人概念。
第一：近年来中国人民银行最后贷款数量以及主要用途
（见下表，单位：亿元）
数量 用途 说明
12236 四大金融资产管理
公司购买国有商业
银行不良资产
不包括 600 美元注资以及
为推进农村信用社改革发
行的 1680 亿元央行票据
10557 支农再贷款 这是 1999~2006 年 4 月，累
计对全国农村信用社发放
贷款的数量
1411 关闭中小金融机构 为了兑付金融机构撤销的
债务，26 个省市以财政担
保向中央银行的借款
300 提供证券公司周转
贷款
创新类证券公司获得的贷
款，用于缓解流动资金紧张
问题，包括给申银万国和华
安证券的 200 亿
270 偿还被关闭或被托
管证券公司的债务
从 2002 年鞍山证券开始，
中央银行承担了 11 家被关
闭或托管的证券公司的债
务缺口
100 证券投资者保护基
金启动资金
将由投资者保护基金负责
偿还
合计：24874
资料来源：付一书主编《中央银行学》，复旦大学出版
社，2007 年 2 月
第二：中国人民银行最后贷款人风险现状
如上表所示，中央银行再贷款中数量最大的是向四大金
融资产管理公司的贷款，然而，四大金融资产管理公司的不
良资产回报率仅仅是 20%左右，每家又只有 100 亿元的资本
金，相对于庞大的央行贷款，其利息都不可能全部获得偿还。
央行支农贷款中，对于中国农业发展银行的贷款已经形成挂
账，贷款本息很难收回；对于中国农业银行的贷款，其用途
为政策性专项贷款，已经实行零利率，归还的期限也没有办
法确定。26 个省市以财政担保向中央银行的借款 1411 亿，
财政部规定，各地没有按期归还的中央银行贷款本息，财政
部从各地的税收返还和转移支付中，中央银行贷款余额的利
息全部扣还，本金按照 50%扣还。财政部政策执行的结果是，
各地被动等待财政不扣款，这意味着中央银行贷款的期限被
延长一倍，个别省份的还款期限达到 10 年以上。总之，中
国人民银行最后贷款中的不良贷款总额估计在 20000 亿元
以上，占总的贷款的比例在 90%以上。2
（二）中国人民银行最后贷款人风险成因
1、中国人民银行最后贷款的“财政性”过度使用
这种使用表现在大部分的中国人民银行最后贷款中，下
面以人民银行提供贷款给资产管理公司用来收购国有银行
2 来自张书芬.中国央行不良再贷款数额的实证研究【J】.金融经济，2007（11）下.
的不良贷款为例展开讨论。
在我国改革开放以后，四大国有银行承担支持国有企业
发展的义务，承担着国有企业改革的成本，自身积累了巨额
的不良资产。同时，随着中国计划经济向市场经济的转轨，
随着金融业必需积极的参与国际竞争，国有银行必须改革，
必须将它们改造成一个真正的市场主体。因此，在 90 年代
末亚洲金融危机的背景下，国有银行开始改革，其中的重要
一个内容就是要消化多年积累的巨额的不良资产。从实际上
讲，国有银行不良资产主要是执行国家政策的结果，同时，
国有银行是政府独资，谁所有，谁出钱。但是，改革开放以
来，财政收入占国民收入的比重下降，中央财政占总财政收
入的比重也下降。这样的话就只能利用中央银行具有的发行
货币的垄断权，由中央银行提供贷款给资产管理公司用来收
购国有银行的不良贷款。
近些年来，在金融危机以前，财政收入的增长速度较快，
财政收入占国民收入的比重上升。但是，瓦格纳法则表明，
随着人均收入的提高，财政支出的规模也要随之提高。这是
因为：一方面，随着经济的工业化，经济主体之间的关系越
来越复杂，这就需要更多的法律、契约和司法组织，需要更
多的财政资金投入这些领域的建设；另一方面，随着城市化
的发展，密集的人口居住将产生许多外部性问题，需要政府
的管理。此外，我国作为一个由计划经济向市场经济转轨的
国家，还有一些庞大的由公共财政提供的社会转型支出，比
如巨大的社会保障资金缺口等。总之，政府财力有限，中国
人民银行最后贷款的“财政性”使用现象将可能长期存在，这
大概也算中国的“国情”。
在我国的现行的制度框架下，中国人民银行最后贷款
的“财政性”使用还有另外一个原因，这就是政府动用央行的
资金相对于财政资金容易，因为动用央行的资金能够回避人
大的监督和法律的限制，按照预算法的规定，财政收支、预
算赤字以及发行政府债券的规模都必需人大批准，每一年度
财政预算的执行情况要向人大报告。而中国人民银行作为国
务院的组成部分，货币政策的制定和实施不直接报告人大，
因为，按照中国人民银行法的规定，中国人民银行实行独立
的财务预算管理制度，它的预算经国务院财政部门审核后，
纳入中央预算，接受财政部的监督；人民银行每一年度的收
入减去支出后，按照财政部规定的比例提取总准备金，其剩
余净利润全部上缴财政，如果发生亏损，则由财政出钱弥补。
总之，财政没钱，财政的钱难花，央行有的是钱，央行
的钱好花，这样，本该由财政出钱办的事，政府让央行出钱，
就成为再正常不过的事情了。
2、金融机构市场退出机制缺乏导致中国人民银行最后
贷款的过度使用
我国金融机构破产涉及的法律主要有《商业银行法》、
《银行业监督管理法》、《民事诉讼法》、《企业破产法》、《公
司法》，但是没有统一的金融机构破产法律规范，《企业破产
法》适用于国有商业银行，《民事诉讼法》适用于国有商业
银行以外的金融机构，而且，这两部法律没有体现破产的金
融机构的特性，只是体现了一般企业的共性。由于缺乏有效
的法律规范，金融机构在破产清算时遇到了许多难以解决的
问题，其中最重要的就是金融机构资不抵债时债务纠纷难以
有效解决，在这种情况下，我国金融机构的市场退出主要依
赖政府处置，特别是依赖于人民银行的最后贷款，结果产生
了巨大的风险。
3、补偿机制缺乏导致中国人民银行最后贷款的过度使
用
有效资本监管、最后贷款人、存款保险构成了一个国家
和地区金融安全网的三大组成部分。其中，有效资本监管处
于第一层，它使得金融机构的经营处在稳健的基础上，降低
后两者使用的次数；最后贷款人处于第二层次，当银行的经
营出现暂时流动性困难时，中央银行给与最后贷款，可以避
免不必要的倒闭，避免存款保险资金的使用；存款保险处于
第三层次，当银行破产倒闭时，由于小额储户可以从存款保
险机构获得赔偿，从而可以避免因为存款人挤兑引起银行体
系的危机，避免最后贷款更大范围的使用。而我国目前还没
有建立存款保险制度，在金融机构市场退出时中央银行贷款
被迫起存款保险基金的作用，从而造成其过度的使用。
（三）中国人民银行最后贷款人风险防范
1、采取措施，逐渐减少中国人民银行最后贷款的“财政
性”过度使用
从以上的分析可知，中国人民银行最后贷款的“财政性”
过度使用有客观必然性，但是，它有巨大的危害，一方面，
产生了金融机构的巨大道德风险；另一方面，增加了未来通
货膨胀的压力，损害了中央银行稳定货币的能力。我们认为，
通过央行贷款的“财政性”使用所带来的金融以及社会稳定具
有表面性和暂时性，然而其危害却具有深刻性和长期性。
央行最后贷款的“财政性”使用是我国公共财政“缺位”的
表现，而“缺位”又与“越位”联系在一起，在我国向市场经济
转轨过程中，公共财政“缺位”与“越位”问题的解决是一个长
期的过程，然而，只有这个问题基本解决了，中国人民银行
最后贷款的“财政性”过度使用问题才能获得解决，人民银行
最后贷款的风险才可以防范。由此可见，人民银行最后贷款
人风险这样一个金融问题的解决依赖于财政支出结构的调
整，与财政问题密切联系在一起。公共财政方面问题的讨论
超出本文的讨论范围，在此不作进一步研究。
此外，人民银行最后贷款的“财政性”过度使用问题还与
人民银行的独立性有关，因为，在金融机构风险处置中，一
般情况下是地方政府与人民银行一起提出初始方案，上报国
务院批准后执行，人民银行没有权利决定关闭金融机构以及
关闭后的金融机构债务的偿还措施。因此，必需增强人民银
行的独立性，使人民银行在金融机构风险处置中成为真正的
决策者，而不仅仅是决策的执行者。
2、完善金融机构的市场退出机制
金融机构作为一种特殊企业，由于它具有很大的外部性，
对于它的破产应该持谨慎态度。但是，金融机构也不能缺乏
一定的市场退出机制。在我国由于缺乏完善的金融机构市场
退出法律制度，金融机构的市场退出需要较长的时间，较大
的成本，造成了人民银行最后贷款的过度使用。同时，市场
经济优胜劣汰原则不能贯彻，金融体系中许多高风险金融机
构的存在降低了整个体系的抗风险能力，人民银行最后贷款
过度使用压力进一步加大，因此，针对金融机构破产制定专
门的法律制度及其实施细则非常必要。
3、建立存款保险制度
国际存款保险发展的一个最新趋势是存款保险机构功
能日益完善，即除了最基本的赔付功能外，许多国家还有对
投保机构风险管理的职能和组织倒闭机构清算的职能，比如：
当金融机构出现问题时，接受其资产或股权，向其提供资本、
贷款等，提高其流动性水平；对于救助无望，资不抵债的机
构，主持关闭清算工作。这样，随着我国存款保险制度的建
立，人民银行可以专注于货币政策的制定，使金融机构的市
场退出走向市场化道路，从而避免人民银行最后贷款的过度
使用。
总之，同其它问题的解决一样，只有将国外成功的理论
与实践与中国实际相结合，人民银行最后贷款的过度使用及
其产生的风险问题才可能找到好的解决措施。
参考文献
【1】 付一书.中央银行学【M】，上海：复旦大学出版
社，2007.
【2】 张书芬 .中国央行不良再贷款数额的实证研究
【J】.金融经济，2007（11）下.
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【4】 李塞辉，李志方，关于我国建立存款保险制度的
几点思考【J】.武汉金融 2009（3）.
【5】 Fischer, S. ,1999 , On the Need for an In-ernational
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