２００7．12 农业经济导刊
JOURNAL OF AGRICULTURAL ECONOMICS
1978年开始实行的建立在农地集体所有制基
础上的家庭联产承包责任制，带来了农业生产的革
命性变革，并推动了整个中国改革的发展。但是，20
世纪 80年代中期以来， 随着农业生产的徘徊和传
统的计划经济体制的解体，以农地集体所有、个人
承包经营为中心的长期稳定的农村社会经济制度
显得越来越不适应社会主义市场经济和城市化的
发展，暴露出了越来越多的问题和不足。 随着农村
家庭联产承包责任制的创新力逐渐衰减， 人们越来
越清醒地认识到农地制度在农村社会发展中的重要
地位，认识到农地集体所有制也需要与时俱进，不断
创新，由此开始了对农地集体所有制的系统反思。
一、国内 20年来的农地制度研究
20 年来国内关于农地制度的研究和改革诉
求，从大的方向看，主要集中在以下两个方面：
（一）关于土地所有制度
当前学界关于农地所有制度的讨论主要形成
了以下几种有代表性的观点：
1.关于土地国有制
鉴于农地集体所有制的弊端，一些研究者主张
实行农地国家所有制。
刘凤芹(2004)认为，虽然家庭责任制显示了巨
大的经济效率，但随之也带来了很多弊端，“这种土
地制度实际上助长了乡村集体经济组织对农民土
地权益的侵犯”。《土地承包法》虽界定了土地的大
多数权利归属于农民，但是“并不能保证农民真正
地拥有这些权利”。 为此， 农地改革的理想方案是
“取消村委会的土地所有权， 一切土地收归国有”。
作为土地所有者，国家拥有农用土地转做他用的审
批权，有制止破坏农地的干涉权等少数几项宏观调
控的权利，而将农地的使用权、收益权、流转权界定
给农民。
表面看来，刘凤芹的改革方案直接指向了农地
集体所有制的弊端，但在刘凤芹的这一方案中依然
存在一个问题，即农民和谁签约？ 因为农民没有土
地所有权，他是在使用国家的土地，但个体农民不
可能直接与国家签约。作者的解决办法是让村委会
作为国家的代表与农民签约，即以村委会作为国家
所有权在农村的代理人。 村委会还是签约方，只是
现在它没有了任何变更合约期限、合约数量和合约
人的权力。作者认为这样就从根本上制止了村委会
凭借土地所有权任意变更土地承包合约的违约行
为和攫取部分地租的行为。但这种理论上的设计在
实践中的效果可能不像作者设想的那样完美。中国
历史上一直存在的中央权力与地方精英的博弈是
否会因此戛然而止， 后果显然不容乐观。 张晓山
让股份制成为农地公有制的主要实现形式
———20年来国内农地制度研究发微
赵振军
摘 要：综观国内 20年来关于农地制度的研究，意识形态限制和国情把握始终是制约研究进展的瓶
颈。按照“大力发展混合所有制经济，逐步使股份制成为公有制的主要实现形式”的思想，实行国家与个体
农民共同所有的农地股份制，不仅可以有效克服当前农地集体所有制的弊端，而且兼顾了主流意识形态
要求和人多地少的基本国情下农地制度承载的多重社会功能，对于调动农民生产积极性，保障国家土地
安全，推进现代农业发展具有重要意义。
关键词：农地制度 /农地集体所有制 /共同所有 /股份制 /金股
*
【土地经济】
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(2006)就认为：“因土地用途不同，代理关系的交易
成本也会很不相同；在耕地上可能发生很高的代理
成本，从而造成效率损失。 ”
周天勇(2004)从结构转型与市场经济对土地制
度的需求与供给矛盾的角度提出了农地制度改革
的问题。 周天勇认为，改良农地集体所有制的改革
方案没有根本解决集体组织对农民土地权益的侵
犯这个根本问题，还可能加大农民负担，增加经营
风险；而完全的农地私有化方案因为涉及到要将土
地财产分配给个人，就产生了“土地产权的历史追
索难题”，不仅根本无法操作，更意味着巨大的社会
风险，因而是“不可取的改革模式”。 理想的土地改
革方案是“土地国有 +农民 999年土地使用期”。其
基本内容是，在农村废除土地集体所有制，一切土
地国有，并将宅地、耕地，以最后一轮承包为准；农
民承包的四荒地、沙漠、山地、林地、池塘等，以已经
承包经营为准，都以未来 999年的期限，由农民居
住、使用和经营。年期土地经营使用权可以抵押、继
承、赠送、转让。
但笔者认为，如果说农地私有化方案存在土地
产权的历史追索难题，那么“土地国有 + 农民 999
年土地使用期” 的改革方案同样存在历史追索难
题。 因为前者是对农地所有权的划分，而后者也有
对农地使用权的处置问题。按照新制度经济学的理
解，土地使用权同样是产权的一个组成部分，土地
使用权改革同样是一种权益再分配，同样不能随便
处置。如果认定土地私有化方案存在土地产权的历
史追索难题， 那这后一种方案也存在同样的难题。
一厢情愿地认为前者有，后者就没有，是不能自圆
其说的。
另外，关于农地国有化的方案都回避了一个共
同的问题：如何调动农民生产积极性？ 进行农地制
度改革最根本的原因在于当前实行的农地集体所
有制的弊端，其最主要的弊端或根本缺陷就是这种
土地制度不能激发农民对于土地的关切，也无法表
达农民作为公有制主体与社会其他阶级一样的平
等要求。 特别当城市国有企业股份制改造之后，完
全的土地国有制的做法对农民的公有权实际上就
构成了一种剥夺和不公平，这实际上仍然是把农民
通过所有权塑造成二等公民。如果这种国有化的改
革方案既不能解决农民的土地权益问题，也不能调
动农民的生产积极性和形成农民保护土地的动力，
那么这种改革也就从根本上失去了价值和动力。而
且“土地的国有化只有通过无偿剥夺或有偿赎买两
种途径实现。 若无偿剥夺，必然引起农民的强烈不
满，引起社会动荡。 若有偿赎买，则因现有国情制
约， 国家无法提供巨额的购买资金”（胡尹燕，
2003）。 因此当前理论界讨论和设计的这种土地国
有化方案前景黯淡。
2.关于土地私有制
针对农地集体所有制和国家所有制共同的弊
端，土地私有制似乎可以“一剑封喉”。
杨小凯(2002)认为，“中国农村现在面临的所有
问题可以归结为四点：一是土地制度问题；二是户
籍制度问题；三是地方政府治理结构问题；四是政
府对大宗农产品的贸易垄断问题。而最核心的问题
是土地制度问题”。“中国目前存在的‘三农’问题，
根本症结就在于农村土地不属于农民所有。从心理
上，农民不认为自己种的地是自己的，所以没有长
远投资于土地的打算”。所以“土地制度改革是目前
中国农村改革必须正视的焦点问题。 这是主要矛
盾，其他都是次要矛盾”。中国应该学习澳大利亚对
土地的管理经验，实行土地绝对私有化。“土地所有
权的私有化对中国大陆未来的改革与发展意义重
大”。而且“户籍制度改革应与土地制度改革结合起
来，如果没有土地私有化，农民移居他地就会失去
集体土地中所有的份额，所以必须定期回来”。如果
土地是私有的，这个问题就很容易解决。 所以，“户
籍改革其实十分简单”。现在，农民之所以不轻易永
久移民，人口的城乡流动不畅，很多人认为根源于
城乡分割的户籍制度（陆学艺，2003）， 但杨小凯
(2002)认为根本原因是“土地不是私有的，永久移民
会丧失他们对集体土地中的份额”，这是一种“把农
民捆在土地上”的“封建制度”。
黄少安等人 (2005) 运用计量和统计分析的方
法，通过对 1949-1978年中国大陆农业生产效率进
行实证分析后认为，“中国土地制度与经济增长和
发展的相关性，是非常值得研究的”。黄少安研究的
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基本结论是，“所有权农民私有、合作或适度统一经
营是相对较好的制度”。“因为在这种制度下，能较
大程度地激励各生产要素的投入，土地和劳动等要
素的利用率也较高，从而使农业总产值高速而稳定
增长”。 黄少安认为，“家庭联产承包责任制没有给
农民土地的所有权，最多只是一种所有权的幻觉和
一定程度上的所有权的权能和收益”。虽然“给农民
一个不完整的土地所有权或有一定的所有权幻觉
和现实，是否是现阶段可行的产权安排？ 这可能需
要重大的理论创新，需要更加慎重”。“不过我们有
理由认为，保留所有权（哪怕是不完整的所有权或
非真正意义上的所有权）， 实行自愿前提下的适度
统一经营， 走上股份制或股份合作制的农场式经
营，可能是中国农业土地产权制度和农业经营组织
形式的理想而可行的变革方向”。
蔡继明、方草(2005)认为，“农地私有似乎是有
效解决三农问题，加快中国城市化进程，从而保证
基本现代化目标实现的一个必要前提”。“农地私有
不仅在增加农地产权的稳定性、流动性以及提高农
地生产力和农地资源配置效率等方面有明显的优
势，而且能够促进农村剩余劳动力转移，加快城市
化进程，更好地发挥农地的社会保障功能，从而有
利于农村社会的稳定”。
张新光(2004)从城乡两大利益集团博弈的角度
提出了农地改革的问题，认为“中国现行的农村土
地制度安排，实际上是城乡两大利益集团直接博弈
的结果。在农民缺少利益代言人或政治势力弱小的
情况下，任何土地私有化改革的政策措施都难以实
行”。“迄今为止，以任何借口或理由阻挠农地私有
化都是维护城市集团利益的具体表现，只不过是为
了轻易地剥夺农民的耕地，不愿放弃占用廉价的农
村土地资源”。所以“中国下一步深化农地制度改革
的最佳选择，是确立起农民依法对可耕地自我保护
的家庭私有制”。
虽然“中国农村土地制度改革已经到了必须进
行所有制变革的时候了”， 但考虑到中国的具体实
际和改革面临的阻力，有学者建议采取渐进和温和
的方式实现私有化（张崎，2006），即“农地改革可以
实行分两步走的战略思路：第一阶段实行土地股份
所有，市场化经营；第二阶段实行农村土地农民个
人所有制”。
针对上述农地私有化的主张，张征(2005)认为，
当前农地制度改革中主张农地私有化的根本方向
就是错误的，因为“土地的彻底产权化并不是、也不
应该是土地问题的核心”。“目前我国农地制度的选
择很大程度上不仅是一种经济选择，而且是与我国
现实约束联系在一起的多维选择”。 应当从我国农
地的现实属性、市场前提、农地交易后果的政治约
束和经济转型中的农民需求转型等方面，提出多重
约束下土地制度选择的现实性。“农地产权和产出
之间没有显著关系， 所以土地的彻底产权化并不
是、也不应该是土地问题的核心，简单的土地彻底
产权化并不能带来农业的迅速增长”。 随着社会的
发展，土地的资本属性逐渐突出，而“现有的农地制
度还不能满足土地的资本属性增长的需求”， 因此
“下一步改革的方向应是逐步使制度具备挖掘农地
资本潜力的能力”。而“这与所有权改革是完全不同
的方向”。
笔者认为，农地私有化虽然赋予农民充分的土
地自主权，极大地调动了农民的生产积极性，特别
是克服了乡、村等基层集体组织对农地和农民权益
的侵害。但这样一种从纯粹经济过程出发的制度设
计却犯了一个致命的错误，那就是它忽略了农地制
度存在的社会环境。农地制度改革不是一个纯粹的
或单纯的经济过程。农地私有化的制度设计不仅不
符合我国的基本国情，违背社会主义制度的基本规
定，包含极大的意识形态风险，而且可能导致灾难
性的后果。 在这样的制度下，短时间内农民是获得
了土地所有权， 掌握了充分的土地权益和自主权。
但在市场经济条件下， 它既不能有效防止土地兼
并，也不能实际遏制土地腐败和耕地浪费。 前者对
于我国这样一个农民占到 2/3 人口的农业大国意
味着动乱和危险；后者对于我国这样一个耕地资源
极为有限的人口大国意味着饥饿和灾难。
不可否认的是，近年来农地制度私有化的时髦
与制度经济学的活跃如出一辙，都源于对经济效率
的崇拜和迷恋。 而实际上，即使撇开单纯追求经济
效率的片面和极端不谈，“私有化一定高效率”也是
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一个有待检验的假设，而不是确定不移的真理（李
长征，2005）。 私有制固然不是洪水猛兽，把私有制
奉若神明，对私有化顶礼膜拜同样未必是一个清醒
的判断和理智的选择。
3.关于土地集体所有制
谢茹(1998)认为，“从现代产权制度的本质要求
看， 产权界定并非简单地公有还是私有的问题，而
在于财产所有权与经营权的界定，它具有的实质性
意义在于，通过产权界定和产权关系的明晰化形成
对资产的有效利用及社会化使用的财产、 利益约
束”。 因此，“土地制度改革的关键不在于谁是土地
的所有者，而在于是否有一个明确的，能有效担负
起对财产保值增值责任，并对土地合理使用进行监
护的所有权主体”。在此基础上，根据我国农地资源
及人地关系特点， 我国农村土地制度变革的方向
是：在坚持土地集体公有不变的前提下，寻求建立
以新型产权关系为特征的集体公有制的实现形式，
以提高集体土地产权关系的明晰程度。因此，“我国
农村土地制度建设的任务，不是取消集体所有制实
现私有制或国有制， 而是要改造传统的集体所有
制，建立起产权界定、产权关系明晰化的集体所有
制”。当前农地制度变革的基本选择就是“重塑产权
主体，坚持和完善农村土地的集体所有制”。
陈多长(2001)认为，“中国现代第三次农地产权
制度改革的实质是在不触动农地所有制的前提下
进行农地使用制的创新”。“决定土地资源配置效率
的是土地使用制而非所有制，但完善的土地所有制
却是土地有效配置的必要条件”。因此“农地产权制
度改革的重点在于改革与完善现有农地所有制，使
其向真正的集体土地所有制回归”。
张晓山(2006)认为，“改革以来，农村土地制度
变迁的过程，实质上是在保留集体土地所有制的前
提下，赋予并不断强化和保障农民土地承包经营权
的产权制度改革过程，也是对农地集体所有制实现
形式不断进行探索的过程”。“由于较大和较激烈的
农村土地制度变迁的制度收益与制度成本之间的
关系，目前仍难确定，在深化改革的过程中，探索农
村集体的成员对农村土地的财产权利的不同实现
形式，是可行的具有操作性的制度变迁的方式”。张
晓山还认为，相对于具体的农地制度改革，“为了真
正保护好农民的土地权益，如何加强现阶段土地法
律上的所有者———村、组集体的民意基础，使其成
为真正代表农民利益的权利主体则是更紧迫的任
务”。“一个健全的并能保护民众合法权益的法治秩
序、一个发育良好的公民社会、一个权力有限的服
务型的政府是构筑好的市场经济的不可或缺的要
素。……也是农村土地制度变迁能否取得成功的不
可或缺的要素”。
相对于其他改革方案，上述关于完善农地集体
所有制的主张似乎具有明显的优势。特别是在制度
变迁成本较低、社会震荡较小、改革风险几乎为零
的情况下，改善当前农地制度，促进农村生产力和
社会发展方面，完善农地集体所有制的主张具有其
他选择无法比拟的天然优势。 但从根本上说，土地
集体所有制正是造成当前农村问题的制度根源，也
是农地制度改革的根本原因。因此所谓完善农地集
体所有制的讨论的意义是有限的， 这种头疼医头、
脚疼医脚的做法不可能带来革命性的变革，也就注
定不是农地制度改革的理想选择模式。当前农地集
体所有制存在的不是技术问题、枝节问题，而是根
本问题、制度问题。 解决这一问题也就不是改良和
完善的问题，不是修修补补的问题，而是需要制度
创新。“完善”集体所有制的改革趋向能走多远是不
言而喻的。
4.关于土地混合所有制
胡尹燕(2003)认为，支持土地混合所有和土地
双重所有的学者主要是从降低制度创新的成本考
虑，但这两种主张都是介于土地国有和土地私有之
间的折中观点。
潘华顺(2000)关于农地双重所有制的方案可能
较为典型地反映了混合所有制的一般主张。潘华顺
认为，鉴于国家所有、个人所有和集体所有都存在
各种不可克服的固有弊端，农村土地可实行国家和
集体双重所有， 其中国家所有权是终极所有权，而
集体所有权则是初始所有权。 也就是说，农村土地
作为国土的一部分，最终归国家所有，至于集体对
土地的所有权，则是一种不完全的所有权，其性质
受到国家所有权的制约。那么如何保证和实现农民
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的土地权益呢？潘华顺(2000)认为，“在集体中，集体
与农户则两位一体成为所有者”。“集体所有，从某
种意义上说，就意味着农户所有，二者其实是两位
一体”。
显然，这种企图兼收并蓄、折中调和的混合所
有制并未达到它的初衷，甚至可能相反，脚踩两只
船的结果是更加不伦不类。 作者所谓“集体与农户
两位一体”的观点则进一步强化了自身研究的矛盾
和虚妄。 当前农村的实践已经表明，正是由于“集
体”和农户的利益冲突甚至不可调和才导致了大量
的社会问题，也正是基于这一基本社会事实才产生
了农地改革的必要性。
与一般的混合所有制不同，巫继学 (2005)从马
克思“重建个人所有制”的思想出发，提出中国农村
的土地所有制应该是“联合起来的个人” 所有制，
“即社会所有制，即国家所有制，即公有、共有制。也
就是说，土地的最终所有制是全民的、公有的，表现
为国家的”。 作者认为，“人类社会迄今为止的土地
所有制，都是在土地最终国家所有制或者土地全民
所有制基础上实现的。所以在土地所有制上其经济
意义上的所有制，一概的都是在默认土地国有制或
者全民所有制基础上的二级所有制。……所谓土地
的经济所有制， 实质上都是土地的使用权所有制。
……从来也没有土地所有制，只有土地国有制”。
建立在这样基础上的“中国土地所有制改革，
必须是在土地的全民公共所有即国家所有基础上
的改革，即土地的经济所有权即经营权的改革”。这
就是作者所谓的“土地公有制———土地使用权混合
所有制”多元化新土地制度。但这种“多元化新土地
制度”除了理论表述上的“新颖”和概念形式上的文
字游戏，并没有带来实际的进展。
（二）关于土地使用制度
当前关于农地使用制度的讨论主要集中在落
实农民的土地使用权、赋予农民土地持有权、延长
土地承包年限、实行农地使用权的股份化、建立土
地流转制度等方面。
相对于土地所有制度的改革，学者们似乎对土
地使用制度改革的热情更高。 除了制度刚性的原
因，也可能与一些研究者习惯于政策论证的学术旨
趣有关。 因为相对于土地所有制度的改革，作为一
种制度“框架内”的探讨，关于土地使用制度的讨论
显然更加安全， 而这些讨论的价值也可能正因为
“安全”而大打折扣。 表面上看来，这些探讨好像是
对农地集体所有、农户承包经营的当前农地制度现
实的直接回应，具有明显的应用价值。 但实际上相
对于当前农村改革实践提出的要求，这种回应是以
回避当前改革中的主要矛盾和深刻冲突，牺牲理论
的前瞻性，把理论降低到对现实的被动适应和注释
为代价的，在很大程度上是一种妥协和避重就轻的
“策略”反应。
1.落实农民土地使用权
党国英(2005)认为，稳定和完善农村土地承包
经营制度，是党在农村各项政策的基石，是构建和
谐社会的基础。 当前深化农地制度改革，就是要按
照温家宝总理“农民对土地的生产经营自主权将长
期保持不变，也就是永远不变”的指示，下决心把土
地承包权永久地固定给农民，使农民的土地承包权
成为一种包含使用权、转让权、继承权和抵押权的
土地财产权。
李晓东(2004)认为，“当前加强农民耕地保护的
基本对策是强化农民土地使用权，重塑农民土地主
人地位”。 具体做法就是“推进农地使用权独立化，
确立土地使用权作为独立产权的地位；把土地产权
彻底交给农民，使其成为真正的土地主人”。
作为现行政策的扩展和延伸，落实农地使用权
主张的正当性毋庸置疑。但在集体所有权不变的条
件下使农民获得稳定的土地财产权，确立农地使用
权作为独立产权的地位，使农民成为真正的土地的
主人，其在理论上的可行性值得商榷，现实也已经
给出了答案。 当前农地集体所有制的种种弊端、大
量的土地侵权和土地腐败事件表明，在坚持农地集
体所有制的条件下，农民土地使用权的独立产权地
位极为脆弱，农民成为真正的土地主人更几乎是天
方夜谭。
2.赋予农民土地持有权
张德元、钱海燕(2003)认为，“现行土地制度使
农户取得了土地经营权， 集体拥有了土地所有权，
国家拥有土地宏观调控的支配权， 就整体上看，这
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种三足鼎立的制度架构是理想的。它的根本缺陷在
于没有给行为主体提供稳定的预期， 交易费用昂
贵，解决的办法是赋予农民土地持有权”。
这或许是卷帙浩繁的关于农地使用权改革主
张的一个有代表性的表达，但也可能是使用权改革
不可靠性的一个经典的注脚。 一方面，上述分析显
然是在传统的国家、集体、个人三者利益的分析框
架下进行的，而相对于利益日渐分化和多元的市场
经济，“三者利益一致”的分析框架的僵化和机械不
言而喻；上述三种权力即农户的土地使用权、集体
的土地所有权、国家的宏观调控权实际上也很难协
调。 另一方面，赋予农民土地持有权就能为农户提
供稳定的预期和减少交易费用的说法不过是一种
主观愿望。 因为在土地集体所有的现行制度下，农
民并不在制度上或理论上缺乏掌控土地的理由。然
而正如我们看到的，土地流转中的浪费、腐败等并
未受到有效制约，反而大肆泛滥，在所有的这些诸
如土地产权交易、使用权变更等的行动中，普通农
民基本上都是局外人。 再者，相对于集体的土地所
有权，农民的土地使用权既是脆弱的，也是不能单
独充分行使的。 在集体拥有了土地所有权，国家拥
有土地宏观调控的支配权的情况下，独立于上述两
种权力之外的土地持有权是不可能真实存在的，最
多不过是一种概念游戏。在不改变土地所有制的前
提下，指望通过赋予农民土地持有权“给行为主体
提供稳定的预期”，可能只是作者的一厢情愿。
3.提高农地征用补偿标准
与土地使用权相联系的一个问题是土地征用
补偿问题，这也是当前业内关注的焦点之一。 绝大
部分研究者都倾向于认为征地过程中农民利益受
损是因为征地补偿标准严重偏低造成的，提高农地
征用补偿标准几乎成为学者们普遍的呼声。有些学
者甚至希望借此“使失地农民能够获得第二、第三
产业就业和城镇居住的必要资本，并享受相应的社
会保障”（廖红丰、杨建良，2004）。应该说，相对于失
地农民的困境，这样的要求并不过分。 现实中也确
实存在大量地方政府私自确定土地征用补偿价格，
严重掠夺农民的问题，但靠提高征地补偿标准却不
是解决问题的治本之策。
其实，当前征用土地的费用低廉本身并不是问
题的症结所在。农地产权残缺以及土地征用制度的
内在缺陷才可能是引发这些社会矛盾的制度基础
（陈国富，2006）。在现行的土地制度下，农民没有所
有权，只有使用权。在生产关系的三个方面中，所有
权决定一切，使用权是由所有权派生的，受制于所
有权。结果就是农民被排除在实际的土地交易过程
之外，没有话语权，农民在征地过程中被剥夺具有
必然性。
所以，提高征地补偿标准并不是解决问题的根
本手段， 如果不改变农民在土地制度中的无权地
位，即使提高了征地补偿标准，征地费也不一定落
到农民手里。解决问题的根本办法还是要回到土地
制度，改革土地集体所有制。 只有农民自己掌握了
土地的所有权，才能理直气壮地直接与征地方谈判
决定土地出让价格，而不再受地方政府和基层“集
体”组织的中间盘剥和暗箱操作，那时土地征购价
格自然就会名副其实。
4.稳定土地承包关系，延长土地承包期
土地使用权的延长同样不能解决使用权自身
缺陷带来的不足。我国在《土地管理法》中明确规定
了“土地承包经营期限为 30年”。而且还提出“稳定
家庭承包经营，核心是稳定土地承包关系。 承包期
再延长 30年不变，30年以后也没有必要变”。 为了
保证稳定，杜绝基层干部以人口变动为借口随意调
整土地，中央甚至规定“增人不增地，减人不减地”。
但实际上农地三年一小调、五年一大调是各地农村
普遍存在的事实，“稳定”只存在于政策和理论上。
其实，稳定和延长土地承包期限的初衷与核心
是稳定国家与农民的土地承包使用关系，稳定和扶
持农民的生产热情和信心。但延长的使用权也仍然
是使用权，何况 30年世事变迁，沧海桑田，谈何稳
定！ 而且同时制度还又规定使用权不能转让、继承
和赠与，那 30年以后怎么办？所以要把稳定和延长
土地承包期限的初衷落到实处， 切实推动农业发
展，还是要回到农地制度，通过农地制度改革使农
民获得真正可靠的土地承包使用权。
5.农地制度的“股份制”改革
目前有影响的关于农地股份制的讨论基本上
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指的都是农地使用权的股份化。因而这个问题实际
上是由使用权派生的问题。
王小映(2003)认为，当前的农地股份合作制并
不是一种普遍适用和存在的农地制度模式。这种做
法虽然在其他一些农区也有零星发生，但是比较成
功而又得以稳定持续发展的土地股份合作制实践
则主要发生在珠江三角洲和长江三角洲等地带的
大城市郊区农村，即那些工业化、城市化水平较高，
二、 三产业发达， 农业人口大量转移出去的地区。
“这种制度创新形式的出现， 意味着这些地区面临
着与其外部条件相联系的、其他许多地区尤其是一
般农区不具有的潜在收益来源构成”。因此，这种所
谓的农地“股份制”具有不可复制性，不具有普遍意
义。
土地股份合作制是“主要由土地增值收益诱致
的一种制度安排”，“一种特定条件下的过渡性的制
度安排”（王小映，2003）。 当然，王小映理解的过渡
性是指“逐步向规范的现代企业制度演变，最终带
动郊区农村融入城乡一体化的社会经济体中”。 但
过渡性可能还应当包括这种绕开所有制变革的使
用权股份化的临时性和不确定性、不可靠性。 这座
建在沙丘上的房子只能是一个“临时工棚”，其命运
取决于土地所有制度的变化。这可能是其过渡性的
最根本的或更深的寓意和指向。
因此，“土地股份合作制不是一种具有普适性
的制度安排， 也不是一项经济而又稳定的制度安
排，不可能成为我国农地制度改进的基本模式”（王
小映，2003）。
6.建立和完善农地流转制度
在“坚持”农地集体所有制“神圣不可动摇”的
前提下， 为了提高农地利用效率，“使用权流转”就
成为解决问题的“灵丹妙药”。
张红宇(2005)认为，使农民的土地权益能够通
过市场经济的办法得到优化配置，进一步推动农地
使用权流转，是当前农地制度创新和提高土地资源
配置效率的突破口。
夏英煌、张家义(2003)认为，“最能够让农民满
意的土地制度应该是既保留其承包权又可以自己
不直接耕作土地而进入城市从事非农产业，那么最
好的选择就是把土地转包给他人，即形成农村承包
土地使用权的流转制度”。因此应当“明确土地使用
权内涵， 发放土地使用权证， 进一步界定产权关
系”。赋予农民对承包土地的使用权、收益权和处分
权。“建立农民承包土地使用权的流转机制，促进土
地规模经营和农业现代化”。
建立和完善土地流转制度确实有助于通过市
场经济的办法使农民的土地权益得到优化配置，但
对土地流转制度寄予过高的期望则未必妥当。一方
面，有些农村土地可以流转，另有一些农村土地是
流转不起来的，土地流转中的增值则更难说，土地
流转制度并不能解决农村的所有土地问题；另一方
面，中国的基本国情是人多地少，所以“扩大农业规
模经营的政策着力点应该在于‘动人’，农村人口转
移了，‘动地’ 才顺理成章， 水到渠成”（陈锡文、韩
俊，2002）。单纯的农地规模经营和以此为基础的农
业现代化是否就是农民的福祉和农业的发展方向
在当下的中国不是一个确定的结论。
另外，更根本的问题在于，在不改变农地集体
所有制的前提下，农地流转制度即土地使用权流转
的可能性和空间有多大更是有待讨论的问题。
二、让股份制成为农地公有制的主要实现形式
制度和体制的障碍是新农村建设的强大阻力，
要推进新农村建设，首先必须进行制度上的改革和
体制上的创新（贺聪志、李玉勤，2006）。基于农地制
度在农村社会发展中的基础性地位和作用，农地制
度改革注定是农村制度改革和体制创新的基础与
核心。 国内 20年来的农地制度研究积累了正反两
方面的经验， 尝试了农地制度改革的各种可能性，
为今后的继续改革探明了方向。相当一部分改革模
式经受了实践的考验，甚至其本身就是实践经验的
总结和反馈，不少研究成果直接影响了党和政府的
农村政策，推动了农村社会发展与进步。 但另一方
面，综观国内 20年的农地制度研究，意识形态限制
和国情把握始终是影响研究进展的瓶颈。当前关于
农地改革的相当一部分研究要么为主流意识形态
所左右， 具有明显的依附性和不成熟性（靳相木，
2003），要么脱离意识形态与基本国情，主张极端的
土地制度形式。探讨理想的农地公有制的实现形式
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依然是当前农村社会发展和农地制度研究的中心
任务。
（一）国家与个体农民共同所有的农地股份制
温家宝(2004)总理在 2004 年全国十届人大二
次会议的政府工作报告中提出，“要大力发展混合
所有制经济，逐步使股份制成为公有制的主要实现
形式”。 这一思想对推动国有企业改革发挥了重要
作用。 但实际上，不仅在国有企业改革中公有制可
以采取股份制形式，农地制度也可以采取股份制形
式实现公有制，让股份制成为农地公有制的主要实
现形式甚至更有利于农村生产力的发展和理顺农
村各种社会经济关系，推动社会主义新农村建设的
健康持续发展。所以笔者认为，按照“使股份制成为
公有制主要实现形式”的思想，集中 20年来国内农
地制度研究的集体智慧，借鉴世界其他国家股份制
特别是“金股”制度发展的成功经验①，反映农地制
度发展的历史逻辑，当前中国农地改革的理想目标
模式应当是国家与个体农民共同所有的农地股份
制。 其具体内涵是：
在土地国有制的前提下对现存农地实行股份
制改造，废除农村集体组织的所有权，土地权益（股
份）在国家和个体农民之间分配，使国家和个体农
民各自享有一定比例的土地所有权（股份）。 同时，
为了切实发挥股份制调动农民生产积极性的优势，
又保证国家的宏观调控权力，在股本结构上实行严
重不等比例分割的悬殊分配：农民占有绝大部分股
份，在一般经济意义上掌握绝对控股权；国家以“金
股”的形式占有的股份显著少于个体农民，实施宏
观调控。 作为仅有的两个股东，国家和个体农民分
别享有的股份所有权具有不同的性质和功能：国家
所有权是终极所有权， 保证土地公有制的性质，实
行土地总量控制，防止滥占耕地和土地腐败；农民
所有权是基本所有权或受国家终极所有权限制的
一般所有权，在不侵犯国家终极所有权的条件下具
体行使土地所有权，享有对土地进行耕种、占有、继
承、交换等的一般处置权力，并获取土地收益。废除
集体所有制后，过去农地集体所有制中大量中间层
次（各级地方政府和官员、农村基层组织和干部）的
土地权力被彻底清除，有效防止了长期以来农地集
体所有制一直存在的产权主体不明确、产权归属模
糊的根本缺陷，使土地公有制具体化。 这样既保证
了土地公有制的性质， 又把土地公有制落到了实
处。 废除土地集体所有制，实行土地共同所有的股
份制改造后， 一方面， 因为农民有了具体的所有
权—土地股权， 因而必然关心土地收益和土地命
运，调动了农民的生产积极性，并成为抵制土地腐
败的实在力量；另一方面，农民有了更具体实在的
土地处置权，可以通过转让他所拥有的那部分土地
股权，实现土地的适度规模经营，发展现代农业，农
民个人也因此获得稳定收益。当前农地承担的其他
各项社会经济功能也可以通过股份制得到更充分、
更灵活的实现。
（二）正确理解国家与个体农民共同所有的农
地股份制
1.国家与个体农民共同所有的农地股份制彻
底摆脱了制约农地制度改革进展的瓶颈—意识形
态限制和国情羁绊，找到了理想的农地公有制的实
现形式
社会主义公有制这一意识形态的基本要求和
人多地少的基本国情在国家与个体农民共同所有
的农地股份制中得到了充分的反映。 通过引入“金
股”制度的股份制，找到了理想的农地公有制的实
现形式，实现了农民的土地发展权、国家的宏观调
控权的统一，兼顾了农民的土地权益和国家土地安
全、发展现代农业的共同要求。 既充分调动了农民
生产的积极性， 又体现了现代农业发展的方向，土
地承载的其他诸如社会保障、劳动就业、社会稳定
等各项社会经济功能也得以正常发挥。 因此，国家
和个体农民共同所有的农地股份制不是对主流意
识形态和中国国情的被动反映和妥协，而是自觉体
现和积极回应。
2.国家和个体农民共同所有的农地股份制可
以有效遏制当前农地集体所有制带来的种种弊端
第一，废除土地集体所有制有助于发展现代农
业，解决当前农地制度的“去工业化”问题（赵振军，
2005）。农民有了清晰的土地所有权以后，只要不改
变土地性质，可以自由处置土地，有助于土地的适
度规模经营。 个体农民获得了土地所有权以后，可
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以在土地比较效益中自主选择，通过出让土地股权
获得稳定收益，并换取社会保障；同时可以腾出时
间和精力进城从事其他产业，获得兼业收益，因而
还间接促进了城市化发展。
第二，土地制度改造以后，建立在农地集体所
有制基础上的城乡分割的户籍制度对农民的束缚
得以自然瓦解。 土地产权明晰以后，土地收益不再
是一种身份所有物，而是变成了一种一般人身所有
物。 农民可以出让或卖掉土地进城或自由迁徙，土
地不再成为累赘和牵挂。
第三，实行土地的股份制改造有助于防止土地
腐败。 国家掌握土地终极所有权，继续发挥宏观调
控和权威作用。拥有土地所有权的农民成为抵制土
地腐败的具体、实在力量，个体农民是土地的合法
的所有者，土地变动意味着对他的神圣不可侵犯的
私有财产的侵犯。 相对于过去，现在土地是“有主”
的，谁如果再像过去那样随便拿土地做交易，那就
是糟蹋农民的私人财产，农民就可以理直气壮地加
以抵制。
第四，农民社会保障的资金来源问题也会因此
得到落实。 过去农民只有土地使用权，不能合法获
取社会保障；现在土地是农民的私有财产，农民拥
有实实在在的股权，可以以土地换保障。
第五，利用农地集体所有制剥夺个别农民合法
权益也不再可能。 因为现在土地是农民的私有财
产，这种所有权有具体的指向或标的，而且与户籍
及其变动没有关系， 公民的私有财产神圣不可侵
犯，除非触犯法律，是不需要他人（包括村民大会）
讨论的。当然集体暴力也就不可能再任意剥夺谁的
权力（涂超华，2004）。
3.国家和个体农民共同所有的农地股份制不
同于当前已有的各种改革构想
第一，国家和个体农民共同所有的农地股份制
不同于当前备受争议的农地集体所有制。 相反，如
前所述，国家与个体农民共同所有的农地股份制建
立的基础和前提就是“废除农地集体所有制”。
第二，国家和个体农民共同所有的农地股份制
不同于一般的土地国有制改革构想。就一般所有权
的意义上说，国家和个体农民共同所有的农地股份
制中的国家所有权只是一种补充，并不构成对农民
一般所有权的实质影响。只要不改变土地用途和性
质，不涉及滥占耕地和土地腐败，农民有充分和足
够的自主权。国家与农民共同所有的股份制切实解
决了集体所有制中所有者主体弱化、集体成员（农
民）所有权虚化的问题。 国家所有权作为终极所有
权主要解决的是保持土地公有制的性质，实行土地
总量控制，防止土地浪费和土地腐败。 它指向的不
是一般意义上的土地权益。所以虽然在国家和个体
农民共同所有的农地股份制中国家享有终极所有
权，但在一般经济意义上并不构成对农民土地权益
的分割。
第三，国家和个体农民共同所有的农地股份制
不同于当前学界所谓的农地股份制。国家和个体农
民共同所有的农地股份制是一种农地所有权改革。
当前理论界所谓的农地股份制改革则一般是指农
地使用权的股份化， 而非所有权的划分（胡尹燕，
2003），这两者是有质的区别的。
第四，国家和个体农民共同所有的农地股份制
不是农地私有化。实行农地股份制改造不会改变土
地公有制的性质，这主要是基于改造后形成的国家
与农民的共同土地所有制中的国家终极所有权的
存在。 这种终极所有权安排类似于股份制中的“金
股”制度。在“金股”制度中，“金股”在股本总额中所
占份额不一定具有绝对控股或相对控股地位，但是
这少部分股权在整个公司运作中却具有决定性的
意义。具体到农地股份制中，国家掌握的这部分“金
股”———终极所有权的作用就在于保证土地公有制
的性质，实行土地总量控制，防止滥占耕地和土地
腐败。它不妨碍农民在法度内对土地的一般经营和
处置，只在涉及土地所有制性质和耕地用途变更时
发挥作用。 实行农地股份制改造后，由于国家拥有
终极所有权，无论土地怎样转让，国家享有的土地
股份不变，因而稳定地保护了土地公有制的性质不
发生变更，同时农民的土地所有权和经营自主权也
得到保护。
第五，国家和个体农民共同所有的农地股份制
不是混合所有制或双重所有制。国家的终极所有权
与农民的一般所有权具有完全不同的性质。虽然国
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家和个体农民共同所有的农地股份制与一般股份
制一样，也具有股份分割的形式，但这两种股份的
性质不同，其意义和作用也有质的区别。
4.借鉴“金股”制度的国家和个体农民共同所
有的农地股份制改革不是一种折中
毋庸讳言，国家和个体农民共同所有的农地股
份制改革考虑到了公有制的制度限定，考虑到了人
多地少的基本国情以及在此前提下土地承载的经
济以外的各种社会功能， 当然也更是从农业生产、
农民利益、农村发展出发的思考。 但它却不是折中
或迁就，不是为了调和各方立场的“不偏不倚”的方
案，也不是一种暂时的应付。 虽然笔者并不否认在
这一设计中包含各方利益博弈的成分，但这种改革
设计却不是这种较量的结果呈现或谈判产物。最根
本的原因在于这种设计有其制度合理性和现实必
然性，是一种基于经济过程必然性或客观性要求的
产物。
农民拥有所有权， 是生产过程本身的要求；而
国家所有权则是保护土地和对土地实行宏观调控
的最强大力量，也是社会主义公有制的制度要求的
反映。国家和个体农民这两种力量和利益诉求在保
护土地这一点上是能够找到平衡点的，这个平衡点
就是以股份制形式实行的国家与个体农民的共同
所有制。 也就是说，实行土地股份制是双方的共同
利益和要求。因此，它不是一种折中，而是两者利益
的一致要求和体现，是共同利益的反映。
5.国家和个体农民共同所有的农地股份制是
一种特殊的股份制
在国家和个体农民共同所有的农地股份制中，
国家和农民持有的两种股权具有质的区别。严格地
说，国家持有的“金股”不是一种经济权力或一般的
经济权力，一般也不进入市场———它主要是一种对
土地性质行使的控制权，目的是防止农地作为耕地
的性质发生变化， 防止土地兼并对小农的侵害，即
防止土地大资本的强取豪夺。这种“金股”不是用来
“变现”的———在任何情况下都不能变现。甚至它本
身就不是与经济利益相关的，至少主要不是。 它的
意义主要是政治上的、社会效益上的，不是经济上
的。 这并不违背经济规律和常理。 现代市场经济条
件下，不仅社会主义市场经济，资本主义市场经济
几百年来也一直有“两只手”的争论。“金股”就是国
家在耕地问题上行使宏观调控权的一种有效和恰
当的形式。当然，对于国家这只“手”，必须警惕它过
于强悍， 否则就会破坏经济过程的自主性和活力。
所以对于农地制度中的“金股”必须保证：(1)比例极
低。 即使其所有者有变现的冲动也无足轻重；(2)预
先确定它的使用条件，即限定其必须在土地性质变
更和涉及其他重大变迁时方可动用。
因此，国家和个体农民共同所有的农地股份制
是一种特殊的股份制。 在一般的股份制中，数量决
定一切。 就表面看，国家和个体农民共同所有的农
地股份制与一般股份制一样，首先也是一种对土地
所有权的分割，即在数量上，表现为农民是主要所
有者，掌握控股权，国家是次要所有者，不掌握控股
权。 在所有权的一般意义上，农民作为控股权的掌
握者，对所有物———土地的一般使用、经营等行使
控股权。但这种分割又不同于一般意义上的股份的
数量分割，它同时又表现为一种性质分割———农民
的个人所有权与国家所有权具有不同的性质：一方
面，在所有权的一般意义上，农民作为控股权的掌
握者，对所有物———土地的一般使用、经营等行使
所有权；另一方面，在涉及土地性质变化和土地安
全等重大问题上，农民作为控股权的所有者却要受
制于不占有控股权、但掌握“金股”的国家所有权。
但由于这仍然是一种股份制，拥有终极所有权的国
家作为“金股”的掌握者，由于只掌握极少比例的土
地股份，在股份制的一般意义上国家又成为被控股
者，不具有控股权，因而它不能干预农民日常的生
产经营活动。 就性质上看，与一般的股份变化引起
控股地位变化不同，在数量上具有绝对控股地位的
农民股权当涉及土地性质变化和土地安全等重大
问题或根本问题时却并不具有决策权，相反，倒是
在数量上并不占据优势的“金股”持有者即国家的
所有权成为决定性力量，行使决策权。
注释：
①金股，又称黄金股，是特别权利股的一种称谓。 金股制
度起源于英国。20世纪 80年代，英国撒切尔政府对国有垄断
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企业实施大规模民营化。 为使一些关系国计民生、国家安全
的国有企业不完全失控，首创“金股”制度：在国有企业民营
化过程中，政府不再掌握数量上达到控股（绝对控股或相对
控股）要求的股份，只掌握极少的股份，甚至可以只有一股。
政府掌握的数量极少的这部分股份称为“金股”。“金股”虽然
数量极少，但被赋予了政府对企业决策的特别否决权，在公
司的收购兼并、 重大决策等问题上拥有特殊的股东权利，可
以一票否决，以保证那些关系国计民生、国家安全的国有企
业不致失控。当然，在企业的日常经营活动中，“金股”的权利
不能滥用，只有当企业在一些重大决策和发展战略方面违背
国家意志的时候，“金股”才行使一票否决的权利。 很多国家
在进行国有企业改革的过程中也采用了“金股”制度，如上世
纪 90年代西班牙在私有化进程中就大量采用过此制度，目
前在电力、 通讯和石油公司等几大龙头企业内仍持有“金
股”。
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wwwwww*基金项目： 本文为山东省 2005年软科学规划课
题“制约我省农村社会和谐发展的制度因素与对策研
究”（编号：A200521-3）成果之一。
作者简介：赵振军，硕士，泰山学院中小城市社区
研究所副教授。（山东 泰安 271000）
原载《财贸研究》（蚌埠），～33
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