政府向社会力量购买服务
问题研究
黄春蕾
山东大学
内容与安排
一、政府购买服务：公共服务民营化的一种常见形式
二、我国政府购买服务的实践
（1）萌芽期（1995-2005年）
（2）试点创新期（2006-2011年）
（3）制度化推进期（2012年至今）
案例一：政府购买社会工作服务——基于济南的经验分析
案例二：上海市政府购买社区公共服务招投标
案例三：温州市政府购买行业协会服务
三、总结与反思
改革难点和阻力
改革突破口
引言：公共服务的多元供给方式
”人类社会发展出多样化的组织形式来满足他们的
需求：
（1）家庭（氏族和部落等）。这些最基本的社会单元，
可以说是最初的住房、卫生、教育、福利和服务部门；
（2）各种类型的志愿或互利团体。包括宗教、慈善、邻
里、公民、商业、工会、娱乐、种族和互利团体
（3）市场及其在其中运营的各类组织
（4）政府——实施集体行动的重要机构“
——萨瓦斯《民营化与公私部门的伙伴关系》
政府供给，市场供给及自愿供给。
不同的主体，遵循不同的原则，以不同方式
和渠道筹集资金，决策使用去向并予以监督
的机制。
市场供给和自愿供给合称为非政府供给，如
果借用现有文献中的用法，笼统地称为私人
供给。
公共品政府供给机制是指政府通过公民或其代表的
集体选择程序，以强制地征收税收为主要手段筹集
资金，安排政府支出以供给纯公共品和准公共品的
机制。
公共品市场供给机制是营利组织根据市场需求，以
营利为目的，供给教育、基础设施等准公共品，并
以收费方式补偿支出的机制。
公共品自愿供给机制是公民个人、单位，以自愿为
基础，以社会捐赠或公益彩票等形式无偿或部分无
偿地筹集资金，直接或间接地用于教育、体育、济
贫等公益用途，并接受公众监督的一种机制。
民营化
广义的，界定为更多依靠民间机构（包括市场、各种志愿团体、
家庭等），更少依赖政府来满足公众需求。
狭义的，界定为引进市场激励，以取代对经济主体的随意的政
治干预，从而改进一个国家的国民经济。
民营化具有多种形式（多种所有制形式和运作关系）
合同承包
特许经营授权
补助
凭单，发放食品券、住房券、教育券等
出售国有铁路、工厂、煤矿等
自愿或志愿服务
….
民营化的核心
服务提供或安排与生产之间的区别是显著且十分重
要的
即使实施民营化，政府仍然保留服务提供的责任并
为此支付成本，只不过不再直接从事生产。
安排者对集体物品的供应承担重要责任：征收税费、
决定服务内容、服务水平、开支水平等，所有这些
无法在集体成员之间完全达成一致。
当安排者和生产者合一时，官僚制的成本就产生了，
即维持和管理层级系统的成本。当安排者和生产者
不同时，又产生了交易成本，即聘用和管理独立生
产者的成本。两种成本的相对值决定了安排和生产
功能分开是否值得。
一、政府购买公共服务：
民营化的一种常见形式
政府购买社会组织公共服务：
在国外一般被称为购买服务合同或合同外包
（Purchase of Service Contracting
，简称POSC），现有文献比较流行的定义
是，“政府将原来直接提供的公共服务事项，
通过直接拨款或公开招标方式，交给有资质
的社会组织或个人来完成，并根据他们提供
服务的数量和质量，按照一定的标准进行评
估，支付服务费用。”
安排者
提供者 消费者
田玉容（2008）将政府购买服务放置于政府
社会福利服务开支和预算体系，给出了如下
定义：“指政府在社会福利的预算中，以服
务体系预算为度，向各类提供社会公共服务
的非政府组织，直接拨款购买或公开招标购
买社会服务” ，对于更科学地理解和界定这
个概念具有积极意义。
合同承包的特征
合同承包的有效实施需要一组条件：
工作任务要清晰地界定
存在几个潜在的竞争者，已经存在或者可以创
造并维持一种竞争气氛
政府能够监测承包商的工作绩效
承包的条件和具体要求在合同文本中又明确规
定并能够保证落实
民营化理论提出了一种公共服务供给方式改革
（治理）的理念或战略，但它是一个制度变
迁的过程。
在不同国家、不同时期，由于民营化面临的基
础（政治、经济及社会）和环境（制度环境、
政策环境、人文环境等）不同，因此其实施
的动力、表现形式、运行机制、效果、问题
及障碍等必然存在差异。
二、我国政府向社会力量购买服务的实践
《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》
（国办发〔2013〕96号）
创新公共服务提供方式、加快服务业发展、引导有效需求的重
要途径；
推动政府职能转变，推进事业单位改革，激发社会组织发展活
力，增加公共服务供给，提高公共服务水平和效率
3.国内实践发展历程
（1）萌芽期（1995-2005年）
（2）试点创新期（2006-2011年）
（3）制度化推进期（2012年至今）
国内地方实践的发展特点：
购买服务范围逐步扩大。
购买服务形式多种多样。
购买服务资金来源多元化，财力投入不断加大。
购买服务的工作模式多种多样。
典型案例：
社区公益服务招投标：上海的探索
行业协会承接政府职能：温州的实践
社会工作政府购买：济南的实践
上海市公益服务招投标试点
2009年开始，从社会福利彩票公益金中划出
3500万，上海市民政局实施社区公益服务竞争性
购买。各区县民政局根据常住人口按比例获得公益
金资助额度
社区服务中心是招标代理人，负责向社会公开招标、
接受投标，并将评审结果报市民政局。还负责项目
抽查、评估。
投标流程：登记注册、现场审核、领取标书、递交
标书、参加开标会议、招标文件澄清
评标方法：评标委员会由相关部门工作人员
和社会、经济、财务、审计、法律、公共管
理等领域的相关专家以及本市的市民代表组
成，评标委员会人数为5人，其中专家与市
民代表的人数不得少于成员总数的三分之二。
结果公示：
招标结果公示
行政审批公示
行业协会承接政府职能：温州的实践
1.起步早：
1999年，市人力资源和社会保障局购买温州市
鞋革协会等行业协会的专业技术评定服务。
《温州市行业协会管理办法》颁布，赋予行业
协会16项职能。
自2008年起由原市经贸委牵头开展政府技术性
服务性职能向行业协会(商会)转移试点项目。
选择市经贸委、市人事局、市环保局、市外经
贸局、市科技局做为第一批转移试点部门。
分部门、分类实施：经济运行监测的职能、统
计职能、开展组织或参与国内外反倾销反补贴
及保障措施的发起和应诉、民商事纠纷委托调
解等。
2.行业协会数量多，意愿强：截止2012年，
行业协会1831家。受社会利益驱动，参与
政府购买意愿比较强。（70%）
问题：
1.政府与行业协会的边界模糊。
行业自律、协调会员关系、指导企业经营管理等都是外
部性较弱职能；行业调研、行业价格管理、人才培训与
管理、行业发展规划等职能外部性中等；对安全生产管
理、环境治理、产品质量管理等外部性较强的职能。
2.政府部门仍然处于主导地位。
政府部门按自身意愿和利益诉求将职能转移给行业协会，
这就会出现两种现象：一是将那些难以履行且无利可图
的职能转移给行业协会，行业协会既没有履行的动力又
没有履行的资源。另一是行业协会可以履行但政府部门
因有利益可谋而不愿意转移，或者转移不充分。
3.行业协会承接能力比较弱。
2010年，对73家行业协会的问卷调查表明，缺乏人力
资源和资金支持两项合计已经超过政府支持力度成为最
主要的制约因素。
在人力资源方面，温州行业协会平均专职工作人员
人（半数以上2≦人），其中大专以上学历的占52%，
30岁以下的占%，59%的专职工作人员月收入
在1000-2000元之间。
在财务方面，温州行业协会年收入在20万以下的占
%，其中年收入在10万以下的占%，37%
的行业协会认为其财务比较紧张，只有%的行业协
会认为其财务能够满足协会日常开支和未来发展需要。
案例三：济南市政府购买社会工作服务
背景
做法
效果
改进
背景：
在基层，有大量的公共服务需求（养老需求、青少年事
务、下岗失业人员、残疾人、吸毒人员、反家暴、留守
儿童等）无法得到满足。
政府工作人员不足、专业技术手段缺乏
社会工作的优势
一种提升社会功能的综合助人、助人自助的专业
社会工作的核心理念：嵌入、建构、增能、平等、接纳
利用个案、小组与社区工作等多种技能和方法，改善个
人与群体之间的互动
多元化：一体多面，老年；儿童；残疾人；吸毒人员；
…
寻求预防或消除危及人们生活质量的各种社会问题
社会工作的核心理念
一是“嵌入”概念。是指社会工作者与受助对象（组
织、个人、社区等）的关系，社会工作者在主观意
识和行动上要自觉纳入受助对象的关系网络之中去，
争取最大程度获得受助对象的理解和支持。
二是"建构"概念。强调社会工作对于社会关系、社
会服务制度及受助对象能力的建构目标和建构功能。
三是“增能”概念。增能或重权，是社会工作追求的
能力目标，即“助人自助”。它使得社会工作明显区
别于一般的慈善活动和志愿活动。如何帮助受助对
象达到自助，关键在于要提高受助对象自我成长和
自我发展的能力。
上海社工来了！
让陌生的人熟悉起来！
通过沟通交流了解居民的需要
让不安的人放心下来！
增强居民自助能力
让我们的能力发挥出来！
建立社区互助网络
让我们一起互动起来！
构建和谐社区
国内政府购买社工服务的试点探索始于2003年上海市
2006年10月党的十六届六中全会做出建设社会工作专业人才
队伍的战略部署。在“1+7”文件 的推动下，2008年1月深圳
市购买社会工作服务试点全面铺开，走在全国的前列。
2010年中央发布的《国家中长期人才发展规划纲要（2010-
2020年）》将社会工作专业人才提升为与党政人才等相并列
的第六支主体人才。
2011年中央组织部、中央政法委、民政部等18个部门和组织
联合发布了《关于加强社会工作专业人才队伍建设的意见》，
极大地推动了各地政府购买社工服务的实践。
目前我国推动专业社会工作实务发展的途径主要有两种：
一是借助政府“条结构”自上而下的推动策略。即将社
会工作与政府和群团组织（如民政部、劳动与社会保障
部、全国妇联、总工会、共青团、老龄协会、残疾人联
合会等）社会福利业务相结合，敦促它们在其部门政策
的制定过程中，纳入社会工作的专业要求，并相应设置
社会工作的专业岗位。
二是借助“块结构”自下而上的推动策略。即社会工作
专业群体深入到基层社区，或社会福利机构，从社会关
注的问题入手，运用社会工作的知识和技巧策划和提供
服务，展示专业效能，以获得基层民众认同的过程。
济南市：
一个经济实力中等偏后的副省级城市
2009年开始试点政府购买社工服务
2011年在全市层面铺开，推进力度较大
但社工机构数量少，购买规模小（152个岗位，
深圳已达1300个）
购买模式：“政府主导、民间运作”、购买岗
位为主的模式，这种做法及其在运行中遇到的
问题带有一定的普遍性。
关于政府购买社会组织服务模式
王名（2008）根据承接公共服务的社会组织相
对于作为购买方的政府部门是否具有独立性，
分为独立性服务购买与依赖性服务购买。依据
购买程序是否具有竞争性，分为竞争性购买与
非竞争性购买。 事实上，两种划分标准可以归
结为购买的竞争程度问题。
徐家良（2011）进一步将非竞争性（定向）购
买又分为项目形式、非项目形式、直接资助形
式。
政府购买社工服务的两种模式：
购买项目：如广州、上海等
购买岗位：如深圳、东莞等
项目模式和岗位模式孰优孰劣，几种观点
项目优越说
购买社工岗位独立性差、社工服务难以安排、机构运作
受到限制
以“人头费”来拨付资金的方式，使得机构缺乏运行中
所需大量的工作经费（如交通费、电话费、设备设施费
等办公经费），并且对社工也缺乏“激励效应”。
岗位倾向说
深圳、东莞地区一直以来都是购买社工岗位，他们认为这能够
整合社工的人才资源，促使某些关键岗位能够有专业的社工提
供服务；项目模式相对于岗位模式来说连续性与稳定性不强。
情境说
王思斌（2010）等学者认为，项目模式和岗位模式各有所长，
没有可比性，只是根据不同情境所做的更有效的选择。
徐家良（2011）从上海市实践出发，提出政府通过非项目模
式定向购买对于初创期的社会组织来说，有助于切实解决社会
组织经费不足的问题，同时注重发挥社会组织的主动性与创造
性，有助于能力的提升。
购买岗位与购买项目孰优孰劣？不能一概而
论，也不能完全照搬国外的做法。
国内这么多的城市选择了岗位方式，背后的
原因是什么？土壤是什么？
运行状况怎么样？
对政府购买支出绩效有何影响？影响机制是
什么？
如何优化现有模式？
2.济南市政府购买社会工作服务模式及其
运作特点
首次试验
2007年7月济南正式启动社工人才队伍建设试
点工作，并确立了市妇联等首批五个试点单位
。
当年10月，市妇联与JA女性关怀社会工作服务
中心合作成立了全国首家“反对家庭暴力社工
维权岗”，第一批聘用了19名社工。
2009年
济南市民政局陆续向济南SQ社工服务社购买专业社工
岗位22个。
2011年
济南市民政局积极打造“泉城社工双百工程”（市直部
门专职社工岗位100个，街道、社区社工人员100人）
，向济南市社工协会出资购买专业社工岗位80个。
2012年
济南市民政局向济南市社工协会购买专业社工岗位50
个。
市民政局：购买社工岗位模式
分布在5个市直部门、民政局及其下属的社区服务
中心、市社会福利院、市福彩中心、市殡仪馆等15
个岗位机构，涉及社区矫正等12个服务领域的共
47个服务岗位。
区民政局：购买社工服务项目模式
历下区：向JA购买“儿童成长服务”项目（2009-
2010年）；老年人“社区照顾”项目（2012年—
）。
市中区：以整体项目购买的模式，向JA购买居家养
老服务。
政府购买社工服务模式及其运作特点
“购买岗位”是指根据服务对象或用人单位的实际需求，
确定社工岗位数量，按照社工薪酬指导价标准，政府出
资委托社工服务机构招聘、派出、指导和管理社工专业
人员，进入服务岗位开展工作。
“购买项目”则是政府根据服务对象的情况、服务内容、
服务要求、服务目标等进行综合测算，实行整体购买项
目的模式，委托社工服务机构开展社会服务。
3.济南市政府购买社会工作服务支出绩效
的初步分析
政府购买社会工作服务支出绩效
——涵义与评价指标
第一，业绩指标
专业人才的发展和支撑，包括社工人才的数量及稳定性，
继续教育培训次数，接受督导及对外交流次数等
专业服务工作量及完成情况，包括组织活动次数、参与
人次、服务项目数、项目服务人次；个案入户探访户数、
探访人次，小组开设组数、小组活动次数、小组活动人
次等
第二，效率指标
配置效率：在财政支出不变的条件下，政府将稀缺的财
政资源从边际效率低的领域流向边际效率高的领域。
从宏观看，政府购买社工服务支出/财政总支出的比率
可以用来反映财政资金配置效率。
从微观看，社工服务领域多元化，政府购买的社工服务
在教育、医疗、养老、社会救助等不同领域的配置比率，
与社会需求结构越吻合，财政购买资金的配置效率就越
高。
生产效率 ：政府通过购买社工服务提供每单位服务的费
用，相对于政府直接提供所节约的成本。
第三，效果指标
政府购买社工服务产生的社会效益与社会影响力。
从个体角度看，对受助个体、家庭或社区对社工服务的
满意度，以及他们生活质量和社会功能的改变程度。从
社工服务机构角度看，购买效果体现为社工服务机构的
成长与发展能力的提升。
从社会角度看，购买效果体现为社工服务社会知晓度，
对社会资源（包括义工、捐赠等）的聚合程度。
济南市政府购买社工服务支出绩效的初
步评价
社工人才队伍培养
3年来，专业社工岗位人数由5人，22人，102，152人。
项目购买效果初步显现
以居家养老服务项目为例，2010年5月-2010年12月31日，
JA共为社区长者提供了4913人次的专业服务；帮助组建8个
兴趣活动小组，会员人数达到近百人，开展了上千次的活动；
组织4次社区活动；开展家政服务155户，服务时间3113小
时，社工入户探访115户，163人次，累积87个小时。
社工培训、交流与督导机制初步建立
2011年SQ共举办总结、督导（机构督导）和培训会7次，
实地督导5次。交流访问方面，派专业社工到香港及深圳等地
进行探访学习和交流，并建立加深了与其他社工机构的联系。
财政支出绩效整体较低：
政府购买支出规模还非常小，2011年济南市福彩销售收入突
破10亿元，提取福彩公益金规模超过3亿元，而当年用于购买
社工服务的资金只有300万，比例仅为1%；
每名社工万/年，大多数社工工资低于济南市平均工
资水平（万元/年），尽管节省了财政购买资金，但由于
薪酬待遇较低，社工人才流失情况较明显
在购买岗位的模式下，社工服务机构主要承担招聘培训社工，
并将其派遣至用人单位开展服务，俨然成为一个社工人才中介
组织，其专业管理和专业服务的功能弱化。
3.总结与讨论
结论1： “政府主导”色彩浓厚
济南市政府购买社工服务发展的积极推动
社工协会作为购买的承接方也是在政府直接推动下发展
起来的
社工服务机构对政府形成很强的依赖。
这是基于济南市本土实际（社工机构少，发展能力
低）的必然选择。
过度依赖不利于社工机构专业化能力提升，需要探
寻更多元的社工机构发展支持体系。
结论2：两种模式各有优劣
对财政购买支出绩效的影响途径有所不同，而且两
种模式各有利弊。
实际运行中都取得了一些初步成效，但各自存在的
一些问题。
济南市社工机构数量偏少，不具备大规模购买项目
的基本条件，完全摒弃岗位购买而大力推进项目，
也是不现实的。
事实上，项目和岗位两种模式互通有无，互相补充，
我们完全可以采用创新性思维，把二者有效结合起
来，实现购买模式的优化。
讨论与建议：
（1）创新需求发现机制，实现购买岗位
基础上的项目化运作。
近期立足济南实际，仍以购买岗位为主。
今年济南市已经正式引入项目化运作。
下一步，设立项目运作专项经费，保障项目落实；
设立年度奖励基金，鼓励和带动项目服务品牌和特
色的提升；建立社工服务机构与岗位社工及岗位机
构间的沟通机制，提高督导频率与深度；督促岗位
机构提高对社工专业服务活动的支持力度，为社工
专业服务创造更好的条件。
（2）推动社工服务机构发展和能力提升，实行项
目购买模式下的岗位补贴。
政府应创造宽松环境，在登记注册、办公场地及设施等
方面提供支持，增加社工服务机构数量。
社工服务机构应不断完善内部治理结构，充分借助外力，
积极与地方志愿者组织合作，弥补社工人才的不足；与
教育、社会福利机构合作，整合各类社会资源，扩大服
务范围，提高为特殊群体服务的能力；拓宽资金来源渠
道，大力引导企业、个人参与其中，形成资源多元统筹
格局。
充分考虑社工服务机构的生存与发展成本，
政府制定购买项目预算时，应充分考虑配备
专职社工岗位与管理人员岗位的数量，增加
对岗位工资的补贴额度，保障项目正常运转
所需经费。
完善现有政府购买的配套制度。
首先，政府应转变大包大揽的观念，放手将某些社
区服务事务交由能够胜任的社工服务机构承担。
将政府购买社会工作服务资金纳入部门预算，并逐
步实现与政府购买的其他公共服务（比如养老、卫
生等）资金间的协调管理，提高财政支出综合绩效。
应制定更加细致的岗位开发和需求调查评估办法，
可考虑按照服务人群一定比例，确定岗位数量，提
高岗位购买的科学性和有效性。
完善社工薪酬体系。落实和细化职业
晋升制度，不断提高社工待遇，给予
社工解决户籍等政策方面优惠，吸引
和留住更多优秀社工人才。
岗位购买模式下应结合项目化运作，
尽快建立科学的绩效评估标准与评估
指标体系，做好监督与激励，推动购
买的规范发展。
广州市实践：
起步：2008年，海珠区政府出资200万元，向启创社工服务
中心购买了3条街道和两所中学的青少年服务项目。紧接着荔
湾区财政拨出100万，向大同社会服务中心购买两项服务。随
后越秀、天河、番禺等区也开始了政府大规模购买服务的活动。
快速发展：2009年，广州市、区两级财政投入逾2000万元。
2011年，购买服务资金进一步增加为8000万元。2012年，
广州市政府购买“大跃进”：全市安排亿元，此外天河区
还将另外安排4个亿。
特色：以家庭综合服务中心为载体，每个街道至少有一个家庭
综合服务中心，购买包括社会福利与救助、矛盾调处、权益维
护、心理辅导、行为矫治、社区矫正、劳动就业、青少年教育、
残障康复、婚姻家庭等领域的社会服务。
4.政府向社会力量购买服务的制约因素
明显受制于政府职能转变、机构改革尤其是事
业单位改革等因素制约，需要整体推进和部门
联动。
政府向社会力量购买服务的制度体系尚待健全。
社会组织承接能力普遍较弱。
政府向社会力量购买服务工作机制亟待建立。
社工人才缺口：
按照规划，“十二五”期末，广东省要实现每万人
中有5名社工的目标。以广东当前1亿的常住人口
计算，专职社工也将达5万人之多。但实际上，目
前广东省专职社工仅3000余人，其中广州2100
人有社工证。
社会组织短缺：
广州目前有90多家社工机构，80%以上都是
2008年后成立的，几乎都瞄准了家庭综合服务中
心这个政府购买“大单”。
5.国际经验启示
克服对公共服务民营化的盲从，建立对公共服
务民营化的理性认知。
重视政府在政府购买公共服务中的角色定位。
创造竞争、打破垄断是政府向社会组织购买服
务能否达到预期目标的关键。
加强风险管理，保障公共服务的公共性和公益
性。
6.我国的现实选择
基本原则
渐进同步
协调推进
公开择优
因地制宜
注重实效
重点工作：
从社区公共卫生服务、行业协会、公共就业、
养老等试点较早和较成熟的一批基本公共服务
事项开始突破，建立统一、开放、透明、规范
的政府购买服务平台、管理机构和运作机制，
逐步将其他公共服务事项纳入其中。
加快建立“政府统一领导，财政部门牵头、民
政、工商管理以及行业主管部门协同，职能部
门履职，监督部门保障”的工作机制。
回顾2006年在全国推开的政府购买基本公共卫生服务试点项
目的经验，我们会发现有几点关键因素值得总结：
一是以国家基本公共卫生服务制度为基础，通过制定相关政策
体系，实现了基本公共卫生服务项目内容明确、承接机构明确、
购买经费核算方式和标准明确，这是政府购买从中央到地方能
够得到具体落实的重要条件；
二是政府购买资金全部纳入预算，明确中央到省、市、区县、
乡镇各级财政支出责任，包括中央财政2007年起加大对中西
部经济困难地区补贴，以保障财政资金来源，这是财政保障功
能的体现；
三是财政、卫生、民政、发改等多部门联动和协调机制。上述
经验可以在今后的试点和推广中予以借鉴。
建立健全政府向社会力量购买服务制度
公共服务需求评估制度
社会组织或项目选拔制度
服务价格确定和预算管理制度
财政资金拨付与日常管理制度
公共服务绩效评估与问责制度
风险管理制度
参考文献
萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，中国人民大学出版社2001年版。
王绍光著：《多元与统一：第三部门国际比较》，浙江人民出版社1999年版。
资中筠著：《财富的归宿:美国现代公益基金会述评》，世纪出版集团 上海人民出
版社2006年版。
樊丽明著：《中国公共品市场与自愿供给分析》，上海人民出版社2005年版。
王浦劬、萨拉蒙著：《政府向社会组织购买公共服务研究：中国与全球经验分析》，
北京大学出社2010年版。
苏明,贾西津,孙洁,韩俊魁,中国政府购买公共服务研究,《财政研究》，2010年第1
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黎熙元，政府购买公共服务预算的效率原则与约束，《学术研究》，2011年第7期。
姜赟：高调行善，该不该鼓励？（民生三问·
富人如何做慈善①），载《人民日报》2010年
10月13日。
姜赟：富人做慈善，是否该亲力亲为？（民生
三问·富人如何做慈善②），载《人民日报》
2010年10月18日。
联系方式
黄春蕾
13791046986
hchunlei@
QQ：562594446
mailto:hchunlei@
案例二：济南政府购买居家养老服务
（一）背景
1.老龄化程度不断提高。济南市现有60岁以
上老年人102万，占常住人口604万的
%，按照年增速%计算，2015年
老年人口将到达120万，老龄化比例达到
1/5。
2.居家养老模式符合中国国情，符合中国老
年人的养老意愿、民风观念，也符合中国财
力状况。机构养老投资多，见效慢。
（二）试点及做法
在全国副省级城市中出台居家养老服务实施意见的，
济南市较早。2007年开始试点，在五区8个街道办
事处。2010年全市六区、一市、两县的75个街道
办事处推开。服务对象目前约3000人。仍然比较
小，主要是考虑到政府投入的财力。
目前已经完成全面摸底，掌握了最基本的老年人信
息及需求信息。根据政府投入财力的不断增加，考
虑今年下半年扩面。
3.服务对象
居住在全市所有街道办事处，具有济南市常驻户籍的老年人。
条件是：
年满70周岁，享受低保待遇的“三无”孤老；
年满70周岁，省（市）级以上劳模、重点优抚对象且子女无
力承担赡养义务的老年人；
年满70周岁，月收入低于上年度最低工资标准的独居或仅与
残疾子女生活的老年人；
年满60周岁，日常生活需要介助（半护理）或介护（全护理）
的困难“二无”（无子女、无劳动能力）老年人；
年满70周岁，日常生活需要介助或介护的独生子女家庭的困
难老年人；
家庭有特殊困难的，经县（市）区级民政部门委托的评估机构
认可，可适当放宽条件。
符合上述条件的老年人每月由政府购买20个小时的送时服务。
有经济来源并需要居家养老服务的老年人，可以根据自己的实
际需要购买服务。
4.服务内容与方式
社区居家养老以“立足社区、面向老人、专业服务”为特点，
根据老年人需求设立服务项目。服务内容主要包括生活照料、
家政服务、精神慰藉三大类，细分为送餐、洗澡、巡诊、康复
锻炼、陪送看病、打扫卫生、洗衣、做饭、电话接访、陪老人
聊天、法律援助等。
上门服务和日托是居家养老服务的两种主要形式。
5.服务人员补贴标准
服务人员的补贴计算以时间为标准，2010年按每人每小时9
元的标准给予补助，以后根据最低工资标准适时调整，不足部
分由各区财政负担。
6.申办程序及管理
居家养老服务实行“三审两榜”的工作程序，
凡需要政府购买服务的困难老年人都可向社区
居委会提出申请。各街道办事处成立的评估组
织对申请人进行评议，并在社区内明显位置张
榜公示，居民无意见后，报街道办事处审核，
县（市）区级民政部门审批，审批通过后再次
张榜公示。
《居家养老反馈卡》《居家养老服务卡》
7.管理体制
市、区两级民政局负责资金拨付和监督管理。
管理以街道和社区为主，主要考虑街道更熟悉老年人的
信息、需求以及便于对服务人员的录用和日常管理。
8.运行模式：两种模式
模式一：政府直接招募本社区4050人员，去年开始由民
政、劳动、老龄办统一进行培训，持证上岗。
模式二：实行服务外包，比如市中区与大家园家政公司
合作，历下区与阳光大姐合作。
模式一：济南市历下区甸柳街道
历下区政府购买居家养老服务发展三个阶段：
第一阶段：08年试点2个办事处（燕山和甸柳），
购买家政服务员，为100名孤老、残疾老年人提供
服务。历下区经济实力在全国15个副省级城市的
城区中排列第8位。
第二阶段：09年全区铺开，13个办事处，按照市
里的标准，共为319名老年人提供服务。燕山街道
与祥泰家政公司合作，趵突泉街道与夕阳红家政公
司合作。其他街道是与大家园合作。
第三阶段：11年出台文件细化、规范化，进行公开
社会招标，购买大家园一家公司的服务。
历下区民政局与大家园家政公司签订协议的
内容：
服务内容；服务金额；付款方式（每季度一
次，由社区、街道和民政验收合格后，报财
政局下拨资金给大家园）；验收（民政与街
道一个月检查一次）；违约条款；监督处罚
（满意率低于95%则有权利中止和解除合
约）
甸柳街道政府购买居家养老服务情况
09年开始做居家养老工作，享受政府购买服
务的老年人由7人增加到目前的41人，专职
服务员10多人。
目前接受服务的老年人共分为两类：
一类22人，享受30小时服务/月；
二类19人，享受20小时服务/月。
每次服务时间不等，主要涉及家政服务、生
活料理、陪聊、看病。
街道在居家养老服务工作的角色：指导、审核、监督（反馈、
走访入户满意度调查）和处理投诉。
居委会角色：确定被服务老年人的流程：接到申请后，组织楼
长、党小组长开会，居委会入户看、谈，确认和查找实际需求，
由社区评估委员会（主任、书记、楼长等）开会讨论，公示，
上报街道，批下来张榜，交给大家园统一具体提供服务。
大家园角色：在接到区政府提供的服务老年人名单后，先与社
区联系，到老人家里去了解需要哪些服务，安排服务员。每月
回访，给服务员打分，考核。实行员工制管理，员工是固定员
工，根据满勤情况和服务满意度，发放工资，购买保险。每月
一次例会，每月考核一次。服务员多来自于农村，也聘请一些
具有多年社区工作经验的退休老年人，开展工作顺畅、效率高。
服务分三大块：生活料理、家政服务和精神慰藉。
大家园反映的困难：
（1）感到精神慰藉方面不专业，开始在2012年4
月8日引入泉城义工专业心理咨询师开展服务。，
“大家园”综合考虑家庭条件、健康状况等因素，
选出了20户空巢老人家庭作为首批结对帮扶对象，
按照就近原则安排泉城义工入户服务。
（2）护理方面，人才短缺是一个主要问题，以现
有的政府购买标准，还难以吸引专业护理大学生。
（3）政策扶持部分，家政服务中心注册为民非，
2011年政府购买资金收入通过协调后，给予减免。
大家园在与政府合作中的问题
政府与企业的目标不同
在与政府打交道时，婆婆太多。目前与养老服
务相关的部门至少有民政、劳动、卫生、残联、
商务、老龄等，每个部门的分管区长不同，他
们之间的理念和目标也不同，很难协调。 （周
辰总经理）
模式二：历城区洪家楼街道
居家养老服务发展经历了两个阶段：
（1）08年9月份开始市老龄委在南区开始试点居家养老服务，
养老服务工作由之前的自发状态转而成为有组织、有固定服务
员、有正规政府投入的工作，形成了一个基本雏形，政府购买
标准是7元/小时，分两类老年人，一类10小时/月；二类老
年人，20小时/月。各区都建立了“泉映晚霞”居家养老服务
工作站。
（2）09年8月份开始转由民政局推广居家养老服务工作。聘
用4050人员作为服务员，培训后持证上岗，为辖区老年人提
供居家养老服务。相比较之前的工作，政府购买服务使得居家
养老服务工作增加了力度（9元/小时），填补了空白。目前
全街道共有被服务老年人21人，11位服务员。
目前社区居家养老服务形成多元服务格局：政府购买无偿服务、
自费服务和邻里帮助等。
洪家楼街道花园南区居委会
08年区老龄委在花园南区开始试点居家养老服务工
作，该社区涵盖花园一区、二区，共41栋楼、
2387户、7160人。其中，60岁以上老年人916人，
占社区常住人口的%，目前接受政府购买居
家养老服务的老年人为7人。
先根据社区需要购买居家养老服务的老年人数量和
需求，确定服务员招聘数量——由社区居民自己报
名——走访了解，选拔筛选服务员（优先考虑
4050下岗职工、公益岗位工作人员、贫困家庭和
单亲家庭人员）——由家政服务公司对其进行体检、
培训（培训费由街道办事处支付），取得资格证书
——服务员持证上岗。
对服务员的选拔和服务要求需要符合“三心
”（细心、热心、耐心）、“三到位”（时
间到位、工作到位、服务到位）。
社区居家养老服务站，配有站长和热线，负
责对政府购买居家养老服务工作进行日常管
理，将有关老年人、服务员等表格信息上报
街道居家养老服务中心。对服务员服务老年
人情况进行定期（每月一次）走访。
两种模式比较
前者模式下服务员与被服务老年人之间是纯工作关系，服务员
专业素质较高，公司代为缴纳社会保险，日常管理以公司为主，
节省公共部门时间。
后者模式下服务员与被服务老年人间是邻居关系。住的近（有
的住在同一楼栋），便于服务，服务时间、方式更加灵活，服
务中包含更多邻里亲情，老年人感觉更踏实。有时候服务很难
按照小时算，还有季节性。有些服务很难用时间来衡量，也具
有不确定性。比如，在政府购买服务由老龄委向民政部门过渡
的时候，服务员对老年人的服务并没有因此而中断。
另外，洪家楼的花园南区居民很多是大明湖、杆石桥等地的搬
迁户，下岗职工多，住户楼体老，设施陈旧，大部分没有通管
道、没有按照暖气，冬天需要烧煤取暖，容易发生不安全。
