社会稳定风险评估
马小丁
国家发展改革委投资研究所
• 请问这是什么？
• 同一个事物，不同的人看法不同！
• 同一个事物，不同角度结论不同！
基本情况
• 2012年8月16日，国家发展改革委下发了《国家发展改革委关
于印发国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评
估暂行办法的通知》（发改投资[2012]2492号）；
• 《暂行办法》的出台，是国家发展改革委贯彻落实党中央和国
务院提出的有关社会稳定风险管理要求的具体工作的体现；
• 党中央和国务院的要求，基于一系列的“转变”，或者说，基
于一系列新的、对当前经济社会发展面临环境和条件以及未来
发展方向、目标的科学判断；
• 投资项目建设的现实条件也迫使我们不得不重视项目与当地社
会的相互适应性水平，重视项目的社会可行性和可持续性，重
视项目与当地社会的协调发展。
基本概念
何为“社会稳定风险”
• 社会稳定风险，是指因重大建设项目的组
织实施而直接或间接影响（或潜在影响）
相关者合法权益，产生社会矛盾和不稳定
因素，引发群体性事件或个体极端事件，
影响社会稳定的风险。
为什么强调社会稳定风险评估
社会稳定风险评估要求的提出，基于以下转变：
• 发展环境和条件转变
• 发展理念和发展方式转变
• 发展的最终目标转变
• 投资项目管理的理念和方式转变
• 投资项目评价方法的创新和进步
发展环境和条件的改变
十二五规划纲要对国内发展环境和条件的判断：
• 我国发展中不平衡、不协调、不可持续问题依然突出，经
济增长的资源环境约束强化，投资和消费关系失衡，收入
分配差距较大，科技创新能力不强，产业结构不合理，农
业基础仍然薄弱，城乡区域发展不协调，就业总量压力和
结构性矛盾并存，物价上涨压力加大，社会矛盾明显增多，
制约科学发展的体制机制障碍依然较多。
• 经济社会发展面临的约束条件发生了改变－－资金、技术
等内部因素的约束开始降低，而社会、土地、环境、生态、
资源、能源等外部性因素的约束在加强。
发展理念和发展方式的转变
以人为本的科学发展观
• 全面、协调、可持续
• 以人的全面发展为核心
• 建设“和谐社会”
• 建设“资源节约型、环境友好型”社会
• 坚持以经济建设为中心，但为人的发展服务
• 以人为本的科学发展观落实到投资项目管理中，
带来了一系列的变化－－项目目标、价值判断、
管理理念、管理体制和方法。
发展的最终目标的转变
十二五规划纲要提出：
• 坚持把保障和改善民生作为加快转变经济发展方式的根本
出发点和落脚点
• 完善保障和改善民生的制度安排
• 把促进就业放在经济社会发展优先位置
• 加快发展各项社会事业
• 推进基本公共服务均等化
• 加大收入分配调节力度
• 坚定不移走共同富裕道路
• 使发展成果惠及全体人民
投资项目管理的理念和方式转变
• 适应社会主义市场经济体制的基本要求，建立新型的投资
管理体制
• 政府作为全社会代表，在发展过程中扮演双重角色，发挥
两种作用－－维护社会公共利益的管理者和提高社会公共
福利的投资建设者－－对投资项目的外部性影响进行管理
和控制，营造良好发展环境和条件
• 建立综合化、多元化的管理模式，采用更加有效灵活的管
理手段－－规划约束、产业政策引导、行业准入标准限制、
土地合理利用、环境保护控制、资源综合利用、节能评估
和审查、社会风险控制等－－对投资项目的外部性影响进
行管理和控制。
投资项目评价方法的创新和进步
• 从单一的评价理念到全面的评价理念
• 从单一的物质投入产出关系的分析到复杂的社会风险的分
析
• 从单一的价值判断标准到综合的价值判断标准
• 从单一的技术、财务评价方法到环境影响评价方法
• 从单向性的社会影响评价方法到双向性的社会评价方法
• －－现有的投资项目评价方法体系，已经能够承
担“全方位、全过程”的评价任务。
项目评价方法的创新和进步
评价方法 评价内容 评价指标 基本思路
财务评价
《建设项目经济
评价方法与参数
》
投资项目的财务盈
利和清偿能力、确
定项目的财务可行
性
财务内部收益率
(FIRR)
投资回收期
财务净现值(FNPV)
投资利润率
计算项目的直接效益和费用，强
调项目的财务可行性，追求收益
最大化
经济评价
《方法与参数》
投资项目对国民经
济的净贡献、确定
项目的经济合理性
经济内部收益率EIRR
经济净现值(ENPV)
费用效益比
计算直接和间接效益和费用，追
求项目对国民经济的净贡献、项
目的经济合理性
环境影响评价
《环境影响评
价法》
项目建设对自然环
境造成的影响
各项环境指标，污染
物排放及污染治理措
施
分析项目对自然环境的破坏程度，
强调经济建设与环境保护相结合
社会影响评价 项目建设对社会的
影响、项目产生的
社会效益
人口变化、就业、收
入分配、住房、教育、
基础设施等影响指标
强调项目对社会发展的贡献和影
响。
但未考虑被影响人口的反应及其
对项目的影响
社会评价 项目建设与外部社
会环境间的相互适
应性，社会风险、
可行性、持续性
定性描述指标为主，
定量指标为辅。
强调公平、参与、持
续性、机构发展、性
别、贫困等方面问题
经济、社会的发展以人为中心。
强调项目对人的影响及人对项目
的反应――项目与外部环境的互
动作用、项目与社会协调发展
社会稳定风险评估暂行办法
• 办法出台的背景和过程
• 2010年10月，十七届五中全会《中共中央关于制定国民
经济和社会发展第十二个五年规划的建议》中，对建立社
会稳定风险评估机制提出了明确的要求：
• “健全党和政府主导的维护群众权益机制，完善人民调解、
行政调解、司法调解联动的工作体系，整合各方面力量，
建立调处化解矛盾纠纷综合平台”。
• “畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道，
建立重大工程项目建设和重大政策制定的社会稳定风险评
估机制，正确处理人民内部矛盾，把各种不稳定因素化解
在基层和萌芽状态”。
社会稳定风险评估暂行办法
• 办法出台的背景和过程
• 2011年3月，国务院在《国民经济和社会发展“十二五”
规划纲要》中，再次对社会稳定风险评估机制的建立提出
了明确的要求：
• “完善化解社会矛盾的领导协调、排查预警、疏导转化、
调解处置机制”。
• “加强人民调解、行政调解、司法调解联动，整合各方面
力量，有效防范和化解劳动争议、征地拆迁、环境污染、
食品药品安全、企业重组和破产等引发的社会矛盾”。
• “建立重大工程项目建设和重大政策制定的社会稳定风险
评估机制”。
社会稳定风险评估暂行办法
• 办法出台的背景和过程
• 2012年初，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发文，要求各
地方、各部门加快制定有关社会稳定风险评估工作机制；
• 国家发展改革委于2012年7月下达固定资产投资项目可行性研
究报告、核准申请报告以及咨询评估报告中社会稳定风险评估
独立篇章的技术规范编制任务，组织有关专家开展相关工作。
目前，相关技术规范正在征求意见，尚未正式出台。
• 2012年8月16日，国家发展改革委颁布了《国家发展改革委重
大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》（发改投资
〔2012〕2492号）
• 暂行办法共十三条，分别对社会稳定风险评估的各个方面做出
了规定。
社会稳定风险评估暂行办法解读
第一条，为促进科学决策、民主决策、依法决策，预防和化解社会矛
盾，建立和规范重大固定资产投资项目社会稳定风险评估机制，制定
本办法。
• －－暂行办法的目的和作用，核心是“社会稳定”；
• －－着眼于投资项目前期决策管理，从源头防范和控制社会风险，但
要记住，社会风险存在于投资项目全过程；
• －－科学决策，强调的是科学的方法、完善的工作机制、配套的技术
规范、以及具有分析和判断能力的专业技术队伍；
• －－民主决策，强调的是广泛征求各个利益相关主体的意见，尤其是
受项目影响的利益相关者的意见，并在双向性的信息交流过程中达成
共识；
社会稳定风险评估暂行办法解读
• 第一条，为促进科学决策、民主决策、依法决策，预防和化解社会矛
盾，建立和规范重大固定资产投资项目社会稳定风险评估机制，制定
本办法。
• －－依法决策，强调的是严格按照相关法律、法规、政策、制度的规
定，按程序履行决策管理职责；同时，各个利益相关主体的行为也要
守法；
• －－预防和化解社会矛盾，强调的是预防为主、化解为目标，即将可
能的社会风险控制在萌芽状态并尽可能予以化解，以降低风险；
• －－建立和规范评估机制，强调的是注重社会稳定风险评估的工作机
制，使相关工作有章可循、有法可依；
• －－“评估”的概念，在不同主体履行相关责任时有不同的含义。注
意暂行办法中“评估”与工程咨询业内通用的评估之间的联系与差别。
社会稳定风险评估暂行办法解读
第二条 国家发展改革委审批、核准或者核报国务院审批、
核准的在中华人民共和国境内建设实施的固定资产投资项目
（简称“项目”，下同），适用本办法。
• －－暂行办法的适用范围，核心是中央政府的管理责任；
• －－适用于国家发展改革委审批、核准或核报国务院审批、核
准的项目，包括中央政府直接管理的项目以及按照相关政策规
定由中央政府负责管理的地方政府投资项目；
• －－适用于境内投资的项目，包括内资、外资投资主体投资的
项目以及利用国际金融组织、外国政府贷款的项目；
• －－境外投资项目不适用；
• －－仅限于固定资产投资项目，其他类别的投资项目不适用。
社会稳定风险评估暂行办法解读
第三条 项目单位在组织开展重大项目前期工作时，应当对社会稳定风险
进行调查分析，征询相关群众意见，查找并列出风险点、风险发生的可能性
及影响程度，提出防范和化解风险的方案措施，提出采取相关措施后的社会
稳定风险等级建议。
社会稳定风险分析应当作为项目可行性研究报告、项目申请报告的重要内容
并设独立篇章。
• －－项目单位的责任以及社会稳定风险分析在项目论证中的地位，核心是项
目论证内容的扩大、增加；
• －－项目单位是社会稳定风险预防和化解的第一责任主体，因为社会风险的
产生与项目有着直接、间接的因果关系，项目造成的影响引发社会风险，对
社会稳定造成破坏、威胁。项目单位利益与社会利益的冲突和矛盾会导致原
有利益平衡关系失衡、失控，社会稳定建立在新的利益平衡关系基础上；
社会稳定风险评估暂行办法解读
第三条 项目单位在组织开展重大项目前期工作时，应当对社会稳定风险进行
调查分析，征询相关群众意见，查找并列出风险点、风险发生的可能性及影响程
度，提出防范和化解风险的方案措施，提出采取相关措施后的社会稳定风险等级
建议。
社会稳定风险分析应当作为项目可行性研究报告、项目申请报告的重要内容并设
独立篇章。
• －－项目单位是项目前期论证工作的第一责任人，无论是内部决策还是承担社会
义务，都有责任对社会风险进行调查分析；同时，这也是投资项目“内外结合”
的论证要求，也是政府履行投资项目外部性影响管控的要求；
• －－社会稳定风险分析，是随着发展观的演变、对投资项目的认识、对风险因素
的认识、对项目可行性包含内容的认识等不断丰富和完善而出现的项目可行性的
新要求；
• －－项目单位对社会稳定风险的分析，立足于项目能否在特定社会环境和条件下
进行，是否具备社会可行性、社会持续性，从自身的角度分析相关问题；
• －－项目单位对社会稳定风险的分析，既要考虑自身的发展要求，也要考虑“相
关群众”（和项目相关的利益群体）的利益诉求、发展要求，双向性思维考虑问
题；
社会稳定风险评估暂行办法解读
第三条 项目单位在组织开展重大项目前期工作时，应当对社会稳定风险进行调查
分析，征询相关群众意见，查找并列出风险点、风险发生的可能性及影响程度，提出
防范和化解风险的方案措施，提出采取相关措施后的社会稳定风险等级建议。
社会稳定风险分析应当作为项目可行性研究报告、项目申请报告的重要内容并设独立
篇章。
• －－社会稳定风险调查，首先从确定项目的影响范围、受影响的群体开始，然后分析
什么样的影响（风险因素）带来什么样的后果，什么样的人承受什么样的影响（受益
还是受损），什么样的人作出什么样的反应（支持还是反对项目）；
• －－在调查的基础上，确定因项目引发的受影响群体的反应可能对社会稳定产生什么
样的影响，形成什么样程度的风险，风险发生的可能性及其强度有多大；
• －－在上述基础上，进一步研究需要采取什么样的对策和措施来防范和化解风险，相
关措施采取后，受项目影响的利益群体又是什么样的反应，风险发生的可能性是否会
降低，风险的强度是否会减弱；
社会稳定风险评估暂行办法解读
第三条 项目单位在组织开展重大项目前期工作时，应当对社会稳定风险进行调查
分析，征询相关群众意见，查找并列出风险点、风险发生的可能性及影响程度，提出
防范和化解风险的方案措施，提出采取相关措施后的社会稳定风险等级建议。
社会稳定风险分析应当作为项目可行性研究报告、项目申请报告的重要内容并设独立
篇章。
• －－把社会稳定风险分析定义为项目可行性研究报告、项目申请报告的重要内容，标
志着以人为本的科学发展观在投资项目管理中的进一步落实，标志着评价理念由单纯
的物质投入产出关系的分析发展到以人为中心的、综合的、多样的、多元的分析，更
加注重项目与自然、项目与社会的协调发展，同时还标志着社会稳定风险评估并没有
脱离投资项目前期管理的基本框架。
• －－社会稳定风险分析设立独立篇章，突出了党和政府对社会稳定、群众利益、和谐
发展的重视。独立篇章，包括两种方式，一是作为可行性研究报告、项目申请报告的
单独一章，二是作为一个单独的专题报告，具体方式视实际情况的复杂性高低而定。
社会稳定风险评估暂行办法解读
第四条 重大项目社会稳定风险等级分为三级：
高风险：大部分群众对项目有意见、反应特别强烈，可能引发大规模群体性
事件。
中风险：部分群众对项目有意见、反应强烈，可能引发矛盾冲突。
低风险：多数群众理解支持但少部分人对项目有意见，通过有效工作可防范
和化解矛盾。
• －－风险等级的划分，核心是为决策提供一个基本标准；
• －－风险等级包括两个方面：（1）采取措施之前，由项目本身的选址、建设
方案所决定的风险等级；（2）采取措施后的风险等级。社会稳定风险分析篇
章，重点关注的是采取相关措施后的社会稳定风险等级。
• －－现实中，由于社会稳定风险源于人与项目的互动关系，在当今社会越来
越多元化、多样化，不确定性越来越强的情况下，单纯的量化指标无法获得，
风险等级的度量成为最大难点；
社会稳定风险评估暂行办法解读
第四条 重大项目社会稳定风险等级分为三级：
高风险：大部分群众对项目有意见、反应特别强烈，可能引发大规模群体性
事件。
中风险：部分群众对项目有意见、反应强烈，可能引发矛盾冲突。
低风险：多数群众理解支持但少部分人对项目有意见，通过有效工作可防范
和化解矛盾。
• －－无法绝对量化的情况下，定性描述和分析成为重要的手段，遵循严密的
因果关系、逻辑关系，可对风险发生的概率、风险强度、风险等级做出判断；
• －－定量指标和定性指标同等重要，相辅相成；
• －－风险等级的表现，是受影响群体与项目单位、地方政府之间的矛盾冲突
强度；要注意整体风险与重点风险因素的关系；
• －－判断风险等级的简单标准是：地方政府、项目单位能否承受社会风险带
来的结果，是否有能力支付相应的政治、经济成本。
社会稳定风险评估暂行办法解读
第五条 由项目所在地人民政府或其有关部门指定的评估主体组织对项目
单位做出的社会稳定风险分析开展评估论证，根据实际情况可以采取公示、
问卷调查、实地走访和召开座谈会、听证会等多种方式听取各方面意见，分
析判断并确定风险等级，提出社会稳定风险评估报告。评估报告的主要内容
为项目建设实施的合法性、合理性、可行性、可控性，可能引发的社会稳定
风险，各方面意见及其采纳情况，风险评估结论和对策建议，风险防范和化
解措施以及应急处置预案等内容。
• －－项目所在地政府或其有关部门是社会稳定风险评估的第二责任主体，核
心是地方政府对风险的判断；
• －－在项目单位做出的社会稳定风险分析的基础上进行评估论证，表明地方
政府或其有关部门在社会稳定风险评估中的第二责任主体地位。
• －－基于地方政府是维稳第一责任人的基本定位，暂行办法中确定了地方政
府在社会稳定风险评估中的“评估”作用，即地方政府必须从自身的角度、
从当地经济社会发展的角度对项目单位确认的社会稳定风险分析内容进行再
次分析、评价，以从新的角度对风险进行重新判断；
社会稳定风险评估暂行办法解读
第五条 由项目所在地人民政府或其有关部门指定的评估主体组织对项目单位做出
的社会稳定风险分析开展评估论证，根据实际情况可以采取公示、问卷调查、实地走
访和召开座谈会、听证会等多种方式听取各方面意见，分析判断并确定风险等级，提
出社会稳定风险评估报告。评估报告的主要内容为项目建设实施的合法性、合理性、
可行性、可控性，可能引发的社会稳定风险，各方面意见及其采纳情况，风险评估结
论和对策建议，风险防范和化解措施以及应急处置预案等内容。
• －－地方政府“评估”作用的加入，表明社会稳定风险评估建立了三个责任主体的工
作机制，这与投资项目前期管理的其他要求相比，有所不同，但符合“事权”与“管
理权”对应统一的基本原则；
• －－评估主体，可以是地方政府或其有关部门自身，也可以是他们委托的第三方工程
咨询机构；评估主体的任务，是对项目单位完成的分析结论进行再次评估论证；
• －－地方政府评估论证的过程中，可以采用多种方式听取各个利益相关者的意见，包
括受项目影响的利益群体、项目单位、基层政府或组织、各类社会组织、政府相关管
理部门等多种主体；
社会稳定风险评估暂行办法解读
第五条 由项目所在地人民政府或其有关部门指定的评估主体组织对项目
单位做出的社会稳定风险分析开展评估论证，根据实际情况可以采取公示、
问卷调查、实地走访和召开座谈会、听证会等多种方式听取各方面意见，分
析判断并确定风险等级，提出社会稳定风险评估报告。评估报告的主要内容
为项目建设实施的合法性、合理性、可行性、可控性，可能引发的社会稳定
风险，各方面意见及其采纳情况，风险评估结论和对策建议，风险防范和化
解措施以及应急处置预案等内容。
• －－地方政府对风险等级的认定，取决于自身对风险的判断，在行使“评估
”权利的同时，也要承担相应的责任；
• －－地方政府完成的评估报告的内容，取决于社会稳定风险评估技术规范出
台后的具体规定，本条提出的是一般、原则性要求；
• －－地方政府完成的“评估”报告，不是社会稳定风险评估的最终结果。按
照投资项目前期管理程序规定，国家发改委审批、核准或核报国务院审批、
核准的项目，最终管理权限在中央政府，对社会稳定风险的最终认定，也在
中央政府。
社会稳定风险评估暂行办法解读
第五条 由项目所在地人民政府或其有关部门指定的评估主体组织对项目
单位做出的社会稳定风险分析开展评估论证，根据实际情况可以采取公示、
问卷调查、实地走访和召开座谈会、听证会等多种方式听取各方面意见，分
析判断并确定风险等级，提出社会稳定风险评估报告。评估报告的主要内容
为项目建设实施的合法性、合理性、可行性、可控性，可能引发的社会稳定
风险，各方面意见及其采纳情况，风险评估结论和对策建议，风险防范和化
解措施以及应急处置预案等内容。
• －－评估报告应对下列内容提出评估意见：
• （1）对项目建设合法性、合理性、可行性、可控性的评估意见；
• （2）对社会稳定风险因素认定的评估意见；
• （3）风险分析评估程序性是否符合要求的评估意见，包括各方面意见及其采纳情
况；
• （4）风险等级、评估结论和对策建议；
• （5）确认风险防范和化解措施；
• （6）确定防范风险的应急处置预案。
社会稳定风险评估暂行办法解读
第六条 国务院有关部门、省级发展改革部门、中央管理企业在向
国家发展改革委报送项目可行性研究报告、项目申请报告的申报文件
中，应当包含对该项目社会稳定风险评估报告的意见，并附社会稳定
风险评估报告。
• －－项目申报的责任主体，核心是各个责任主体必须出具有关项目社
会稳定风险评估报告的意见；
• －－按照现行的管理体制，审批、核准层层审核、逐级申报，社会稳
定风险评估作为项目可行性研究报告、申请报告中的一部分，同样需
要在项目申报过程中由相关责任主体出具专门意见；
• －－国务院有关部门、省级发展改革部门、中央管理企业是项目主管
部门，也是向国家发展改革委申报项目的责任主体，由其出具社会稳
定风险评估的意见，符合程序要求；
• 社会稳定风险评估报告成为项目申报的必要构件之一。
社会稳定风险评估暂行办法解读
第七条 国家发展改革委在委托工程咨询机构评估项目可行
性研究报告、项目申请报告时，可以根据情况在咨询评估委托
书中要求对社会稳定风险分析和评估报告提出咨询意见。
• －－国家发展改革委是社会稳定风险评估的第三个责任主体，
核心是咨询评估制度的要求；
• －－项目最终决策时，按照咨询评估制度规定，国家发展改革
委可以提出再次对社会稳定风险进行评估的要求，委托具备资
质、资格的工程咨询机构承担任务；
• －－受委托的工程咨询机构从国家发展改革委的角度、从宏观
调控、宏观管理、中央政府的角度对项目的社会稳定风险进行
分析、论证，并向国家发展改革委提交咨询意见，作为最终决
策的依据。
社会稳定风险评估暂行办法解读
第八条 评估主体作出的社会稳定风险评估报告是国家发展改革委
审批、核准或者核报国务院审批、核准项目的重要依据。评估报告认
为项目存在高风险或者中风险的，国家发展改革委不予审批、核准和
核报；存在低风险但有可靠防控措施的，国家发展改革委可以审批、
核准或者核报国务院审批、核准，并应在批复文件中对有关方面提出
切实落实防范、化解风险措施的要求。
• －－地方政府完成的社会稳定风险评估报告的结论在项目决策中起着
重要的作用，是审批、核准的重要依据；
• －－项目决策中，考虑到地方政府是防范和处置社会稳定风险的第一
责任人，中央政府充分尊重地方政府的意见，将其社会稳定风险评估
报告的风险等级结论视为审批、核准或核报的划分标准；
社会稳定风险评估暂行办法解读
第八条 评估主体作出的社会稳定风险评估报告是国家发展改革委
审批、核准或者核报国务院审批、核准项目的重要依据。评估报告认
为项目存在高风险或者中风险的，国家发展改革委不予审批、核准和
核报；存在低风险但有可靠防控措施的，国家发展改革委可以审批、
核准或者核报国务院审批、核准，并应在批复文件中对有关方面提出
切实落实防范、化解风险措施的要求。
• －－但是，现实中，由于主观因素和客观条件的作用，地方政府评估
的结论并不一定准确，如果国家发展改革委通过委托咨询评估得出风
险等级高、较高的结论，同样可以否决项目，不予审批、核准或核报；
• －－暂行办法在处理地方政府、中央政府各自完成的社会稳定风险评
估报告出现差异时，没有提供明确的说法；
• －－项目批复文件提出的防范、化解风险措施的要求，项目单位、地
方政府必须落实，否则，后评价时要追究相关责任。
社会稳定风险评估暂行办法解读
第九条 国家发展改革委未按照本办法规定，对项目可
行性研究报告、项目申请报告作出批复，给党、国家和人
民利益以及公共财产造成较大或者重大损失等后果的，应
当依法依纪追究国家发展改革委有关单位和责任人的责任。
评估主体不按规定的程序和要求进行评估导致决策失误，
或者隐瞒真实情况、弄虚作假，给党、国家和人民利益以
及公共财产造成较大或者重大损失等后果的，应当依法依
纪追究有关责任人的责任。
• －－强化责任追究，核心是决策失误的问责制度；
• －－国家发展改革委、评估主体均要为自己的行为负责；
• －－地方政府同样也要为自己的行为负责。
社会稳定风险评估暂行办法解读
第十条 国家发展改革委、有关部门和机构及其工作人
员应当遵守工作纪律和保密规定。
• －－社会稳定风险涉及较多敏感问题，信息的扩散不利于
风险的防范和化解；
• －－信息不公开，从另外一个角度讲，反而是引发风险的
因素之一；
• －－保密的范围，应当限制在法律允许的范围之内。
社会稳定风险评估暂行办法解读
第十一条 各级地方发展改革部门可参照本办法，建立
健全本地区重大项目社会稳定风险评估机制。
• －－中央政府和地方政府根据财权、事权对应统一的原则
适当分权管理，在投资项目社会稳定风险评估方面也是如
此，管理权的划分，与现行投资项目管理权限划分保持一
致；
• －－各级地方发展改革部门参照本办法，意味着全国范围
内，有关社会稳定风险评估的相关规定、要求等基本相同；
• －－各级地方发展改革部门均建立健全重大项目社会稳定
风险评估机制，意味着备案管理的企业投资项目也有可能
需要进行社会稳定风险的分析。
社会稳定风险评估暂行办法解读
第十二条 本办法由国家发展改革委负责解释。
第十三条 自本办法印发之日起，国家发展改革委受理
的申报项目执行本办法。
• －－国家发展改革委出台的文件，由自己进行解释；
• －－暂行办法发布之日起生效，尚未完成审批、核准手续
的项目必须补报社会稳定风险评估报告。
暂行办法的配套文件
• 重大固定资产投资项目社会稳定风险分析篇章
编制大纲及说明（试行）
• 重大固定资产投资项目社会稳定风险评估报告
编写大纲及说明（试行）
稳评报告编制大纲的政策要求
• 2013年2月17日，国家发展和改革委员会办公厅（发改办投资
〔2013〕428号）颁布了《重大固定资产投资项目社会稳定风
险分析篇章编制大纲及说明（试行）》、 《重大固定资产投资
项目社会稳定风险评估报告编制大纲及说明（试行）》两个规
范性文件，对重大固定资产投资项目的社会稳定风险分析篇章、
评估报告的编制做出了技术规定；
• 这两个编制大纲，与《国家发展改革委重大固定资产投资项目
社会稳定风险评估暂行办法》（发改投资〔2012〕2492号）配
套使用，分别用于指导有关方面在重大固定资产投资项目申报
过程中编制社会稳定风险分析篇章和社会稳定风险评估报告。
• 编制大纲说明，力图对稳评报告的编制提供进一步的技术指导。
社会稳定风险分析篇章编制大纲
• 《重大固定资产投资项目社会稳定风险分析篇章编制大纲
》规定了项目可行性研究报告或项目申请报告中社会稳定
风险分析篇章的基本结构和内容：
1. 编制依据
2. 风险调查
3. 风险识别
4. 风险估计
5. 风险防范和化解措施
6. 落实措施后的预期风险等级
7. 风险分析结论
社会稳定风险分析篇章编制大纲
1. 编制依据
• 重大固定资产投资项目社会稳定风险分析篇章编制，应依据法律法规规章和规范性文
件、拟建项目所在地区的社会稳定风险评估要求，以及拟建项目建设方案等相关资料
开展工作。
• －－以“项目所在地区的社会稳定风险评估要求”为依据，留下了活口，可结合当地
实际情况对风险进行判断；同时，与地方政府的评估工作相对应；
• －－社会多样性：不同地区发展水平、发展条件、社会人文环境等存在差异，社会风
险因素因此不同，风险标准也不同。
• 编制依据主要包括：(1)相关法律、法规、规章、规范性文件以及其他政策性文件；(2)
项目单位的委托合同；(3)项目单位提供的拟建项目基本情况和风险分析所需的必要资
料；(4)国家出台的区域经济社会发展规划及国务院及有关部门批准的相关规划；(5)其
他依据。
• －－以“项目基本情况”为依据，核心是必须建立项目本身与社会风险之间的因果、
逻辑关系；
• －－以“风险分析所需的必要资料”为依据，核心是社会风险的调查是否全面、深入、
到位。
社会稳定风险分析篇章编制大纲
2. 风险调查
• 社会稳定风险调查重点围绕拟建项目建设实施的合法性、合理性、可行性和可控性等方面开
展。调查范围应覆盖所涉及地区的利益相关者，充分听取、全面收集群众和各利益相关者的
意见，包括合理和不合理、现实和潜在的诉求等。
• －－合法指的是满足项目管理要求，合理指的是符合当地需要，可行指的是社会可行性，可
控指的是社会风险可控且各方都能承受；
• －－利益相关者包括受损和受益者，直接和间接影响者，包括个人、机构、组织，以及政府。
• 结合拟建项目特点，重点阐述以下部分或全部方面：调查的内容和范围、方式和方法；拟建
项目的合法性；拟建项目自然和社会环境状况；利益相关者的意见和诉求、公众参与情况；
基层组织态度、媒体舆情导向，以及公开报道过的同类项目风险情况。
• －－调查方法，包括直接调查方法（访谈法、专家讨论法、现场观察法、参与式观察法）和
间接调查方法（文献调查法、问卷调查法）；
• －－自然和社会环境状况，首先是“无项目”时的基线状况调查，然后是“有项目”的状况
调查，通过对比，获取项目产生的影响；
• －－利益相关者的意见和诉求，重点是了解利益相关者对项目的作用和影响，以及背后隐藏
的政治成本和经济代价；
• －－公众参与要考虑参与的目的、方式、效果和成本；
• －－同类项目风险情况，可参考，但不等于可直接套用其他项目的风险防范措施。
社会稳定风险分析篇章编制大纲
3. 风险识别
• 在风险调查的基础上，针对利益相关者不理解、不认同、不满意、不支持的方面，或
在日后可能引发不稳定事件的情形，全面、全程查找并分析可能引发社会稳定风险的
各种风险因素。
• －－社会风险，来自不同利益相关者对项目的反对，而反对意见形成的原因，在于人
们的不同利益受到项目的损害、侵害；
• －－“全面”指的是项目在经济、社会人文、环境生态、特殊群体等方面的影响导致
的风险，“全程”指的是项目周期不同阶段产生的影响导致的风险；
• －－必须掌握全方位、全过程的分析、评价理念和方法。
• 重点阐述：在政策规划和审批程序、土地房屋征收方案、技术和经济方案、生态环境
影响、项目建设管理、当地经济社会影响、质量安全和社会治安、媒体舆论导向等方
面。重点分析查找各风险因素。
• －－多个方面因素可能引发社会风险，对应的主体包括行政管理主体、投资主体、第
三方主体，不同主体的行为、政策都有可能引发风险；
• －－媒体舆论的作用存在不确定性，正面和负面作用同时存在。
社会稳定风险分析篇章编制大纲
4. 风险估计
• 根据各项风险因素的成因、影响表现、风险分布、影响程度、发生可能性，找出主要风险因
素。采用定性与定量相结合的风险分析方法，估计主要风险因素的风险程度；分析主要因素
之间是否相互影响。
• －－根据风险因素可能导致的政治成本和经济代价确定主要风险因素；
• －－定性方法要注意前后的因果逻辑关系，定量方法要注意选取参数的客观性、准确性；
• －－每一种风险因素都会导致风险，但多种因素共同作用会形成综合性风险，强度更大。
• 重点阐述：按照风险可能发生的项目阶段(决策、准备、实施、运行)，结合当地经济社会与
拟建项目的相互适应性，从初步识别的各类风险因素中筛选、归纳出主要风险因素。对每一
个主要风险因素进行分析、估计，两个或多个单因素相互作用的影响，包括可能引发风险事
件的原因、时间和形式，风险事件的发生概率、影响程度和风险程度。
• －－项目不同阶段风险因素不同，或者同一风险因素在不同阶段的作用也不同；
• －－在项目不同阶段，因环境和条件的变化，主要风险因素会发生改变，需动态分析；
• －－风险事件的发生概率、影响程度和风险程度等决定了社会风险的初始等级。
社会稳定风险分析篇章编制大纲
5. 风险防范和化解措施
• 根据风险识别、风险估计和初始风险等级判断的结果，研究提出风险防范化
解措施。
• －－风险防范化解措施建立在风险预判基础上，要有针对性且要适当超前；
• －－风险防范化解措施限定在现行法律法规、政策体制框架内，限定在地方
政府和项目单位的能力范围内。
• 重点阐述：针对主要风险因素研究提出各项综合和专项的风险防范、化解措
施，提出落实各项措施的责任主体和协助单位、防范责任、具体工作内容、
风险控制节点、实施时间和要求的建议。
• －－风险因项目与当地社会的互动而生，相应的风险防范化解措施同样需要
项目单位、利益相关者共同努力，地方政府具有双重到位和作用；
• －－风险防范和化解措施要有可行性、可操作性，也要有合法性、合理性，
更要有可接受性；
• －－风险应当化解在萌芽状态，但实际工作中并不能天遂人愿。注意风险防
范、化解的全过程要求。
社会稳定风险分析篇章编制大纲
6. 落实措施后的预期风险等级
• 分析各项风险防范、化解措施落实的可行性和有效性，预测落实措施后每一个主要风
险因素可能引发风险的变化趋势，包括发生概率、影响程度、风险程度等，综合判断
拟建项目落实风险防范、化解措施后的预期风险等级。
• －－风险防范化解措施是否有效，在项目申报过程中依然停留在预测阶段，并非实际
的可行性和有效性；
• －－要分析、判断可行性和有效性，需要进行初始风险与假定落实各防范化解措施后
的风险之间的对比分析；
• －－落实风险防范化解措施后的风险等级判断，过程、方法、指标等与初始风险等级
的判断相同。
• 重点阐述：落实各项风险防范、化解措施的过程，预测各主要风险因素变化趋势及结
果，综合判断落实措施后预期风险等级。
• －－作为预测性的分析，即使是落实风险防范化解措施后，风险因素和风险等级，在
项目内外部条件始终处于动态变化的客观情况下，仍然是可变的。
社会稳定风险分析篇章编制大纲
7. 风险分析结论
• 阐述拟建项目社会稳定风险分析的主要结论，包括：
• (1)拟建项目主要的风险因素；
• (2)主要的风险防范、化解措施；
• (3)拟建项目风险等级，包括初始风险等级和落实相关措施后的预期风
险等级；
• (4)落实风险防范、化解措施的有关建议。
• －－结论部分是对风险分析的归纳总结，注意前后因果逻辑关系的严
密性；
• －－对风险等级的分级，可用初始等级与预期等级对比的方式进行表
述，而风险防范化解措施的落实是风险等级变化的原因。
社会稳定风险分析篇章编制大纲
编制风险分析篇章的若干注意事项
• 坚持以人为本的发展理念；
• 坚持全过程、全方位的评价理念；
• 站在项目单位的角度编制；
• 把握项目与人、与当地社会之间的相互作用和影响，双
向互动性；
• 把握“项目产生影响－－人受到影响－－人和社会对项
目作出反应，提出要求－－彼此间利益不能协调－－风
险发生”的因果逻辑关系；
社会稳定风险分析篇章编制大纲
编制风险分析篇章的若干注意事项
• 把握“存在风险－－寻找原因－－提出防范化解措施－－平衡
项目与人和社会的利益－－化解社会风险”的逆向思维；
• 牢记社会风险不是技术风险，它是动态变化的，不是静止不变
的；
• 牢记所有的风险防范化解措施都必须依靠地方政府来落实；
• 国家发改委的编制大纲及说明提供了基本的框架结构和内容要
求，但未提供详细的风险调查、风险识别、风险估计、风险等
级确定等方面的具体方法和技术；
• 详细的社会风险分析技术和方法，在未来的建设项目社会评价
导则中会得到进一步明确。
社会稳定风险评估报告编制大纲
• 《重大固定资产投资项目社会稳定风险评估报告编制大纲
》规定了由地方政府指定的评估主体在项目单位组织编写
的“社会稳定风险分析篇章”基础上，按照咨询评估的要
求编制的“社会稳定风险评估报告”的基本结构和内容：
1. 基本情况
2. 评估内容
3. 评估结论
社会稳定风险评估报告编制大纲
1. 基本情况
• （1）项目概况。简述项目基本情况，主要包括：项目单位、拟建地点、
建设必要性、建设方案、建设期、主要技术经济指标、环境影响、资源
利用、征地搬迁及移民安置、社会环境概况(含当地经济发展及社会治安、
群体性事件、信访等情况)、投资及资金筹措等内容。
• －－项目自身的基本概况（内部）与分析篇章相同，由项目单位上报；
• －－环境影响、资源利用、征地搬迁及移民安置等外部影响性影响需由
地方政府作出判断；
• －－社会环境概况同样要由地方政府作出判断；
• －－从项目的介绍开始，就必须坚持评估者的立场，从第三方的角度看
问题、分析风险、研判风险防范化解措施。
社会稳定风险评估报告编制大纲
1. 基本情况
• （2）评估依据。社会稳定风险评估工作所依据的相关法律、法
规和规范性文件等；国家出台的区域经济社会发展意见、国务
院及有关部门批准的相关规划、采用的项目所在地人民政府确
定的社会稳定风险评判标准或指标体系。
• －－从政府调控、管理的角度对社会稳定风险进行评估；
• －－评估依据仍然是法律法规和相关政策、相应的规划以及当
地的判断标准或指标，但评估的角度与分析的角度不同，相关
内容的解读、引用会存在差异；
• －－仍然突出了地方政府在稳评工作中的特殊地位和作用。
社会稳定风险评估报告编制大纲
1. 基本情况
• （3）评估主体。拟建项目的评估主体指定方、评估主体的组成及职
责分工，并具体说明其相关部门、社会组织、专业机构、专家学者、
群众代表等参与评估工作情况。
• －－评估需要各个利益相关者的共同参与；
• －－防止弄虚作假。
• （4）评估过程和方法。简述评估工作的程序、步骤和主要过程；说
明评估工作所采用的主要方法。
• －－社会稳定风险评估也有合法性、合理性、可行性的基本要求；
• －－采用的评估方法、指标应当与分析报告相同，以相同的方法对相
同的事物进行检验，前后对比关系才能成立，结论才可信。
社会稳定风险评估报告编制大纲
2. 评估内容
• （1）风险调查评估及各方意见采纳情况。阐述对社会稳定风险分析
篇章中风险调查的广泛性、代表性、真实性等进行评估的过程和结果。
说明评估主体根据实际需要要求项目单位或者直接开展补充开展风险
调查的情况。对收集的拟建项目各方面意见进行梳理和比较分析，形
成能够反映实际情况的信息资料，并阐述其采纳情况。
• －－检验风险分析篇章中风险调查的深度、广度、覆盖面；
• －－通过评估主体的再次调查检验分析篇章调查结果的准确性；
• －－在独立调查和分析的基础上形成风险调查结论，但可参考其他主
体意见。
社会稳定风险评估报告编制大纲
2. 评估内容
• （2）风险识别和估计的评估。一是风险识别评估。对风险分析篇章
中风险识别的完整性和准确性提出评估意见；根据风险调查评估结果，
对拟建项目可能引发的主要社会稳定风险因素进行补充完善，并汇总。
二是风险估计评估。对风险分析篇章中风险估计的客观性、分析内容
的完备性、分析方法的适用性提出评估意见；预测估计主要风险因素
发生概率、影响程度和风险程度。
• －－检验分析篇章有关风险识别和估计的结论；
• －－在再次进行风险调查的基础上，形成评估主体的风险识别和估计
的结论；
• －－根据独立分析的结果，站在第三方评估的角度，提出评估阶段的
初始风险等级。
社会稳定风险评估报告编制大纲
2. 评估内容
• （3）风险防范和化解措施的评估。对社会稳定风险分析
篇章中提出的风险防范、化解措施进行评估，并补充完善。
针对拟建项目可能引发的社会稳定风险，进一步补充完善
和明确落实各项防范、化解措施的责任主体和协助单位、
具体负责内容、风险控制节点、实施时间和要求。
• －－站在评估的角度检验分析篇章中提出的风险防范化解
措施的合法性、合理性、可行性、可靠性、有效性，并提
出针对性的补充，形成新的风险防范和化解措施；
• －－站在地方政府管理的角度，进一步明确风险防范和化
解措施及相关责任落实要求。
社会稳定风险评估报告编制大纲
2. 评估内容
• （4）落实措施后的风险等级确定。对风险分析篇章中风
险等级判断方法、评判标准的选择运用是否恰当、初始风
险等级判断结果是否客观合理提出评估意见；结合补充的
重要风险因素，综合以上评估结果，确定项目落实防范、
化解风险措施后的项目风险等级。
• －－检验分析篇章确定的初始风险等级的准确性（应在评
估内容的第2部分完成）；
• －－确定评估认定的、落实风险防范和化解措施后的社会
稳定风险等级；
社会稳定风险评估报告编制大纲
3. 评估结论
• （1）拟建项目存在的主要风险因素；
• （2）拟建项目合法性、合理性、可行性、可控性评估结论；
• （3）拟建项目的风险等级；
• （4）拟建项目主要风险防范、化解措施。
• （5）根据需要提出应急预案和建议。
• －－评估认定的项目合法性、合理性、可行性、可控性，以及项目的
风险等级，是申报项目的社会稳定风险评估的重要结论；
• －－站在地方政府的角度，被指定的评估主体必须提出在维护社会稳
定过程中政府应当采取什么样的应急措施。
社会稳定风险评估报告编制大纲
3. 编制风险评估报告的若干注意事项
• 坚持以人为本的发展理念；
• 坚持全过程、全方位的评价理念；
• 站在地方政府的角度、对“不可信”的分析篇章进行评估；
• 把握项目与人、与当地社会之间的相互作用和影响，双向互动
性；
• 把握“项目产生影响－－人受到影响－－人和社会对项目作出
反应，提出要求－－彼此间利益不能协调－－风险发生”的因
果逻辑关系；
• 把握“存在风险－－寻找原因－－提出防范化解措施－－平衡
项目与人和社会的利益－－化解社会风险”的逆向思维；
社会稳定风险评估报告编制大纲
3. 编制风险评估报告的若干注意事项
• 牢记社会风险不是技术风险，它是动态变化的，不是静止不变
的；
• 牢记地方政府是防范和化解社会风险的第一责任主体；
• 从维护、促进地方的长治久安和持续稳定发展的角度看待投资
项目，而不是急于求成，甚至是饮鸠止渴地推动项目建设；
• 社会风险的判断，基于综合的观点，而不仅仅是技术经济论证
的角度，基于经济社会协调发展的角度，而不仅仅是税收和
GDP增长的角度；
• 《暂行办法》中有关社会风险等级的规定，给评估主体确定风
险等级带来了不确定的影响－－报不报项目？是冒风险还是自
我否定？
