德国食品安全保障和食品风险防范措施
丁声俊
(国家粮食局科学研 究院，北京 1 00057)
摘 要：概述了德国食品质量安全保障和食品风险防范措施，包括食品安全保障的目标和原则；健全的保障
政策和体 系；严格的防范制度和措施；有效监督的群众性、科学性和透明性。
关键词：德国；食品安全；保障措施；风险防范
笔者在德国大学和科研机构学习与在农村实习期
间，对德国 “南肉”、“西肉”(即南方、西方牲畜屠宰
和肉食品股份有限公司)、北奶 (德国北方牛奶和奶制
品股份有限公司)和巴伐利亚乌尔姆烘焙食品研究中心
等企业、科研机构，以及对许多农村合作组织的考察访
问中，感受良多。最使笔者感触深刻的是，德国人对本
国生产的食品很自信，甚至充满自豪。
这～切得益于德意志民族充分尊重 “人权——人的
生存权和健康权”使然，也是德国联邦政府采取严格措
施、保障食品安全和食品风险防范的必然。
1 食品安全保障的目标和原则明确
走访德国城乡，走进德国的市场，所到之处都使
人感到，食品品种多、质量优、安全性高，让消费者
放心。一个平均规模的德国超市，提供食品的品种都
在10 000种以上，较大规模的超市供应食品的品种多达
60 000种以上。任一超市的仅面包就有百多种，面条就
有几十种，各种肉类及制品、牛奶和奶酪、果蔬应有尽
有。德国政府和相关企业，对食品生产和经营，都严格
体现 “一切为了人，为了人的健康”和 “谨慎义务”的
理念。从这种理念出发，德国关于食品安全规定了以下
3大目标：保护消费者健康，仅允许提供安全的食品；
保护消费者不受欺骗，严格防止欺诈；保护消费者知情
权，向消费者提供实事求是的信息。
关于食品安全制定了7项适用于全德、全欧的基本
原则 ：食品链原则 ；企业 家责任原则 ；可追溯原则 ；
独立、科学的风险评估原则 ；风险评估与风险管理
分离原则；预防原则；风险沟通透明化 。这 些基 本
原则构成了德 国食品安全和食品风险防范的基
石 。
2 食品安全保障的管理机构健全
笔者在波恩和柏林曾先后多次走访原联邦粮食、农
林部 (现已改为联邦粮食、农业和消费者保护部 )。一
位高官告诉我，受联邦政府委托，德国联邦会计总署署
长所作的 “关于消费者健康保护组织”的鉴定指出，德
国消费者健康保护组织存在薄弱环节。接受这个批评意
见，德国政府总理于2001年1月22日发布命令，把原
联邦粮食、农业和林业部改组为联邦粮食、农业和消费
者保护部。新成立的部接管了原德国卫生部的消费者保
护职能和德国技术经济部的消费者政策制定职能。由
此，改革后的新部具有3大职能：保护广大消费者；保
障粮食等各种食物质量安全；推进适合于环境和动物特
点的农业生产方式。同时，接受 “关于消费者健康保护
组织”的建议，联邦粮食、农业和消费者保护部设立了
“消费者健康保护组织工作组”，该工作组对相关机构进
行了调整，设立了2个机构：一个是联邦风险评估研究
所；另一个是联邦消费者保护和食品安全局。随着这2
个专业机构的建立和健全，德国的粮食等各种食物的安
全保障和消费者权益得到有力的加强。概括地说，全德
食品安全的控制中心就是联邦粮食、农业和消费者保护
部。由于德国食品法中约有80％—90％都是以欧盟法
律法规为依据的，联邦粮食、农业和消费者保护部的一
项重要任务是：一头保持与布鲁塞尔的紧密联系，并代
表德国的利益；另一头是国内各条战线的工作在这里汇
合。特定的食品风险管理的任务，由联邦粮食、农业和
消费者保护部委托联邦消费者保护与食品安全局完成。
3 食品安全保障的法规体系完备
翻检德国历史文献可知，德国是食品立法很早的国
作者简介：丁声俊 (194O一 )，男，河南邓卅I市人，北京大学毕业，研究员，国家食物与营养咨询委员会委员。
10 中 国 食 物 与 营 养 第l7卷
家。早在1879年，德国就制定了 ((食品法 。从那时以
来，联邦政府不断根据科学技术和知识的新发展修订食
品生产和销售方面的法律法规，使食品法律法规体系不
断完善。迄今，关于食品安全的规则、法律和决定多达
200多个。其中，基本法律为 食品及日用品法》，对食
品卫生标准、食品加工程序等，做了上千条的规定。与
保障食物安全相关，德国又制定和实施了一系列规定，
如：残留物最高限量管理规定；食品与饮用水监测管理
条例；食品监测实施的一般管理条例；新型食品管理制
度；食品商标条例；食品卫生条例；食品责任法；牲畜
传染病法；动物繁殖法等。在食品责任法中明确规定了
企业家的责任：每个食品或饲料生产者，无论是农业
经营者、面包师或食糖制造商，都必须承担食品安全的
责任。食品生产商的责任，都总是从原料和配料选择开
始。以婴儿食品原料为例，进厂时必须检查800种物质
后，才能得到分析师的批准加工的通行证。只有当产品
达到 “一流”水准，并包装完好、加上正确标识离开企
业后，生产商的责任才算完成。如果一个生产商忽视
履行 《食品法》规定的 “谨慎义务”——在开始生产之
前就必须严格履行，否则，必须为因产品缺陷导致的损
失承担责任。由于德国食品保障法规保障体系完备，所
以，依法管理食品是很严格的，从而保证了德国食品的
高质量和高安全度。
4 食品安全保障的制度完善
德国是现代市场经济高度发达国家，粮食等各种食
品市场的成熟度很高。这取决于这个国家不断健全完备
的市场制度。主要包括食品包装标识制度、食品追溯制
度 市场准人制度，以及食品监督制度等。按照食品标
识法规，在包装标识中必须标明生产者、生产流程、产
地和企业、食品成分、生产日期和保值期、认证标签
等。所谓食品可追溯制度，实际上就是食品信息可追踪
系统，也可说是食品市场各个阶段信息流的连续性的保
障体系，必要时可进行历史信息追踪，查明问题原因。
食品的可追溯性，从原料进货就已经开始。每批进货都
获得一个关于产品、供货商、日期和数量的标识。以这
种方式，使整个生产过程都可以跟踪原料。德国的食品
市场准入制度极为严格，主要包括两方面内容：一是国
外食品进入德国市场；二是国内生产的食品进入市场。
前者是指欧盟成员国以外国家的食品进入德国，在欧盟
边境上按照有关规定进行检疫检查；另外进入德国时还
要进行检疫检查，如果发现问题，不能处理的便就地销
毁。至于国内产食品，其市场准入包含3点，即对食品
生产和加工企业实行许可证制度、对食品出厂实行检
验制度、对食品质量安全市场准入认证标志管理。为防
止和减少农产品的污染，对农药准入审批更为严格。其
准人的审批权隶属政府部门，被称为 “针孔”原则，是
食品质量风险管理的重要 “工具”——对农药准入布好
“审批关口”和 “三道防线”。农药市场准人的审批机构
是联邦消费者保护与食品安全局，并与3个专业评估机
构合作。即：尤里乌斯．屈恩研究所 (联邦栽培植物研
究所)，检查农药的作用及植物承受能力，以及对蜜蜂
的潜在影响等；联邦风险评估研究所，审查农药对人畜
健康的潜在影响，并提出最高残留量的建议，联邦环保
局，审查农药对自然生态平衡的潜在影响。在农药进入
审批程序之前，还必须经过来自植物保护、健康保护、
消费者保护与环境保护专业的专家委员会听证。该委员
会不领报酬。
5 食品安全保障的标准配套
德国对粮食等各种食品的质量安全标准高度重视。
首先成立权威机构，即德国标准院。其主要职能是制定
粮食等食品标准；对非官方组织新制定的质量标准进行
审查和检验。德国粮食等食品质量安全标准的形成，主
要有3种渠道：一种是欧盟和国际通行的标准；另一种
是德国官方机构制定的适合国内需要的标准，第三种是
非官方组织、机构、协会自行制定的标准。德国标准院从
食物产业链的视角出发制定了以下几类食物标准：食物生
产标准；食品加工标准；产品标签标准；食品销售标准。
对于粮食而言，实行共同农业政策的欧盟，对粮
食也通过法规形式—— ((欧盟粮食法规》实行共同干预
政策和统一的品质质量标准。笔者在布鲁塞尔访问欧盟
农业部时，由德国人担任的农业部长介绍说，((欧盟粮
食法规》主要内容包括：欧盟粮食干预数量、价格、质
量标准等。就以干预粮食的质量标准来说，就不断提
高、特别是对食用粮的质量标准要求更高、更严：包括
全部粮食品种在内，“无疵粮粒”的含量必须达到88％
以上；对于杜拉姆硬质小麦，规定 “破碎粒”的比重更
严格，不可超过6％ ；对于面包黑小麦，“斑污粒”的
数量限制在3％ ；虫蛀粒，对于杜拉姆小麦最高限量为
4％，对于面包黑小麦最高比例为2．5％。此外，对粮食
的烘焙性能标准也有明确的规定。对于烘焙小麦，发芽
率要保持85％以上；对于面包小麦，发芽率至少保持在
75％。其他对蛋白质、水分含量等都有明确规定 德国
采取具体措施，完全执行欧盟的相关法律规定。
6 食品质量和安全风险的防范体系健全
从科学的视角看来，食品的风险I生必须始终给予高
第5期 丁声俊：德国食品安全保障和食品风险防范措施 11
度重视。因为由科学发展水平的局限对许多有害物质还
不知晓，所以对食品的认识还有不可知性。鉴于此，德
国对食品风险的防范贯彻始终，普遍采取3项办法：一
是对质量安全贯彻 “防重于治”的预防原则。例如，针
对消费者对新型转基因食品感到不安全，欧盟制定了
新型食品法》，对新型食品的配料做了严格规定。联邦
政府采取了一切必要措施，严格执行这一新法律，包括
禁止使用反刍动物的风险材料制作食品、饲料和肥料。
二是加强透明的风险信息沟通。即在多种层面上和多个
范围内，在行政、经济、科学界对风险的规模及其降低
风险的危害措施进行评估；三是以适当方式公开新风
险的信息。例如 ，联邦部、联邦局与食品安全局等，都
主动发布相关信息。迄今，在德国有4个组织积极参与
联邦部和联邦局的各级的信息沟通。它们是：(1)商品
测试基金会。该会以科学方法和独立的机构对产品和劳
务进行检查，对食品的检查项目是微生物风险和有害物
质。它 自成立以来，已经对7．8万种产品和劳务进行了
检查。(2)联邦消费者中心联盟。该中心联盟由16个消
费者中心及其它25个消费者联盟的总部组织组成。它是
消费者的政治利益代表，支持消费者实现 自己的权利。
(3)消费者保护、食品和农业信息服务协会。该协会收
集与制作关于农业、食品和营养的大量信息资料，并在
食品风险沟通中，独立向消费者、专业人士和媒体发表
信息。(4)德国营养协会。该协会关注所有营养领域出
现的问题以及确定研究的需要。它通过出版物及组织活
动，交流新的知识和趋势信息，还研发以科学知识为基
础的食谱。
当然，在欧盟和德国也不是没有食品问题，有的事
件甚至是 功世界的严重事件。但是，德国政府都采取
最迅速、最坚决的处理措施。世纪之交，席卷欧洲的疯
牛病，特别是在德国发现疯牛病事件，打破了德国人的
自信。德国联邦政府2位部长未过多久即引咎下台，政
府支付大量资金焚烧处理数以百万计的畜禽动物。以此
为教训，联邦政府进一步健全和加强了食品质量和风险
防范体系建设，以恢复消费者对德国食品市场的信任。
7 食品安全和风险科研是支撑
为加强食品风险的防范，德国政府把相关前沿科研
课题置于科技攻坚的重点地位。例如，专业科研机构把
应用生物工程育种的着眼点，由增加产量转变为优先培
育提高种植业、饲养业质量的优 良品种。近来，德国农
业科技界在科研中对农业生产方式进行了深刻的反思 ：
从20世纪60年代初开始，欧洲共同体为最快、最大提
高农牧产品生产率和经济效益，创造出 “工厂化生产”
的所谓 “欧洲农业模式”，发挥了重要历史作用。然而，
片面追求最快、最大产出，甚至不惜违反 自然规律，忽
视食品质量和安全，为欧洲农牧业埋下了隐患，最终爆
发了疯牛病。被疯牛病惊醒的德国人，更坚定和加强了
他们建设 “生态德国”的决心。痛定思痛，德国吸取教
训、有针对性地采取了多项食品风险防范措施。主要包
括：严格的技术和信息管理；严禁在配合饲料中混入肉
骨粉；提倡适合动物特点的、自然化的饲养方式；对存
栏牛进行彻底检查和监视；对销售的牛肉及制品进行严
格的检验，合格者方可上市；对销售的牛肉及制品实行
标签制，必须注明生产厂家、地址、日期，以在必要时
进行追溯；运用信息网络技术，建立预警保障体系；加
强食品风险评估，具体职能委托联邦风险评估研究所承
担。在上述诸项措施中，有一项科学技术措施特别值得
关注，即：在未来要扬 “工厂化饲养模式”之长、之
利，弃其短、其害，发展更适合动物特点和自然规律
的自然放牧生产方式，以拯救目前已陷入危机中的畜
牧业，重建和复兴德国和欧洲肉食品市场。这是保障德
国，乃至欧盟食品安全的根本途径。
8 食品质量监督覆盖整个产业链
实施 “全产业链”，即 “从田野到餐桌”的食品质
量及制造食品的原料进行检验和监督，是德国保障食品
质量和防范风险的 “千只眼”。欧盟和德国的监督体系
构成层次如下：欧盟对25个成员国的监督；德国l6个
联邦州对22个行政区政府的协调、专业监督和培训等，
并对429个县和县级市进行自我监督；联邦消费者保护
与食品安全局在全德国范围内的支持、协调、数据分析
和通报等。上述官方的食品和饲料监督机构，主要对企
业进行检查，抽取样品进行检验。从2008年9月开始，
欧盟范围内实行统一的农药最高残留限量标准。德国联
邦政府和各州在全德实行统一的监督计划和统一标准。
迄今，在欧盟内没有一个国家像德国那样，对大量的不
同农药涪『生物质进行检验，其检验的数量猛增，从2001
年的28万份增长到2006年的100多万份。在2006年检
验的1．75万个样品中，有14个样品被确定为可能含有有
害物质，仅占0．08％。
除官方监督机构之外，还有构成有效监督基础的
企业 自己的质量管理系统，主要包括：饲料监督负责对
饲料业的原料和产品进行监督；农药监督负责对整个农
业进行监督；兽医监督负责对整个农业和屠宰业进行监
督；食品监督机构负责对食品业、手工业、商业和餐饮
业进行监督。迄今，各种监督机构每年对大量的、多个
品种的单独样品进行检验，以检测对人体有害的物质，
12 中 国 食 物 与 营 养 第l7卷
包括农药、重金属和其他残留物。
与完整的监督体系相对照，覆盖全国的德国消费者
协会 (也称消费者中心)，充分保护广大消费者的权益，
对保障食品质量和食品风险防范也发挥重要作用。该协
会在各个联邦州设立250个消费者咨询站，负责免费向
广大消费者对食品和其他商品，及服务业的质量、价格
等提供咨询。国家为这项工作提供财政支持。此外，在
立法机构决定新的保障消费者权益的立法之前，都必须
向各消费者协会进行专业知识咨询。
还值得提出的是，德国的舆论监督也很有力。笔者
在德国学习和进行研究时，经常看到科学家和各方面专
家，对食品质量和风险防范发出批评和建议。例如：呼
吁 “我们的草原病了”，“我们的森林病了”，“我们的海
岸污染了”，“我们的河流不清了”，“我们的土壤不肥沃
了”，“德国人对农药残留深感比虑”，等等。这些声音对
食品质量保障和风险防范无疑会不断产生积极的作用。
9 对转基因食品采取极其审慎的举措
针对消费者对新型转基因食品感到不安全，欧盟制
定了 《新型食品法 ，对新型食品的配料做了严格规定。
所谓 “新型食品”是指 “转基因食品”。为执行这一新
法律，联邦政府采取了一切必要措施，十分谨慎地提出
发展 “绿色基因技术”概念。即把生物技术工艺方法应
用于农业和林业领域，其中最重要的应用领域是抗御害
虫和允许使用除草剂的植物；还包括禁止使用反刍动物
的风险材料制作食品、饲料和肥料。在此过程中，德国
政府在审慎开展 “绿色基因技术”研究过程中，充分注
重公开性、科学性和群众性。2006年初，德国联邦内阁
广泛与科技、经济和许多社会团体，特别是与转基因技
术的反对者进行了一系列对话。在对话中取得的结果都
吸收进关于转基因技术方法修正方案中。该修正方案包
括以下重点：一是高度注意转基因技术的安全陛，着重
发展 “绿色基因技术”；二是主要应用于医药和抗病虫
害。目前，德国转基因技术的主要应用领域，是生产医
药以及抗御病虫害等；三是对转基因食品进行严格检测
检验，并向消费者提供相关信息，并对转基因食品加以
特别明确的标识。在标识中主要包括以下几点：相关食
品或食品配料对消费者没有任何危险；对消费者不会产
生任何误导作用；与传统食品和食品配料相比较，不会
导致营养方面的损害；必须确保这些产品对环境不造成
任何危害。以上诸条意味着，凡不符上述条件的转基因
食品或材料，是绝不允许上市应用的。
为了协调欧盟各成员国的法律规章，并确保转基因
食品的安全性和透明度，欧盟最高权利机构——欧盟委
员会还提出2项建议：一项是关于转基因食品、饲料的
准许与标识规定的建议；另一项是关于转基因食品、饲
料可追溯性的建议。这两项建议得到各成员国的赞同和
支持。德国完全同意和执行欧盟委员会的建议，对经批
准的转基因食品上市采取极严格的规定。迄今，在德国
市场上允许出售的所谓新型食品，即转基因食品极少，
仅仅允许出售具有降低胆固醇作用的植物甾醇类。另
外，德国与其他所有欧盟成员国一致，对上市食品中含
有转基因技术改造有机体成分必须加以特别明确标识。
根据德国的国家标准，仅仅以下3种情况可以不加 “未
采用转基因技术”的标识。即：一是在食品中未含有
基因技术改造成分或未利用转基因技术改造而生产的制
品；二是在食品生产过程中，没有采用由转基因技术改
造生产或含基因技术改造成分的原料；三是在动物食品
的生产过程中，没有采用任何转基因技术方法制取的饲
料、饲料添加剂或药物。上述表明，除了这3种情况之
外，凡转基因食品或用转基因技术改造成分的原料的制
成品，都必须特别加上 “转基因标识”，购买者一 目了
然，确保广大消费者知情和明白消费。◇
