第 30 卷第 6 期
2013 年 12 月
广西民族师范学院学报
JOURNAL OF GUANGXI NORMAL UNIVERSITY FOR NATIONALlTIES
园区里革血路;衷.. 币W二I I
论证地生态补丁尝制反的构建
周屈，王有强
(西北农林科技大学人文学院，陕西杨凌 712100)
摘 要:生态补偿是一种用经济手段调节各方利益进而实现生态保护的长效机制，是生态文明建设的重要内容。而生态
补偿制度中征地补偿的缺位严重损害了被征地者的环境权益，不利于生态补偿机制的形成。在分析征地生态补偿制度的必要
性基础上，从规范化征地生态补偿制度、因地制宜进行生态评估、建立征地生态补偿基金和多元化的征地生态补偿手段方面
提出了构建征地生态补偿制度的建议，为完善征地补偿制度，促进生态文明建设提供理论支撑。
关键词:生态补偿;征地生态补偿;生态文明;制度构建;生态评估
中图分类号: C939 文献标识码:A 文章编号 1674-8891 (2013) 06-0072-03
Ecological Compensation System for Land Expropriation
ZHOU Jue , WANG You-qiang
(Northwest A&F University, Shaanxi, 712100)
Abstract: The absence of ecologica1 compensation system is serious damage to the fanners' rights and interests, and has no conducive to the for-
mation of ecologica1 compensation mechanism. In the ana1ysis of basic meaning ofland ecologica1 compensation system, this paper proposes land ecolog-
ical compensation system in order to improve the land requisition compensation system and provide theoretical support to promote the construction of
ecologica1 civilization.
Key words: ecologica1 compensation, ecological compensation for land expropriation, ecologica1 civilization, system construction, ecological assess-
ment
一、征地生态补偿的概念
(一)征地生态非唯制度的提出
随着中国城市化进程的推进，大量的土地被征收，而在
征地的过程中，生态环境保护问题凸显出来。目前中国只从
被征地的原用途给予经济补偿，征地生态补偿制度的提出，
就是为了解决对于农地被征用后，对生态环境造成的损失的
补偿问题ο 征地生态补偿是以政府的财政支持为后盾、以相
关法律为支撑和保障、以土地征用者、被征土地者、被征土
地相关地域生态利益协调为条件的系统工程[1阳气促进了土
地资源与环境、社会经济发展相协调。征地的生态补偿是
指需用土地人就征用取得土地后对土地权利人的生态损失
所给予补偿的一种制度。它是解决土地征用中征地者与被
征地者生态利益矛盾冲突的基本制度，是国家对个人或团
体生态权益的公力救济途径。征地生态补偿的手段是使征
用土地的生态成本或生态收益的外部性内部化;实质是因
征地造成的生态利益损益的惩罚或激励，是生态利益的分
配和再分配。
(二)征地生态补偿是生态补偿的特殊形式
征地生态补偿从实质上来说是生态补偿的一种，其实
质仍然是对生态环境的破坏进行的补偿，是对这种破坏行
为进行收费或采取其他补偿性措施的方式。但是征地生态
补偿也有自己的特殊性，它将生态补偿的主体确定化明确
指向了征用地，使生态补偿有更强的操作性，而且，生态
补偿中只有国家有受偿的权利，但在征地生态补偿中，补
收稿日期 2013-09-11
偿的主体将不仅仅是国家，而且直接涉及到了士地的所有
者阳
二、建立征地生态补偿制度的必要性认识
(一)征地生态补偿是生态文明建设的需要
1.征地生态补偿制度为生态文明建设提供了载体
生态文明建设的实质是建设以资源环境承载力为基
础、以自然规律为准则、以可持续发展为目标的资源节约
型、环境友好型社会。生态文明建设倡导绿色发展，目标
是实现经济、社会、生态的和谐发展，是应对当前社会严
峻的资源环境形势的必然选择。生态文明建设的原则应该
贯穿于各种生态系统发展过程中，形成健康有序的生态运
行机制和发展机制。征地生态补偿是为了给自然留下更多
的可修复空间，给农业留下更多的良田，给子孙后代留下
绿水蓝天的生活环境，它为生态文明建设提供了重要的载
体陪13
中国的《宪法》规定，国家为了公共利益的需要，可
以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。由
于城市化的进程加快，导致了严重的环境危机，士地的征
用必然会导致土地利用价值的变化，随之而来的就是土地
生态价值的改变，包括其利用的变化和生态环境因素的改
变，同时也涉及农民环境权的保障。→旦土地被征用，也
就意味着人们维持的和谐的人地关系就此消失，人们原本
舒适美好的生态环境被破坏。土地的价值不仅仅是土地上
作者简介:周E王(1988-) ，女，云南丽江人，硕士研究生，研究方向为:环珑与资源保护法;王有强(1971一九男，副教授，硕士生导
师，研究方向为:环境与资源保护法学、农业法。
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2013 年第 6 期 周 廷，王有强 论征地生态补偿制度的构建 12 月 25 日出版
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耕作所产生的经济价值，还包括土地的生态价值。土地的
生态价值是指土地对改善一定区域内的生态环境，制造氧
气，净化空气，保护土壤，涵养水源，增强绿化，维护生
物多样性等方面发挥的生态作用[4J。征地补偿涉及到农民的
切身利益，目前的征地补偿方式仅仅只补偿农民的直接经
济利益损失，忽视了农民的生态权利。所以在征地补偿中
增加征地生态补偿机制是有效地保障农民环境权，保护环
境，促进人与自然和谐共处，实现国家、社会、农民和征
用土地者各方的利益协调的重要途径，它解决了农民与土
地征用人之间的生态利益矛盾冲突，体现了国家对土地被
征用者的生态救济。既然如此，那么将土地征用补偿制度
引人生态补偿机制就是保护环境权益的至关重要的选择路
径[.5J72
2.征地生态补偿制度是生态文明建设的制度成果
党的十八大报告提出，大力推进生态文明建设。生态
文明是一种倡导"人与自然和谐共处自然生态与人文生
态高度协调统一的绿色文明形态I刷-47
建设生态文明不仅仅只是传统意义上的控制污染和恢
复被破坏的生态，而是要求人们不断创新和探索，克服工
业文明的弊端，寻求人与环境的和谐共处。生态补偿是生
态文明建设的制度成果。它是为了促进生态环境保护，维
护、恢复生态系统而调整生态保护利益相关者之间关系的
公共制度，是合理及公平地在保护者与受益者、破坏者与
受害者之间分配生态效益及相关的经济效益，使生态受益
者为占有的生态效益付费，让生态环境保护者得到应有的
经济激励，使环境破坏者承担破坏生态的责任和恢复生态
环境的成本，对环境受害者进行应有的经济赔偿的一种生
态保护的长效机制[7阳隅。从这个层面上说，征地生态补偿
是生态文明建设的具体化要求，与生态文明建设是一脉相
承的。
(二)征地生都惜是生态公平的要求
中国《宪法》规定:国家保护和改善生活环境和生态
环境，防止污染和其他公害。当土地被征用后，农民在失
去土地的同时，其环境利益或多或少会受到影响，而征地
生态补偿体现出了代内公平和代际公平原则的要求。代内
公平指任何个人可以平等地从自然中获取资源和享受生态
环境，代际公平是说人们在满足自身对资源环境需求的同
时不能够损害和危及后代人满足其需要的能力。征地的生
态补偿在满足征地方利益的同时要求其必须对被征地方予
以充分的生态补偿，对资源利用者征收一定费用，以期调
整恢复当地的生态环境，开发替代性资源的新技术以弥补
被征地方失去原有生态资源后的损失，保证了后代的生活
环境。充分考虑到当代人与后代人的关系，体现了生态问
题上的公平原则。
(三)征地生态非惜践行了"谁受益谁补偿"原则
"谁受益、谁补偿"是生态补偿的基本原则。随着土地
被征用，土地资源的功能和原有价值逐步消失，原有土地
上的生态价值被土地上新建的建筑物的经济价值所取代，
大规模的城市化建设导致了周边自然生态环境调节作用的
减弱，升值影响到其他地区的生态系统，农民的环境权益
受到严重的侵害。作为生态补偿的一种特殊形式，征地生
态补偿应根据谁受益谁补偿原则，由征用土地者来支付给
农民包括土地的经济价值以及其上的生态价值在内的土地
补偿价格m飞这是生态补偿原则的要求，也是生态文明建
设的应有之意。
(四)征地生态非晴是保护土地被征用者环境利益的途径
在土地征用过程中，被征地-方通常是处于弱势地位
的农民，很难有效的保障自己的权益。长期以来，农民在
土地上耕作既是为了通过粮食生产获得经济收益，但同
时，农民在耕作的同时也承担起了生态保护者的责任，而
现行的征地补偿制度并不考虑土地的生态价值，所以农民
这种为生态保护的付出是无法通过粮食的市场交易得到补
偿的，并且周边的生态受益地区并没有为这种隐性的生态
受益承担应付的责任，助长了资源开发者将征地开发造成
的生态破坏的外部不经济性转嫁给了整个社会来共同承
担。在这种情况下，构建征地生态补偿制度就在保护被征
地者切身利益方面有着积极地意义。
三、征地生态补偿制度的现状
征地补偿中生态补偿机制的缺位影响了被征地者的环
境利益，这种缺位不仅造成了大量的土地流失，同时对生
态环境造成了严重的破坏，而目前相关制度建设中征地生
态补偿虽有-定的尝试，形成了在政府的主导下按照公平
原则将财政收入再分配的财政转移型生态补偿机制，企业
到异地进行定向征地开发，所取得的利税反哺原地区，作
为支持原地区生态环境保护的资金的异地开发生态补偿机
制[仰等，但仍然只是较为零星的个别地域的实践，没有将
其实践经验形成系统总结形成完整的体系建设，因此在体
系的构建，如何明确补偿标准，补偿的资金来源和补偿方
式等方面仍然存在较多空白。征地生态补偿机制规范了人
们的生态环境保护行为，实现了人与生态、经济与发展的
和谐。因此，构建和完善征地生态补偿制度很有必要性。
四、征地生态补偿制度的构建
(一)将征地生态补偿制度纳入生态补偿体系
中国目前关于生态补偿的实际实施范围有限，主要集
中在森林与自然资源保护区方面，相配套的法律体系尚不
健全，在征地生态补偿方面的实践和立法更是存在很多空
白，现有的法律法规无法适应生态保护的社会需求，应尽
快将全方位、多层次的征地生态补偿纳入生态补偿的实施
和立法范畴，在生态补偿基本原则的指导下进行征地生态
补偿的相关制度建设。依照现有的生态补偿取得的经验，
制定相关的补偿措施和政策，对补偿的主体、对象、范
围、标准和方式等做出统一性的规定，试点进行征地生态
补偿，在取得一定的经验后将征地生态补偿进行推广和扩
大，形成完善的生态补偿体系。促进征地生态补偿走向法
制化、规范化和科学化，达到维护生态权益，促进人地和
谐的目的。
(二)进行生态系统评估，明确征地生态补偿标准
"征地补偿中还应该考虑被征土地的生态环境价值，这
是经济、社会可持续发展的需要，也是生态文明的要求。
生态效益的补偿数量的计算和确定是生态效益补偿实现的
前提，关系到补偿的效果和补偿者的承受能力，因而是生
态补偿的关键环节。" [9]143生态环境价值反映了农用地改变用
途后对周边生态环境带来的外部性影响。
1.进行生态系统评估，明确征地生态补偿的范围。随着
全球生态环境的恶化，社会各界开始认识到生态系统评估
的重要性。生态系统评估是-个社会过程，它通过研究生
态系统变化的原因、生态系统变化对人类福利的影响以及
应对生态系统变化的管理和政策选择，进而把这些茄面的
科学发现提供给决策者，以满足他们制定决策的需要。生
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第30卷 广西民族师范学院学报 (总第 91 期)
态系统评估有利于生态资源的保护和利用，促进生态系统
的可持续发展。对被征地进行生态评估，能够有效指导被
征地的生态恢复建设，有利于明确被征地的生态补偿标准
的范围。
2.进行生态评估，多方面考虑征地生态补偿的内容。被
征地生态补偿标准的确立要考虑到环境变化给农民造成的
损失。主要包括以下两个方面的内容:第一，由于征地改
变原有土地的种植用途后，使生态环境出现恶化，影响了
生态系统的功能和结构，降低了人们生活的舒适度，影响
被征地农民的健康水平和生活水平，从而带来的隐性损
失;第二，由于征地导致环境污染，从而引起了相邻地域
的产品质量和生产产量的变化，进而影响了农民的直接经
济收入(IJ31-32。所以，生态补偿的标准可以考虑以下几个方
面:被征地的原生态效益、被征地者的土地机会成本的损
失和直接经济损失、生态破坏的恢复成本、生态环境的维
护成本、征地者的生态环境收益。
3.进行生态评估，因地制宜制定征地生态补偿标准。在
征地生态补偿的标准中还要充分考虑到不同区域不同等级
的土地质量，在充分包含以上环境生态价值的基础上，困
地制宜的结合当地生态环境受破坏的程度、生态环境破坏
的恢复成本等制定相应的补偿标准。如中国南方属于亚热
带森林生态系统区域，阳光和水分充足，土壤温度基本保
持在一个恒定值，植物因征地后建设导致生理代谢受损不
能恢复的几率低于以温带草原带为主的温差较大的西北地
区，相比较而言，南方地区的生态环境破坏的恢复成本低
于西北地区，因此在补偿标准的制定上，要考虑相关的因
素在补偿政策上予以适当倾斜。
(三)完善征地生态补偿方式
土地资源的价值除了体现在生态价值上，还包含有经
济价值和社会价值，其经济价值包含拉动产业发展等方
面，社会价值主要体现在提供就业机会，吸纳剩余劳动力
和保障粮食安全以及由此转化为的农民的基本生活保障、
养老保障及生活福利等方面。土地征用后的生态补偿方式
不能仅仅是直接的经济补偿，还要考虑土地的社会保障价
值等如何实现。
首先必须明确征地生态补偿并不完全等价于货币补
偿。农民的生产生活全部围绕土地展开，土地承载着农民
的生存权、发展权和环境权。实践证明，由于大部分农民
的科学文化素质不高，专业技术水平技能不高，加之缺乏
相应的社会保障，失地后的就业率和就业质量较低，存在
严重的隐性失业现象，当土地被征用后，通过货币补偿的
方式并不能满足农民的长期生活需要，也不能为被征地农
民提供充分的生活保障，这既不符合社会的发展规律，也
和构建和谐社会棺矛盾，容易造成社会的不公平，严重影
响社会的稳定。为了充分保障农民的生活，应当在充分考
察当地农民生活状况的条件下，采取多渠道、多形式的补
偿方式，以终身补偿的方式代替一次性的货币补偿，把农
民纳入社会保障体系，保障失地农民的基本生活，同时，
设立专门机构，派出专业人员教授农民相关的技艺，对其
进行智力和技术补偿，以促进农民的再就业，减缓农民在
土地征收过程中生活质量的下降，以使其更好更快的适融
入城市生活，促进社会的和谐发展i口l川 -1口。
(四)设立征地生态补偿建设基金
1.生态补偿离不开资金支持，可以设立征地生态补偿建
甸町
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、"
设基金。资金来源包括:第 1 政府从财政税收中拨付一
部分投入基金。政府在征地生态补偿中起着举足轻重的作
用，生态环境作为一种公共性产品，宪法中也明确规定了
政府负有采取积极姿态进行生态保护的责任，政府应将征
地生态补偿基金建设纳入财政税收支出的一部分。第二，
征用土地进行资源开发和建设者作为环境资源受益者，有
义务在依据"谁受益谁补偿"原则对因征地对被征地人造
成的环境利益的损益进行经济补偿的同时，按其所受利益
的一定比例缴纳基金费。第三，完善相关的社会捐赠融资
渠道，成立合法的征地生态补偿金融资机构，广泛吸纳社
会公益资金等形式来扩充资金的来源。
2.在征地生态补偿过程中，在资金分配方面，由管理机
构依照相关制度按比例对被征地者进行补偿，对这部分基
金的补偿对象而言，应包括被征地农户和政府。具体而
言，补偿过程应分为两部分进行:第一，在由相关机构对
被征地进行考察后，如果发现被征地原有生态利益再无恢
复之可能的，应依照、基金组织相关制度按→定比例将相应
的基金用于补偿被征地农户的生态环境损失，也就是直接
经济补偿，以弥补市场调节的不足;第二，如果被征用地
只是暂时被征收用于相关规划，地层并没被破坏，完全有
恢复之可能的，应将发放给农户的基金按比例抽取一部分
集中交给当地政府，由政府相关负责部门将这部分基金集
中起来用于生态环境的恢复建设，恢复被征地的生态环境
和保护生态环境的设施，以期恢复到土地被征用前的生态
状况，实现生态利益的分配与再分配。
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责任编辑:谢雪莲
