关于全区城中村改造工作的调研报告
西固区人大常委会城建工作委员会
(2009 年 11 月一八日)
主任、各位副主任、各位委员：
根据区人大常委会 2009 年工作安排，10 月 14 日
至 20 日，区人大常委会组成调研组，在区政府常务副
区长杨盛泉同志的陪同下，对我区城中村改造工作进行
了全面深入的调研。调研组深入到每个已开建安置点实
地察看，并听取城改办和开发商的书面汇报，进行座谈。
10 月 20 日召开了由区城改办、西固国土资源分局、区
社保局等相关部门、3 个街道、8 个行政村和涉及的部
分企事业单位代表参加的专题座谈会。通过调研，对我
区城中村改造工作的进展情况及存在的困难和问题有
了较为全面的了解，并提出了相关的意见和建议。现将
调研情况报告如下：
一、基本情况
（一）、基础工作。2006 年 5 月，我区按照市委、市
政府关于全市城中村改造文件精神，及时成立了西固区
城中村改造工作领导小组，设立了区城中村改造办公室，
制定下发了城中村改造各项实施方案和细则，通过各种
途径开展了广泛深入的宣传动员，并确定小坪村和西固
村作为试点村。我区纳入全市城中村改造范围的共有 8
个行政村，总户数 6817 户（不含居民户），总人口 19269
人（不含居民），总住宅面积一三 3 万平方米，总占地
面积 11647.一三亩。在总占地面积中：陈官营村
亩、新滩村 亩、东湾村 1241.一三亩、小坪村 10
一八.81 亩、西固村 亩、四季青村 亩、
桃园村一三 亩、寺儿沟村 亩；建设用地
6011.一五亩、农用地 亩、未利用地 亩；
西固东西路以南占地 2195 亩，以北占地 9452 亩；绿
地 4312 亩，道路和公共设施 2887 亩，一三个村民安置
点 亩，其它可利用土地亩 亩。2007 年 6
月 30 日前，全面完成了户籍转性、撤村建居等工作，
共有 5 个村完成了集体经济改制。三年来，对 2423 名
城中村农民进行了短期就业技能免费培训。
城中村改造土地转性工作，按照相关法律规定，须
以“征用”方式分年度分批次经国务院、省、市三级审批。
三年来，基本完成或正在办理用地手续三宗。2007 年
对陈官营村 亩、小坪村 亩、西固村
亩，共计 479 亩的集体土地农用地进行转用申报，已获
国务院和省国土资源厅批准，尚待市政府完成供地手续
后办理土地使用证。2008 年对小坪村代家河湾和新滩
村共计 552 亩集体土地农用地进行转用申报，因相关的
费用没有上缴，省国土资源厅至今没有批准。2009 年
已上报用地计划 331 亩，分别是西固村 6 号地块、7 号
地块、一三号地块、西固村西部市场、陈官营 10 号地
块、小坪村经济适用房、东湾村鸿安石材市场等 7 个项
目用地，已上报国务院待批。
目前，一三个村民安置点地块的地形图测量已经全
部完成。市规划局已发放了 11 个地块选址意见书，其
中 10 个地块的总体规划设计已经完成，并对 8、11、16
号地块的规划设计方案又进行了修改完善，已上报市规
划局。
（二）、招商引资及改造项目进展情况。市、区政
府通过《兰州日报》、市区政府网站和兰洽会等途径积
极开展城中村改造项目的宣传推介，已有五个项目开建
或签订了投资开发协议。（一）2007 年 12 月 10 日与甘
肃鸿安集团签订了 8 号地块开发协议，用于安置西固
村 355 户村民和 17 家国有单位。规划总建筑面积
285845 平方米，总投资约 5.一五亿。一期工程建设规
划 27000 平方米，其中已建成 7903 平方米，2009 年 9
月上旬开工 16997 平方米并已完成井桩工程。（二）
2007 年 9 月 26 日与甘肃宏利房地产开发有限公司分
别签订了西部市场安置楼和一三号地块（丽都家园）开
发协议，用于安置１５家商户和西固村民。西部市场安
置楼于 2007 年 10 月 29 日开工建设，规划总建筑面积
16000 平方米，总投资约 3000 万元，目前，基本具备
交工入住条件。一三号地块（丽都家园）,于 2008 年 4
月 11 日开工建设，规划总建筑面积 35209 平方米，总
投资约 9000 万元，目前已完成封顶工程，进入装饰装
修及安装阶段。（三）2008 年 8 月 8 日与甘肃地天泰房
地产开发公司签订了 11、16 号地块（荔昌陶瓷市场北
区）开发协议，用于安置小坪村村民 243 户。规划设计
总建筑面积 401900 平方米，总投资 亿元。一期工
程建设规划 50000 平方米，已于 2009 年 8 月 1 日开工，
目前，正在基础施工阶段。（四）2008 年 7 月 8 日，与
江苏省仪征市中宏基房地产开发有限公司签订了 4、5、
6、7、12 号地块开发协议。规划设计总建筑面积 569204
平方米，总投资约 亿元，安置西固村、四季青村、
寺儿沟村村民 1011 户一八 8457 平方米，村集体企业
14168 平方米，国有单位 23 家 59726 平方米。目前已
经完成总体设计规划。（五）2008 年 7 月 23 日和武汉
大陆桥投资开发有限公司签订了陈坪街道新滩和东湾
村的整体打包开发协议。
2006 年我区被市政府评为城中村改造“先进单位”。
2008 年区城改办被区委、区政府评为城建城管“先进单
位”。
二、存在的问题
四年来，区政府与相关的职能部门、街道和村（社
区）为我区城中村改造做了大量艰苦细致、攻坚破难的
工作，取得了较大成绩，在实践中也摸索出了一些成功
的经验，调研组给予了充分肯定。但是，也发现还存在
一些亟待解决的实际困难和突出问题，主要是：审批手
续滞后；拆迁户量大面广，拆迁与安置困难多，拖垮开
发商；少数“钉子户”难以拔除；拆迁户社会保障不落实
等等，如不很好地解决，势必造成下一步城中村改造工
作陷入举步维艰的境地。这些问题需要在今后工作中认
真研究解决。
1、土地变性难。一是审批难。市政府关于城中村
改造的实施方案规定，城中村集体所有土地，将依法一
次性转为国有土地。但因受国土资源部转用土地面积控
制指标的限制，只能分年度分批次审批，另一方面，征
用审批手续繁杂，耗时长，进度慢，规定时间内无法完
成所有土地的转性工作。二是相关费用未能及时缴纳。
向省国土资源厅报批项目用地手续时，需要缴纳新增建
设用地有偿使用费（５６元/平方米）和耕地复垦费（１
０元/平方米），在费用没有缴完的情况下，省上的用地
手续就办不下来（如小坪村代家河湾和新滩村５５２亩
土地转用手续相关费用 2430 多万元尚未缴纳）。三是部
分集体土地权属不清。邻村之间、集体土地与国有土地
之间存在不同程度的争议，部分小争议已协调解决，目
前还有新滩与东湾的争议未协商好，影响到用地手续上
报进程。
2、土地开发项目手续办理难。鉴于市上对于城中
村改造的用地未拍卖出让，因此土地使用、规划、拆迁、
施工、产权、销售等各类后续法定手续就无法办理。对
此开发商、监理公司和建设单位顾虑重重：未招标的地
块对外招标难度大；已招标的地块，如 4、5、6、7、12
号地块拆迁难度大；已建好的如西部市场安置楼和一三
号地块验收、出售难度大。在调研中，宏基房地产公司
就是因为拆迁拖延时间长而无可奈何地表示，如再拖延
下去，损失巨大，只能撤资。同时由于没有法定手续和
协调不到位等原因，在建设过程中，仍存在一些市、区
职能部门借机执法干预的现象。
３、拆迁安置难。一是法律手续滞后。我区所有城
中村改造项目至今都未办理拆迁许可证，因而拆迁缺乏
法律依据，遇到钉子户的问题就不好解决。二是补偿标
准偏低。村民普遍反映兰州市 2006 年 4 月份以前制定
的拆迁补偿标准与现今建筑成本差距较大，尤其认为对
三层及三层以上的楼层补偿标准更偏低，给拆迁工作带
来很大困难。但也存在个别拆迁户漫天要价的现象。三
是过渡补助费偏低。按照规定，拆迁户自行过渡的，每
户每月发放 600 元过渡补助费。此标准与西固现今租房
实际差距较大，使得村民对拆迁工作配合不积极。四是
回迁安置不及时。钉子户的存在，严重影响 8 号地块
和 11、16 号地块的建设工期进度，必将造成已拆迁户
不能按期回迁，并对未拆迁户的拆迁产生负面影响，形
成社会不稳定的潜在因素。五是国有单位拆迁成本增加。
一些国有单位由于一部分房产已经出售，一部分房屋用
于出租以解决职工的工资问题，造成拆迁成本增加，拆
迁困难较大。六是村民过渡困难。我区实行的是村民自
行过渡方式，存在过渡费用高、房屋比较难找等问题。
这些问题在一定程度上也影响了拆迁工作。
4、社会保障落实难。一是“以土地换保障”的原则
落实难。根据市上确定的“以土地换保障”原则，养老保
险按征地后政府、集体、个人分别承担 30%、50%、20%
的原则筹资。但在实际工作中，会遇到一些特殊情况：
部分无地村民无法缴纳个人承担的 20％，集体承担的
50％也无处列支；部分有地人员的征地安置费不够抵交
养老保险中个人承担的 20％。二是已转制的村民有关
保障政策、措施落实不到位。调研中，村民普遍反映，
无形改造只是停留在将农业户口变为居民户口的层面，
实际上并未完全享受到与城市居民同等的社会养老保
险、医疗保险等待遇，但他们原来享受的一些待遇，如
农村计划生育、家电下乡、农村大学生就业等优惠政策
已经取消或即将取消。三是“农转非”人员再就业路子不
宽。列入城中村改造范围内的大部分村民长年从事农业
劳动，其适应农业生产的意识和习惯短期内很难转变，
同时又没有其他特长，失去土地后，再就业路子很窄。
不少村民改造前的收入主要来自房屋出租，拆迁安置后，
这部分收入将明显减少或消失，生活水平明显比以前下
降，对城中村改造存在抵触情绪。
5、个别村集体经济改制进展困难。陈官营村村民
对选出的董事会成员不认可，新滩村村民对选出的股民
代表不认可，造成至今还未完成集体经济改制。小坪村
在原清产核资的基础上，因资产是负数，无法完成股份
量化。
三、意见和建议
1、强化宣传和思想工作。区、街、村要继续加强城
中村改造法律法规、方针政策的宣传教育，继续开展深
入细致的思想发动和解释说服工作，尤其在转变农民思
想观念上多下功夫，不断强化农民对政府城中村改造工
作的充分理解和支持。
2、加强领导，研究对策。城中村改造是一场深刻的
利益关系的变革，既具有城市发展的必要性、紧迫性，
也具有实施操作的复杂性和艰巨性。城中村改造仍处在
不断探索阶段，既要依法依规办事，又要体现“以人为
本”的理念。建议区政府城中村改造领导机构要对三年
来城中村改造的现状和问题，特别是对区上职能范围内
的问题，要做全面、深透、务实的调查研究和思考分析，
理清原因，明确思路，制定有效的对策和措施，破解难
题，化解矛盾，着力推进。
3、积极反映西固特殊区情，争取调整完善有关政策。
我区城中村改造中遇到的主要困难和问题，一方面与市
上既定的统一政策和市属相关部门的职能有关；另一方
面与西固的特殊区情有关：西固区是工业区，存在污染
严重、土地等级低和开发的土地大多位于石化企业周边
等高危区域，不宜建安置楼和商品楼，致使我区的土地
开发利用价值、预期经济效益和直接用于安置及商品房
开发的土地面积明显低于近郊其他三个区。因此，区上
要通过各种渠道向市上主动积极反映西固的特殊区情，
建议市政府从西固实际出发，调整补充相关政策规定，
给予必要的政策倾斜（如明确土地出让政策，适当调整
容积率，配套完善土地换保障政策和补贴社保资金
等）。
4、加强协调，解决制约性难题。政府要进一步加强
与市上规划、土地、拆迁、建设等相关部门的协调，及
本区各部门、单位之间的协调，尽早办齐土地、规划、
拆迁等相关法定手续，为开发项目多做服务、支持、保
护工作，缓解招商引资、拆迁、改造等的困难和阻力，
增强实施的权威性与合法性。
5、统筹各方利益，做好拆迁安置工作。在拆迁安
置工作中要做好与《物权法》的衔接、宣传和落实工作，
统筹协调处理好农民、国有单位和开发商等各方利益，
力争做到“共赢”。一是拆迁农民的社会保障必须到位。
建议坚持以土地换保障与拓宽筹资渠道相结合的原则，
解决农民社会保障问题；区政府要继续协调完善被征地
农民职业培训机制和促进就业工作。二是建立廉租过渡
房建设机制，缓解过渡安置难问题。借鉴外地（如郑州）
的做法，制定政策时，可规定在商品房开发项目中必须
配套性规划建设一定比例的廉租房或过渡公寓房，租用
期满后，仍归产权所有者自行处置。同时建议区政府在
实施现行的货币过渡安置方式的同时，应考虑采取“先
安置，后拆迁”的模式，既可建专用安置房，也可利用
部分经济适用房过渡安置。三是适当调整完善现有拆迁
补偿政策，切实维护被征地农民和各类拆迁单位的合法
权益。四是被拆迁国有单位的利益不能损害，特别是要
切实防止国有资产流失。五是凡涉及学校、医院等民生
工程的动迁一定要做到选址合理，业务不能中断，功能
不能削弱。六是对开发商关注的拆迁延滞问题要给予足
够的重视，对违法违规、蛮横无理、屡劝无效的钉子户
坚决予以拔除。七是随着西固城市开发建设和城市发展
的不断推进，拆迁工作量日益增多，建议区上成立拆迁
办公室，以适应新的拆迁业务工作，同时更便于与市拆
迁办协调工作。
6、要树立整体开发的意识。在城中村改造过程中，
应当结合西固城市开发建设、商贸城建设和三产服务业
调整布局的整体发展规划，综合考虑，有机结合，对每
个安置点要坚持整体改造的原则。把城中村改造作为建
设西固新型都市型石化城和园区经济、特色街经济、商
圈经济的重要契机和依托。
7、加强区城改办工作力量。区城改办不仅承担全区
城中村改造的各项工作任务，还肩负着区征地办的工作，
工作量大，人员紧张，经费不足，建议适当补充工作人
员，增加工作经费。
8、早日全面完成集体经济改制任务。坚持村民自制
的原则，加大指导动员力度，进一步开拓思路，积极稳
妥地推进完成陈官营村等三个村的集体经济改制工作。
2022 年 7 月 12 日星期二 16:14:40
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