行政许可违法的法律责任
一、行政许可违法的法律责
行政机关违法实施行政行为必须承担法律责任，这是依法行政原则的最基本要求，行政
许可行为也不例外。行政机关违法实施行政许可行为的责任分为两种：一是撤销的责任，
二是补救的责任。所谓撤销的责任是指行政机关有义务撤销违法的许可，恢复到许可以前
的状态。主要是针对行政机关违法发放、变更许可行为而言的。当行政机关对不符合法定
条件的申请人给予许可后，申请人取得了不应当取得的许可，就可能会给公共利益和他人
利益造成损害和威胁，如果不及时纠正，必定会违背许可的目的。所以，行政机关一旦发
现行政许可行为违法，为了保障公共利益，应当撤销该项违法的许可行为。当行政机关违
法变更了一项合法的许可，导致他人利益遭受损失时，行政机关也有义务加以及时纠正。
撤销责任的理论依据来源于依法行政原则。根据行政机关依法行政的原则，对于违法的行
政行为，行政机关必须承担纠正的责任，使之恢复到许可之前的状态。例如，行政机关对
于不符合生产条件的申请人发放了药品生产许可证，如果不加以纠正，许可证持有人就会
根据许可的权利生产不符合条件的药品，必然会给社会公共利益造成损害。所以，只要行
政许可行为是违法实施的，不管是程序违法还是实体违法，不管是相对人违法还是行政机
关违法导致的许可结果，许可机关都必须撤销。如果许可机关不撤销其违法行为，上级机
关有权撤销。作为许可行为利害关系人的第三人也有权要求行政机关撤销违法的许可行
为。如果在违法的行政许可行为没有特定的受害人，那么，代表公益的其他国家机关，如
检察院也可以要求行政机关撤销其违法的许可行为。撤销的途径可以是行政机关的自行撤
销，也可以通过行政复议予以撤销，还可以通过行政诉讼途径予以撤销。撤销的具体方式
可以是：撤销、许可证照，撤销违法的变更、废止、核准、备案、登记等行为，确认某项
许可行为无效或者违法，收回已经发放的许可文件等。当然，并不是所有的违法行政许可
行为都可以直接予以撤销。因为撤销的责任不仅受依法行政原则支配，同时也受信赖保护
原则支配。特别是当撤销涉及违法授益行为时，必然会给受益人造成一定财产损失，所以
要求行政机关在“不违反信赖保护时，行政机关始得向后撤销之。如果行政行为的受益人
因信赖该行为已就其生活关系作成持续二无法更改之转变时，向后之撤销亦非所许。”
因此，违法的许可行为是否必须全部撤销要在权衡受益人的信赖利益是否值得保护以及
不撤销行政行为会给公共利益造成何种影响两方面因素的基础上确定
行政机关违法实施许可的另外一项责任是补救责任，可以理解为补偿受害者责任。该项
责任受行政法上的信赖利益保护原则支配。如果行政机关违法实施行政许可行为，导致许
可申请人或者利害关系第三人的合法利益遭受损害的，行政机关根据信赖利益保护的原则
决定是否撤销该行为，如果撤销，必须对受益人由于信赖该行为的合法存在而产生的利益
加以补偿。那么，究竟由谁来承担行政许可的补救责任呢？又如何承担这种责任呢？通常
情况下，谁实施行政许可行为就应当由谁承担违法许可行为造成的损害。如果是城市建设
管理部门实施的违法许可行为，导致行政相对人利益遭受不当损失的，当然应当由城建部
门给予补偿。行政机关承担补偿责任的标准则应根据违法的种类和过错的程度以及相对人
是否存在故意等具体情形判断。为了进一步阐明行政机关违法许可的责任问题有必要对下
列问题加以认真研究
二、行政许可违法的形
（一）行政机关无权限许可的责
行政机关享有的许可权与其他权力一样都必须来自法律的授予，未经法律授权，行政机
关不得实施任何许可。但是，当行政机关对自身权限的认识发生偏差而实施了法律并未授
权的许可行为时，行政机关应当承担何种责任呢？首先，行政机关应当承担纠正责任，即
撤销违法的许可行为或者确认该项许可为无权限的无效许可。其次，许可机关还应当承担
善后责任，即补偿无过错的申请人由于获得许可或者失去无效许可遭受的损失。例如，城
市市容监察大队并无临时建筑搭建的许可权，但是，当相对人对市容监察大队提起申请
后，监察大队作出许可决定，允许申请人搭建临时建筑。很显然，按照职权法定原则，这
是一项无效的许可行为，对政府机关并不应该产生任何约束力。但是，作为许可申请人或
者第三人并不一定十分了解行政机关的职权分工，申请人本身并无过错获得许可而产生的
利益应当受到一定程度的保护。所以，在这种情况下，行政机关对自己实施的无权限许可
应当承担一定的责任，但不是全部责任。如果申请人对于许可权限有了解的情形下，即明
知行政机关无许可权故意提出许可申请的，因此获得许可的利益不受法律保护。例如，申
请人明知开办餐馆应向食品卫生行政部门提出许可申请，但故意向当地基层政府如乡政府
提出，此种情形下获得的许可属于申请人有过错的无权限许可，行政机关不承担责任
（二）行政机关越权许可的责
行政机关实施许可行为还必须遵守职权法定原则和不得越权原则。任何行政许可机关都
必须在自己的许可权限范围内实施许可行为，对于不属于自己职权范围内的许可事项，不
得实施许可行为。如果行政机关超越权限实施许可行为，那么，该越权行为当然属于违法
行为，应予撤销或者宣告无效，这也是纠正违法越权行为的重要方式之一。然而作为许可
行为相对人的被许可人，在获得许可的同时也获得了某种利益，如果行政机关纠正其违法
的许可行为必然给受益人造成损失。例如，受益人已经开始修建被许可的设施，已经从事
受到许可的某种活动并且收取利益。当许可被撤销后，受益人的这些利益必然受到影响，
甚至未来的某种利益也将受到影响。所以，行政机关的越权许可虽然违法，但是否能够就
此承担纠正责任，撤销已经实施的许可，还必须考虑相对人的值得保护的信赖利益和撤销
带来的公共利益熟轻熟重，当值得保护的信赖利益大于撤销的公益时，许可不得撤销。当
信赖利益小于撤销行政行为获得的公益时，可以撤销许可但应对收益人给予补偿。如果受
益人的信赖利益不值得保护时，行政机关可以撤销许可，不必补偿
（三）行政机关违反程序实施许可的责
行政机关违法实施许可的行为有多种，除了以上涉及的无权限和越权许可之外，还存在
一种程序违法的许可。程序违法的许可是指违反了法律规定的程序要件，如违反法定时限
实施的许可、省略、颠倒行政步骤的许可、形式要件不足的许可、缺少程序要求的许可等
等。由于程序违法的许可对行政行为的实体结果有不同程度的影响，所以，行政机关对此
类违法许可承担的责任也有所不同。如果程序违法对实体结果不产生实质性影响，也就是
程序可以补正和治愈的，那么，并不发生行政机关纠正的责任。收益人获得的许可也并不
因此撤销，故也不存在善后补偿的责任。“补正和治愈内容上限于特定的程序违法，即申
请手续、说明行政行为的理由、参加人听证、委员会或者其他行政机关的参与等”。 如
果程序严重违法足以导致实体违法的，行政机关必须按照依法行政的原则纠正违法实施的
许可行为，即撤销违法的许可行为。当然，在这种情况下，是否所有的许可决定都必须撤
销，许可的受益人是否能够对许可被撤销后产生的损害要求补偿，仍然要视受益人的信赖
利益与撤销许可后的公共利益的轻重而定
（四）违法许可行为的撤销期
对于违法的许可行为，行政机关有权随时予以撤销。但是，考虑到行政行为作出之后即
刻产生行政法效力，对相对人和其他人都有约束力，为了避免使相对人的法律地位长期处
于不安状况，作出许可行为的行政机关或者其上级机关应当在一定期限内撤销违法的行政
许可行为。按照德国行政程序法第 48条第 4项的规定，行政机关知道有构成撤销的理由
的事实后，应在 1年内撤销之。当事人请求损害赔偿，也应于行政机关告知后 1年内提
出。如果违法行政行为是由于当事人的诈欺、胁迫或者贿赂作出的，行政机关的撤销不受
1年期限的限制
三、撤销许可情形下的补偿请求
（一）被许可人的补偿请求
如前所述，行政机关撤销违法实施的行政许可行为后，因此遭受损害的行政许可的受领
人即被许可人是否有权获得补偿呢？按照信赖保护原则的要求，收益人当然享有补偿请求
权。但是，如果受益人在违法行政许可行为的作成负有责任的话，即行政许可的违法性，
在客观上可归责于受益人，或受益人知道且预见到该项许可将被撤销的话，他将丧失补偿
请求权。如果被许可人以诈欺、胁迫或者贿赂的方法使得行政机关实施许可行为的，该许
可被撤销后，遭受损害的被许可人无权请求行政机关给予补偿。如果被许可人对重要事项
提供不正确资料或者进行了不完全陈述，致使行政机关依照该资料或者陈述作出行政许可
决定的，被许可人也没有补偿请求权。但是，如果被许可人的行为是行政机关促成的，例
如申请表格有错误，对问题有错误的诱导，致使被许可人作出错误说明的，被申请人仍然
享有补偿请求权。如果被许可人明知行政行为违法，或者因重大过失而不知道的，也不享
有补偿请求权。例如，房产证持有人在申请办理房产证时弄虚作假，伪造了有关文件，致
使房产管理机关向其颁发了房产证，房产管理机关发现后撤销了该房产证，此时，作为行
政许可行为的受益人虽然遭受了损害，但由于许可行为的违法性归责于被许可人本人，所
以他不享有补偿请求权
（二）第三人的补偿请求
许可行为中，存在一种特殊的行政行为，即“有第三人效力之行政处分”，此种行为的
“规制内容，不仅对相对人产生授益或加负担之效果，并且同时对第三人之法律地位产生
影响”。 此类行为涉及行政机关、相对人及第三人之间“三极”的法律关系，故行政机
关实施此类许可行为时，不仅要对被许可人负责，而且还要对第三人负责。例如，行政机
关核法建筑许可时，建设许可证的申请人是相对人，相邻人就是该许可行为的第三人。如
果行政机关应相对人的申请核发变更该许可，虽然相对人因此收益，但第三人的的合法利
益可能受损，此种情形下，第三人可以通过行政和司法救济撤销该许可。但是，如果因为
涉及重大公共利益或者相对人的个人利益，该许可未能被撤销，那么就应当由行政机关根
据信赖保护原则对第三人遭受的损失给予补偿。又如，公安交通管理机关对车辆交易行为
负责审批和登记，如果车辆交易的卖方通过伪造相关文件的方式取得汽车交易的核准文件
并把其盗窃来的脏车卖给另外一方，那么，作为买主的一方虽然不是汽车交易过户登记的
申请人，但应当享有撤销登记后损失的补偿请求权。依据担保法规定，债务人以土地使用
权、厂房、林木、运输工具及企业设备和其他动产抵押的，必须办理抵押物登记。抵押人
是登记行为的申请人，登记机关是实施登记行为的行政机关，如果登记机关撤销其违法登
记行为，有可能损害第三人即抵押权人的合法权益，所以，也应当赋予登记行为的第三人
即抵押权人以补偿请求权。在抵押登记行为中，登记部门的违法过错类型通常有以下几
种：强行为抵押合同的当事人设定抵押期限；登记内容出现差错；抵押人与登记部门的工
作人员互相串通，进行欺诈或者虚假登记等。 按照依法行政的原则，对于违法和错误的
登记行为必须予以撤销，但是，撤销或者变更该登记行为只能纠正该违法行为，并不能弥
补第三人（抵押权人）的损失。所以，应当给予抵押权人一定的补偿。有人认为，如果错
误或者违法的抵押登记行为归责于行政行为的相对人即抵押人，那么，抵押权人的损失应
当由抵押人承担，而非登记部门承担。事实上，登记部门与抵押人、抵押权人之间的关系
是行政法律关系，而抵押人与抵押权人之间是民事法律关系，二者是不同的。许可登记部
门实施许可登记行为时负有注意的义务，如果未尽到该义务而许可了不该许可的事项，当
然要对因此遭受损害的受益人或者第三人承担责任。特别对没有过错的第三人而言，撤销
登记的行为必然使其遭受损失。这种损失不是抵押人直接造成的，而是由于抵押权人因为
相信了登记部门行为的合法性造成的，所以，应当由登记部门承担抵押权人的损失。当
然，抵押人并不需要直接就登记的合法性向抵押权人承担责任，但应当就其在抵押中的诈
欺、伪造行为向登记部门承担责任，并且因此丧失信赖保护请求权
（三）补偿的标
行政机关撤销或者不撤销违法的许可行为，都有可能造成相关人的财产损失。对于这类
损失，行政机关应当按照信赖保护利益的原则决定是否给予补偿。至于按照何种标准给予
补偿则取决于损害的程度和法定的标准。按照台湾行政程序法的规定，撤销给付裁决以外
的其他授益行政行为时，所应给予的补偿，是用于填补当事人因信任该行政行为的存在，
而发生的财产上的不利益损失。对当事人的补偿，不得超过因行政行为的存续所能有的利
益。因此，只补偿所谓的“消极利益”或“信赖利益”，至于“积极利益”或“履行利
益”，则构成补偿的最高限额。 例如，城建部门向房地产开发公司核法了建筑许可证，
后因该证违法而予以撤销。如果稀客证持有人对该行为具有值得保护的信赖利益，则应当
给予补偿。补偿的范围，则应视房地产开发公司是否已经开始建设或者已经完工，以及支
付的规划费、与客户解约的费用和建设费用而定。但开发公司不得要求补偿该项目完成后
可得的利益。又如，抵押人以 500万元的自有设备为抵押物向银行申请贷款，并通过抵押
登记部门登记，如果抵押登记部门的工作人员与抵押人恶意串通，将他人的财产作为抵押
物登记在抵押人名下，后登记部门撤销登记，最终导致银行无法收回贷款又难以实现抵押
权时，登记部门应当承担何种损失？我们认为，抵押登记部门应当承担共同赔偿责任，即
抵押人应当与登记部门共同对抵押权人的损失予以补偿。如果登记部门的错误登记行为完
全是由登记部门自己的过错造成的，那么，登记部门应当承担全部责任。如果错误登记完
全归责于抵押人，那么，登记部门应当承担补充赔偿责任
四、结
行政许可行为既是对普遍禁止行为的解禁，同时也是对申请人的授益行为，而且涉及第
三人的利益。因此，违法实施许可或者撤销许可行为，必然给公共利益、相对人的利益或
者第三人的利益造成不利影响。为了将这种不利影响降到最低程度，必须根据不同的违法
情形对各方利益加以权衡和比较，从而更加公平地解决违法许可的产生的纠纷和争议。行
政机关遇有违法许可时，不仅要考虑撤销该项许可对被许可人的影响，而且要考虑不撤销
对第三人和公众的影响，同时还要考虑行政违法的形态和种类以及违法的严重程度，甚至
还要考虑行政许可经过的期限。
