《食品安全法》的十倍惩罚性赔偿制度问题研究
《食品安全法》的十倍惩罚性赔偿制度问题研
内容摘要：食品安全一直是社会生活关注的话题，各地食品安全事件的频发促进了国
家在这方面立法的进程，从《消费者权益保护法》到《食品安全法》，国家的相关立法不
断的完善。然而，食品安全的现状并没有因为这些法律的制定实施而得以较好的改善，相
关法律的立法价值没有得以体现。本文着重从《食品安全法》中的十倍赔偿制度谈起，肯
定十倍赔偿制度设立的法律意义，通过比较其他国家的相关法律制度，分析该制度的不足
之论文联盟 处，并对其提出相关的完善建议，探讨了如何确立合理的赔偿
数额，设置小额诉讼程序等法律前沿热点问题，以期能够为相关理论界及实务界提供一些
具有法律意义的参考。
关键词：食品安全法惩罚性赔偿赔偿标准
食品是人们生存的必需品，食以安为先，食品安全问题关乎着国民的生存安全，一
直是社会关注的热点话题。《中华人民共和国食品安全法》已于 2009年 6月 1日开始实
施，该法在惩罚性标准方面比起《消费者保护法》明显的进步体现在赔偿额度的规定上，
第 96条第一款规定：“违反本法规定，造成人身、财产或者其他损害的，依法承担赔偿
责任。”第二款规定：“生产不符合食品安全标准的食品或者销售明知是不符合食品安全
标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或者销售者要求支付价款十倍的
赔偿金。”这一规定，配合着《侵权责任法》第 47条“明知产品存在缺陷任然生产、销
售，造成他人死亡或者健康严重损害的，被侵权人有权请求相应的惩罚性赔偿”的规定，
完善了食品安全引发的法律责任制度，一方面加强了对食用不安全食品而造成损害的受害
人的权益保护，另一方面也提高了不法生产者和销售者的违法成本，调动了社会公众参与
与食品安全违法行为做斗争的积极性，具有积极的意义。然而，我们同时也应注意到，十
倍惩罚性赔偿的标准和数额还存在很多问题，在司法实践中不能够达到其本来的立法价
值，下面，本文将从惩罚性赔偿制度的功能及标准出发，通过外国相关立法规定及司法实
践经验的借鉴，针对存在的问题提出解决方案。
一、“十倍”赔偿标准的确立依据
惩罚性损害赔偿(punitive damage)也称惩戒性的赔偿(exemplary damage) 或报复
性的赔偿(vindictive damage ) ，一般是指由法庭所作出的赔偿数额超出了实际损害数
额的赔偿。我国食品安全法中规定的十倍赔偿原则是补偿加赔偿，然而十倍的依据何在？
惩罚性赔偿的标准为何？
首先我们应从惩罚性赔偿设置的目的、功能出发，如果十倍达不到惩罚性赔偿所设
置的目的，那么十倍的赔偿金的意义就要打折扣了。
关于惩罚性赔偿的功能，学者们有不同的看法。例如，欧文归纳为四项，即惩罚、
遏制、使私人协助执法、补偿。查普曼等人认为，其功能有三种，即补偿、报应
（retribution）和遏制。实质上，惩罚性赔偿的功能主要在补偿和惩罚。笔者认为惩罚
性赔偿的目的除了补偿、惩罚和威慑之外还有实现社会正义和提高社会效益之功能，此两
点功能正是惩罚和威慑之背后隐含功能，也是惩罚赔偿金十倍数额规定的依据。
一种生产行为既有成本也有收益，当收益大于成本时，行为人就会产生生产的激
励。缺陷产品、假冒伪劣产品的生产，其生产成本非常低，有时收益是成本的若干倍。此
外，由于生产者将其缺陷产品投入市场后，并不是每一件产品都会对消费者的人身或财产
造成损害，即使发生了损害后果，也并不是每一个受害人都会向生产者提起诉讼追究其产
品责任，这就产生了经济学上的“履行差错”。“履行差错”的存在使得侵权人集团不会
因补偿性赔偿而填补被侵权人集团的损失，部分地逃脱了法律责任[郑景元、王雪琴著
《惩罚性赔偿的法经济学分析》，载于《求索》2010年第 4期。]。再有，惩罚性赔偿贯
彻了“任何人不能从他的违法行为中获利”这一古老的法律正义原则，高额的赔偿金起到
了很好的威慑作用，威慑作用的目的在于维护社会的正义，从长远看来，惩罚性赔偿的威
慑作用可以降低社会成本，提高经济效益。
我国在《食品安全法》中规定十倍价款的赔偿制度应当说是一种进步，从惩罚性损
害赔偿制度的功能及目的出发确立赔偿的标准是十分适宜的，但“十倍”具体数额的确定
则缺少有力的根据，更多是来自于民间交易习惯中所讲的“假一罚十”。十倍的基准是价
款，这就造成了两类现象，即价格高的食品生厂商往往更加重视质量，而价格低廉的食品
往往不会予以重视，而食品安全事故往往发生于价格低廉的劣质食品，这时十倍的价款在
消费者因食用有害的食品而造成的损害面前往往显得微乎其微，对于消费者的权益并不是
很好的保障，这说明了《食品安全法》第 96条的规定并不能实现惩罚性赔偿所应起到的
作用。
二、十倍惩罚性赔偿制度适用中存在的问题
第一，惩罚标准固定、数额单一。
《食品安全法》第 96条的规定是针对所有不合格食品，一律给予十倍的赔偿，不论
企业的资金、规模、主观状态，也不考虑消费者受到侵害的性质、程度，这样的规定减轻
了法官的工作，却也限制了法官的自由裁量权，最直接的缺陷却在于很可能使赔偿失去了
公正的意义。不妨举例说明：假设一个人吃了一根一元的雪糕腹泻不止，而另一个人买了
一盒 500元的未开封就发现过期的月饼，于是前者只能求偿 10元，而后者却可要求赔偿
5000元，这不免有失公平。再例如：一家公司奉行利字当头的经营理念，只要有利可图就
置消费者的安全于不顾，于是屡次出现生产不合格食品的记录，而另一家公司一向经营良
好，只是因为某员工一次的疏忽大意导致食品出现瑕疵，但是根据《食品安全法》第 96
条的规定，对两家公司却同样都要给予十倍赔偿的惩罚，这不免也让人觉得有失公平。
第二，对于食品价款很低的案件，无法起到惩罚及威慑作用。
对于那些不安全食品价款很小的案件，没有遭到重大损害的消费者往往会因为不愿
意耽误大量时间和金钱来启动繁琐的诉讼程序，而导致这类损害的消费者求偿率很低，
《食品安全法》规定的惩罚制度对企业并没有起到实际的惩罚作用。假设某消费者在喝下
新买的一打啤酒中发现有一瓶啤酒内飘着一个方便面的佐料的粉末，造成腹泻，于是就找
到厂家协商，厂家的售后人员只答应换一瓶相同的啤酒，此外的赔偿就无法给予，此时的
消费者应该如何求偿？多数消费者都会认为，一瓶啤酒价格 3元，以此计算 10倍赔偿也
只有 30元，不值得为 30元的赔偿去法院打官司，既耽误自己的时间而且又花费高于赔偿
数额的诉讼费用，因此大部分受害者在此种情形下都会放弃十倍的惩罚性损害的求偿权。
那么，长此以往，就有可能导致企业在生产大额商品时会小心谨慎，而生产小商品时就会
疏忽大意，企业的这种心态对社会和消费者而言都有害而无利。
第三，对于免费赠送等等没有价格的食品致害的赔偿没有规定。
现实生活中经常可以看到超市里的“买一送一”促销活动，即消费者在获得这些商
品时是不需要支付
价的，但这些商品的价值实际上已经包含在了商家的利润之中，从而商家才会让予了一部
分利润给消费者。总体而言，销售者仍然是有利可图的，即是有利润的，或者有些赠品是
生产厂家为某种新上市的产品做广告宣传，打开将来的市场等，而这其中也是有着无形利
润存在的。那么此时，如果当消费者在使用这些赠品的过程中遭到损害，那么能否依据
《食品安全法》第 96条的规定求偿呢？如果可以，又应当依据什么价格基数来计算数倍
的赔偿金额呢论文联盟 ？是赠品的市场价格还是起成本价格？从现行法律的
明文规定，恐怕难以得出结论。 第四，要求销售者的主观状态为“明知”，对过失销
售不安全食品的行为没有纳入调整范围。
根据《食品安全法》第 96条第 2款的规定，当食品不符合安全标准时，可以直接向
生产者索赔，也可以向销售者索赔，但是向销售者索赔时有一个“明知”的限制条件。所
谓“明知”，一般是指实际知道或者应当知道。一般情况下，诸如销售过期食品、从不正
当渠道低价进货等被认为是应当知道，但是销售者的进货渠道通常只有销售者自己知道，
消费者往往无从知晓。除此之外，消费者很难举证证明销售者存在知道或是应当知道的主
观过错，在举证责任的分担上，消费者承担着举证责任，如果举不出证据或是举证不足以
达到事实清楚、使事实处于模棱两可的状态时就要承担败诉的风险，这无疑加重了消费者
的负担，使得消费者的求偿道路走得更加艰难。
三、惩罚性赔偿适用标准及考虑因素的外国法考察
1、美国惩罚性赔偿的适用
惩罚性赔偿制度是英美法系的特殊产物，美国是运用这一制度最为纯熟的国家，经
过十九世纪“惩罚性赔偿的战争”的思考和判例制度，使美国法院对惩罚性赔偿制度的规
定十分完备，是我们借鉴和学习的对象。
在美国，惩罚性赔偿制度适用于侵权法、合同法、财产法、劳工法等法律中，目前
除了华盛顿州、内布拉斯加州、路易斯安那州、马萨诸塞州完全禁止施加惩罚性损害赔偿
金外，其他各州都已采纳这一制度。《第二次侵权法重述》在 908条第 2款中规定，可以
对怀有恶意或者草率忽视别人权利的过分行为施加惩罚性损害赔偿金。美国法院对惩罚性
赔偿的数额设立了上限，允许联邦法院和州法院通过设定上限来限制惩罚性赔偿，一般是
将赔偿的数额限制在补偿性赔偿的两倍到四倍，或直接规定允许的最高金额，当法官认为
陪审团所确定的赔偿数额过高时，可以指令予以部分免除。王利明教授提及主要的立法例
有三种：一是以补偿性的赔偿金为基数，规定不得超过补偿性赔偿金的若干倍。如佛罗里
达州的规定，原告如提出明确的证据以证明惩罚性赔偿金额不会过高，则最高金额可以达
到填补性赔偿金额的三倍。二是直接规定具体的最高数额，如维吉尼亚州的规定，惩罚性
赔偿金不得超过 35万美元。三是既规定不得超过惩罚性赔偿金的最高数额，也规定以补
偿性的赔偿金为基数不得超过补偿性赔偿金的若干倍。例如，德州规定不得超过 2倍财产
上的损害额或 25万美元，加上低于 75万美元的非财产上的损害赔偿。[ 王利明，《美国
惩罚性制度研究》，载于《比较法研究》2003年第 5期，转引自谢胜哲：《财产法专题研
究（二），元照出版公司 1999年版。]
此外，在美国，惩罚性赔偿的适用不要求一定导致了实际损害结果，损害结果影响
着具体赔偿的数额，但美国关注的是被告的主观状态，对于单纯的错误等一般的过失侵权
不会适用惩罚性赔偿。
在适用惩罚性赔偿考虑的因素上，美国法院的法官们根据不同的参照标准，即被告
的主观状态、惩罚性损害赔偿金和实际损害的关系等，考虑得十分全面，在《美国惩罚性
赔偿示范法案》的第 7条规定中有具体如下考量：（1）被告过错行为的性质以及该行为
对原告和其他人造成的影响；（2）补偿性损害赔偿的数额；（3）被告因为其行为已经支
付的和将要支付的罚款、罚金等；（4）被告目前或将来的经济状况及赔偿对其经济状况
可能造成的影响；（5）被告通过其过错行为而获得的不当收益；（6）该项赔偿对任何其
他无辜者的影响；（7）过错行为发生后是否采取相应补救措施；（8）是否符合根据职能
有权确定标准的政府机构或其他政府代表机构所规定适用的标准；（9）其他可能增加或
减少赔偿数额的相关因素。
2、英国惩罚性赔偿制度的适用
英国的惩罚性赔偿主要适用于三种案件，第一种是政府机关实施的压制性的、专断
的或违宪性（oppressive, arbitrary or unconstitutional）的行为；第二种是被告在
施加损害行为之前计算过所得利益会超出给予原告的补偿性损害赔偿金的情形；第三种是
有法律明确规定可以适用惩罚性损害赔偿金的情形。第三种的立法较少，主要有 1956年
的《著作权法案》。
英国也会对惩罚性赔偿金作出限制，一般是当补偿性损害赔偿金不足以惩罚被告时
才适用，如果被告已经因自己不法行为受到惩罚，根据一个行为不能受到两次处罚的法
理，原告可能不会获得惩罚性损害赔偿金。
在适用惩罚性赔偿考虑的因素上，英国法院的法官主要会考虑被告的财产状况、不
法行为的特征、被告的可责性、案件的性质、原告的行为、被告是否已经受到了刑事处罚
等因素。
３、其他大陆法系国家惩罚性赔偿制度的适用
在德国，自 1900年《德国民法典》颁布以来，法律一直坚持损害赔偿的纯粹补偿
性，惩罚性赔偿的规范在侵权行为法之外适用，且仅适用于廉耻原因产生的诉权[ 张新
宝、李倩，《惩罚性赔偿的立法选择》，载于《清华法学》2009年第 4期。]，近年来德
国法院也有在例外情况下在判决中体现惩罚性因素的情况，主要是知识产权的赔偿、劳工
关系、性别歧视的赔偿等。
在日本，惩罚性赔偿制度在现行法上并没用得到确认，仅在学说上得到肯定。田中
英夫、竹内昭夫两位学者介绍了美国法上的惩罚性损害赔偿和二倍、三倍赔偿制度，指出
此种制度对抑制因个人决断而导致的违法行为有很大作用。很多学者也主张重新考虑大陆
法系传统上的民事、刑事两责任的分离功能，应使民事责任带有制裁性功能。[ 浦川道太
郎，《日本法上的惩罚性损害赔偿与制裁性慰谢金》，载于《法学家》2001你第 5期。]
在韩国，目前没有制定法上明确规定惩罚性赔偿制度，学者早在九十年代便开始建
议引入惩罚性赔偿制度，韩国司法制度改革促进委员会在 2006年曾提出独立的试行办
法，法案的第六条规定，根据此法律的惩罚性赔偿责任，首先限定性地承认在证券交易、
制造物、食品、环境、保健等多数被害者的违法行为法律事件中，适用追究故意或者恶意
性的违法行为。在第十条第二款也对惩罚性赔偿的金额规定了上限，为五千万韩元。在第
十六条规定，要明确赔偿数额的计算标准，在赔偿金额过多的情况下，法院可以酌情减
免。
我国台湾地区将惩罚性赔偿制度主要适用在交易法上，比如《证券交易法》中对内
幕交易的惩罚，《消费者保护法》中对经营者故意造成消费者损害的行为，《商业秘密
法》中故意侵犯商业秘密的行为等等，赔偿的具体数额会考虑被告的财产状况及获得利益
的情况，既规定了故意侵权，也规定了过失致人损害的情形。
从英、美两国惩罚性赔偿的适用来看，在赔偿的数额方面，应该综合考虑多种因
素，两个国家并没有单纯的规定赔偿金是损害的多少倍，做到了具体问题具体分析，发挥
了法官自由裁量权的同时，也能够真正保护原告的权益，实现对被告的威慑及惩罚作用。
大陆法系对惩罚性赔偿适用的规定很少，我国在立法及学说上虽然深受大陆法系影响，继
承了大陆法系的相关传统，但在惩罚性赔偿制度适用的标准及考虑因素方面，应该有所突
破，适当借鉴英美法系的相关做法。
四、食品安全法惩罚性赔偿制度的完善建议
1、惩罚性赔偿金数额的计算应综合考虑各种因素，区分被告的恶意状况及原告的损
害程度分别计算，并加大法官的自由裁量权。
惩罚性赔偿金仅以食品价款为基数，惩罚力度有限，应以原告的“实际损害”为基
准，针对不同价格的商品、不同企业的生产规模、不同生经营者的主观状态，判决不同倍
数的赔偿。在这样的情况下，我们应该信任法官，给予法官此种情形下更大程度的自由裁
量权，让法官综合考虑企业的行为性质、主观状态、食品
格、波及的社会范围、造成的社会影响等各方面因素，裁判出一个兼具法律效果和社会效
果的惩罚倍数。这种具体问题具体分析解决的思路论文联盟 更能适应千变
万化的社会生活，也能使《食品安全法》设定的惩罚机制发挥更佳的作用。法治越是发
达，法律赋予法官们的自由裁量权也会越大，这就解释了随着人类社会文明程度的不断
发，证据制度从最早的神示证据制度演变为法定证据制度最终发展成为现在的自由心证制
度的原因，因此，赋予法官们更多的自由裁量权已成为法治发展的一个必然趋势。当然，
我们也有必要在实践中注意提高法官的司法道德水平，同时通过监督机制来减少因法官自
由裁量不当而造成的不公正。 关于是否可以借鉴美国和我国台湾地区的规定、设置惩罚
性赔偿金数额的上限这一问题上，笔者认为，这是十分必要的，设置赔偿额度的上限，可
以防止法官裁判案件的随意性，预防司法腐败的发生。法官在法定的上限内，通过综合考
虑被告的财产状况、主观恶性、原告的损害程度等因素最终确定惩罚性赔偿数额是十分科
学的。
2、设置小额诉讼程序，简化因低价食品致害的原告的求偿程序。
对于食品价款低的案件，笔者认为没有必要完采取繁琐的普通诉讼程序，可以考虑
设置小额诉讼程序，由一名法官独任审判，尽量在 20天以内审结，一次辩论即终结，禁
止反诉。在管辖上，为了保护原告一方的弱势请求权人，可以由双方选择管辖，不必要严
格按照原告就被告原则。小额诉讼程序虽然牺牲了部分程序的严格性，但却能够保证诉讼
效率，减少了当事人的诉讼成本，十分值得提倡。对于消费者众多，比如 10人以上确定
或不确定原告人数的案件，则可以采用代表诉讼的方式来解决，即一人或数人起诉后，法
院可以通过报纸、电视、广播、网络等媒体在商品已经销售的区域内发布公告，让购买了
同样商品的消费者去法院进行登记，合并审理。
3、通过法律解释的方法，将“食品”做扩大解释，包含“免费赠送的食品”，以其
市场价格作为赔偿的基准价款。
赠品虽然名义上不需要消费者支付对价，不属于商品的范畴，但是实际上这些赠品
有形无形之中都为生产者或者是销售者带来了一定的利润，此处不禁想援引一下马克思主
义政治经济学中对“商品”一词的定义——即用于交换的凝结着无差别的人类劳动的产
品，因此，从本质上说，这些赠送的食品也属于食品，属于商品，当消费者在使用这些赠
品时遭受到损害的话是可以依据《食品安全法》第 96条的规定要求商家给予赔偿的。
那么，消费者应当依据什么基准作为求偿依据呢？是赠品的市场价格还是成本价
格？笔者认为应当依据赠品的市场价格。如前所述，这些赠品从本质上来讲仍是食品，符
合《食品安全法》第 96条规定的前提条件——生产不符合食品安全标准的食品或者销售
明知是不符合食品安全标准的食品，依据赠品的市场价格来计算赔偿更加的合理，从举证
的角度来看，市场价格的获取更加的容易，一般成本价格只有企业内部人士才会知晓，外
界很难知道，且基于不同企业不同的生产技术、劳动力价格等因素，其成本价格也各有不
同，调查起来也会更加困难，因此，依据赠品的市场价格来进行赔偿也会更加高效便捷。
4、将销售者过失销售不安全食品纳入调整范围
侵权行为人的主观状态是民事案件归责原则的一个重要要件，在民法上的过失分为
重大过失、一般过失和轻微过失，惩罚性赔偿制度的功能在于惩罚和威慑，那么，对重大
过失行为，显然也应该纳入调整范围，从而提高人们在社会生活中的警惕，并尽到自己应
有的注意义务。销售者在销售行为进行前，有安全注意义务，虽然不要求严格检测食品的
安全指标，但要保证其来源、加工过程符合安全标准，如果对此没有尽到注意义务，也是
对消费者人身安全权的一种漠视。此外，基于举证条件、举证成本等各方面考量，笔者建
议将销售者主观状态的举证责任转移给销售者自己承担会更加合理，即将侵权责任的四个
构成要件——违法行为、损害事实、因果关系、主观过错中的主观过错这一构成要件的举
证责任倒置，转由销售者来证明自己不存在“明知”的主观状态，如果不能证明则要承担
败诉的风险，就要对消费者给予赔偿。
《食品安全法》第 96条十倍惩罚性损害赔偿的相关规定，是一种立法进步，但我们
不能止步于这样的进步，法律规定要经过司法实践来检验，目前的十倍惩罚性损害赔偿的
规定在实践中，仍有完善的空间，应该坚持惩罚性赔偿金的综合计算确定损害赔偿金，而
不能单一的适用十倍标准，对不同价款的食品导致的损害，都应给予赔偿，建立小额诉讼
机制，将过失纳入这一制度的调整范围，合理分担当事人的举证责任。通过对惩罚性损害
赔偿制度的完善，才能实现惩罚性赔偿的立法价值，对生产者和销售者起到威慑与警示作
用，从而更好的保障公民的人身权利，构建社会主义和谐社会。
参考文献：
[1]信春鹰，《中华人民共和国食品安全法释义》，法制出版社 2009年第 1版
[2]张新宝、李倩，《惩罚性赔偿的立法选择》，载于《清华法学》2009年第 4期
[3]关淑芳，《惩罚性赔偿制度研究》，中国人民公安大学出版社，2008年 5月第 1
版
[4]石睿，《美德两国惩罚性赔偿之当前发展》，载于《法制与社会》2007年 2月刊
[5]王利明，《美国惩罚性制度研究》，载于《比较法研究》2003年第 5期
[6]浦川道太郎，《日本法上的惩罚性损害赔偿与制裁性慰谢金》，载于《法学
家》2001年第 5期
