目 录
审计政策 ...................................................................................................................1
运用税收政策调控住房价格 ................................................................................1
浅谈利用骗汇手段转移贷款资金的审计方法与防范措施 ...................................5
浅议固定资产投资专项审计调查的目标确定与路径选择 ...................................7
浅谈政府投资工程绩效审计的推进 .....................................................................9
审计工作 ..................................................................................................................10
对建立企业内部审计制度的设想 .......................................................................10
环境合作审计初探 .............................................................................................15
解读 8 号令对于审计报告撰写的新要求 ...........................................................17
公共财政框架下财政审计的发展趋势浅析 ........................................................18
审计论坛 ..................................................................................................................21
商业银行政策性风险浅析 ..................................................................................21
地方政府性债务成因初探 ..................................................................................23
浅析完善政策性农业保险制度的建议 ...............................................................26
巧用“望闻问切”查找“小金库” ...........................................................................29
专项资金审计 ..........................................................................................................30
浅议支农专项资金的绩效审计 ..........................................................................30
浅议固定资产投资专项审计调查的目标确定与路径选择 .................................32
农村沼气工程绩效审计引入平衡计分卡探析 ....................................................34
从事审计信息工作中发现的几点问题 ...............................................................37
信息系统审计 ..........................................................................................................39
公共关系对塑造审计形象的意义与现实运用 ....................................................39
“五心”融入审计工作 彰显自身人生价值 ..........................................................42
谈乡镇污水处理厂运行管理中存在的问题及对策 ............................................42
政府审计维护国家经济安全问题研究 ...............................................................44
关于建设学习型审计机关的几点思考 ...............................................................49
审计政策
运用税收政策调控住房价格
一、住房商品的特点与房地产市场失灵
（一）住房商品的特点。首先，住房作为一种商品，它不仅包括室内空间、建筑产权，还包
括周围的环境（空气、绿化、生活设施、交通条件等），住房及其配套设施（如建筑物的外墙、
公用的道路、走廊、路灯、绿化带、文体活动室等）。住房的室内空间拥有、建筑产权，具有排
他性和竞争性，属于私人商品；建筑的配套设施、生活环境和邻居素质等，则不具有排他性，属
于公共商品，住房作为物品的有机结合体，既具有私人商品的特性，又具有公共商品的特性，因
此是混合商品，即准公共商品。其次，住房具有外部性特征。在住房的生产和消费过程中存在着
广泛的外部性，如住房所在的小区的居民素质普遍较高，则住房的生活环境就能得到改善，房屋
的外部性还体现在会影响区域内居民的健康、犯罪率和受教育程度。
（二）房地产市场失灵。房地产市场失灵主要表现在以下四个方面：
1．竞争的不完全性。房产、地产属于不动产，它的价格受地域、城市及周围环境的影响较大，
由于房产、地产商品自身的固定性，在不同的地域之间难以形成统一的市场竞争，这使得房地产
市场不可能是完全竞争的市场。由于地理位置的独特性以及住房的质的差异性，使得房地产市场
不可能和其他普通商品市场一样可以按照统一的规则进行竞争。
2．垄断性。首先表现在由于土地的有限性、不可再生性和土地所有权的垄断性，使得房地产
市场的土地供给在一定的地域和时间内数量有限，从而导致房地产市场的垄断性增强。其次住房
商品的价值高、生产周期长、投入资金量大等特点决定了房产商数量有限，单个厂商占市场的较
大份额，可以影响和控制市场价格，自由出入市场相对困难。房产商生产的住房不同质，房产商
可以利用消费者对其产品的特殊偏好索取更高的价格，以便获取超额利润。
3．投机性。住房作为一种耐用消费品，具有较好的保值增值功能。近年来，为了刺激需求，
我国一直实行低利率的货币政策，而物价水平上升很快，造成人们以银行存款形式持有的货币不
能实现保值增值的预期。加上中国股市长期不景气，股市、基金、债券三大主要投资方式的表现
不尽如人意，住房作为一种保值增值的金融工具作用凸现。首先，房地产具有投资和自用消费的
双重属性。对于家庭而言，投资房地产一方面可以使资产增值，另一方面可以满足家庭未来的住
房需要。其二，房地产具有良好的保值性，尽管有折旧存在，但是作为不动产，房地产的保值性
能良好，在数年内其使用价值不会降低。其三，房地产有出租和出售两种投资模式可供选择，便
于投资者在长期出租和短期出售之间调整投资策略，规避风险。
4．信息不对称性。到目前为止，没有一个发布住房信息的公共平台，开发商之间、消费者和
开发商之间掌握的信息具有不对称性。在住房一级市场，市场的主体是房地产开发企业和消费者，
由于房地产商品本身具有显著的差别性、复杂性，消费者很难在短期内对房地产商品的性能、质
量、建筑材料等做出准确判断，这就加大了消费者与房地产开发商之间的信息不对称性；在住房
二级市场，市场的主体主要有售房者、房地产中介机构和消费者。
二、房地产市场现状分析及趋势判断
（一）房地产市场的供给分析
房地产市场的供给包括土地资源的供给和成品房的供给。
从供给总量来看，土地资源的稀缺性、有限性和不可再生性的特点局限了住房供给总量。随
着人类社会的不断发展，对土地的需求不断扩大，土地的稀缺性表现得日益显著，土地供给越来
越紧张。土地资源的稀缺性，不仅表现在供给总量与需求总量的矛盾上，还表现在由于土地位置
固定性和质量差异性导致的某些地区和某种用途的土地供给的特别稀缺性上。这种土地的稀缺性，
局限了住房供给总量。
从供给结构来看，中小面积的住房供给不足，高档住房面临过剩。根据市场分层理论，由于
收入水平、性别、年龄等消费属性的差异，不同的消费群体或市场层次能够承受的价格水平差异
很大，一般情况下，高端市场附加值高、利润率高，低端市场的回报率低，房地产市场具有投入
大、周期长的特点，使得房地产行业的资金成本较高，开发商为了追求一定的回报率，其开发的
住房商品会不约而同地面向高收入群体，也就是开发面积大、环境好、管理完善的高档住房，而
忽略低收入群体的住房需求。
从供给特点来看，住房作为一种产品，由于其质的差异性较大，不可能像其他一般商品一样
可以进行流水线大批量生产，也就是说，在一定的技术条件下，住房商品的产能很难在短期内迅
速扩大，也就是说住房产品的供给在当时的产能范围之内，房地产开发商可以根据市场状况（如
利润、资金）决定供给量，而超过这一产能，即使利润再高，也无法增加供给。在此，我们称之
为向下弹性。
（二）房地产市场的需求分析
首先，从需求量来看，从基本住房需求来看，购房需求目前已经开始释放并仍有巨大潜力。
随着人们收入水平的提高，经历了千元级(洗衣机、冰箱、电视机)、万元级(计算机)，逐渐将步入
十万元级，这主要包括汽车和购房消费。国际经验表明，人均收入 1000 美元是购房消费的消费起
速点，而事实上我国购房需求已经提速，并且呈现居民收入水平越高，购房消费增长越快的趋势。
随着整体经济水平逐渐提高和城市化进程的加速，未来很长一段时间内基本购房消费需求都将保
持旺盛。
从需求结构上看，对中小面积住房的需求日益增加，对高档住房的需求日趋饱和。首先，家
庭结构的微型化使得中小面积的住房完全能够满足居住需求。其次，近年来房价的不断攀升，已
超出大部分工薪阶层的支付能力，因而转向购买中小套住房。再次，随着收入分配机制的多元化，
我国贫富差距和基尼系数的不断扩大，进一步分化了市场的需求结构，对住房商品的需求表现的
尤为明显，中高收入阶层偏向于购买高档住房，然而这部分人毕竟是少数，而且随着国家加强对
房地产市场调控，购买高档住房的成本日益加大，因此大部分家庭偏向购买中小型住房。
从需求特点来看，住房需求具有刚性，也就是说弹性小。住房作为一种商品，既具有商品的
属性，又具有社会保障的功能。对全体社会成员来说，住房是最基本、最必需的社会保障品，人
们要安居，首先要消费的商品就是住房，即使是最低收入家庭，也必须消费住房这一商品。另一
方面，由于房地产的保值、增值性，人们常常把住房作为一种投资对象，因此人们对住房的需求，
在某一水平之下（通常一个家庭一套住房），具有刚性，即弹性很小；超过这个水平，则具有弹
性，在此称之为向上弹性。
综上可以看出，房地产市场的供求存在以下三对矛盾：第一是供给总量与需求总量的矛盾；
第二是供给结构与需求结构的矛盾；第三是供给特点与需求特点的矛盾。这三对矛盾的共同作用，
推动近年来我国各个层次的住房价格的不断攀升，并且在将来一段时间内，我国房地产市场都将
是卖方市场，
三、运用税收政策调控住房价格的必要性及可行性
（一）可行性
税收是政府调控经济、参与分配的重要手段，有强制性、固定性和无偿性的特点，一旦生效，
对所有纳税人都适用，具有调控面广、普遍适用的特点。政府通过对税负分配的干预，向纳税人
传递政策导向，达到调节供给、引导需求的目的。
发达国家的税收实践证明，运用税收政策调控住房价格是可行。公平和效率原则是税制设计
的两大基本原则，也就是说，一套设计良好的税收制度，应当实现税收负担分配的公平和平等。
公平的分担标准包括：（1）根据纳税人使用公共服务所得到的收益，即收益原则；（2）根据纳
税人承担税收的能力，即能力原则。房产是个人财产的一种重要形式，运用税收政策对房地产市
场调控，其理论依据是财产税理论，即财产是衡量个人纳税能力的重要尺度，拥有财产的多少表
示纳税能力的大小。有财产者纳税，无财产者不纳税，拥有财产多者多纳税，拥有财产少者少纳
税。因此，开征财产税可以避免社会财富集中在部分人手中，公平收人分配。在发达国家的税收
实践中，通常重视对房地产保有环节的征税，而对房地产权属转移环节实行轻税政策。这样的税
收结构避免了房地产空置或低效利用，促进了房地产市场的频繁交易，推动了房地产要素的优化
配置。
(二)必要性
首先，房地产市场需要政府干预。市场竞争可以提高经济效率，但市场机制不能解决外部性、
垄断、公共物品和收入分配等问题。住房商品既具有一般商品的特点，又具有公共物品的特性，
是一种准公共物品。住房商品准公共产品性，使得仅仅靠市场机制难以达到资源的最佳配置。因
此，因此需要政府干预，以优化资源的配置和实现社会公平。
我国住房制度改革经过了计划配给、实物分配、货币化分配等阶段，每一次住房制度改革，
都是社会收入的再分配，尤其是 1998 年开始实行的住房货币化改革，在 1998 年住房由实物分配
向货币化改革之前，曾采用将原有实物分配的住房低价向居住者出售的做法。这个低房改价制定
的理论基础与货币化分配补贴的理论基础都在于认为传统的收入分配中并未包含住房的货币工资，
因此要对职工的收入给予补偿。于是拥有公有住房分配权利的人和政府明文发放货币住房补贴的
就业人员从中获得了传统分配制度下的补偿，但未获得住房分配和未享受货币补贴的城市居民就
无法合理地得到补偿，这造成了一次社会分配的普遍不均衡，近年来住房价格的不断攀升，使得
这种不公平愈加显著。这就需要制定科学、合理的税收制度，对房地产市场及住房价格进行必要
的调控，以实现社会公平和住房资源的使用效率。
从长远看，居民财富构成方式的根本性变化需要运用税收政策进行调控。随着经济社会的发
展，集中在建筑物上的国家或社会财富将越来越多，如美国 55%的社会财富都集中在建筑物上，
同时，城市中 60%—80%的土地用于住宅。我国快速城市化和现代化正在根本地改变社会财富地
分配和分布，北京、上海、深圳等城市房地产市场日益活跃，住宅建筑规模宏大，现代化建筑犹
如雨后春笋遍地开花。所有这些一方面改变城市土地利用结构，另一方面改变了社会财富的分布，
资产在建筑物上的积累突飞猛进。中国经济和房地产业的高速发展，使个人财富也在向房地产转
移，住房的消费占个人消费比例因住房私有化和收入的增加而发生了显著变化，这种根本行的变
革要求中国的税制也要进行相应的调整。
四、现行房地产税收政策的缺陷
（一）税收制度的缺陷
我国目前房地产税制的基本框架，是在 1994 年税制改革后形成的，涉及的税种主要有 12 种，
其中直接以房地产为课税对象的 6 种，分别是土地增值税、城镇土地使用税、耕地占用税、房产
税、城市房地产税、契税；另外还有以从事房地产开发的企业(个人)为对象征收的 5 个税种和一个
附加，即营业税、企业所得税、个人所得税、印花税、城市维护建设税、教育费附加。我国现行
的房地产税收政策以下问题较为突出主要表现在以下几个方面：
第一，税种间重复设置，难以体现税收中性原则，给经济运行带来了额外的负担。从表一可
以看出，我国目前房地产税收政策颁布生效时间间隔很长，缺乏整体规划，重复征税的问题较为
严重，如对土地课税设置土地使用税和耕地占用税两个税种；对房屋租金收入既征收 5%的营业
税，又征收 12%的房产税；对房地产转让既按取得的纯收入征收 33%的企业所得税，又按取得的
土地增值额计征土地增值税；对房地产产权转让签订的产权转移书据或契约，承受方既要缴纳印
花税，又要缴纳契税。
第二，我国现行房地产政策不统一，导致纳税人之间税负的不公平。首先，我国现行的房产
税计税依据分为两类：一是房产余值，即房产原值扣除 10%～30%后的余值，按 %的税率计
税；二是房租收入，税率是 12%。很显然，目前的房产税政策使得按房租收入确定的税负水平要
远大于按房产余值确定的税负水平，有悖于税收的横向公平原则。
第三，部分税种的计税依据不合理，不能反映房地产的市场价值。从我国现行的房产税、城
市房地产税和城镇土地使用税的应纳税额计算公式来看，这些税种的计税依据都不能准确地反映
财产的现有价值，不能反映土地的级差收益和房地产的时间价值，不能随着经济的发展、房地产
的增值而相应增加税收收入，也就不能很好地发挥其调节经济的作用。如房产税按照房产原值扣
除一定比例作为计税依据，不够合理。因为随着时间的推移，房产的账面价值会随着折旧的提取
而逐渐减少，最后几近为零。这种计税方法，没有顾及房屋后期的升值因素，与房屋的市场价值
相差很大，使得房产税收入无法随着房地产的增值而相应增加。
第四，我国房产税规定房产税的计税依据是房产余值或房产租金收入。这种规定实际上带有
静态考虑问题色彩，导致税基不能随经济条件的变化而正常增长。在房地产保有阶段课税，可以
起到促进节约和合理利用房地产资源的作用，我国目前对这一阶段的税收政策不到位，一方面，
国家无法参与房地产自然增值的分配，另一方面，也导致了房地产资源的闲置和利用的低效率。
（二）调控效果缺陷
第一，税种的重复设置，导致住房商品的税负过重，增加了住房成本。房地产市场的运行过
程主要包括四个阶段，即土地批租阶段、房地产开发阶段、房地产流通（租赁与交易）阶段和房
地产保有阶段。从理论上讲，在土地批租阶段不应课税，因为土地批租是国家将国有土地使用权
依法出让给受让者的一种政府行为，土地受让者为取得土地使用权已交纳了土地出让金，再行课
税，一方面会导致土地供给成本的上升，影响土地资源的流通；另一方面，对土地的出让者和所
有权人——国家征税，也毫无意义。房地产开发阶段也不宜课税，因为这一阶段实际上是房地产
商品的生产过程，如果课税，将会挤占开发资金，影响房地产商品的供给。房地产流通阶段是房
地产价值的实现环节，国家应该利用税收手段参与价值的分配，但是我国现行的房地产税制对这
一领域的调节力度过大，导致税费负担过重，影响了房地产资源的正常流通。
第二，“轻保有，重流通”的现状，抑制了房产流通，阻碍了住房二级市场的发展。在住房流
通环节征收的税收有营业税、契税、企业所得税（个人所得税）和印花税，在保有环节征收的税
种有房产税、城镇土地使用税（城市房地产税）和耕地占用税，流通环节与保有环节相比，涉及
的税种较多、税负明显较重，这种“轻保有”的局面，一方面，相当于给了土地保有者以无息贷款，
导致了土地利用的低效率；另一方面，使得国家无法对房地产保有期间的自然增值部分参与分配，
导致财政收入的流失，“重流通”的局面，则抑制了土地、住房商品正常的市场交易，助长了地产、
房产的隐性流动。总之，这种“轻保有、重流通”税负分布状况，增加了二手房流通的税负，严重
阻碍了住房二级市场的发展。
第三，“轻保有，重流通”房地产税收制度有损公平原则。对房地产征税，存在税负转嫁的问
题，税负转嫁有前转嫁、后转嫁两种方式。税负转嫁的基本条件是商品价格由供求关系决定，一
般来说，供给弹性较大、需求弹性较小的商品的课税较易转嫁。目前房地产市场是卖方市场，居
民对住房商品的需求具有刚性，导致了在房地产开发、流转环节征收的税种，其税负都会通过价
格攀升的方式较大比例地转嫁给消费者，直接损害税收制度的公平原则。
五、完善房地产税收政策的几点建议
由于以上原因，笔者认为房地产税收政策应实现以下四个目标：一是调节供给结构和需求结
构；二是调节收入分配；三是盘活存量，促进流通，建立高效的二手房市场；四是抑制投机行为，
保护正常需求。为了实现以上四个目标，就要对现行税收政策在以下方面加以完善：
第一，实行差别税率，对大面积、高价值的住房课以重税，对中小面积的经济适用房实行低
税率，实行差别税率既能体现税负承担能力原则，又可以保护中低收入家庭的住房需求。
第二，制定科学的、合理的计税依据。房地产税的计税依据有三种：土地面积、市场价值和
账面价值。由于住房的价值变化较大，计税依据应体现这种变化，因此应采用按房地产的市场价
值征收房地产税，使其具有随着经济增长而增长的弹性特征。
第三，对于住房而言，正常的“需求”当然是居住，但住房还可以成为投资品，可以收取租金
或再出售，赚取买卖的差价。这样，住房的“需求”就包含了两个不同的内容：一个是消费，一个
是投资。正因为住房以及其他房地产品种具有投资品的特性，使得必须制定合理的税收政策，抑
制投机行为，保护正常需求，为此，我们可以仿效美国的物业税制度，对于自用房屋，采取一家
人拥有第一套房屋免税、第二套房屋缴税的方式征收，且在购买第三、第四套住房时税率要有一
个较大幅度的提高。这样既能促进普通老百姓购房，又能对房地产市场过热有一个很好的抑制作
用。
第四，改变“轻保有，重流通”的税收负担分配现状，变“轻保有，重流通”为“重保有、轻流
通”，重视对房地产保有环节的征税，而对房地产权属转移环节实行轻税政策。这样的税收结构极
大地鼓励了不动产的流动，刺激了土地的经济供给。高额的保有税率避免了房地产空置或低效利
用，促进了房地产市场的频繁交易，推动了房地产要素的优化配置。（李荣生 ）
审计署兰州特派办 2010-11-18
浅谈利用骗汇手段转移贷款资金的审计方法与防范措施
骗汇是指违反国家外汇管理法规，使用伪造、变造的或重复使用海关签发的报关单、进口证
明、外汇管理部门核准件等凭证和单据，将资金从国内转移至境外的行为。骗汇对国家经济的危
害性极大：其一，造成国家外汇大量流失，对保持人民币汇率的稳定产生了不利影响；其二，骗
汇为走私提供了经济支持，走私与骗汇结合在一起，给国家财政、税收和外汇储备造成巨大损失；
其三，骗汇破坏了外汇金融秩序；其四，骗汇助长了骗税活动。一些不法分子为了骗取出口退税，
首先骗购外汇汇出境外，又伪造出口合同和出口报关单，再将骗购的外汇汇入境内，造成出口的
假象，进而骗取出口退税。
最近几年，笔者在金融审计过程中常遇到不法分子在银行骗取贷款后将信贷资金通过骗汇的
手段转移至国外，使信贷资金难以追回，给国家造成了损失。如去年笔者在参加一大型国有商业
银行某分行的审计中，发现不法分子将贷款资金从银行骗出后转移至关联贸易公司，后由关联贸
易公司利用虚假合同、虚假发票向某银行申请购付汇将巨额贷款资金转移至境外的问题。具体操
作手法是，关联贸易公司在收到骗取的贷款资金后，以进口废塑料、废五金的名义向银行申请办
理付汇业务并提供了进口合同、进口付汇核销单、发票、进口货物报关单等资料，其中进口货物
报关单由海关出具，进口付汇核销单由银行凭企业提供的报关单及所附合同、发票向企业出具，
而购货合同和商业发票则均由企业自己提供。该关联贸易公司提供给银行的申请购付汇材料中，
所有合同均为一香港公司与该关联贸易公司签订，购货发票也均由该香港公司出具。但审计人员
发现，该关联贸易公司向海关报关时提供的相关资料却与上述向银行提供的资料完全不同，即针
对同一份报关单贸易公司提供给海关和银行的是两套不同的合同与发票。
笔者根据该案例对我国现行进口付汇核销制度进行了认真分析，发现银行进口付汇核销审核
制度存在明显漏洞，进口付汇的管理制度尚需进一步完善。
根据国家外汇管理局出台的《国家外汇管理局关于印发<货到汇款项下贸易进口付汇自动核销
管理规定>的通知》，银行在办理自动核销业务时应严格审核付汇业务及核销单证的真实性与合规
性。虽然银行可利用中国电子口岸系统核实报关单的信息，但系统中并无进口合同以及商业发票
的相关信息，因此银行要核实进口合同以及商业发票的真实性与合规性缺乏有效的手段。
从上述情况可以看出，银行办理自动核销业务使用的中国电子口岸系统在监管信息的共享方
面存在明显漏洞；同时，限于客观条件，银行又缺乏其他有效手段审核付汇申请材料中的合同及
发票的真实性与合规性。该贸易公司正是利用了中国电子口岸系统信息不对称的漏洞，逃避银行
在办理自动付汇核销业务时对核销单证真实性与合规性的审核，通过向银行提供虚假合同和发票
申请购付外汇将巨额资金转移至境外的。
针对上述问题，笔者提出建议：
一是国家相关部门应进一步完善中国电子口岸系统的信息共享及进口货物报关单所载内容，
将企业向海关申请报关时提供的合同和发票的相关信息纳入其中，真正发挥中国电子口岸系统的
信息共享作用，实现海关－外汇管理局－银行三位一体的信息共享体系。银行在办理自动核销业
务时，可以获得充分可靠的信息以审核付汇业务及核销单证的真实性与合规性，防止利用虚假合
同、发票骗汇的行为再次发生，有效防范外汇金融风险。
二是相关进出口监管部门应加强对报关材料中合同及发票的审核力度，企业向银行申请付汇
核销时提供的报关单是由海关盖章的“付汇证明联”，由此证明此张报关单只能用于付汇申请，审
计建议企业在向海关申请报关时，海关同样只给企业出具一份盖有“付汇证明联”的合同及发票，
企业只能凭盖有“付汇证明联”章的合同及发票原件才能向银行申请付汇，可以避免企业向银行提
供虚假合同及发票申请付汇，银行审核付汇业务及核销单证的信息更加充分。
三是国家外汇管理部门应细化法规，明确审核责任，在现有条件下，对银行可以审核的相关
材料明确银行的审核责任，对于银行限于客观条件无法进行审核的材料，应明确该有何部门审核，
弥补监管漏洞，有效防止利用虚假合同及发票骗购外汇的事情发生。
四是商业银行应加强与进出口监管部门、国家外汇管理部门等单位之间的协作，严格审核客
户申请购付汇资料的真实性。杜绝不法分子利用骗汇手段将信贷资金转移至境外的现象再次发生，
保护国家利益不受侵犯。（张明）
审计署重庆特派办 2010-11-18
浅议固定资产投资专项审计调查的目标确定与路径选择
专项审计调查具有针对性强，便于查找具有宏观性、普遍性和政策性问题，提出审计建议、
促进加强管理、配合国家不同时期的中心工作，服务于宏观决策的特点。随着我国审计事业的发
展，专项审计调查的方法被各级审计机关广泛应用。在固定资产投资审计中，专项审计调查的方
法应用更为普遍。确定符合实际的专项审计调查目标，选择科学合理的调查方法，是实现审计调
查目的的基础。也是提高审计效率，提升审计成果，充分发挥审计作用的基本保障。
近年来，我国的固定资产投资每年以 20%—30%幅度递增，对拉动国家经济增长起到了重要
作用，尤其是在应对亚洲和全球金融危机的过程中，固定资产投资对经济增长的拉动作用更加明
显。同时固定资产投资的规模、资金投向、投资结构，也直接关系到经济增长的方式和结构，也
是国家宏观调控的重点。各级审计机关将固定资产投资审计作为一项重要工作，每年在一定范围
内选择与国家或地区经济建设密切相关的行业及固定资产投资项目开展专项审计调查工作。
一、专项审计调查目标的概念
专项审计调查是国家审计机关履行审计职责的一种具体审计方式，专项审计调查的目标离不
开审计目标。学术界将审计目标表述为：审计目标是审计行为的出发点，是审计活动要达到的境
地，是审计目的的具体化。我国审计法律法规确定的审计目标有三类：一是真实性；二是合法性；
三是效益性。即审计机关对审计事项的真实性、合法性和效益性进行审计监督。
固定资产投资专项审计调查是通过审计的方法，对与国家经济发展和财政收支紧密相关的固
定资产投资事项，向有关部门、单位进行的专门调查活动。通过调查，及时向各级人民政府提供
经济运行信息，促进宏观调控。
二、专项审计调查目标的确定
专项审计调查的目标，是实现调查目的、完成调查任务的基础。是每一项专项审计调查活动
展开前所必须思考和解决的问题。能否恰当的确定专项审计调查的目标，将直接影响调查成果及
质量，以致影响审计作用的发挥。
（一）确定固定资产投资专项审计调查目标时，应将“效益性”放在首位。改革开放以来，我
国的经济持续稳定增长，增长幅度一直保持在 8%以上，但经济增长的方式和结构亟待转变和调
整。在经济增长中，固定资产投资始终是拉动经济增长的一个主要因素。其投资方向、规模和结
构，与国家经济增长方式的转变和结构调整，资源的优化配置和经济的可持续性发展紧密相关。
由于固定资产投资涉及国家的产业政策、资源与环境政策、土地供应政策、投融资政策、信贷资
金投放政策等多个宏观经济调控领域，因此，在当前经济环境下，确定固定资产投资专项审计调
查目标时，应将“效益性”放在首位，兼顾“真实性”与“合法性”。围绕固定资产投资的“经济性和效
率性”“效果性”“效益性”开展调查，使审计调查的成果能够充分体现出审计的建设性作用，更好的
为国家宏观经济调控决策服务。
（二）专项审计调查目标的确定，应建立在充分调查研究和分析的基础之上。首先，应选择
对国家经济建设具有重要意义和作用的行业或区域的固定资产投资作为调查对象。根据选定的调
查对象，广泛收集掌握国家对该行业的相关产业政策；第二，应通过相关行业主管部门和媒体等
渠道，收集行业发展规划和社会对该行业的发展需求信息，了解行业发展现状及其与国家经济发
展的匹配程度。分析其行业发展对国家经济建设的影响趋势；第三，通过行业主管部门，收集该
行业领域内近几年的固定资产投资规模、投资项目分布、投资主体和投资结构等资料。了解行业
主管部门对本行业的固定资产投资的监督管理情况，对国家宏观调控政策的贯彻执行情况。通过
对大量收集的资料和相关信息进行综合研究分析，从而确定符合实际的专项审计调查目标。
（三）开展试点调查，修正专项审计调查目标。在时间允许的情况下，应选择一至两个具有
代表性的调查对象，组织精干力量开展试点专项审计调查。通过试点实践，既可以审视和修正既
定的调查目标与实际存在的偏差，同时还可以总结试点审计调查经验，在全面展开的专项审计调
查中予以借鉴，使最终确定的审计调查目标更加符合实际。
三、固定资产投资专项审计调查的路径选择
专项审计调查的路径，是指为实现调查目标所采取的方式方法。在调查目标确定之后，选择
实现调查目标的路径尤为重要。目标是唯一的，但达到目标的路径不是唯一的。选择最佳的专项
审计调查路径，既可以节省调查人力、财力资源投入，提高工作效率，同时也可以保证调查的质
量和调查效果。
（一）合理确定专项审计调查的范围。确定专项审计调查的范围，首先要满足调查目标的要
求，同时兼顾现有的审计资源情况。根据专项审计调查的目标和调查对象近几年的年度建设投资
规模，以及现有审计资源情况，合理划定专项审计调查的时间范围。根据该行业项目建设的分布
情况，划定专项审计调查的区域范围。根据专项审计调查的目标要求，投资项目数量及单项投资
规模和现有的审计资源情况，确定重点调查的项目比例范围和资金额覆盖面范围（一般应达到
60%以上，调查数据才具有说服力，调查结论才具有可信力）。
（二）围绕固定资产投资专项审计调查的目标，确定内容及重点。专项审计调查目标将效益
性放在首位，兼顾真实性与合法性，同样应将衡量固定资产投资效益性的内容作为专项审计调查
的重点内容。即被调查对象是否经济、有效的管理和使用公共资源，公共资源的运用是否达到和
正在达到预期的效果，没有达到预期效果的原因；投资是否获得了预期的收益，没有获得预期收
益的原因等内容，作为重点调查内容。同时应将对固定资产投资活动的真实性与合法性确定为专
项审计调查的测试内容。在真实与合法的基础上重点对其投资的效益开展深入审计调查。
（三）合理安排调查时间。专项审计调查的目的主要是通过调查，及时为各级人民政府提供
经济运行信息，为国家宏观调控决策服务。其调查作用的发挥具有时效性的特点，这是在安排专
项审计调查的时间时首先应该考虑的。同时应根据调查的范围和内容，估算专项审计调查的工作
量，结合审计人力资源状况，合理安排专项审计调查时间。
（四）开展必要的审前培训工作。专项审计调查的目标、调查范围、内容和重点确定之后，
如何组织实施是实现专项审计调查目标的关键。固定资产投资专项审计调查涉及能源、交通、原
材料、水利、城镇和农村基础设施等多个行业。在调查工作展开之前，对全体参审人员进行审前
培训是非常必要的。通过培训，使参审人员了解确立本专项审计调查项目的背景，领会调查的指
导思想，明确调查目标，掌握国家及相关部门出台的与被调查行业及投资项目相关的政策法规，
熟悉被调查行业的基本情况和行业投资管理等情况。通过培训，使参审人员统一思想，明确目标，
准确的把握审计调查的重点。
（五）借助社会审计力量和专业人士，弥补审计专业人才不足问题。由于固定资产投资审计
涉及的行业多，现阶段审计机关又不可能配齐所有涉及行业的专业人才。因而，为了实现审计目
标，必要时可以借助社会审计力量和聘用必要的符合审计要求专业人才参加专项审计调查。使专
项审计调查结论和提出的审计建议更具有专业水准，更加准确的为各级政府提供该行业固定资产
投资中存在的宏观性、普遍性和政策性问题等经济运行信息。（王景波）
审计署沈阳特派办 2010-11-18
浅谈政府投资工程绩效审计的推进
审计署《2008 至 2012 年审计工作发展规划的通知》中提出到 2012 年，每年所有的审计项
目都开展绩效审计。政府投资工程大多涉及民生、民本、社会基础投入工程，资金量巨大，社会
效益、经济效益、环境效益明显，所以全面推进实行政府投资工程绩效审计意义重大。
一、政府投资工程绩效审计现状
目前，我国的政府投资工程绩效审计尚处于起步探索阶段，完备的政府投资工程绩效审计体
系尚未形成，有待于我们在工作实践中不断地推进完善。审计实践中所面临的问题主要有以下几
方面：
（一）审计依据不充分
为了规范审计机关对国家建设项目的审计，保证审计质量，国家审计署于 2001 年颁布了《审
计机关国家建设项目审计准则》，该准则规定：审计机关应当对国家建设项目总预算或者概算的
执行情况和年度决算、项目竣工决算的真实、合法、效益情况，进行审计监督。但对效益情况进
行审计监督并不是意味着就是明确要求开展绩效审计，这在概念上存有偏差，导致我国审计机关
开展工程绩效审计的依据不够充足。
（二）审计机关的独立性不够高
我国的审计机关隶属于国家行政部门，人员和经费都由行政部门予以保证，尽管地方审计机
关实行业务管理以上级审计机关的领导为主、组织管理以同级地方政府的领导为主的双重领导体
制。但当同级地方政府部门作出项目投资决定时，审计机关很难对项目计划作出实质性的改变，
即便在项目的可行性上存在异议。这样也就容易出现“形象工程”、“政绩工程”，造成不必要的损
失和浪费。
（三）绩效审计评价标准不够完善
目前，尚没有完备的政府投资项目的绩效审计评价标准，也没有一个明确的绩效审计规范。
政府投资工程项目千差万别，甚至是同一项目，由于自然环境的影响，会有多种不同的衡量标准，
这就导致了衡量审计对象的经济性、效率性和效果性的标准难以统一。而采用不同的衡量标准，
得出的结论会有天壤之别。这使得每开展一项政府投资工程绩效审计，审计人员都必须在事前就
衡量绩效的标准问题与被审计单位进行协商，或者寻求一种公认的、不存在异议的评价标准。因
此，衡量标准的不确定性，给审计人员客观公正地提出评价意见造成了困难。
（四）工程项目管理机构内控制度不够健全。
工程项目管理机构内控制度的健全是开展绩效审计的有力保障，而现实情况中开展的大部分
政府投资工程的内控都不够健全，给审计工作带来了很大风险，导致了审计人员在审计绩效的同
时还要质疑内控制度，既浪费了时间金钱又占用了人力物力。
（五）工程绩效审计计算机水平跟不上。
信息化时代电脑软件的作用非常巨大，它可以得出准确、科学的结果，又可以节省大量的人
力物力。计算机审计在我国整个审计界也只是刚刚起步，在政府投资工程绩效审计方面涉及的就
更少，所以就必须联合计算机人才为绩效审计研发适合的软件。
二、推进政府投资工程绩效审计的几点对策
（一）加强对政府工程绩效审计理念的创新。
政府投资工程绩效审计的发展需要积极更新绩效审计理念，不断扩大政府投资工程绩效审计
范围，改变以往认为只有工程绩效项目才是工程绩效审计、只有审计调查项目才会涉及到绩效审
计的观念，把绩效审计运用到每个政府工程审计项目中去，增强绩效审计意识。强调审计人员要
站在宏观的高度，以绩效的理念去把握和开展审计工作，使绩效审计理念植入每位审计人员的心
中。要求审计人员在每个审计项目中要关注绩效方面内容，以提升审计项目档次，发挥更大的审
计效益。
（二）提高对政府工程绩效审计选题的标准。
绩效专项审计调查的目标是对经济活动的效率、效果、有效性等绩效因素进行分析评价，为
政府和有关部门决策服务。专项审计调查能否取得预期效果，成果能否被运用，选题是关键。在
实际工作中，我局关切实注重围绕经济建设这个中心，围绕领导关心、群众关注的热点、难点问
题，围绕全局性的经济事项来确立专项审计调查项目。
（三）扩大政府工程绩效审计成果运用范围。
扩大绩效审计成果的运用，关键是要政府重视，纪检关注、组织人事考察参考。要不断建立、
健全审计整改制度，进一步加强对绩效审计结果的追踪检查。建立与有关部门和单位的沟通、协
调机制，加强与组织、纪委、监察、财政等有关部门的协作，充分发挥各部门职能作用，有效推
进整改工作。积极推进审计结果公告制度，促进提高绩效审计工作透明度，有利于调动社会各方
面的监督力量共同促进整改。
（四）不断完善政府工程绩效审计评价体系
工程绩效评价体系一般包括工程的社会效益、经济效益、环境效益和对自然资源、生态环境
的影响。社会效益是指该工程是否符合社会发展需要。经济效益一般是指该公共工程能带来的人
员就业、居民收入和对国家其他建设的影响等。环境效益主要包括对当地居民生活习性的影响、
对社会稳定的影响、对居民卫生保健的影响。对自然资源的影响包括对水、土地、森林、矿产等
的消耗系数。对生态环境的影响包括对水、大气、森林、野生动物的破坏程度。完善的政府投资
工程绩效审计评价体系是绩效审计结果的依据，我们可以在借鉴国外成功经验的基础上不断加大
对评价标准的研究和完善，制定出适合我国国情的工程绩效审计评价体系。
（五）优化审计队伍结构，提高审计人员综合业务水平。
能征善战的工程绩效审计队伍，是推进工程绩效审计的基础动力。只有不断优化审计干部队
伍机构，用各个方面人才充实审计队伍，提高绩效审计队伍综合作战能力，才能不断推进工程绩
效审计发展。审计机关可以通过以下几个方面挖掘绩效审计潜力:一是采取专门学习、在岗培训等
方式，普及工程管理、绩效评价、绩效审计等方面的基本知识，开展工程绩效审计方法和技术的
培训，提高审计人员开展工程绩效审计的能力和经验。二是开展审前培训，在对政府投资工程开
展绩效审计前，组织审计组人员学习，着重拓宽审计人员的思路。三是借用社会资源，建立专家
聘用和专家咨询制度，同时可以借助社会中介的力量，保证工程绩效审计组人员素质和结构，满
足工程绩效审计的需求，推进工程绩效审计事业的发展。（李二永）
连云港经济技术开发区审计局 2010-11-18
审计工作
对建立企业内部审计制度的设想
企业在经营管理过程中，要建立现代企业的内控框架体系。所谓企业内部审计整体框架体系
是指一个有结构或由若干因素组成的整体。因此,将内控制度的设计分成总体设计和单项设计。构
成一个现代企业的内控制度的整体结构或组成要素,形成该整体结构中的每个要素内容的设计。
一、对总体结构内控制度设计思路
(一)、三维立体的静态结构
一个现代企业的内控制度在总体上应该是组织、项目和流程三个方面的综合,具有三维立体性。
1、关于维度项目,是指内控制度的基本单位。企业除质量控制外,还有很多个内控项目,诸如人
事招聘、危机处理、合同管理、工厂消防、成本控制、财务预算与预测、采购计划、员工绩效评
估等等。
那么,如何确定内控制度项目的数量呢?由于企业经理总是存在着或多或少的差别,因此,不同
企业、同一企业的不同经理在项目数量上可能有不同选择。但是,下列几方面必须充分考虑:(1)企
业愿景、战略和经营目标的要求;(2)管理的“粗细”;(3)体现ＣＯＳＯ报告的总体框架;(4)涵盖会计控
制、管理控制、业务控制和法规执行控制。此外,设计内控制度项目数量时,可参照组织的供应链来
进行。例如,对制造企业来说,供应链可从顾客开始,由研究开发、设计、制造、营销、配运、顾客
服务等组成。供应链可以转化为流程,流程又可分解为作业和任务。以此为基础便可确定内控制度
的数量。
其次,所有内控制度项目是不是可以等量齐观呢?答案是否定的。它取决于相对谁来设计内控
制度项目。对证监会、中注协和注册会计师,会计控制可能最重要;对企业总经理,管理控制和主营
业务控制可能最重要;而对车间主任,业务控制可能最重要,诸如此类,不一而足。另外,有些项目执行
的结果是可以计量的,例如预算控制、成本控制等;而另一些项目的执行结果,则属于非定量的或不
能直接定量的,例如危机处理等。值得注意的是,预算控制、成本控制对任何组织来说都应该放在首
位。
2、关于组织维度
所谓组织,在这里是指具有共同行动目标的人类群体。现代企业是一个组织。它可以被分成高
层、中层、基层和现场四个层级,每个层级由若干单位组成、每个单位有若干成员。按照ＣＯＳＯ
报告的思想,每个层级每个单位每个成员都与内控制度相关,应该参与内控活动。从组织维度设计内
控制度, 需要考虑企业的控制目标、控制环境和控制方式,进而确定企业的管理跨度与管理层级、
企业是实行集权制还是分权制,并建立使组织得以运行的保证——经济责任制度和岗位职责制度。
组织维度设计得好,可以营造良好的内控环境。
3、关于流程维度
所谓流程,是指企业经营过程的一个阶段,由若干项作业组成,而作业由若干项任务组成。在典
型的制造业中,其经营过程有研究开发、设计、制造、营销、配运和售后服务等项流程。每项流程,
例如制造流程,包括材料入库、材料存储、材料搬运、加工、半成品搬运、加工、成品入库存储、
成品包装发运等项作业。而每项作业,例如材料入库,包括卸载、验收、盘点、移动、摆放、记录等
项任务。特别重要的是,任务是由组织成员完成的,授权和责任在这里可以体现出来。在流程维度设
计中,就是遵循着这种相对的“流程—作业—任务”三个因素之间的依次关系进行。
4、项目、组织和流程之间的关系
简单说来,每个项目都是通过组织的层级、单位和成员按照一定的流程、作业和任务的要求来
完成的;从流程、作业到任务,由于任务由人或组织成员来完成,因此,完成任务的成员组成单位、单
位构成层级,从流程维度很自然地过渡到组织维度。换句话说,一个内控制度项目是由组织和流程组
成,是一个二维体系,当企业存在多个项目时,就可形成由组织、流程和项目组成的三维立体框架。
(二)、过程循环的动态结构
应该指出,现行内控制度设计上一个严重的缺陷就是没有将内控制度与公司总经理(ＣＥＯ)联
系起来。ＣＯＳＯ报告和巴塞尔委员会的报告特别强调了这一点,但在操作层面上,很多人仍然在进
行会计控制,并当作财务部门“自娱自乐”节目。另一个缺陷已经指出,即在设计内控制度时,很少有
人站在企业立场上考虑如何执行内控制度、实现内控制度目标的问题。我们认为,在动态上,内控制
度不仅包括制定,而且包括执行,对执行情况的计量或测试、对计量或测试结果的分析和报告,根据
偏差进行整改(包括预先设定奖惩制度和整改方案,修订内控制度)等。这是一个完整的动态结构或
系统,
在设计内控制度时可以作如下考虑:
1、与上述相同,内控制度的设计首先考虑企业的愿景、战略和目标。据此设计好内控制度之
后,便是内控制度的执行。但对控制者来说,最重要的不是他去执行内控制度,而是保证执行者实现
内控制度的目标。
2、实现内控目标的第一步是对内控制度执行情况进行计量或测试。诚如上述,全部内控制度
的项目可以分成执行结果可计量和不可计量的两类。对可计量的内控制度执行情况的计量通常由
会计核算、结算和统计等途径取得,例如预算执行结果就可以从会计核算的结果得到。对不可计量
的内控制度执行情况的计量通常由测试表来取得,例如对公司印鉴使用控制制度的测试就必须按
照该制度的要求设计问卷调查表,来了解该制度的执行情况。应该说,一项内控制度的执行情况往往
可计量部分和不可计量部分并存。在这里,我们统统用测试表来表示对内控制度执行情况的计量或
测试。
就操作层面而言,一家企业内控制度的测试可以分成综合测试和单项测试。前者是对全部内控
制度项目的测试,在现代企业中这主要是集团公司总部对子公司或二级经营单位内控制度的总体
执行情况的测试,其测试表的结构按照ＣＯＳＯ报告的整体框架设计;后者是对一个内控制度项目
或一个相关的单位的测试,其测试表的结构也是按照ＣＯＳＯ报告的整体框架设计。
3、实现内控目标的第二步是将内控制度执行情况计量或测试的结果与内控制度进行比较,然
后做出项判断:(1)测试结果是否与内控制度相符?如果相符,控制者不做任何干预,由执行者或被控
者照常继续执行;如果不相符,则过渡到下一个判断。(2)偏差是否可以接受?如果可以接受,控制者不
做任何干预,由执行者或被控者照常继续执行;如果不可接受,则过渡到下一个判断。(3)内控制度是
否符合实际?如果符合,偏差则导源于执行者,应进一步分析偏差的原因,拟定纠偏措施,并向控制者
提供测试报告,控制者依据测试报告采取纠偏行动,干预执行者的执行过程。如果不相符,偏差则导
源于内控制度,控制者则应采取修正或补充内控制度的行动。
4、内控制度执行情况的测试报告作为一种媒介,将控制者和执行者、总经理的监督和下属的
现场运作巧妙地连接起来,其重要性是不言而喻的。有两个问题在设计时要特别注意:(1)测试报告
至少分成两种:一是对测试结果的汇总和详细分析,称为明细报告,留在内控部门备查;二是在明细报
告基础上编制的报告,称为简式报告,要定期报告给总经理。(2)测试报告结构应该与测试表保持一致,
也就是ＣＯＳＯ报告的整体框架。其中应就每个要素进行评估,特别说明造成制度与制度执行情况
之间偏差的动因。
5、控制者依据测试报告采取纠偏行动有两种含义:(1)直接干预,即控制者直接和强制性地要求
执行者用控制者指定的行动方式取代原有的行动方式。例如规定用办公室电话打长途必须登记,但
因执行不严,致使电话费上升。其矫正措施可能是将电话上锁,钥匙由专人保管,强制性地让打长途
的人进行登记。(2)间接干预,即控制者制定和坚持一套行之有效的激励制度,通过激励制度“准自动
化”地矫正执行者的行为。仍以电话费为例,控制者可以规定该办公室长途电话费超过 100 元部分
由办公室成员承担 50%。除非办公室成员不喜欢钱,不然,他肯定会自动调整自己的行为。
(三)、以企业经营活动事件的常规性、非常规性和混合性为基础的结构
在一定意义上,企业经营活动是由一系列事件组成,按照性质这些事件可区分为常规性的、非常
规性的和混合性的三类。另一种表述是:确定条件下发生的、不确定条件下发生的和混合条件下发
生的。
据此,可发现内控制度设计的另外一些思路:
1、在严格意义上,人们能够控制的只是常规性事件,所谓内控制度也只是相对常规性事件而言,
人们无法为那些非常规性事件设计内控制度。
2、在设计内控制度时,并非不考虑非常规事件。因为非常规事件发生在内控制度控制的范围
之外,属于企业风险,执行者往往利用这些事件的发生采取有利于自己而不利于控制者的行动。对此,
至少应采取两种方法予以防范:
(1)设计非常规性事件的处理原则。应该注意,尽管人们无法预见非常规事件在何时何地以何种
方式发生,但凭经验和理性可以知道可能发生的非常规性事件的类型。例如在企业中可能发生产品
质量、环保事故、财务危机、生产安全事故等等。因此我们有可能设计非常规事件或危机处理程
序,包括处理原则、程序和权责等等。例如企业可以规定当发生严重危害公众事件时,管理当局在 12
小时之内通过媒体做出反应,以表明诚意;要积极与政府配合;统一对外口径等。
(2)用非控制方法弥补控制方法的不足,特别要营造健康的企业文化氛围,建立职业道德规范。健
康的企业文化使企业大多数成员形成共同的价值观念,是形成企业凝聚力和企业成员归属感的基
础,进而使企业成员热爱企业、关心企业,这特别适合以中国为代表的东方文化。而职业道德在这里
是指与企业成员的工作相关的规范,是一种稳定的职业心理和职业习惯。因此,企业应该为不同岗位
上的成员,制定相应的职业道德规范;要总结和以适当的形式强化健康的企业文化。只有这样,当危
机发生时,才会有人主动报告和处理,不至于袖手旁观。
3 、在企业经营活动中,大多事件既不是常规又不是非常规,而属于混合性的。就此设计内控制
度,需要考虑下列几个方面:
(1)混合性事件转化成非常规事件非常有可能,但往往有征兆。因此,在设计内控制度时应该有相
应的预防条款,防危机于未然。
(2)混合事件的存在表明,与此相关的内控制度本身就有风险,也就是说并非按照内控制度去做
就会完全避免错误。不能迷信内控制度,它是有局限性的。因此在执行内控制度过程中,对内控制度
本身的评估是不可忽视的。
(3)混合性事件完全或在一定程度上转化为常规事件是可能的。例如未来外汇汇率是混合性的,
人们可以通过套期保值使之转化为常规性事件。当然,这需要经验、知识和技巧。
二、对单项内控制度的设计思路
所谓单项内控制度就是指上文所说的一个内控制度项目。这里将从三个方面给予讨论:按部门
进行设计、按项目进行设计、按流程进行设计。
(一)、按部门设计部门是构成组织的单元。按部门设计内控制度应该注意下列几个问题:
1、将部门既看成组织中相对独立部分,又看成与组织中其他部门相互连接的环节,各个部门甚
至形成一个投入产出的网络。进行部门内控制度设计时,首先要营造良好的控制环境。控制环境因
素包括部门内每一个人的诚信、道德价值和能力;管理层的管理理念和经营风格;管理层授权方式和
发展其员工的方法,部门的组织结构和岗位设置等。而要形成良好的控制环境,就需要从部门的组织
结构和岗位设置,明确责任的分派和权力的授予出发,注重提高本部门员工的诚信和工作能力,奠定
良好的控制基础。同时,还应发现该部门与其他部门的联系。
2、分析部门在企业中可以涉及到的项目,分析部门处于项目工作流程的哪一个环节,或属于流
程中的哪一个作业链条之中,存在何种风险,部门需要参与哪些工作任务,在执行任务的过程中可能
会遇到的风险种类及大小,初步评估部门面临的风险,并进而确定关键控制点。
3、根据控制点确定所要进行的控制活动,进行责任和权力的具体分派,制定业绩考核标准。一
个部门是由若干流程组成;一个流程由若干作业组成;一项作业由若干项任务组成;一项任务都是由
一个或几个人来完成;而为了完成任务,每个人都必须被指定明确的责任。在部门设计中,可以按Ａ
ＢＭ的方式来进行设计,即按价值链或作业链来进行设计。第一步,明确各部门涉及到的作业(如部
门的作业可分为三种:接受顾客需求作业;满足顾客需求作业以及辅助作业),明确部门的作业链和
价值链以及作业结构;第二步,确定部门的主要工作流程以及各流程的投入与产出;第三步,确定流程
中的各项作业以及相应任务;第四步,从按作业收集耗费的资源成本数据出发,确定作业的产出指标;
第五步,制定作业的业绩指标,即将部门的业绩指标分解到各项作业,并根据部门的实际业绩作出评
价。
按作业链进行部门的内控设计,使部门明确在整个内控制度中自身涉及到的内控项目有哪些,
处于流程中的何种地位,部门即能保持一定的独立性,又能实现很好的衔接,集合各部门为整体,实现
全企业的作业成本管理,可以将企业有限的经济资源合理地在部门之间进行分配,资源会实现合理
配置。
4、设计部门内控制度时建立部门内部以及部门间的信息与沟通,部门内上下级、同级、部门
间能迅速取得他们在执行任务、管理和控制企业运营过程中所需的信息,并互相交换这些信息。
5、部门的内控制度应具有监督职能,包括例行的管理和监督活动,为确保内控制度的执行,还应
具有协调小组,即纵向协调或横向协调小组。
6 、设计部门的内控制度也应区分常规性事件、非常规性事件和混合性事件。常规性事件的
控制可按上述方法进行,而非常规性事件和混合性事件的控制可按本文第三部分总体设计中的有
关思路进行。
内控制度设计后,应在部门内部进行测试,测试的基本方法是:以部门为基础,对部门的职能及岗
位设置在内控制度中的实际执行功能进行测试。部门测试的结构可分为以下几个部分:部门的组织
结构及岗位设置、部门应具备的功能、部门管理的权限及范围、人员的职责划分,部门的主要业务、
部门与其他部门的衔接(主要是业务上的衔接)。针对部门的测试主要看部门是否能够完成规定的职
能,部门之间的职能是否存在重叠,部门之间职责的分配是否合理,是否符合内部控制的一些基本原
则,是否存在有的环节大家都管,而有的环节又无人问津的情况,及管理上是否节约而有效。根据测
试结果决定是否修订或增补该项内控制度。按部门设计最实质的内容是流程设计。
(二)、按项目设计一个项目,有其自身的业务流程,跨越不同的组织部门。按项目设计应遵循以
下步骤:
1、分析每个项目的组织维度和流程维度。即分析在执行该项目时都会涉及到哪些部门,部门
的层级、部门之间的相互关系怎样,组织结构如何,以及该项目会牵扯到哪些业务流程。同时分析在
执行项目时可能面临的相关风险,然后按项目的业务流程来进行具体设计,根据执行项目的环节和
流程,确定控制点,从组织和流程两方面来制定相应的内控制度:即项目的审批、授权、核实查证、
责权分离、确保资产安全以及检查等,还应建立完善的信息和沟通以及监督机制。
2、制定项目内控制度的执行测试方法并形成测试报告。在项目设计中,设计一套内控制度的
制定、内控制度的执行、内控制度的测试、内控制度的测试报告程序,来考证项目的组织结构方面,
包括层级、单位和责任是否合理,以及项目的业务流程方面是否能进行实际操作,测试需结合ＣＯＳ
Ｏ报告关于内控的五个要素进行,即查看项目的控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通和监
控。
3、设计项目内控制度的修订和增补程序。形成测试报告后,就可以根据报告结果决定是否对
该内控制度进行修订。经由内控制度的制定、执行、测试、报告、修订等一系列循环周转的过程
进行项目内控设计,可以使制定的内控制度符合企业实际,具有操作的可能性。同样,按项目设计的
最实质的内容是流程设计。
(三)、按流程设计按流程设计,是对企业某项业务流程的控制制度进行设计,如对销售流程、采
购流程进行内控制度的设计。一个业务流程中包括若干作业,而每项作业又由若干任务组成。按流
程设计的思路是:
1、明确业务流程的工作环节的前后衔接,确定流程的投入与产出。
2、明确业务流程中涉及的作业,作业间的相互关系,建立一条作业链,并制定每一作业相应的作
业标准,根据每一项作业的投入与产出,制定相应的考核指标,即将总投入与产出指标进行细化,落实
到每一项作业中。
3、明确每一项作业的任务组合。对每一项任务规定出相应的标准,即制定完成任务的指标,包
括量化指标和非量化指标。
4、将每一项任务落实到执行任务的每一个组织成员。即用上述量化和非量化指标作为考核组
织成员的业绩指标,同时,任务需要落实到组织、单位直到个人,涉及到授权与责任,所以,流程设计与
组织设计达到了有效的结合。在一项业务流程的执行过程中,又可能涉及到不同的内控项目,也即组
织、项目、流程的三维组合。需要注意的是,上述流程设计必须建立在企业的业务流程比较合理的
基础之上,而为了达到这一点,就应对企业的业务流程进行优化分析,进行业务流程再造。(刘卫华)
审计署郑州特派办 2010-11-17
环境合作审计初探
随着经济的迅猛发展，环境问题日趋凸出，并且已成为世界各国共同面临的重大挑战。化解
全球环境危机，并非一个国家、一个地区力所能及的，需要国际社会同舟共济、通力合作，加强
环境合作是解决跨国、跨地区环境问题的唯一出路。同样，环境审计也需要加强国际之间、地区
之间、部门之间的合作。就此，本文做一些初步探讨。
一、开展环境合作审计的必要性
（一）开展环境合作审计是解决环境问题的内在要求。
拯救地球家园，是全人类共同的使命。为了全人类的共同利益，目前国际环境合作在不断加
强，涉及领域非常广泛，包括全球气候变暖、臭氧层破坏、海洋环境污染、跨界环境污染等诸多
问题。哥本哈根世界气候大会就是这种合作的具体体现。国内也是这样，为了解决环境问题，各
地也是齐心协力，共同行动。如太湖治理，不仅江苏、浙江省与省之间在合作，两省内部太湖流
域的各市、县也在合作。由于不同国家、地区之间解决环境问题多采用合作方式，这就要求环境
审计也要适应其变化，进行合作。
（二）开展环境合作审计是整合审计资源的需要。
环境审计面广、量大，有人说它“上管天，下管地，中间管空气”。这种说法不一定准确，却
很形象，说明了环境审计的艰巨性和复杂性。如果审计机关在环境审计中各自为战，单打独斗，
不仅审计力量分散，形不成合力，也发挥不了多大作用，造成审计资源的浪费。如果开展环境合
作审计，不仅整合了人力资源，解决了审计力量不足的问题，而且审计过程中能相互沟通，统一
行动，信息共享，相互启发，相互促进，达到事半功倍的效果。
（三）开展环境合作审计是环境审计专业性需要。
环境审计是一个全新领域，专业性很强，必须配备专门人才。就我国来讲，目前国家审计机
关人员结构比较单一，精通财务会计知识的人数居多，精通环境审计的人才缺乏。这就要求环境
审计必须和相关主管部门合作，聘请环保专家参与审计组，将审计人员成熟的思路和环保专家的
专业知识有机的结合起来。如江苏省审计机关在今年节能减排审计中，与环保部门开展联合执法
检查，并聘请环保专家参与审计组，审计的广度和深度得到了提高，收到了较好的效果。
二、开展环境合作审计的可行性
（一）开展环境合作审计有共同的思想基础和实践可能。
随着人类环境意识的提高，人们逐渐认识到环境问题的全球化，认识到在共同危机面前各国
能力的有限性，认识到国际环境合作是双赢或者共赢，全世界各国人民是国际环境合作的最终受
益者，这就为国际环境合作和环境合作审计奠定了坚实的思想基础。同时，和平与发展是当今世
界的时代主题，为国际社会共同面对全球环境问题提供了良好的条件和氛围，使得国际环境合作
和环境合作审计更具可行性。中国审计署和韩国监查院对风沙防治项目开展的平行审计，并互通
审计情况，就是国际环境合作审计的一个成功范例。
（二）开展环境审计是各级审计机关的共同职责。
无论是审计署，还是地方各级审计机关，环境审计都是其所要履行的共同职责，促进资源节
约型和环境友好型社会建设都是其所要实现的共同目标。而且审计法规定，上级审计机关对下级
审计机关的审计业务具有指导职能，可以对其审计管辖范围内的重大审计事项，直接进行审计，
也可以将自身审计管辖范围内的审计事项授权下级审计机关进行审计。这就为上下级审计机关开
展环境合作审计提供了法律依据和广阔的平台。近年来，审计署统一组织的“两江一湖”（松花江、
珠江和太湖）流域水环境审计和节能减排审计，就是国内环境合作审计的积极探索和有益实践。
（三）开展环境合作审计可以取得一举多得的效果。
如今年在对江苏节能减排审计中，审计署南京特派办、江苏省审计厅及市、县审计局四级审
计机关大力开展合作审计，同时与相关主管部门合作，取得了明显成效。一是各级审计机关审前
进行了充分沟通，并相对固定了各自的审计范围，避免了重复审计；二是整合了人力和信息资源，
解决了审计力量不足问题，提高了工作效率；三是合作中以上级审计机关为主导，进行上审下和
交叉审，加大了审计力度；四是与相关主管部门和专家合作，提高了审计的广度和深度；五是以
审计信息为载体，将审计发现的问题及时上报政府，并督促相关部门和地区及时整改，服务了政
府决策，助推了节能减排目标的完成；六是全省 230 多名审计人员参与了审计，锻炼了环境审计
队伍。
三、开展环境合作审计存在的困难及对策
环境合作审计既有必要性，又具有现实可行性，但也存在一定的困难。一是全球环境意识虽
然日益深入人心，但狭隘的国家利益、民族利益至上观念往往影响国际环境合作，这也给环境合
作审计带来一定的困难。二是环境审计往往涉及到地方政府利益，因此，在我国目前的审计体制
下，地方审计机关在环境审计中发现的问题上报难。三是平行审计机关分属不同的地方政府领导，
相互之间沟通协调存在一定障碍。四是聘请环保专家参与审计组，其考虑到本系统的利益，在配
合审计过程中往往会有所顾忌，聘请高素质且地位超脱的环保专家难。
针对上述困难，对策如下：一是世界审计组织应加强国际环境合作审计的沟通协调，使每个
成员国都认识到，环境利益都不是孤立的，局部影响全球，最终损害的是每个国家和民族的利益，
提高参与环境合作审计的自觉性。二是在我国目前的审计体制下，进一步加大上审下和以上级审
计机关为主导的合作审计和交叉审计的力度，使审计发现的问题得以如实上报，充分发挥审计监
督的作用。三是上级审计机关应进一步搭建平台，创造机会，加大“一条鞭”环境审计及其培训、
交流的力度，培养和锻炼环境审计队伍。四是建立环境专家储备库，尽量聘请素质高且地位超脱
的环境专家参与审计组，并按照审计的要求开展工作，真正做到为我所用。(蔡锦卫)
江苏省审计厅 2010-11-17
解读 8 号令对于审计报告撰写的新要求
《中国人民共和国国家审计准则》（以下简称 8 号令）于 2010 年 9 月 1 日正式颁布，该准则
是审计机关和审计人员履行法定审计职责的行为规范，至此，原先的《审计机关审计项目质量控
制办法（试行）》（以下简称 6 号令）将退出国家审计的舞台。通过认真学习发现，8 号令中对
审计报告的相关内容作出了进一步的规范和要求。审计人员应充分体会 8 号令对于审计报告工作
的改进完善之处和一些新说法、新提法。
一、8 号令明确了报告的种类和撰写要求和特殊情况
8 号令明确了审计报告应包括审计机关进行审计后出具的审计报告以及专项审计调查后出具
的专项审计调查报告这两种类型。并且对审计报告的提交过程进行了明确定义，即审计组—审计
机关—被调查单位，进一步对报告撰写质量作出了内容完整、事实清楚、结论正确、用词恰当、
格式规范的要求。文中提到特殊情况下，可以不向被调查单位出具专项审计调查报告。
二、规范各类审计结果类文书，提出了相关内容要素、撰写要求等
（一）8 号令在将 6 号令中涉及报告内容要素的 7 条规定进行归并的基础上增加了两个内容，
一是要包含对以往审计决定执行情况和审计建议采纳情况。二是要包含对审计发现的移送处理事
项的事实和移送处理意见，但是涉嫌犯罪等不宜让被审单位知悉的事项除外。另外对已经整改的
问题、经责报告、核查社会审计机构出具报告中相关问题这三类情况在审计报告中的体现进行了
补充要求。
（二）明确了专项审计调查报告的特点，即在符合审计报告要求的基础上，强调了要对宏观
性、普遍性、政策性和体制、机制问题的进行分析和建议，凸显了国家审计是国家经济社会平稳
运行的免疫系统功能。
（三）明确了其他审计结果类文书的撰写条件和内容要求。如，在遇到对依法应当由其他有
关部门纠正、处理处罚或者追究有关责任人员责任的事项的情况时，审计组应当起草审计移送处
理书。
笔者注意到 8 号令通篇提到“跟踪审计方式”这一审计方式，在审计报告这一章中也有体现，
着重反映问题的整改情况，审计嵌入经济实体活动，及时发现并解决问题，这或许是今后国家审
计发挥免疫系统的一个研究方向。
三、明确了审计组、审计机关业务部门、审理机构在报告出具前各环节的具体检查职责和审
计组组长、审计机关负责人的责任
（一）相对于 6 号令，8 号令补充了审计组应讨论确定的事项。主要是除了对审计目标实现、
审计事项完成等情况进行常规检查外，要求评估审计发现问题的重要性。重要性取决于在具体环
境下对错报金额和性质的判断，评估工作的成败将直接影响审计报告要反映问题的严重程度。
（二）在归并 6 号令中针对审计组所在部门复核内容的基础上补充了三项关于审计机关业务
部门二级复核的有关内容，分别是对审计事项的完成情况的复核、对重要问题是否在报告中反映
的复核和对被审单位有关意见采纳情况的复核。
（三）将 6 号令中原有的三级复核制度取消，取而代之的是报告的审理制度。与原有制度的
主要区别是新制度更加完善、科学，加强了与二级复核的内容相呼应，并在此基础上继续对审计
实施方案中的审计事项和重要问题在报告中的体现等重大问题做检查。
此外报告经一、二级复核和法制审理后应上审计业务会议审定，无特殊情况由审计机关负责
人审定。并且根据不同的审计文书类型规定了不同的办理要求，如：经责审计报告不光送达被审
单位，而且还要送达被审人员。
四、增加了关于专题报告和综合报告（汇总报告），加强了审计成果的开发利用，提升审计
成果的质量和水平
（一）明确了报送专题报告和审计信息的 6 类“重大”问题。违法犯罪、政策执行、经济安全、
信息安全、人民利益、其他。并提出了相应的撰写要求，应与一般的审计报告的主要区别是专题
报告应注重突出要反映的主题，审计信息要注重反映问题的时效性。
（二）针对目前审计署审计项目的工作体制，基本上各办都是按各主管业务司的要求开展项
目，然后汇总向国务院报告的综合报告，要注意到汇总的报告应充分征求有关主管机关的意见。8
号令解释了两个报告的具体概念。即汇总本级预算执行情况和其他财政收支情况的审计结果报告，
报送对象是本级人民政府和上一级审计机关。代本级政府起草本级预算执行情况和其他财政收支
情况的审计工作报告，经本级人民政府首长审定后，受本级政府委托向本级人大常委会报告。
五、进一步完善审计公告制度，高度重视审计整改工作
明确了审计公告的主要内容，明确了项目公告的报送主体和审批程序，而且必须指定专门机
构统一办理，履行保密审核手续，并经审计机关主要负责人批准。整改作为审计成果之一要求写
入审计报告的工作中。6 号令中未对审计整改有关情况作出规范，8 号令中要求建立整改检查机制，
不光要求对已作出的决定等整改，而且在实施过程中督促边审边改。
修订前的国家审计准则体系由一个国家审计基本准则、若干个通用审计准则和专业审计准则
构成。体系结构比较零散，内容也容易交叉。修订后的 8 号令形成一个完整单一的国家审计准则，
逻辑清晰，重点突出，很多新内容、新提法为审计工作发展指明了方向，学好 8 号令是也是我们
审计干部在今后一段时间的一项重要工作。（姚宇 章斌）
新华网 2010-11-17
公共财政框架下财政审计的发展趋势浅析
财政审计是国家审计永恒的主题。如何对国家财政资金进行全方位监督，如何紧密结合财政
体制改革实际应对公共财政框架下对财政审计提出的新要求，如何确立财政审计监督的目标、内
容、重点和对策措施，更好地发挥免疫系统作用，是当前积极探讨和需要解决的重要问题。
一、公共财政框架的建立对财政审计的影响
公共财政是建立在“公共产品”和“市场失灵”理论基础上，是与市场经济相适应的一种财政模
式。它是以国家为主体，通过政府的收支活动，集中一部分社会资源，用于履行政府职能和满足
社会公共需要的经济体制。公共财政框架的建立使财政的概念发生了外延，出现了一些新的财税
管理模式和管理内容，相应的财政审计的范畴必将随之拓展，审计的对象、审计的重点、审计的
方法等都须按照财政体制改革的要求同步进行调整。
1.拓宽了财政审计的范围和领域。公共财政活动的内容和范围，以及民生财政、绿色财
政要求，大大扩展了财政审计的领域和范围。例如，实行诸如国库集中支付制度、政府采购制度
和收支两条线制度后，国库集中收付部门、政府采购中心、代理银行等都列为财政审计的对象。
除此之外，实行费改税后，征收主体由原来的业务主管部门改为税务部门；实行所得税共享后，
国税、地税的征管范围出现了交叉，中央和地方预算执行审计的范围也将产生变化；随着流转税
体制的改革，增值税征税范围逐步扩大，国税、地税对流转税的征管对象都将发生变化，审计监
督的对象和延伸审计的对象也需要随之调整。
2.造成财政审计重点的调整。审计范围的拓宽，必然使财政审计的风险加大，对财政审计的
要求也提升，审计工作的重点相应需要调整。财政审计应更加关注宏观性、建设性、效益性、效
能性等问题，更加关注经济、社会、生态等方面问题，更加关注国家利益、经济安全问题。在财
政管理层面，决算的作用将逐渐弱化，相应地预算的作用将进一步加强。在财务收支方面，部门
的日常经费在国库集中支付措施保证下，通过制度创新和强化监督，其真实性、合法性讲得到很
大保证。财政审计应当将重点更多放在预算编制、执行的合理、合法、效益性上来，从公平、公
正的角度关注预算管理中的问题，关注支出标准和预算定额的制定是否科学、各专项资金、重点
资金的使用是否规范和高效、收支两条线的实施、财政专户及预算外资金的专户管理是否规范等。
3.促进财政审计方法和技术的更新。审计环境的变化，内容的增加以及审计要求的提高，都
将造成原有的审计手段和方法的不适应，因此必须及时加以调整，才能更好的发挥作用。例如，
预算体制的完善，将使审计在对财政预算执行事中和事后监督的同时，注重对预算编制的合理性、
合法性、科学性与执行状态的事前监督。在审计方法上，也将更加重视预算的定额测定、预算用
途分析和执行效率评价方法。在审计组织方式上需要采用更为有效、科学、合理的组织方式。此
外，伴随着公共财政框架一同建立起来的，是财税部门现代化的管理系统。随着金财工程、金税
工程和金关工程的建立，财税管理的信息化和网络化程度日益提高，给财政审计带来了巨大挑战。
审计机关必须从审计发展战略的高度，尽快加强计算机辅助审计手段的运用，认真研究被审计单
位信息化建设成果对传统的业务工作带来的变化和影响，因地制宜，有针对性地利用信息化技术
手段，提高审计效率和审计质量。
二、公共财政框架下财政审计的发展趋势
公共财政需要“公共审计”。财政审计作为国家审计永恒的主题，需要在新的发展阶段，以“公
共审计”的身份，以提高审计监督质量、增强财政资金的透明度为目标，朝着现代化、规范化、公
正化的方向发展。
1．强化“大财政”观念，围绕公共财政的公共性开展审计
公共财政框架下，财政资金要逐步退出竞争性领域，转而更多的满足社会公共需要。财政审
计要紧密围绕公共财政的公共性，关注补偿公共产品的各类公共收费以及国有资产收入是否都纳
入财政预算的范畴；关注财政支出结构是否合理，是否加大对科技、教育、卫生、社会保障、环
境保护等领域的投入，财政资金的使用效益如何等等。这些审计内容的有效实施，需要树立大财
政的理念。在财政审计一体化，一盘棋思想的指导下，一方面能够整合审计资源，统筹规划，充
分发挥审计各专业部门的优势，实现全方位、多层次监督，另一方面可以将预算执行的各个环节
联系起来，将其视为一个整体开展审计监督，从而避免审计内容分散、地域交叉重复，审计结果
内容单薄、层次较低等问题，能够集中反映一些宏观性的热点和焦点问题个，反映财政经济活动
中普遍存在的问题。
2．强化“民本审计”，突出民生领域专项资金审计
公共财政的公共性，客观上要求财政政策、财政支出更多的倾斜于民众利益和民生建设，财
政审计相应地也要更多关注公共利益，关注人民群众的福祉，关注与群众利益密切相关的专项资
金的审计。民生领域的专项资金包括民政抚恤、赈灾救灾、社会保障、教育科技、环境治理、农
业投入等，这些都是是领导关心、社会关注的热点资金，使用情况直接体现国家政策的贯彻落实,
关系到地方经济可持续发展,突出专项资金审计,是做好财政审计工作的必然要求。对政府安排的专
项资金审计,主要审查资金的安排和使用是否严格按照预算执行；资金是否用在了批准的项目上,有
无擅自改变用途，将生产性资金用于弥补行政经费等非生产性项目；项目支出是否按照计划完成
并能够发挥作用。 通过审计，促进财政及有关部门配套和细化管理制度，更好使有限资金发挥出
更大的社会经济效果。
3．强化“阳光审计”，不断推行公共财政审计公告制度
国家审计是民主与法治的产物，也是推进民主与法治的工具。作为行使审计监督权力的国家
审计机关，是在法律框架下受托对政府及公营事业运用公共资金的真实性、合法性和效益实施专
业监督。而人民是国家审计的真正委托人，受托人（国家审计）向委托人（人民）报告审计结果，
有利于保障委托人（人民）的根本利益，同时也有利于对被审计人进行公众监督及舆论监督。实
行审计公告制度，体现了“谁委托审计就向谁报告结果”的审计公理，也是对监督者（国家审计）
本身、被审计人的再监督。公共财政要实行“阳光财政”，而“阳光财政”要求“阳光审计”，要求审
计机关进一步推进审计公开机制。审计信息透明度、公开性得到提高，被审计单位会更注重审计
发现问题的整改，能更促进财政管理的规范化和合理化，从而使审计成果能够更好地被吸收和利
用。
4．强化财政资金的效益性，注重财政收支绩效审计
效率是公共财政的主要原则之一，在公共财政框架体系下，财政收支应遵循效率原则。随着
政府职能的转变和财政收入的增长，今后更多的财政资金将用于满足社会公共产品、重点产业和
社会保障需要的投入，社会公众也就会更加关注财政资金的安全性和有效性，就迫切需要对财政
资金投向的正确性、使用效益性和管理的规范性进行审计监督和评价。财政审计应在职能范围发
挥积极的作用，开展对政府收支的绩效审计，关注资金使用是否“物有所值”。在当前审计主体与
客体受诸多限制条件下，对财政收支绩效的审计需要把注意力放在财政管理及耗用资源最多，效
益容易衡定的支出项目。一方面从财政分配入手对财政支出管理进行审计，促使财政分配公平、
合理、效率；对财政支出管理配套措施进行审计，促进财政部门建立和完善相关管理制度。另一
方面对公共部门行政管理成本进行审计，抓住与行政成本有关的要素进行监督，综合评价其经济
性，遏制行政成本的过渡膨胀。 此外还要关注公共共投资建设项目的效益性，促进投资决策科学
规范化，减少投资决策失误导致的损失浪费，节省工程成本，提高资金使用效益。
5．强化信息化成果的运用，开展对财税信息系统的审计。
信息化审计是审计工作现代化的重要内容和技术支撑。随着“金财”、“金税”、“金关”等工程
的完成，财税的各级部门均建立了预算编制管理系统、 国库集中支付系统、非税收入收缴系统、
海关税收征管系统等，在提高了管理的规范化、高效化同时，其信息系统的安全风险也悄然而生。
风险一方面来自于自身的体系结构、设计思路、安全标准以及运行管理机制的限制，另一方面来
自于不良人员的有意操作失误和外部黑客的恶意攻击，导致信息系统出错、拒绝提供服务甚至造
成系统瘫痪，如果应急预案不健全、不落实、实施不及时，就会导致财政、税收等数据紊乱，严
重的甚至出现信息系统瘫痪。因此，有必要将被审计单位的信息系统安全性列为财政审计的重要
内容之一，结合被审计单位的信息化现状，利用现代化信息技术手段，对信息系统运行的安全性
加强监督和规范。同时，积极探索数据式审计和远程适时审计，适时推进联网审计实现的步伐。
（王姝 李珂）
审计署上海特派办 2010-11-17
审计论坛
商业银行政策性风险浅析
我国银行业按照国际惯例和市场经济规则运行，风险意识渐强，对风险的管控越来越重视，
风险管理已经成为商业银行经营的核心内容。商业银行经营面临的众多风险中，政策因素不可忽
视，政策性风险的影响最为重要，也最难掌控。特别是商业银行经营的信贷业务，主要依据国家
的经济政策来确定其投向和重点，政策导向是商业银行信贷业务的风向标。
通过审计实践，笔者认为，商业银行面临的政策性风险可以分为三个层次，即对政策的预测
风险，解读风险，执行风险。
一、对未来政策走向的预测风险
对未来经济政策走向的预测主要是商业银行决策层的任务。各商业银行都会根据国家的经济
政策走向来确定并不断调整经营重点，对一段时期内的经营策略做出决策部署。同时还要预测未
来经济政策变动中可能出现对其经营产生不利影响的因素，提前采取措施加以解决，降低风险出
现的可能性。为保证决策正确或不出大的偏差，就必须要对国家经济政策走向有很高的预测能力。
预测偏差较大将直接影响决策正确性，给经营带来风险。全面、完整地收集各种内外情报信息，
深入分析，提高对国民经济运行的感知、预测能力，提前把握国家经济政策走向，是非常现实而
有益的，是商业银行自身经营决策的需要。
我们知道，经济社会发展受诸多因素影响，且复杂多变。要保持经济平稳健康发展，就要应
对不断变化的内外形势，适时调整各项政策措施。我国改革开放 30 年，社会经济发展与外部的联
系越来越紧密，外部因素的影响力也越来越大。分析复杂多变的内外形势，应对各种挑战，及时
果断地进行调整，是促进经济社会健康发展的有力保障。
2008 年是我国经济政策波动最大的一年。年初确定的宏观调控任务是“防止经济增长由偏快
转为过热、防止价格由结构性上涨演变为明显通货膨胀”。着眼于“双防”目标，我国实施了稳健的
财政政策和紧缩的货币政策。但受南方地区严重的雨雪冰冻灾害和汶川特大地震灾害、美国次贷
危机的影响，上半年经济增长速度开始放缓。为此，中央于 7 月份对下半年经济工作做出调整：
把保持经济平稳较快发展、控制物价过快上涨作为宏观调控的首要任务，即“一保一控”。8 月初，
央行调增了全国商业银行信贷规模。随后，央行又于 9 月 16 日下调人民币贷款基准利率和中小金
融机构人民币存款准备金率，以解决中小企业流动资金短缺问题。而随着美国次贷危机升级为世
界金融危机，西方主要经济体陷入衰退的风险不断加大，国内房地产、钢铁、汽车等重要支柱产
业产销大幅度下滑。保证经济平稳较快增长成为当时宏观调控的首要任务。此后，国家再次对宏
观经济政策进行重大调整，财政政策从“稳健”转为“积极”，货币政策从“从紧”转为“适度宽松”，
同时公布了两年总额达 4 万亿元的庞大投资计划，并出台了一揽子保持经济稳定增长的措施。11
月，中国人民银行宣布大幅度降息，调整幅度创 11 年之最。在一年内宏观经济政策出现如此频繁
的波动对银行业是极大的考验。各商业银行对此虽有预测，但既做不到全面准确，也没有相应的
提前量。一些商业银行只能仓促应对，盲目放款，造成信贷放款质量不高，埋下隐患。一些商业
银行信贷资金急剧增长后出现很多问题，突出表现：一是非理性助推房地产贷款过快增长，违规
发放了大量土地储备贷款，向不符合条件的房地产企业提供贷款，以及大量的虚假按揭贷款；二
是违规向部分不符合国家产业政策的投资项目发放贷款；三是向部分尚未经批准立项的投资项目
违规发放贷款。
目前各商业银行都设有自己的经济情报收集和信息分析机构，收集国内外的各种经济情报，
分析经济政策走向。同时也应该承认，受多种因素的综合影响，以及各种突发事件带来的变故，
经济发展原本就存在诸多变数。相对于银行来讲，准确预测经济政策走向要求较高，难度很大。
但相对于比较单一的政策调整，如果能认真分析，是可以提高预测准确性的。如，国务院于 2008
年 12 月发布《关于实施成品油价格和税费改革的通知》，决定自 2009 年 1 月 1 日起实施成品油
税费改革，逐步有序取消政府还贷二级公路收费。此项改革可以说酝酿时间较长，如果银行加以
关注是可以提前预测政策的调整幅度和出台的时间段，提前采取措施部署基层行调整原有的公路
贷款方式，以求提前化解风险。而事实上有些银行也的确提前预测到并采取了相应措施。但有些
银行却并没能提前做出预测，出现风险。实际上二级公路收费的取消，对一些公路项目贷款会产
生不利影响。由于部分银行存在用二级公路收费权作为质押的公路贷款项目，二级公路收费的取
消导致质押权丧失，第一还款来源得不到保障，由此产生风险。
二、对政策的解读风险
对政策的解读既涉及银行的决策层，也涉及执行层。任何一项宏观经济政策的出台都要涉及
多个部门来落实，由多项法规、措施保障实施。对各项经济政策的解读既包括宏观经济政策本身，
也包括为保障这些宏观政策顺利实施而制定的相关法规、制度、措施等。对这些政策、法规的正
确解读，是保证银行正确制定经营策略，在执行政策中避免出现偏差、化解风险的前提。对政策
的解读，既不能机械，也不能片面，要全面、准确地把握。要将政府各部门发布的政策、法规相
关联，进行综合分析。如果不能正确解读政策内涵，不仅不能发现政策中包含的积极因素、消除
不利因素，还会丧失机会，并形成风险隐患。
再以 2008 年为例，多家商业银行对两年总额达 4 万亿元的庞大投资计划片面理解，错误迎合
地方政府的投资冲动，盲目跟进，大量向地方政府融资平台放贷，形成风险隐患。
一些商业银行对国家产业政策简单理解，对国家产业政策限制类产业项目不加甄别，一律视
为洪水猛兽不予贷款，不能区分情况理性对待。实际上，国家调整产业政策的目的是淘汰落后产
能，限制低水平重复建设，促进产业调整和结构升级。对这些行业中依靠科技进步、拥有自主知
识产权和核心技术、符合产业升级要求的项目国家依然是鼓励的，且在相关方面还会给予优惠。
由于这些商业银行对国家政策的片面理解，丧失机会。
一些商业银行对相关政策法规错误理解。土地作为调控投资的一道闸门，是控制投资的有效
手段，其政策性、专业性都很强，要认真解读。如，建设项目征用土地在正式审批前先要进行预
审，预审是用地审批的一个必要环节，但不等于正式审批。通过用地预审的项目要在有效期内办
理正式用地审批手续，只有获得正式用地批复的项目才具备申请贷款的条件。一些商业银行对此
错误理解，将贷款项目通过用地预审视为通过正式批复，给发放贷款埋下风险隐患。
对政策的解读能力是对银行整体能力的考量，解读能力强，就会抓住机遇，规避风险；反之，
就会丧失机遇，形成风险。
三、对政策的执行风险
商业银行正确解读各项经济政策的内涵，依法依规经营，是可以降低经营风险的。但在实际
工作中，一些商业银行却经常在执行环节出现问题而产生风险，甚至发生损失。对政策的执行能
力关键在决策层，难点在执行层，即基层银行。影响基层银行政策执行能力的因素主要来自三个
方面：一是地方政府的行政干预。地方政府不顾政策约束，从局部利益出发施压银行，解决地方
经济发展面临的资金短缺困局。仅以地方政府热衷的招商引资为例，地方政府不仅给予引进项目
各种优惠政策，还会对其融资活动给予帮助，其手段必然是行政干预商业银行的正常经营，迫使
商业银行违背政策约束放宽条件。二是上级行的考核影响。目前银行业竞争激烈，内部考核压力
大。各商业银行内部不顾现实情况层层制定并不合理的考核指标，并与各项利益挂钩。经营环境
较差、业绩不佳的基层行往往面临两难选择，部分基层行为完成任务被迫放宽条件，不顾政策约
束放款，形成风险。三是基层银行自身管理水平和员工素质影响。部分基层银行因自身管理水平
低，不能很好地将政策约束在内部管理和制度设计中得到充分体现而出现漏洞，进而在执行中出
现风险。而员工的业务素质低下，政策水平低或工作态度不端正，使政策在执行中走样，同样也
埋下风险隐患。
商业银行在经营中面临的政策性风险是客观存在的，特别是目前我国市场经济体制尚处在创
立阶段，发育尚不成熟。面对国内外各种复杂的局面，国家宏观经济政策时有调整，有时调整的
幅度较大，频次较多，要求商业银行在经营中不断适应国家宏观经济政策的要求调整经营策略，
抢抓机遇，化解风险。对商业银行业存在的政策性风险，目前在理论上尚无系统的研究，各商业
银行也未能对政策性风险给予足够的重视。加强政策性风险的研究，加大政策性风险管理，不断
提高商业银行对宏观经济政策的预测和解读能力，提升商业银行管理水平和应变能力，是当前各
商业银行必须面对并加以解决的重要课题。（周宏伟 ）
审计署 2010-11-16
地方政府性债务成因初探
近年来，为了增加基础设施投入，更快地推动经济社会发展，地方政府纷纷走上了举债的道
路。地方政府性债务在推动地方经济发展中发挥了积极的作用，但也带来了较大的债务风险。刘
家义审计长在审计工作报告指出，截至 2009 年底，全国 18 个省、16 个市和 36 个县本级政府性
债务余额已达 万亿元，且在融资、管理和使用等环节上还存在很多违规现象。地方政府性债
务问题如果与中央政府债务、国有金融机构不良资产、社会保障资金缺口等财政风险综合考虑，
它的不良影响将更大。全国人大原副委员长成思危甚至提出“当它没有还款能力的时候，会造成中
国的次贷危机，最后的结果只能让国家来买单或者造成通货膨胀”。问题如此严重，它到底是怎样
产生的呢？本文试对地方政府性债务的成因进行一个粗浅的剖析。
一、地方政府性债务的现状
目前，关于政府性债务的定义还没有一个统一的界定，本文所使用的政府性债务的概念为地
方政府（含政府部门和机构）直接借入、拖欠或因提供担保、回购等信用支持形成的债务，以及
经费补助事业单位、公用事业单位、融资平台公司等为公益性（基础性）项目建设直接借入、拖
欠或因提供担保、回购等信用支持形成的债务。根据这样的界定，目前地方政府性债务呈现出了
以下特点：
1．总体规模较大、增速较快，债务水平已超警戒线。根据审计工作报告的数据，审计调查
的 18 个省、16 个市和 36 个县本级截至 2009 年底，政府性债务余额合计 万亿元。其中当年
新增 万亿元，增长了 %，这个比率是相当高的。从债务余额与当年可用财力的比率看，
有 7 个省、10 个市和 14 个县本级超过 100%，最高的达 %。按照国际确定的标准，这样的
比率已表明部分地方政府偿债压力较大，存在一定的债务风险。
2．隐性债务难于监管和控制，部分债务显性化风险较大。至 2009 年末，审计署调查范围内
的政府负有兜底责任的或有隐性债务余额达 万亿元，占债务总额的 %。此类债务的主
体多样化，且具有一定的独立自主权，难于监管与控制，容易滋生各类问题。同时部分隐性债务
转化成显性债务的可能性较大。如教育部门所属学校，因择校费、资助费收入很难大幅增长；住
房和城乡建设部门所属的公用事业单位主要以承担社会责任为重点，盈利能力普遍较弱，上述单
位或有隐性债务转化为显性债务的可能性较大。需要说明的是，此类隐性债务一旦显性化，也就
意味着债务主体财务状况恶化，还有可能带来一定的社会问题。
3．债务偿还对土地出让金依存度大，土地被地方政府性债务“捆绑”。目前，地方政府性债务
偿还的主要来源是土地出让金收入，有的债务直接就是使用土地进行抵押贷款形成的。在现今国
家加大宏观调控力度的背景下形成了这样的格局：一方面土地出让金收入成为偿还政府性债务的
最主要资金来源，政府必须依靠大量出让土地来筹集还款资金；另一方面由于土地出让金收入受
国家宏观经济政策的影响较大，特别是今年因房地产政策调控，土地出让受到影响后，政府依靠
土地出让金还本付息能力有了一定程度的下降，增加了债务偿债风险。而土地抵押融资也使得大
批土地因抵押期未到而不能及时出让和开发利用。当然也有部分地区由于近年来储备了一定的土
地，对地价也依然持有良好的预期，所以对利用土地出让收入偿还贷款持乐观态度。
4．债务偿还存在借新还旧和逾期未还情况，政府性债务还款压力已显现。目前各地方借新债
还旧债和逾期未还的情况已时有发生。审计署报告中指出，从偿债资金来源看，2009 年这些地区
通过举借新债偿还债务本息 亿元，占其全部还本付息额的 %，财政资金偿债能力不
足，债务还款压力已显现。
二、地方政府性债务的成因分析
为保证经济社会的快速发展，通过举借债务，有效缓解了资金需求矛盾，加快了基础设施和
公共事业建设，促进地方经济社会的发展。但由于大量举债也带来了政府性债务剧增，财政风险
加大等问题。对政府性债务成因笔者作分析如下：
1．经济社会发展的大量资金需求与地方政府有限财力之间的矛盾是债务问题形成的直接原因。
近几年来，国家提出了“保增长”、 “保民生”、“达小康”等战略要求，开展了“西部大开发”、“长
三角一体化”、“沿海开发”等战略举措，进行了扩内需等决策部署和政策措施。各地为圆满实现了
战略目标，抢抓战略机遇，于是普遍加大了基础设施投入，努力占据发展先机。而地方财力有限，
特别在日常运转支出因素日益增多的情况下（如教师实行绩效工资、医保体系进一步健全等），
可用于基础公益性项目的财力与实际需求相差甚远。
2．现行财政体制和投融资体制中的某些欠缺是形成债务问题的根本原因。我国财政体制在分
税制改革之后，财政的集中度大幅提高，但相对应的中央与地方的事权科学划分没有能很好的实
现，大量事权下沉，地方财政刚性支出项目不断增多，形成事权与财权不匹配的状态，在这样的
情况下要求保运转、保发展，便产生了举债行为的内在压力。在现有投融资体制下，城市建设投
入主要依靠政府，在财政拨款较为有限的情况下，资金筹集主要依赖融资渠道。而地方政府不允
许发行公债，地方政府缺乏必要的正规融资渠道，只得成立融资平台进行举债，如 2009 年某市本
级城建资金来源中，财政拨款 亿元，而通过融资平台融资就达 亿元，是财政拨款的
倍。同时这种变相融资模式成为众多债务问题产生的根源。
3．现行党政干部考核机制是推动债务问题形成的内在因素。现行党政干部考核机制中存在“重
视政绩考核、轻视债务考核”、“重视资金投入、轻视效益评价”的倾向，如政府领导班子业绩考核
中通常仅有生产总值、财政收入、固定资产投资、工业增加值及居民人均可支配收入等指标，未
将债务数额及风险情况纳入考核范围。在政府债务与领导者的业绩及升迁联系不紧密、且政府债
务期限远远超过领导人任期的情况下，地方政府往往具有很强的投融资冲动，较多关注经济增长
而轻视债务规模与风险防范。
4．地区竞争日益紧张和银行放贷政策宽松是债务问题产生的外部因素。在地区竞争日益紧张
的今天，通过金融杠杆来加大投入，提升竞争力，成了政府加快发展的“智慧”。这也派生出“能借
到钱就是本事”的债务价值观。而 2009 年由于扩内需政策的需要，各大银行放贷政策相应放宽，
放贷任务加大。在此背景下，政府融资平台成了银行放贷的“优质客户”，大量银行贷款流入政府
融资平台，这便造成了各地 2009 年政府性债务增量大、增速快的状况。
5．政府主导发展模式是债务问题产生的深层次的原因。目前地方经济发展的模式依然是政府
主导的发展模式，许多应有市场进行投入发展的领域还是由政府来挑大梁。过多的职能需要相应
的资金来支撑，就现今的地方财力根本就无法满足，举债是“全能政府”必然要走的道路。
6．对政府性债务统筹监管的缺乏是形成债务风险的温床。在管理基础工作方面，目前政府性
债务的统计、反映、计量体系还没有建立，决策层对债务的整体情况很难把握，并且政府各部门
对政府性债务的内涵存在不同认识，有关的统计数据缺乏可比性。在管理机构和制度方面，地方
政府没有规定政府性债务的扎口管理部门，也未对举债程序、规模、方式和化债机制等出台相应
的规章制度。在监督体系方面，人大、政府等相关部门还未对政府性债务从防范财政和金融风险
的高度来实施监管，地方政府的债务体系尚未建立常态监督机制。地方人大及其常委会对本级政
府为推动经济发展而筹措资金及开展重大项目建设等系列行为的恰当性及风险等，尚未进行有效
而系统的监督。
三、关于政府性债务处置和管理的几点建议
对于政府举债，既要看到其刺激内需、促进发展的作用，也要看到其规模偏大、风险加剧的
隐患；既要看到债务资金已成为地方发展资金链中的重要一环，又要看到目前债务问题较多、亟
需规范的事实；既要看到政府债务的个性问题，又要看到与土地、房地产、金融、财政交织形成
的问题。为此笔者就政府性债务处置和管理提出以下建议：
1．放开地方政府融资渠道。适度举债对于地方经济发展具有一定的积极作用，也是投融资体
制改革的发展趋势，建议在严格地方政府举债资格条件、完善偿债机制的基础上，通过修改《预
算法》，建立诸如发行地方市政债券等合法的融资渠道，以满足地方经济发展的需要。这是解决
地方政府性债务的根本途径，也是让《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通
知》（国发〔2010〕19 号）文件能够切实贯彻执行的关键所在。
2．遏制债务快速发展势头。 2009 年债务扩张速度迅猛，虽然有其政策因素，但要注意控制
其“惯性”行为，今后应注意控制债务膨胀。考虑到债务资金在现有地方发展资金链中的重要地位，
控制政策应对现有项目贷款和新增项目贷款分类实施，对新增项目贷款要从紧，对现有项目要注
意结合实际情况采取适当的调控力度。
3．分门别类处理存量债务。对于一些有固定经营回报和收益的竞争性项目和有收益的公益性
（基础性）项目债务，债务单位如果具有较好资产质量，项目运营收入能够承担债务融资还本付
息责任，应完全按市场化进行运作。如污水处理等公用事业单位可以通过产权转让、合资合作等
多种形式，鼓励民营资本参与，从而实现政府投资的逐步退出。对于无收益的公益性（基础性）
项目债务，要根据债务的形成原由，制定相应的偿债机制，应由具体部门或单位负责偿还的政府
性债务，督促其自行筹集偿债资金，保证按时偿还，决不能将偿债的责任全部推给政府；对确需
要动用政府财政资金偿还的，政府应通过建立偿债准备金制度，将偿债资金纳入财政预算管理，
以保证财政偿债有稳定的资金来源，偿债准备金要严格专户管理。
4．规范政府性债务相关主体行为。对融资平台公司，一要按《国务院关于加强地方政府融资
平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19 号）要求予以清理；二要对保留的融资平台加
以规范，采取充实注册资本，规范账务核算，加强审计监督等措施健全管理体制和机制。对政府
性债务担保主体，应严禁人大、政府及部门等出具承诺函、宽慰函等文件提供信用支持变相担保，
对可以担保单位应建立担保审批和登记制度,以确保担保资产的安全和完整。对银行等金融机构，
一要加大项目贷款的审查力度，防止同一项目多头贷款；二要加强项目贷款的过程管理，防止贷
款项目资本金不到位或虚假到位。（蔡根）
江苏省南通市审计局 2010-11-16
浅析完善政策性农业保险制度的建议
一、我国政策性农业保险出台的背景及发展现状
我国是世界上自然灾害频发的国家之一，灾害种类繁多、造成损失巨大，严重制约着我国农
业的可持续发展。我国的农业生产以分散的、个体农户小规模经营为基础，受自然灾害影响大。
为了积极支持解决“三农”问题，完善农村金融服务体系，逐步构建市场化的种植业、养殖业生产
风险保障体系，提高灾后恢复生产的能力和调动广大农户的积极性，国家支持在全国范围内建立
种植业和养殖业保险制度。
政策性农业保险指中央或地方财政给予保费补贴的农业保险业务，包括中央政策性农业保险
和地方政策性农业保险。从险种来看分为种植业保险、养殖业保险、森林保险和育肥猪保险。目
前，在种植业保险补贴方面，保险标的为种植面广且对促进“三农”发展有重要意义的大宗农作物，
包括：玉米、水稻、小麦、棉花；大豆、花生、油菜等油料作物和其他农作物，补贴范围已经覆
盖全国主要粮棉油产区。在养殖业保险补贴方面，保险标的为饲养量大且对保障人民生活、增加
农户收入具有重要意义的养殖业品种，包括：能繁母猪、奶牛和其他养殖品种，补贴范围已经覆
盖中西部全部地区。
此外还在江西、福建、湖南三省开展了森林保险的补贴试点，在四川、吉林、湖南三省开展
了育肥猪保险的补贴试点工作。在上述补贴险种以外，补贴地区还根据本地财力状况和农业特色，
自主选择其他种植业、养殖业险种实施了以保费补贴为主要形式的支持措施。
2009 年 1 至 11 月，全国农业保险签单保费 亿元，同比增长 %。其中，种植业保险
保费收入 亿元，养殖业保险保费收入 亿元，种植业、养殖业保险覆盖的农户数达
亿人次，同比增加 55%；农业保险支付赔款 亿元，同比增长 %，约 1970 万户次的灾农
得到保险补偿，及时恢复生产。
二、目前我国开展政策性农业保险存在的问题及原因分析
（一）农民对农业保险的认知程度有待提高。
虽然自 2004 年开始的农业保险已经经过 7 年的试点，广大农民对农业保险的接受程度大大提
高，投保积极性显著增加。但在一些地方，仍然存在有些农户不了解农业保险，混淆母猪补贴和
能繁母猪保费补贴，不知道种粮可以参保并能获得国家补贴的事情，还有些参保农户认为如果不
出险就会返还自己缴纳的保费。出现这种情况的原因主要在于地方政府和负责农业保险业务的保
险公司宣传引导力度不够。
（二）地方政府配套资金压力沉重。
目前我国种植业保险中央补贴比例为 35％、省级 25％，市县合计一般为 15％至 30％，农民
一般负担 20％至 25％左右；养殖业保险中能繁母猪保险中央补贴比例为 50％、省级 15％，市县
合计一般为 15％，农民一般负担 20％左右；奶牛保险中央补贴比例为 30％、省级 30％，市县合
计一般为 10％，农民一般负担 30％左右。
农业保险的承保要求地方财政配套，而且目前的情况是农民先将保费缴入保险公司县支公司，
然后县支公司依据农民缴款单据申请县级财政补贴款。当县级财政补贴资金到位后，保险公司省
分公司依据县级财政缴款凭证向省级财政申请补贴资金。只有地方财政有能力配套并且配套到位
的情况下中央财政才给予资金支持。对于经济发达地区，这个补贴比例不存在问题，但是对于农
业大省、粮食主产区等地方来说，地方财力不足就明显构成保费补贴压力。农业大省、大县往往
是财政困难大省、大县，地方财政较为困难，主要是“吃饭”财政，地方经济建设主要靠中央转移
支付，加之中央各个转移支付专项资金均要求地方财政进行配套，如不进行配套就不拨付中央资
金，这进一步加剧了收支矛盾。地方财政难以匹配农业保险的配套资金，致使有些县区根本不开
展农业保险，有些县区选择那些承担县级配套资金的保险公司开展农业保险业务，造成农业保险
畸形发展。
（三）保险公司开展政策性农业保险业务普遍亏损。
首先，由于农业保险同农业紧密联系，具有灾害发生频率高、损失大的特点。目前我国政策
性农业保险业务经营模式为保险公司自办模式，一旦出险，只能由保险公司用自有资金进行赔付，
会面临单险种核算亏损的情况。
其次，由于道德风险不易控制，农业保险需要较高的监督成本。在承保时要采取措施确保保
险标的可以准确识别。如种植业承保标的要注明坐落位置；能繁母猪、奶牛保险承保标的需佩戴
专码，并且对投保奶牛进行拍照等。为防止部分承保、选择性投保或投保淘汰或不够畜龄的猪只
和奶牛，需要对投保能繁母猪和奶牛进行实地验标，承保工作量大、成本高。在理赔时同样要会
同当地农业、畜牧部门一道进行现场查勘以准确确定保险责任、核定理赔金额。对于种植业保险，
由于农作物在受灾后具有自我恢复性，灾害对农作物造成的损失往往要进行二次定损；对于养殖
业保险，只要有一头猪死亡就要进行现场查勘，工作量巨大。造成保险公司经营成本高，农业保
险险种普遍存在亏损。
三、其他国家开展政策性农业保险的经验借鉴
（一）多方面的政策支持。
从国际上看，凡是农业保险搞得较好的国家，政府对农业保险都给予多方面的支持，如实行
免税政策，对保费给予一定比例的补贴，政府出面制定和实施农业保险计划等。日本政府对农户
提供保险费补助，且保险费率越高国库补贴就越多。
（二）强有力的立法保障。
农业保险作为一种保障农业可持续发展的重要手段，对相关法律法规的依赖程度是很强的。
日本颁布了《农业灾害补偿法》等相关法律，此后又进行了多次修订从而保证了农业保险有法可
依。
（三）一定程度的强制参保。
日本规定达到一定农作物经营规模的农户要强制加入农业保险，美国将农业保险和其他救灾
政策与优惠金融政策捆绑在一起，不买农作物大灾保险就不能获得其他优惠政策，这些政策保证
了参保人数和保费总额比较可观，有效分散风险。
四、完善我国政策性农业保险的几点建议
（一）加强宣传、提高认识，使农业保险为农民所认知。
应该建立一个由地方政府牵头，保险公司具体落实的宣传工作机制，采取电视广告、广播、
印制传单或上门说明等方式深入各村屯积极向农户进行农业保险条款费率的宣传解释说明工作，
使国家对农业保险的支持和参加农业保险的保障性尽人皆知，提高承保比例。
（二）推进农业保险立法。
由于我国目前开展的农业保险工作主要是以财政部制定的《中央财政种植业保险保费补贴管
理办法》和《中央财政养殖业保险保费补贴管理办法》这两个部门规章和与之相适应的各项地方
性法规和条例等作为法律依据进行规范。当涉及到协调各个部委之间的关系，确定农业保险的主
管部门和建立一种长效的补贴机制等方面的问题时就显得力不从心了。我国现行的《保险法》是
一部商业保险法，主要是规范和保障商业性保险公司的经营行为，没有考虑农业保险不同于商业
保险的特殊性，国家对农业保险的立法势在必行。
（三）实行差别化的财政补贴力度。
对于农业大省、农业大县、国家级和省级贫困县、粮食主产区和西部不发达地区应适度降低
农业保险的地方配套比例，以解决因地方财政无力配套而引发的农业保险投保覆盖面小和保险公
司间不合理竞争等违规问题，使国家对农业的支持政策切实落到实处，落到具体老百姓头上。
（四）实行适度的强制保险机制。
目前我国开展农业保险的基本原则是政府引导、市场运作、自主自愿、协同推进。其中有一
点就是投保要“自主自愿”，但是完全实行自愿保险是不能吸收足够大量的农户来投保的，可能会
造成低投保率和高补贴率的情况。因此建议对获得各项种粮补贴、能繁母猪补贴和奶牛补贴等国
家补贴的农户实行强制的参保政策，实行强制参保和自愿参保相结合的农业保险参保原则，降低
农业保险国家持续高补贴投入的风险。
（五）建立农业再保险机制或农业巨灾风险基金分散风险。
农业保险风险高、损失大，一旦出险会给承保公司带来巨大的赔付压力，因此建立风险分散
机制十分重要。按照风险分散惯例，要采用向再保险公司进行再保险的方式。由于目前我国对农
业保险的再保险还没有出台相应的政策，农险公司购买商业再保险成本非常高，因此需要明确建
立农业保险不同于商业保险的再保险机制，同时建立农业巨灾风险基金，以应对可能发生巨灾风
险。（郭晓燕 王宏波）
审计署哈尔滨特派办 2010-11-16
巧用“望闻问切”查找“小金库”
“小金库”设置十分隐蔽，仅靠审计单位帐簿、凭证难以发现。但“小金库”不是孤立存在的，
必然与单位总帐等有千丝万缕的联系。只要发现这些线索，查找“小金库”就可迎刃而解。战国时
期神医扁鹊创造了“望闻问切”四法，通过对病人察颜、辨味、问由、切脉，全面系统地了解病人
病情，准确“辨证”，然后对症下药，收到药到病除的效果。在审计工作实践中,合理巧妙地借鉴“望
闻问切”方法，能收到事办功倍的效果，让被审计单位“小金库”原形显现出来。
望——仔细观察被审计单位人、事、物
从不同的角度、从细微处、从常人不注意的小节处时时处处、全面地观察被审计单位人、事、
物，发现“小金库”或者可疑之处。
一是查看人，也就是对相关人员进行察颜观色。当单位设有“小金库”时，有关人员在心理和
行为上都表现出一些与众不同之处。如会计人员或领导层过分回避审计人员询问，或经常与审计
人员争执、表现出敌意等情况时，应该高度怀疑单位可能存在私设“小金库”等重大行为，必须考
虑寻找切入点，揭露舞弊行为。
二是观察被审计单位外在表象。首先，注意被审计单位的上下班纪律、办公和公共场所环境。
一般来说，纪律严格、公共卫生等情况良好，单位管理特别是财务管理应该较规范。其次，查看
房产或其他固定资产使用情况，判断有无出租等。同时结合审查帐目，查看固定资产租赁等收入
是否足额入帐。第三，留心观察被审计单位出纳、会计工作环境。如在对某单位清库时，审计人
员还没有坐下来就忽然发现出纳对桌的会计办公桌面上有一份《入学须知》，仔细看后发现与提
供给我们的《入学须知》在学生交费项目内容上不一致。询问会计人员原来是提供给我们的《入
学须知》是经过改动的，放在办公桌面上的《入学须知》是真的，因为工作紧张没有来的及收起
来。从真的《入学须知》中审计人员发现了新生入学需要交纳的费用情况，从而查出学校收取的
部分费用没有入帐问题。
三是观察被审计单位内部情况。首先，熟悉被审计单位的性质、职能、组织结构、以前年度
被查情况、工作开展情况等基本信息，与单位会计资料所反映的资金活动相互印证。其次，测试
内部控制制度。收集单位制定的内控制度，了解财会核算程序、会计人员岗位设置和具体分工、
领导经营管理方式和风格、内部审计和独立稽核等情况，对单位内控制度进行测试评价。如果单
位内控制度健全有效，“小金库”存在的可能性就相对小一些。反之内控制度不严密、甚至紊乱、
或者良好但没有得到有效执行，那“小金库”存在的可能性就相对比较大。
四是仔细审查被审计单位会计资料。“吃透”被审计单位的会计凭证、会计帐簿、财务会计报
告以及其他与财政财务收支有关的情况。特别是 2005 年国库集中支付改革以后，行政事业单位只
开设一个零余额帐户，单位所有资金缴纳财政。在这种情况下，出现了有些单位将资金转到下属
企业、协会、学会等情况，进行所谓的转移收付，脱离财政监管。因此必须重点关注被审计单位
是否有下属企业、协会、学会等。如果有下属企业、协会、学会等，也必须进行全面、系统的了
解。但是在看帐时不要就帐论帐，帐、凭证只是基础，必须在此基础上结合其他方法进行实质性
测试。
通过看人、看事、看物，经验比较丰富、专业判断力比较强的审计人员，基本上能够判定被
审计单位是否存在多大、多少问题，或者是否设置“小金库”，据此采取进一步审计的程序和方法。
闻——多听取来自各方面的信息
多听取各方意见，广泛收集疑点和线索，寻求突破。一是听取群众、管理层意见。“小金库”
被少数人支配，分配不公，使用不当，群众很有意见。召开不同形式、不同层次的座谈会，多方
听取被审计单位各方意见，发现疑点和线索。二是重视举报。设立举报箱和举报电话，张贴审计
公告，认真处理各种形式的举报，从中发现线索。三是信息共享。设立线索资料库，将审计时发
现的疑点资料及时录入，便于在以后的审计中加以利用，对查出“小金库”将起到很好的帮助作用。
问——向与审计事项有关人员进行问询
常用的方法有顺问、逆问、直问、反问等。无论采用何种问法，应把握以下三点：一要问当
其时，即要注意提问的时机。刚发现疑点时，不要过早直问，以免“打草惊蛇”，暴露目的。当有
了比较明确、清晰的线索时，再理清思路，准确切入。二是问当其度。询问时要有好的态度，就
象拉家常，打消对方的心理防线，使对方感觉审计人员易于接近，以便了解情况。三要问当其法。
根据不同人员的性格特点，政策水平，采用不同的提问方法。特别是对单位会计基础不高的会计
人员询问时要耐心细致。
切——运用现金盘点法寻找线索
清查“小金库”审计技术方法有实物追踪法、帐户核对法、收支排查法、票据审核法等等，而
上述各种方法中最实用的首推库存现金盘点法。盘点库存现金实施审计中经常使用，正确运用好
盘点库存现金能收到许多意想不到的效果。一是要出其不意。首先要“突然袭击”，同时针对某些
被审计单位对清库有了准备，在第一次盘库之后，再来一个“回马抢”。其次要掌握好盘点的时机。
根据实际情况决定是否盘点库存。再次要安排的周密细致。当现金存放在几个保险柜时，应安排
几个盘点小组同时进行，或者先封存保险柜，然后逐一盘点。避免被审计单位在现金盘点过程中，
采取拆东墙补西墙的办法应付盘点，使盘点失去效果。二是盘点目标为发现“小金库”或者线索。
通常，盘点库存现金主要目的是验证被审计单位现金总帐和日记帐反映的现金是否真实存在和计
量是否准确，即现金日记帐帐面所反映数额是否与库存现金实有数额相等。在盘库时，决不能单
纯为了盘库而盘库，不要只是核对现金是否对上，关键是通过盘点库存现金发现被审计单位存在
的“小金库”或者有价值的线索，这才是盘库的真正目的之所在。因此，盘库必须采取“三结合”，
即盘库与提供的会计帐表等资料相结合；与掌握的线索相结合；与保管的实物资料相结合。
“望、闻、问、切”四法不能孤立理解，单纯运用。它渗透于审计工作的全过程，必须综合运用，
才能取得最大、最好的效果。（梁化鲁 孟凡春）
山东省临沂市审计局 2010-11-18
专项资金审计
浅议支农专项资金的绩效审计
支农专项资金是国家财政对农业、农村、农民发展给予的资金扶持，是党中央、国务院对“三
农”高度重视的重要体现。目前，我国财政支农资金的投入力度不断增加，公共财政覆盖农村的范
围不断扩大。那么，如何提高支农资金的使用效益，促进 “三农”持续发展和农村经济社会的全面
协调，是我们需要不断探索的问题。
一、支农专项资金发挥效益现状
财政支农专项资金政策实施以来，取得了显著的社会效益和环境效益，极大地改善农村社会
环境和经济发展环境：农村环境整治工程，大范围治理了农村生活污染情况；大量的河道疏浚工
程为农业的现代化提供了发展后劲；农村道路的通达，打开了农村经济发展命脉；农民的素质技
能教育，提高了全民的综合素质，也同时拓宽了农民的致富渠道。
但是，支农专项资金也有不尽如人意之处，或者说支农专项资金也存在未能充分发挥其效益
的地方：
(一)地方配套资金不足，影响支农资金效益。支农专项资金有些是需要地方财政予以配套的，
但一些地方政府因财政紧张，难以足额配套或压根无配套资金，使国家财政支农专项资金孤军奋
战，不能达到财政支农专项资金的预定功效。
(二) 套取支农专项资金现象依然存在。由于地方财政紧张，财政压力大，对于无配套资金的
涉农工程，便虚报工程量，或高报工程范围，达到套取支农专项资金的目的。如此一来，财政支
农专项资金此涨彼消，必定影响其他地区支农资金的效益发挥。
(三)支农资金使用范围广，全面绩效监督难度大。支农项目的绩效监督是一项专业的，长期的，
经常性的工作。但支农资金涉及的面非常广，而且涉及的领域繁多。全面的支农资金绩效审计需
要的大量的审计人力、财力和时间，造成审计成本过高，不符合经济效益原则。
二、提高支农专项资金绩效审计效率的策略
(一)确立合理的支农专项资金绩效审计目标
对支农专项资金进行绩效审计，确立合理的目标是关键。对支农专项资金的筹集、分配、管
理、使用等方面履行职责的经济性、效率性、效果性以及公平性和环保性进行审计监督，从而促
进支农专项资金的使用效益和管理水平的提高。通过对专项资金的绩效审计，审查其执行有效管
理、合理使用资金、落实政府政策、满足社会需求、增加群众收入等方面是否达到预期目标。同
时加强权力的制约和监督，防止腐败产生；发现管理不善造成的效益差，决策失误造成的严重浪
费和国有资产流失，以及支农支出是否有利于环境的保护和改善，支农资源分配不合理造成的社
会不公平问题。针对以上问题的产生、解决和预防提出审计建议，提高政府管理绩效和支农专项
资金使用效益。
（二）确立科学的绩效评价指标
支农专项资金绩效审计目前还没有形成比较成熟的、统一的审计标准。支农专项资金绩效审
计由于涉及社会经济的范围广：有的是水利建设方面的、有的良种繁育方面的、有的是支农综合
开发方面的，要形成统一的评价指标体系非常困难。但绩效审计的最终落脚点是对绩效目标完成
情况及投入产出关系做出客观正确地评价，这又涉及到评价标准问题。就目前支农专项资金绩效
审计的实际，在通常情况下，常用的标准有:国家有关法律法规，如：《财政农业专项资金管理规
则》第十二条规定：农业专项资金支持的项目以社会效益和生态效益为主。对以经济效益为主、
能带动农民增收的项目，项目申请单位应以公司制为主。既然农业专项资金支持的项目是以社会
效益和生态效益为主，是要给农民带来增收的，那么是否以最少的资金带来最大的社会效益和生
态效益，农民是否增收了，就成为绩效的评价标准之一。
绩效审计中，要对被审对象的经济活动是否遵循了国家有关法律法规进行检查，如果有不遵
守国家法律法规的问题出现，就很可能会发生挪用、超支、浪费或低效的现象，损害国家利益。
国家规定的统一标准或行业、地区性的正式标准。专业机构研究或制定的专业标准。包括相关政
府机构或社会团体发布的标准。公认的实践标准或最佳实务标准。如行业或地区平均水平和先进
水平，被审计单位以前年度的最好水平，公认的标杆单位所达到的水平或所应用的标准等。被审
计单位制定的标准。如预算、目标、计划、定额、可行性报告、技术指标和产出能力等。审计机
关确定的标准。包括以前审计的经验总结，如以前年度的审计建议或成果可以作为今后类似项目
的判断依据；审计机关自行制定的评价标准等。
（三）重点领域、重点突破
针对支农资金的涉及面非常广、领域繁多、全面的支农资金绩效审计需要审计成本过高问题，
在开展支农资金绩效审计时，我们需要根据各支农专项资金的性质、资金数额、当地农村经济发
展水平、老百姓关注的焦点等因素，选择使用支农专项资金的的项目作为绩效审计对象。根据审
计经验，一般来说支农资金涉及农村饮水安全、食品安全或对人民群众生命财产安全息息相关的
项目应当作为重点审计对象；对专项资金使用项目工程量大，涉及金额相对当地经济发展水平数
额较大的应当重点审计；对有人民来访或政府、老百姓都密切关注的专项资金项目应当重点审计。
通过重点领域、重点突破，不仅可以提高支农专项资金的绩效审计效率，还可以节约审计成本，
使有限的审计资源，发挥无限的审计功效。
三、进一步做好支农专项资金绩效审计
目前，我们江苏省审计厅已初步拟订了《江苏省审计机关绩效审计通用操作指南》、《江苏
省审计机关专项资金绩效审计操作指南》等指南的征求意见稿。各级审计机关只要严格按照指南
所规定的程序要求来做，就能把绩效审计工作做好。并且最近江苏省政府法制办、江苏省财政厅
联合举行发布会宣布《江苏省省级财政专项资金管理办法》已于 2010 年 8 月 1 日正式实施，《办
法》明确，专项资金应当明确执行期限，一般不得超过 5 年。专项资金设立、调整、撤销、使用、
监督等各个环节都将融入绩效管理。而专项资金的绩效达不到主要预期目标的将调整或撤销该专
项资金，以改变目前专项资金管理重投入、轻管理的现状，提高财政资金的使用效益。这样也给
我们审计机关的专项资金绩效审计指明了方向。（李二永）
审计署 2010-11-15
浅议固定资产投资专项审计调查的目标确定与路径选择
专项审计调查具有针对性强，便于查找具有宏观性、普遍性和政策性问题，提出审计建议、
促进加强管理、配合国家不同时期的中心工作，服务于宏观决策的特点。随着我国审计事业的发
展，专项审计调查的方法被各级审计机关广泛应用。在固定资产投资审计中，专项审计调查的方
法应用更为普遍。确定符合实际的专项审计调查目标，选择科学合理的调查方法，是实现审计调
查目的的基础。也是提高审计效率，提升审计成果，充分发挥审计作用的基本保障。
近年来，我国的固定资产投资每年以 20%—30%幅度递增，对拉动国家经济增长起到了重要
作用，尤其是在应对亚洲和全球金融危机的过程中，固定资产投资对经济增长的拉动作用更加明
显。同时固定资产投资的规模、资金投向、投资结构，也直接关系到经济增长的方式和结构，也
是国家宏观调控的重点。各级审计机关将固定资产投资审计作为一项重要工作，每年在一定范围
内选择与国家或地区经济建设密切相关的行业及固定资产投资项目开展专项审计调查工作。
一、专项审计调查目标的概念
专项审计调查是国家审计机关履行审计职责的一种具体审计方式，专项审计调查的目标离不
开审计目标。学术界将审计目标表述为：审计目标是审计行为的出发点，是审计活动要达到的境
地，是审计目的的具体化。我国审计法律法规确定的审计目标有三类：一是真实性；二是合法性；
三是效益性。即审计机关对审计事项的真实性、合法性和效益性进行审计监督。
固定资产投资专项审计调查是通过审计的方法，对与国家经济发展和财政收支紧密相关的固
定资产投资事项，向有关部门、单位进行的专门调查活动。通过调查，及时向各级人民政府提供
经济运行信息，促进宏观调控。
二、专项审计调查目标的确定
专项审计调查的目标，是实现调查目的、完成调查任务的基础。是每一项专项审计调查活动
展开前所必须思考和解决的问题。能否恰当的确定专项审计调查的目标，将直接影响调查成果及
质量，以致影响审计作用的发挥。
（一）确定固定资产投资专项审计调查目标时，应将“效益性”放在首位。改革开放以来，我
国的经济持续稳定增长，增长幅度一直保持在 8%以上，但经济增长的方式和结构亟待转变和调
整。在经济增长中，固定资产投资始终是拉动经济增长的一个主要因素。其投资方向、规模和结
构，与国家经济增长方式的转变和结构调整，资源的优化配置和经济的可持续性发展紧密相关。
由于固定资产投资涉及国家的产业政策、资源与环境政策、土地供应政策、投融资政策、信贷资
金投放政策等多个宏观经济调控领域，因此，在当前经济环境下，确定固定资产投资专项审计调
查目标时，应将“效益性”放在首位，兼顾“真实性”与“合法性”。围绕固定资产投资的“经济性和效
率性”“效果性”“效益性”开展调查，使审计调查的成果能够充分体现出审计的建设性作用，更好的
为国家宏观经济调控决策服务。
（二）专项审计调查目标的确定，应建立在充分调查研究和分析的基础之上。首先，应选择
对国家经济建设具有重要意义和作用的行业或区域的固定资产投资作为调查对象。根据选定的调
查对象，广泛收集掌握国家对该行业的相关产业政策；第二，应通过相关行业主管部门和媒体等
渠道，收集行业发展规划和社会对该行业的发展需求信息，了解行业发展现状及其与国家经济发
展的匹配程度。分析其行业发展对国家经济建设的影响趋势；第三，通过行业主管部门，收集该
行业领域内近几年的固定资产投资规模、投资项目分布、投资主体和投资结构等资料。了解行业
主管部门对本行业的固定资产投资的监督管理情况，对国家宏观调控政策的贯彻执行情况。通过
对大量收集的资料和相关信息进行综合研究分析，从而确定符合实际的专项审计调查目标。
（三）开展试点调查，修正专项审计调查目标。在时间允许的情况下，应选择一至两个具有
代表性的调查对象，组织精干力量开展试点专项审计调查。通过试点实践，既可以审视和修正既
定的调查目标与实际存在的偏差，同时还可以总结试点审计调查经验，在全面展开的专项审计调
查中予以借鉴，使最终确定的审计调查目标更加符合实际。
三、固定资产投资专项审计调查的路径选择
专项审计调查的路径，是指为实现调查目标所采取的方式方法。在调查目标确定之后，选择
实现调查目标的路径尤为重要。目标是唯一的，但达到目标的路径不是唯一的。选择最佳的专项
审计调查路径，既可以节省调查人力、财力资源投入，提高工作效率，同时也可以保证调查的质
量和调查效果。
（一）合理确定专项审计调查的范围。确定专项审计调查的范围，首先要满足调查目标的要
求，同时兼顾现有的审计资源情况。根据专项审计调查的目标和调查对象近几年的年度建设投资
规模，以及现有审计资源情况，合理划定专项审计调查的时间范围。根据该行业项目建设的分布
情况，划定专项审计调查的区域范围。根据专项审计调查的目标要求，投资项目数量及单项投资
规模和现有的审计资源情况，确定重点调查的项目比例范围和资金额覆盖面范围（一般应达到
60%以上，调查数据才具有说服力，调查结论才具有可信力）。
（二）围绕固定资产投资专项审计调查的目标，确定内容及重点。专项审计调查目标将效益
性放在首位，兼顾真实性与合法性，同样应将衡量固定资产投资效益性的内容作为专项审计调查
的重点内容。即被调查对象是否经济、有效的管理和使用公共资源，公共资源的运用是否达到和
正在达到预期的效果，没有达到预期效果的原因；投资是否获得了预期的收益，没有获得预期收
益的原因等内容，作为重点调查内容。同时应将对固定资产投资活动的真实性与合法性确定为专
项审计调查的测试内容。在真实与合法的基础上重点对其投资的效益开展深入审计调查。
（三）合理安排调查时间。专项审计调查的目的主要是通过调查，及时为各级人民政府提供
经济运行信息，为国家宏观调控决策服务。其调查作用的发挥具有时效性的特点，这是在安排专
项审计调查的时间时首先应该考虑的。同时应根据调查的范围和内容，估算专项审计调查的工作
量，结合审计人力资源状况，合理安排专项审计调查时间。
（四）开展必要的审前培训工作。专项审计调查的目标、调查范围、内容和重点确定之后，
如何组织实施是实现专项审计调查目标的关键。固定资产投资专项审计调查涉及能源、交通、原
材料、水利、城镇和农村基础设施等多个行业。在调查工作展开之前，对全体参审人员进行审前
培训是非常必要的。通过培训，使参审人员了解确立本专项审计调查项目的背景，领会调查的指
导思想，明确调查目标，掌握国家及相关部门出台的与被调查行业及投资项目相关的政策法规，
熟悉被调查行业的基本情况和行业投资管理等情况。通过培训，使参审人员统一思想，明确目标，
准确的把握审计调查的重点。
（五）借助社会审计力量和专业人士，弥补审计专业人才不足问题。由于固定资产投资审计
涉及的行业多，现阶段审计机关又不可能配齐所有涉及行业的专业人才。因而，为了实现审计目
标，必要时可以借助社会审计力量和聘用必要的符合审计要求专业人才参加专项审计调查。使专
项审计调查结论和提出的审计建议更具有专业水准，更加准确的为各级政府提供该行业固定资产
投资中存在的宏观性、普遍性和政策性问题等经济运行信息。（王景波）
审计署驻沈阳特派员办事处 2010-11-12
农村沼气工程绩效审计引入平衡计分卡探析
2010 年中央一号文件再次锁定“三农”，文件中指出：“加快推进农村户用沼气、大中型沼气
和集中供气工程建设，加强沼气技术创新、维护管理和配套服务。支持农村开发利用新能源，推
进农林废弃物资源化、清洁化利用。”政府自 2004 年起的六个年头里，不断加强农村基础建设，
农村沼气工程投资规模明显加大，仅 2008 年 11 月 9 日国务院宣布未来两年向铁路、农田水利、
住宅等领域投资 4 万亿元中，农村沼气工程专项投资就达 30 亿。但由于存在所谓“漏出效应”，虽
然大量资金涌向农村，但农村沼气工程的效益并不高。2009 年 8 月 31 日《中国经济周刊》报道
黑龙江省沼气池建成 3 年，90%以上报废停用；建成 2 年的，70%报废停用；当年建成的，50%
报废停用。不仅国家资产流失，也使当地农户对政府为他们办的大好事产生了怀疑，对当地今后
开展农村沼气建设产生了非常不利的影响，因此对农村沼气工程进行绩效审计已迫在眉睫。审计
署历来重视绩效审计，在《2008 到 2012 年审计工作规划》中指出：“全面推进绩效审计，促进转
变经济发展方式，提高财政资金和公共资源配置、使用、利用的经济性、效率性和效果性，促进
提高政府绩效管理水平和建立健全政府部门责任追究制。到 2012 年，每年所有的审计项目都开展
绩效审计。” 绩效审计历经二十几年的理论研究，成果丰富，但是由于农村沼气工程缺乏实践、
资金零散、单个工程量小、工程分布广等特点，审计方式、方法落后，绩效审计法规不完善，审
计依据缺乏，使得绩效审计无章可循且缺乏公信力，在我国开展农村沼气工程绩效审计遇到了诸
多问题，其中最大的难点在于缺乏农村沼气工程绩效审计指标体系，而如何建立这个指标体系又
成了新的问题。
一、平衡计分卡原理及特点分析
1992 年哈佛商学院教授 Robert· 和复兴全球战略集团总裁 David· S. Norton 在《哈
佛商业评论》上发表了《平衡计分卡：驱动绩效的计量》一文，正式提出了平衡计分卡（Balanced
Scorecard，BSC）理念，它是以战略目标为核心、以因果链为分析手段而展开的战略指标综合评
价体系。平衡计分卡并不排除财务指标，但除此之外还追加了客户、内部营运及学习与成长三个
维度的评测指标，通过四个维度向企业各个层次的人传递组织战略及每一个战略中他们的位置和
目标。BSC 要求对组织全体进行综合测评的同时兼顾对各个部门的考察，以便及时发现问题并快
速反馈。相对于传统的绩效评测方法的以偏概全，以局部代替整体的情况而言，平衡积分卡强调
绩效评测的全面性，其特点具体体现在：
1、将绩效管理与战略挂钩
平衡计分卡以组织的战略为基础，让组织全面思考其使命、远景与价值观，并将其层层转化
为可考核的指标、指标值，最后以绩效指标的方式分解到每位员工身上，每位员工通过实现自己
的绩效指标进而推动战略的实现。可量化的绩效指标对员工计划完成度进行跟踪指导和反馈，以
适当的方法促进员工完成计划目标。
2、过程管理与目标管理相并重
BSC 通过财务指标对组织目标的完成程度进行管理，评价组织的市场占有度、利润额等，利
用非财务指标（学习与成长、顾客、内部营运）对组织目标的完成过程进行管理，评价组织的发
展潜力及无形资产的形成。
在过程管理中将可量化的指标分摊到各个部门上，使得企业在面临巨大压力时，这些压力可
以被各个部门所感知，以各个部门的努力来促进目标的完成。目标管理所发现的问题反过来促进
对过程的不断修正，过程管理与目标管理并重，使组织沿着预先的战略发展。
3、注重评价的平衡
平衡计分卡最大的特点在于对组织活动评价的不偏不倚、客观而全面。财务指标与非财务指
标的平衡，业绩驱动因素与结果的平衡，从而使组织的短期目标与长期目标达到平衡；通过定量
的指标进行横向比较，定性指标预测组织的发展趋势，达到定性与定量的平衡；既关注内部流程
的再造，又关注外部相关利益方（顾客、股东），并使之达到平衡……最后综合的反映组织的运
营情况，使业绩趋于平衡和完善以利于组织地发展。
二、农村沼气工程绩效审计引入平衡计分卡分析
农村沼气工程绩效审计目的在于指出现阶段农村沼气工程的问题和潜力所在，提出改善的方
法与途径，提高项目未来的经济效益，它无补于过去，但是对未来却有建设性。平衡计分卡强调
运用通过绩效的日常管理来落实组织的战略目标，不断通过绩效的管理发现存在的问题及偏离目
标值的程度，反馈到被评估部门，被评估部门通过调整，重新回到既定的实现战略的道路上来。
（一）引入平衡计分卡由农村沼气工程非营利特点所决定
农村沼气工程作为一种非营利项目，经济效益是其所关注的目标之一，但是生态环保效益、
社会效益更为关键。如果利用对一般项目的绩效审计方法来评价农村沼气工程的话，势必会过于
关注财务指标，进而可能错误评估农村沼气工程真正的效益，因而具有很大的局限性。评价农村
沼气工程是否成功，应该看它是否有效地满足相关利益者的要求，使得效益最大化。财务指标可
以发挥促进或制约作用，但是不应该成为关键目标。而平衡计分卡从财务、客户、内部业务流程、
学习与发展四个维度全方位衡量项目绩效，关注指标的驱动因素，发掘项目未来发展的潜力。相
对财务指标对有形资产的衡量，客户、内部流程、学习与发展更多的是关注项目在运行过程中形
成的无形资产，以长远的目光关注项目的可持续性、内部相关制度的建立与完善、客户的满意程
度、组织的学习成长等。可见，利用平衡计分卡建立农村沼气工程绩效审计指标体系不仅能对财
务效益进行评价，更重要的是能对生态环保效益、社会效益进行全面、有效的评价，更好地达到
绩效审计目标。
（二）平衡计分卡可为农村沼气工程绩效审计评价提供帮助
农村沼气工程的绩效审计的作用主要有：促进、制约与反馈。其对政府管理者利用资金的行
为进行的审查，深入揭露政府部门组织开展农村沼气建设过程中不够合理和效益不佳的地方，对
组织沼气建设过程中的浪费资金和管理混乱的行为进行制约，评价政府管理者的经营业绩，促使
其加强管理、提高资金的使用效率、挖掘潜力，帮助参与沼气工程的政府部门更好地履行其义不
容辞的责任。
平衡计分卡是一种持续评价和改进绩效的工具，通过各指标之间驱动的因果关系，使得管理
者必须寻求各指标之间的平衡，不能有偏颇，制约管理者追求短期利益而忽视企业的未来发展，
实现短期目标与长期目标、财务目标与非财务目标、定性指标与定量指标、内部指标与外部指标
之间的平衡，不断寻找管理过程中的问题所在，提出改进意见反馈回管理者手中以进行调整。可
见，平衡计分卡和农村沼气工程绩效审计的原理都遵循了从“评价、反馈、调整、改进、评价”的
完整循环过程，从而对分目标进行管理与控制，以使总目标沿着既定的轨迹前行，具有很强的相
互借鉴作用。
（三）运用平衡计分卡有利于沼气工程绩效审计指标体系的构建
目前进行沼气工程绩效审计主要难点在于评价标准的设定和如何建立全面、有效的指标，而
平衡计分卡作为一种绩效工具正好能弥补这一缺陷。利用平衡计分卡有利于建立农村沼气工程绩
效审计指标体系的整体框架，从不同角度对各指标进行分类，避免各农村沼气工程绩效审计指标
之间的重复、无序与不关联，更有利于发现沼气建设与管理过程中出现的问题及分析组织的优势、
潜力和薄弱环节，不断加强对薄弱环节的投入，保持优势环节，深入挖掘潜力环节，指标值的汇
总结果有利于国家从宏观方面不断调整农村沼气工程的政策。利用平衡计分卡有利于农村沼气工
程的绩效审计从最初的资金效益评价审计到治理审计方向发展，促使从中央到地方各级政府在农
村沼气建设与管理过程中引入战略管理思想，更加重视农村沼气的建设与管理，加强资金的利用，
促进农村沼气朝又好又快的方向发展。
综上所述，通过平衡计分卡构建农村沼气绩效审计指标体系，能及时、客观、全面的反映农
村沼气建设和管理的情况，有利于农村沼气的建设与管理，破解现阶段农村沼气“重建轻管”的现
象，使得审计意见的提出有一个严密的逻辑跟踪过程。同时有利于从微观分析沼气建设与管理存
在的问题，使中央针对沼气方面的政策得以调整，不断朝着预期的目标前进。
三、基于平衡计分卡下农村沼气工程绩效审计评价指标的设计
农村沼气过程的绩效审计指标体系的建立应该遵循全面性、层次性、可行性以及定性与定量
的指标相结合等原则。农村沼气工程绩效审计涉及对经济效益、社会效益、生态效益等多维度的
评价，评价内容多而复杂，这就要求所建立的绩效指标体系不遗漏任何一项重要的指标，通过指
标之间相互配合能够全面、系统、有层次的体现农村沼气工程的绩效。充分加入定性指标，将定
性指标使用“优”、“良”等方式进行量化，指标的量化口径、标准应该一样，可以采用比例、相对
数等方式进行确定，确保最后的审计结论能够正确的反映单位的绩效，不同地域之间的农村沼气
工程绩效审计更具可比性。基于平衡计分卡的农村沼气工程绩效审计标准的五个维度可转化为财
务层面、农户层面、政府内部流程及控制层面、沼气团队学习与成长层面。
农村沼气工程绩效审计财务指标旨在考察沼气工程的收益情况，政府遵循经济性、降低施工
成本与管理运行成本情况，及政府资金投入程度。将财务指标与内部流程与控制等层面相结合起
来，可以实现对农村沼气工程效益的长久性的评价。
农户层面的核心指标应该是农户的满意度，而这些又取决于沼气池的运行效果。农村沼气工
程的运行效果除了与沼气池的质量有关之外，还和农户是否能综合利用各种废弃资源，正确的使
用沼气池，使得其效用最大化，起到最大的改善家园环境。
政府内部流程与控制层面是决定政府所提供的沼气工程整体质量的关键环节，是政府服务能
力的核心环节，所设计的指标应该能够体现沼气工程的整体效果，服务的效率性，政府流程的合
理性及后续问责机制，以使政府能够不断调整流程，改善自己的管理水平。
沼气团队的学习与成长是支撑内部业务流程与获得后续服务能力，获得农户满意程度的坚实
基础，因此应该打造一支技术能力过硬、富有创新的团队。团队的满意程度、研发创新能力与应
用能力、受培训的时间以及专业技术人员的比例都是体现这支团队潜力的关键指标。
在设定好各个层面下的指标后，确定定量与定性指标的取值范围（定性指标使用相对值、比
例制等将其转化为数值）。在基于平衡计分卡构建出农村沼气工程绩效审计指标体系之后，按照
BSC 的层次形成递阶层次模型；然后利用层次分析法和德尔菲法确定各评价维度和指标的权重。
确定指标的权重后，测算出各指标值加权之后的值与目标值进行比较，找出影响绩效的因素，最
后对各值进行加总求和，其结果就是最后这个项目总的效益。需要指出的是，在进行地域比较时，
在除了比较总效益之外，还可以进行横向指标的对比，发现彼此薄弱环节、潜力环节及优势环节。
总之，平衡计分卡为我们进行农村沼气工程绩效审计提供了一个设计指标科学、灵活的框架，
但是所有的指标都不是一成不变，我们不能确定唯一的指标体系和唯一的权重，不同地域在应用
的时候，应该结合本地的具体情况与不同的沼气建设历史时期，适当的调整指标数与权重，这不
仅是在农村沼气工程开展绩效审计的难点所在，也是所有领域开展绩效审计的共同特点，但是同
时这也是它的魅力所在。（倪良辉 齐兴利 张卉）
南京审计学院法学院 2010-11-18
从事审计信息工作中发现的几点问题
在审计信息员这个岗位上已经快半年了。半年来，我从接受新岗位的忐忑和新奇，到日复一
日的信息审核、报送，心中有百般滋味。也感谢这个任务重、要求严、标准高的岗位对我的考验。
在这样一个岗位中的锻炼经历让我受益匪浅。在此，我把在审计信息岗位上发现的一些问题与大
家分享。
有句俗话说得好“光埋头工作不宣传，好比肉埋在碗底吃掉了”。基层审计信息是上级了解基
层审计工作的窗口，是兄弟单位学习经验的真实记录，是引导群众舆论的旗帜。但面对新形势、
新任务的要求，还有一些亟待解决的问题。“不怕工作、怕写作、不愿写作、愿干活”。这是许多
基层审计人员普遍存在的一种心态。不少审计人员写完信息投稿后，往往是“石沉大海”。久而久
之，写作的信心减弱了，投稿的信心减退了。导致许多基层审计人员为信息宣传写作大伤脑筋。
因此，我们必须认真研究审计信息工作的新情况、新问题，采取新对策，不断促进信息工作健康
发展。
一、目前审计信息工作中存在的几点问题
（一）不想写。基层审计信息工作是上级领导及同仁了解情况、指导工作的参考。目前基层
审计机关在信息报送中，存在只报喜，不报忧，对有些与百姓利益休戚相关的难点信息不想报送，
怕上级部门产生单位工作没有做到位的想法，影响单位荣誉。因此不想写，以为多一事不如少一
事好，图得个清静。
（二）不愿写。目前基层审计信息员大都是兼职的，他们往往一人身兼数职，对上有许多部
门，工作比较繁杂，往往是把重要的，时间紧的、上面催的狠的工作往前干。而把审计信息工作
当作可有可无的事，信息工作的忽冷忽热，时紧时松，往往以没时间写，错过了最好的报送时限，
信息工作对他们来说就是“说起来重要，干起来次要，忙起来不要”。从铜山区基层审计信息的统
计数据来看，各基层报送的信息数量还存在很大差别。这除了各基层审计所信息员思想重视程度
不一的原因外，更主要的原因还是审计信息工作总体上还处在“有事就报”、“有事才报”的被动位
置，有些信息甚至严重滞后于工作，严重影响到信息宣传的时效。还有个别单位对信息工作不重
视、投放力量少，信息工作存在死角，导致不论是好的做法和经验，还是工作中遇到的矛盾和问
题都不能及时反映上来，直接影响了整个地区审计工作的进一步开展。
（三）不会写。就目前铜山区审计信息报送情况看，部分基层审计所信息员常常把不新鲜的、
不先进的、不是审计所做的工作或是把党政做的工作牵强附会成审计工作，上报的信息空话套话
多，与审计工作有关的东西少。再有的基层审计所不会变换角度，不会从一般信息中挖掘出深层
次的信息点、捕捉到有价值信息。从信息的深度、广度和全面性上看，基本上是动态性信息多，
有分析、有深度的信息少；一般性信息多，针对当前重点工作的信息少；宣传成绩的信息多，反
映问题的信息少。
（四）不屑写。基层审计信息是项苦差事，要功劳没功劳，只有苦劳，有的人认为基层审计
工作平淡，没有什么可写的，因此不屑写。为完成上级审计机关对信息报送数量的要求，只有从
网络、报纸上摘抄应付或是将应报其他部门的信息也报道区审计局充数，而不去认真总结、思考，
把信息报送看成是软任务，算盘拨一下动一下。
二、解决问题的对策
（一）积极争取领导重视。做好信息工作，首先要引起领导的重视，发挥各级审计机关领导
的作用。领导重视信息工作，就能为信息工作创造一个好的环境，这对信息工作十分重要。目前，
我区基层审计信息员大多是一人多岗，从事基层审计信息工作是兼职，存在着工作与写作、写作
与休息等矛盾，要解决这些矛盾，必须争取领导全力关心支持。这就要求我们要及时向领导反映
工作进度、存在问题、信息工作的意义，通过宣传可使领导重视信息工作，以便领导在人员、经
费、器材上给予倾斜。对一些热点的、潜在的问题的反馈，领导应给予高度重视，并加以解决，
对哪些敢写真事的信息员，领导要给予大力支持和表扬。
（二）建立高素质的审计信息员队伍。建立一支政治强、业务精、作风硬、纪律严的审计信
息员队伍，有助于基层审计信息工作上水平、上档次。因此在建立信息员队伍时，要把具有综合
分析能力、文字表达能力、调查研究能力较强，有一定理论基础并能熟练掌握现代办公设备的同
志吸纳到信息员队伍中来，并为他们开展工作创造良好的条件。在挖掘人才方面应注意以下三方
面：一是有较高分析判断能力，善于从原始审计信息中发现捕捉有用信息；二是有信息处理能力
和信息整体开发和综合处理能力，提高审计信息报送质量；三是有较强文字表达能力。在加强审
计信息员队伍的同时，还要拓宽夯实审计信息宣传队伍，要形成“人人动手，个个参与”，尤其是
领导在百忙中带头写，起到推波助澜的作用。
（三）加强对审计信息人员的写作技能培养。目前我区基层审计信息员队伍中不乏一些“新面
孔”，审计信息工作对他们来说既熟悉又陌生，有的是大姑娘上轿——初次，其业务不精湛，缺乏
必要的政治素质和审计知识、宣传素养。基层审计信息员走马上任后，能否起到应有作用，提升
素质至关重要。有的认为基层审计工作繁忙无暇顾及到学习，不及时更新知识，以至工作方法简
单，写作内容干瘪，言之无物。作为基层审计信息员，要由“门外汉”成为审计宣传的多面手，因
此要做好基层审计信息工作就必须学习。各级审计机关要针对基层审计信息员队伍文化素质良莠
不齐，审计业务知识少的特点，要定期或不定期举办审计业务知识培训，为他们及时“充电”，以
适应新时期审计宣传工作之需。从而不断提高审计信息员的政治素质、业务素质以及综合素质。
同过培训，使审计信息员逐步提高写作技巧，写好、写精审计信息，使之准确、精炼、及时。并
善于从身边事物中观察事物，发现事物，分析和解决事物存在的本质问题，发现、挖掘、分析、
鉴别和利用信息源。
（四）建立激励机制。激励能给人以一种向上的力量，它在人自我发展的过程中起到积极的
作用，美国著名心理学家马斯洛在研究人的五种基本需要时指出，最高层次是自我实现。自我实
现实质上是对人起到一种激励的作用。激励不仅包括物质，且包括精神的。有了经验要推广，取
得了成绩要对基层审计信息员进行表彰奖励，使他们感到参与从事审计信息员工作大有奔头。审
计信息员队伍能否管好，发挥作用，制度建立是保障，良好有效的激励机制能成为信息宣传的更
有力的“助推器”。各基层单位可根据基层审计信息工作实际，建立信息员岗位职责、行为规范、
信息报送制度、考核制度等。用制度来强化目标管理，将信息软任务化为硬任务，将基层审计信
息任务细化、分解，进行量化考核，年终对优秀者给予表彰，以此督促工作的落实，确保基层审
计信息工作起到沟通情况，促进交流，推动工作的作用。（韩笑）
江苏省徐州市铜山区审计局 2010-11-16
信息系统审计
公共关系对塑造审计形象的意义与现实运用
公共关系的引入，是政府管理方式的创新，也是建立“民主、高效、责任、透明”政府的客观
要求。置身于时代发展、政府职能革新的洪流之中，呼应实行公共管理、塑造高效能政府的政治
需求，审计机关需要对外“跳出审计看经济”、对内“理顺机制齐发力”，实现双向的乃至多向的信
息交流畅通和关系协调，由此，一种注重沟通传播的新型管理模式呼之欲出，这就是公共关系。
一、审计公共关系的概念辨析
1、现实意义。对公共关系工作的重视，表明了政府正越来越关注与市民之间的沟通互动，更
加尊重公众意见，这也正是以人为本，构建和谐社会的题中之意。国家审计机关在履行其监督的
基本职能，获得维护其正常履行监督职能所必需的物质的、精神的条件，必须和方方面面的社会
组织（法人）和公众产生横向的纵向的内部的外部的关系。单纯的割裂的对待这些关系，和将这
些关系统筹运用相比，显然后者更为有利于实现审计职能效应的最大化。
2、审计公共关系主要对象。审计公共关系的主要对象,是指对审计部门的目标和发展具有实
际或潜在利益关系或影响力的组织或个人。就地市级审计部门来说，直接相关者有三：一是上级
领导，目前审计机关受双重领导，包括省审计厅和地方政府，同时它还受人大监督、向人大报告
工作；二是被审计对象；三是审计机关干部。非直接相关者包括社会公众、社会团体，等等，除
了审计机关干部属于内部公众之外，绝大部分为审计的外部公众。
3、开展审计公共关系面临的形势。
当前审计公共关系面临的形势是，就目前我国整体现状而言，虽然政府从管理到服务的转换
需要树立政府形象，需要公共关系，但是政府公关观念还在初兴阶段，谈不到将其上升为一种价
值观和管理哲学，渗透到政府工作人员的日常行为之中。
近年来，审计机关在公共关系建设上做出了不少有益的探索。从审计风暴愈演愈烈到高层审
计领导在中央台“对话”等访谈节目的亮相，从审计公众网站到基层审计机关门口的政务公开栏，
到被审计单位张贴的审前公告，这些都是审计公共关系的实践活动。可以看出努力塑造良好外在
形象、营造良好审计环境的决心。但是，审计部门虽说在实践中已或多或少、自觉或不自觉地运
用了公共关系，但仍然是零散的、非系统化的。
二、开展审计公共关系的七类载体
公共关系属于行政管理范畴，实施过程一般经过四个步骤：搜集和分析信息、制定或调整政
策、传播和沟通信息、评价工作结果。在这个过程中，现阶段审计公共关系可整合运用的载体有：
1、推进公开透明的——审计结果公告。审计机关从 2002 年起积极稳妥地启动了政府审计结
果公告制，审计结果公告内容和范围逐步扩大，同时，审计政务公开力度逐步加大，契合了“阳光
政府”建设需求，获得政府支持，同时，社会公众也更加关注审计，审计外部环境日益优化。
2、服务政府决策的——审计报告、审计信息、专题汇报等。通过上述载体反映审计结果，为
经济大环境添上审计的和谐一笔。如围绕地方经济建设中心，如新农村建设、财政预算体制改革、
拆迁土地出让金、失地农民利益等，为党委政府决策提供切实可行的依据；揭示经济运行中存在
的问题，发挥预警作用；发现大案要案线索，加强与纪检监察等兄弟部门的协作，发挥经济卫士
作用等。同时提高审计部门获重视的程度，有利于顺畅工作的开展。
3、增进上下级审计机关整体协调的——调研、指导性文件、座谈会、培训活动，以及反映经
验和工作特点的信息、新闻稿等。充分的上下间级间的指导和交流，有利于经验互通、资源共享，
有利于发挥地方审计机关双重领导体制的优越性，实现与上下级审计机关的统一领导，整体协调。
4、争取广泛支持的——人大审议、政协专题汇报、聘请特约审计员等制度。新《审计法》进
一步规定了审计向人大报告、接受人大监督的制度，不少地方审计机关还向政协、人大不定期的
汇报工作情况，并聘请行风监督员、民主党派人士担任特约审计员，加强对审计工作的民主监督
等。通过与这些层面建立交流，树立审计形象，获得理解和支持。
5、拉近与百姓距离的——访谈、直播、公益活动、地方媒体结合百姓利益刊登审计成效等。
通过这些活动积极推进政务公开，拓宽社会沟通渠道，尽可能争取公众的理解，提高机关的透明
度，满足公众的知情权。各种大众传播媒介为社会沟通提供了广泛的参与方式，围绕公众关心的
热点问题动员公众献计献策，集思广益，这也是审计开展公共关系的一种形式。
6、塑造地方审计品牌的——各类创建、共建、宣传等综合性工作。如在条线及地方获得各类
荣誉、与高校共建提高前沿理论水准、以及在专业杂志报纸网站等媒体刊登体现审计水平和综合
素质的文章等。还有展现地方审计风采的如以乒乓球赛、集邮展、书画展、审计特色文体活动等
为载体的活动，不仅彰显主题，而且向地方、兄弟部门和公众立体展示了当地审计人的风采，形
成“品牌”效应。
7、产生良性导向的——深入报道。公共关系学从新闻传播学演变而来，新闻单位一般在公关
工作中起到媒介作用。成功运用媒体，对话、网站等栏目，对先进人物和事迹、先进审计经验等
深入报道，产生良性导向作用，体现审计成果、总结审计经验、展现审计风采，取得公众的理解、
支持和信任，进而使公众的言行朝着有利于政府管理目标实现的方向转变。
三、现阶段运用审计公共关系的八个着力点
由于公共关系学要求以积极的建设性方法与公众保持良好关系，因此就必须按政治、经济、
法律和事物的内在规律办事，通过沟通交流达成一种平衡与和谐。
1、发挥现代审计领导者的作用。领导的视野有多宽、目光放多长远，领导的魄力和魅力带
动全体的能量有多少，这些都对一个审计机关未来发展起重要作用。新时代的审计机关管理者在
关注和领导本部门工作的同时，还要置身于所处地区的经济环境和审计行业的全国乃至全球的态
势上，站高、望远，对审计事业通盘考虑、运筹帷幄。在处理审计公共关系上的决策将与现代政
府机关管理需求不谋而合，系统化而有效能，对政府、系统以及公众的影响力也将不同。
2、把握好“扬”与“抑”的关系。审计机关既需要运用公共关系这种现代管理模式来统筹规划、
优化发展环境、实现目标，同时，也不能为公共关系而公共关系，过分执著于宣扬审计功效、夸
大审计的职能，超越了审计本职工作应有的尺度。要做到张弛有度、量入为出，做到适度、平衡，
避免大张旗鼓、本末倒置或完全忽略、埋头于审计项目这两个极端。
3、树立和强化公共关系意识，树立和调动全体审计干部的接受度。要让审计干部接受这样一
个事实，公共关系是实现审计发展战略和现阶段审计目标过程中的一种管理职能，它并非另辟蹊
径，而是已经体现和包含在我们正在做的事务之中，只要化“零散”为“系统”，有意识地关注和统
筹规划、一步步付诸实施，那么，审计机关公共关系的作用发挥将是一种水到渠成。
4、融合于经济社会发展的趋势中。实践表明，能够进入领导决策视野、登上地方媒体版面、
引起百姓关注的，永远是那些审计在经济发展大潮流中运用监督职能关注、观察和掌握的信息。
公共关系的开展应以此为轴心。
5、提高审计质量。审计公告是把“双刃剑”，它不但将被审计对象的财政财务管理情况公布于
社会，同时也将审计机关自身工作的好坏公布于社会，自然其审计风险也就骤然增加。审计机关
和审计人员要牢固树立风险责任意识，加强审计规范化建设，坚持严谨细致的工作作风，确保审
计质量经得起检验。
6、探索采用公共关系的系统性发展战略和媒体策略。要由审计机关的自我整合发展到“价值
链”的多赢或者共赢。借助企业界的一个概念来理解，“价值链”就是审计工作所有的参与者的价值
关系，它涵盖了审计机关在公共关系网络中所接触到的方方面面，包括审计人员、社会、环境、
政府、媒体等等。审计机关应该认识和有效运用媒体策略和价值链的战略，发展公共关系、实现
审计价值。
7、找准对方的关注点与提高执行力相结合。在配备专门职能机构尚不具备条件的情况下，做
好审计公共关系必须找准公共关系其他相关者的需求，通过现有手段集中力量加以实现。策划是
一个方面，还有就是执行力，贯彻思路要从审计项目立项起、主题活动开始起即注入系统理念，
综合性的排定规划、开展工作。
8、探索公共关系效果评估。在审计公共关系刚起步阶段，对于开展结果的评价可在现有的评
估和考评体系中加以体现，有意识予以引导和激励，例如对于信息、宣传采用的考核；对报告批
示、采用率、促进政府出台制度、做出经济决策等折算权重来评估优秀审计项目、先进审计人员
等。（王丽芳）
江苏省苏州市审计局 2010-11-16
“五心”融入审计工作 彰显自身人生价值
审计人员要想在审计的大舞台上，实现自己的人生理想和价值，就要不断努力工作，历练自
己，其中对自己工作的认识和态度尤为重要。作为审计大家庭的一员，我认为审计人员实现自身
的人生价值，为审计事业发展贡献自己的力量，应将以下“五心”融入到日常审计工作中去。
一、忠诚心。忠诚于审计事业是每个审计人应该坚守的基本准则和正确的价值取向。我们要
怀着一颗感恩的心来对待自己的工作，把个人的追求真正融入到审计事业的发展中去，视审计事
业的发展高于一切。只有忠诚于自己的工作，才能在审计大家庭稳定发展的同时，丰富自己的人
生经验，才能拥有发展进步的广阔舞台，实现自身的人生价值。
二、进取心。审计人员要勇于承担国家赋予审计的使命，以昂扬向上的精神状态、奋发进取
的工作作风，迎接各种挑战。审计事业的发展靠大家，所以这就要求我们每一个审计人员要有高
昂的斗志，拼搏进取的勇气，脚踏实地、埋头苦干的务实作风，以强烈的事业心和责任感，为审
计事业的发展贡献自身的力量。
三、敬畏心。审计人员要对国家的法律法规和审计的规章制度有所敬畏，时刻做到遵章守纪，
严于律己；对自身的职责有所敬畏，时刻铭记自身的职责，兢兢业业做工作，时刻牢记自己肩上
的重任，把精力集中到做实事上，真正以敬畏之心对待岗位、对待工作。把国家和人民的满意度，
作为衡量我们工作好坏和质量高低的标准。
四、平常心。对于每一位审计人员来说，保持平常心，就是要不计个人名利，对待工作保持
一种平和豁达、责尽心安的心态。要做到处事冷静，心胸开阔，待人真诚，言行一致；要做到克
服私心杂念，遇事先想大局、想集体、想他人。只有拥有一颗平常心，才能在遇到挫折时坦然面
对，才能切实摆正自己的位置，避免急功近利，骄傲浮躁，真正做到忠于职守，尽心工作。
五、自省心。一个人只有不断地反省自己，才能发现自身优劣，继而才能发扬优点克服不足，
从而不断进步。作为审计人员就是要经常客观地审视自己、评价自己，反思自己的工作思路、反
思自己的工作作风。审计人员自省的真谛就在于审计人员要敢于和善于突破、超越自我，不断地
向高层次迈进。实践证明，只有不断地反省自己，才能少走弯路，少犯错误，甚而不犯错误，才
能无愧于国家，无愧于人民，更无愧于自己的职业。(林颖)
江苏省邳州市审计局 2010-11-15
谈乡镇污水处理厂运行管理中存在的问题及对策
各地不断响起水污染警报。加大对乡镇污水处理厂建设的投入，对水污染的治理，改善水环境，
是促进经济社会可持续发展的重要组成部分。近期在对水污染治理审计中发现，目前乡镇污水处
理厂的建设、运行、管理是一种典型的计划经济模式，已不符合现代的市场经济，造成污水处理
厂建不起、养不起，建的不想建、管的不爱管、用的不想用的局面。正常运行的乡镇污水处理厂
不足三分之一，严重影响了乡镇污水处理设施正常功能的发挥，直接关系着我国水污染治理的最
终成果。
一、运行管理中存在的主要问题
1．污水处理厂规模小，水量变化大。由于大多数乡镇人口数量少、人均水量水平低、经济总
量小，必然导致乡镇污水处理厂的自身规模小。进而，由于基础设施不完善、污水管网配套差、
雨污分流不到位等实际问题和乡镇企业规模小，外排废水多呈间歇性，使得实际进水量变化很大。
2．进水水质成分复杂、水质变化剧烈。乡镇污水处理厂的进水水质受所在地产业结构的影响
较大，各地乡镇的主导产业不尽相同，但基本都有产业结构复杂，门类多、行业面广，企业生产
过程粗放等特点，导致乡镇的工业排水成分复杂、水质污染严重。造成了乡镇污水处理厂运行管
理难度大，处理系统和处理效果稳定性差。
3．污水处理运行费用很难做到及时足额到位。污水处理费用严重不足，导致污水处理厂难以
做到稳定运行。有些地区大量乡镇个人、单位都有自备用水，占当地供水量的比例不低。而各地
都是通过自来水费捆绑形式，收取污水处理费，实际上导致大量进入污水处理厂的污水，并没有
被征收相应的处理费。
4．员工队伍综合水平不适应实际工作需求。受乡镇自身发展水平、地理位置、交通条件、薪
酬待遇、工作环境等因素的影响，目前乡镇污水处理厂运行管理人员多从所在地常住人口中聘用，
员工学历低，运行时间短，员工严重缺乏管理经验。
5．监管不到位。目前，乡镇污水处理厂投资建设大多依靠国家和省、市补助才得以实施，运
行费用主要是同级政府财政筹集，同时日常运行接受同级政府环保部门的监督。由于财政资金不
到位,给环保部门的监督带来了困难。这样的监管很难做到能真实反映污水处理厂的实际运行情况。
二、产生问题的原因
1．污水收集管网建设滞后。乡镇一级的污水处理厂基本依靠政府资金建设。某市已建或在建
的 10 多座乡镇污水处理厂，都是依靠国家和省补助才得以实施的。乡镇一级雨、污水不分、生活
和工业污水不分，污水处理厂难以接纳，造成处理效率低下。要使雨、污分流，管网建设的资金
是污水处理厂建设资金的 4-6 倍，即使有上级政府补贴，乡镇一级的污水收集管网建设仍困难不
少，建好的处理厂只能晒太阳。
2．地方配套资金不落实，影响污水处理厂调试运行。还有部分污水处理厂设计规模偏大，过
度超前，造成设施能力部分闲置不能充分发挥效益。
3．污水处理费只有县级以上才可以征收，乡镇一级的污水处理费收取，从法律法规和相关政
策上看是空白。由于乡镇污水处理费收取无政策保障，乡镇经济落后，导致乡镇的供水体系不健
全，农村自来水收费率低，与自来水费捆绑的污水处理费也难以收齐。即使开征污水处理费，群
众生活水平不高，难以负担高成本的污水处理费。某镇虽然也在向上级政府打报告，收取污水处
理费，但当地自来水的收取率才 40%，自来水厂已负债 100 多万元。这其中的主要原因是自来水
供水管网本身跑冒滴漏，农村贫困户、无人户大量存在。
4．管理体制不合理。据了解，目前近８０％左右的污水处理及配套系统还是事业单位或准事
业单位的运营方式，大多是政府收费，给污水处理厂按事业单位拨款，致使投资匮乏、效率低下，
“根子”是投资建设管理体制不合理，没有人为这些污水处理厂的投资真正负责。
三、为了加强对水污染的治理，需强化以下措施
1. 落实水环境质量公告制度，环境质量每年做一次环境质量报告书，向社会通报水环境质量，
水源地，地表水水质状况，一方面保障公众对水环境的知情权，自觉接受到公众的监督。
2. 积极组织人员培训。组织乡镇污水处理厂运营管理人员和操作人员进行培训，提高运营人
员的管理经验及操作水平。
3. 按照政事分开、政企分开的原则，明确乡镇污水处理厂运营单位的责权，使乡镇生活污水
处理运营单位逐步成为产权清晰、独立核算、自主经营的经营实体。
4. 加快乡镇生活污水处理工程项目建设进度和加强运行监管工作力度。各地建设行政主管部
门应根据职能分工，认真履行职责，把各项监管工作落到实处。对于谎报实际运行数据以及制造
虚假数据的污水处理厂，限期整改；对情节严重的，造成重大社会影响或严重经济损失的，对主
要责任人依法追究责任并按规定做出处罚。
5. 加快配套污水管网的建设，充分发挥乡镇污水处理厂的效益。保证乡镇污水处理厂投入运
行后的实际处理负荷，在一年内不低于设计能力的 60%，三年内不低于设计能力的 75%。
6. 完善污水处理收费制度，加大投入，保障污水处理厂的正常运行资金。我国污水处理事业
走向市场已经不可逆转，各地政府必须认真分析本地的实际情况，建立完善的收费制度，逐步提
高收费标准使其满足实际需求，从根本上给污水处理厂运营提供稳定可靠的资金来源。并将当年
污水处理实际费用列入同级政府年度财政预算，从根本上保障污水处理厂运行和技术改造费用。
7. 各级政府真正树立科学发展观，大力调整产业结构，严格按照环境容量能力组织当地经济
社会活动。另外，还要完善法律法规，解决“守法成本高、违法成本低”的问题，对不法排污行为
形成高压态势，使企业能够自觉实施清洁生产，降低污染排放。
8. 应积极探索多元化的产业模式，保证乡镇污水处理厂的正常运行。主要是打造培养污水处
理的龙头企业集团，在政策上、资金上给予扶持。在此基础上，以龙头企业集团为主体组建污水
处理的集团公司，建立区域性的运行管理机构，这个运营公司在不同的地域运营若干个污水处理
厂，实现污水处理厂的托管运营。当地政府应将这部分托管运营资金列入财政预算，由环保、财
政等部门核定，保证资金到位，同时实行管理监督到位，政府保证资金，环保部门才能真正做到
监管到位。由专业的污水处理运营公司运行，才能真正保证乡镇污水处理厂的正常运行。（孙荣
李吉坤）
江苏省南京市审计局 2010-11-15
政府审计维护国家经济安全问题研究
刘家义审计长曾指出，“现代政府审计作为国家的免疫系统，有责任更早地感受风险，有责任
更准确地发现问题，有责任提出调动国家资源和能力去解决问题、抵御‘病害’的建议，有责任在永
不停留地抵御一时、一事、单个‘病害’的同时，促进其健全机能、改进机制、筑牢防线。”政府审
计的本质和目标，决定了审计工作的基本职能是维护国家安全特别是国家经济安全，保障国家利
益，保护人民利益，促进经济社会全面、协调、可持续发展。政府审计与国家经济安全有着千丝
万缕的联系，研究两者之间的关系，对于促进国家宏观经济的可持续发展以及引导政府审计的发
展方向有重要的指导意义。
一、政府审计与国家经济安全的关系
（一）两者的含义及特点。
国家经济安全是指一国的国民经济发展和经济实力处于不受根本威胁的状态。从范围上讲，
它包括两个方面，一是国内经济安全，即一国经济处于稳定、均衡和持续发展的正常状态；二是
国际经济安全，即一国经济发展所依赖的国外资源和市场的稳定与持续，避免供给中断或价格剧
烈波动而产生的突然打击，散布于世界各地的市场和投资等商业利益不受威胁，国家经济安全具
有独立性、防卫性、稳固性、持续性、关联性等多重特点。
政府审计是专门机构和人员，依法对被审计单位的财政、财务收支及有关经济活动的真实性、
合法性和效益性进行审查，评价经济责任，用以维护财经法纪，改善经营管理，提高经济效益，
促进宏观调控的独立的经济活动。从政府审计的目标、本质等方面看，政府审计具有独立性、客
观性、效益性、建设性、批判性和服务性等多重特点。
（二）政府审计与国家经济安全的联系。
政府审计与国家经济安全之间是相互依存、互补的关系。主要体现为国家经济安全对政府审
计工作的保障和促进关系，以及政府审计对国家经济安全的职责关系、监督和预警关系以及服务
关系。
1．国家经济安全为政府审计提供良好的环境。国家经济安全得以有效维护有利于社会的稳
定、和谐发展，才能保证和优化政府审计的外部环境，才能促进审计事业的发展，形成良性互动；
国家经济安全如得不到保证和维护，必然会导致政府审计环境的恶化，不利于政府审计的可持续
发展。
2．国家经济安全是政府审计工作的职责所在。《中华人民共和国审计法》第一条明确指出，
审计法的制定是为了加强国家的审计监督，维护国家财政经济秩序，提高则政资金使用效益，促
进廉政建设，保障国民经济和社会健康发展。政府审计是国家的经济监督部门，依据审计法履行
其职责，通过进行事前、事中、事后的监督，发挥其职能作用，为国家经济安全提供了有效防范
和保证，为国民经济的有序、健康、平稳发展保驾护航。
3．政府审计是维护国家经济安全的“监督者”和“防火墙”。政府审计是国家经济安全中监督保
证系统的重要组成部分，在国家经济社会运行中发挥了“免疫系统”功能的作用，政府审计机关既
是国家的经济监督者，同时也是一支庞大的信息队伍，它所获取的经济信息和其他相关信息来自
国民经济第一线的各地区、各部门、各行业和各单位，具有真实性和权威性。对这些信息进行系
统和综合的分析评价，可以发现经济运行中普遍存在的问题；将这些不同类别的分析研究提供给
不同的管理层和决策机构，可以提高决策的正确性，充分发挥监督的力量。政府审计通过经济监
督和信息反馈，及时发现和调整偏离目标的行为，及时修正决策的失误，因而，能够跨越部门、
行业、领域的利益羁绊，客观地反映国民经济运行中出现的各种异动，前瞻性的反映各种倾向性、
苗头性问题。这一预警功能是其他任何部门、机构无法替代的。
4．政府审计为维护国家经济安全服务。政府审计履行受托责任，对有关经济安全的运行情况
进行审计或调查，将结果反馈给相关部门作为政策制定和调整的科学依据，服务于国家宏观经济
的制定和实施；同时，反映和促进宏观经济政策制定和实施的经济性、效率性、效果性、可持续
性。
二、政府审计关注国家经济安全的内容
（一）国家资金安全。
资金是一个经济体的血液，而国家资金则主要表现为金融资金和财政资金。国家财政和金融
系统如同一个人的左右心脏，紧缩和扩张均能给国家经济的运行产生较大影响。社会主义市场经
济强调充分发挥市场机制的自调节、自防范和自运行的功能，其目的达到最优配置；审计作为经
济监督部门则以经济运行符合正常经济运行态势和行政部门具体要求为目的。因此，政府审计强
调充分发挥行政机制在管理国家经济运行中的作用。该作用的发挥恰恰是以国家资金为主线的；
同时，国际金融危机的教训也告诉我们政府审计对金融系统的监管，特别是金融机构资金安全的
监督，是十分必要和重要的，因为，近几次全球和区域性经济危机均是由金融市场向实体经济蔓
延和扩散的。金融危机的事实告诉我们政府应当建立参与和支持化解金融危机的制度，这种制度
不仅包括金融同业救助制度，而且应包括财政政策支持的稳定制度、最后贷款人制度和紧急行政
性制度等。从这一角度看，财政政策和货币政策的协调一致，财政资金和货币资金的协调配合，
将有力保障经济的正常运行。政府对两项资金安全的审计，也将有力维护国家经济运行的安全。
（二）资源环境安全。
资源和环境是一国经济赖以稳定、可持续发展的基础。资源在经济发展的乘数之一，直接影
响着经济发展的效率和质量。一些地方或部门经济增长质量不高，就是在发展过程中片面追求
GDP 产出而不计资源环境成本投入，过于依靠投资和物质资源消耗的拉动，形成了以“高投入、
高消耗、高排放、低效率”的经济发展特征，一方面造成资源过度消耗，一方面加剧生态环境危机。
当前，我国正处于调整经济结构的关键时期，国家及各地都出台了一系列调整经济结构的重要政
策和措施，政府通过对资金投向、投资项目等内容的审计，将有力监督调结构政策的落实情况。
政府审计通过资源环境审计来实现维护国家的资源安全，促进生态文明建设的作用，同时，也可
以提出有针对性的政策措施，完善现有机制、制度，形成合理利用资源和有效保护环境的长效机
制。
（三）信息安全。
从契约理论角度出发，政府审计要为政府正确管理国家经济提供可靠信息和鉴定性参考。信
息的质量则直接关系到政府决策的正确与否，直接关系到政策实施的效果，直接关系到国家经济
运行的安全。在当今经济运行体系中，价格、政策、外部环境、国际形势、统计数据等众多信息
引导着经济的运行，信息的扭曲必然引起经济行为的扭曲，招来一系列棘手的失衡和秩序紊乱。
政府审计的行为则是对扭曲、不良信息的一次修正，这种修正可以提高政府政策和经济运行的效
益和效率，从而达到维护经济正常运行的目的。比如，国家投资 4 万亿元，一方面是拉动经济增
长，另一方面可以通过增加投资解决就业问题。但是产业结构的升级和经济增长方式的转变，使
经济增长的就业弹性在降低，有的地区或行业在一定程度上对就业增长反而产生了挤出效应，这
种经济增长与就业增长的不协同是需要政府审计通过实际调查来反映的，这类信息也将直接影响
国家制定就业政策的导向。
（四）民生安全。
扩大公共服务，着力保障和改善民生是党的十七大提出的新要求，民生问题也是一个国家稳
定的关键所在。古人云：“民惟邦本，本固邦宁”。由于我国经济发展的不平衡，部分地区财政底
子薄、公共服务欠账多，教育、卫生、社会保障、住房、社区服务等与全国平均水平相关很大，
城乡之间的不平衡问题依然突出，这些问题的解决是一个漫长和渐进的过程，但却是关系广大群
众切身利益的现实问题。民生问题解决得好既可以提高人们的生活质量，又可以激活消费、扩大
内需、促进发展。政府审计作为监督部门，其职责就是查处和纠正那些不顾经济发展水平，盲目
规划，乱铺摊子，把民生工程搞成脱离实际的形象工程和政绩工程的行为，充分保证民生预算的
合理和效益。同时，更要通过政府审计来建立和完善公共服务供给的参与机制、监督机制和运行
机制，努力推动公共产品的普及化。从国家的角度讲，民生审计不仅维护了国家经济安全，而且
保障了国家社会安全。比如，民生改善，自然能够缓解贫富差距，减少社会矛盾，降低犯罪的可
能性。
（五）体制机制安全。
体制机制是国家经济得以正常运行的保障。体制存在障碍、机制存在缺陷、管理存在漏洞，
都会阻碍经济的发展，增加社会的消耗，降低行为的效率。政府审计可以从发挥审计监督的建设
性作用出发，微观入手，宏观着眼，从完善制度和政策的层面，提意见、出建议，使行政权力在
严格的责任制度、督察制度、考核制度和问责制度下规范运行，使国家资金在安全、规范、效益
和效率下正常使用。同时，政府审计可以通过对审计发现的普遍性、倾向性和苗头性问题进行综
合研究，从体制、机制和制度上提出解决和预防的措施，发挥好政府审计惩治和预防的双重作用，
发挥好政府审计的批判性和建设性。比如，国务院出台节能减排政策，但审计发现各地存在没有
严格执行排污收费、对违规的三高一低企业不做惩罚、基层政府在节能减排方面进退维谷等问题，
而现实的问题是政府不愿提高资源的价格，不想改变现有的价格机制，从而只能以行政管理来治
理，自然形成行政权力与市场力量对抗局面，还容易产生反弹效应。
三、目前政府审计在维护国家经济安全方面存在的问题
（一）审计目标仍停留在真实性和合规性。
以我国政府审计中的金融审计为例，其对象主要是国有商业银行，目前查错纠弊、促进金融
机构规范财经纪律仍是其主要目标。根据审计署 2007 年审计情况统计结果，审计金融单位 594 家，
查出违规金额、损失浪费金额、管理不规范金额分别为 亿元、 亿元与 亿元。
另外，集中于财经纪律及查错纠弊审计与民间审计的职能相重叠，不利于最大化利用审计资源。
目前政府金融审计的业务主要集中于会计核算虚假、人为调节盈亏、隐瞒收入、乱列支出、违规
经营等审计业务，而这些业务只是金融安全中的“点”，整个金融体系才是“面”。相对于金融体系
的“面”，“点”固然重要，但不能保证“面”的安全。
（二）审计时间相对固定。
以审计署为首的政府审计系统每年都要进行一次“审计风暴”，受到业内外的一致好评，原因
是发现了相当多的“违规”事件。“审计风暴”所带来的良好效果一方面充分体现了政府审计在国家
经济中的重要作用，但另一方面也说明日常性审计的缺失。
（三）审计理念需要更新。
在影响国家经济安全状态的各种风险因素的作用下，一国的经济安全状态从安全到不安全的
演化，既可能是渐进式的，也可能是跳跃式的。因此，对于金融安全甚至国家经济安全的维护，
应着眼于“预警机制” 。但目前“秋后查账”式的审计理念不足以达到这样的要求，审计时机与审计
理念的“滞后”难以完成受托责任。
四、政府审计维护国家经济安全的具体途径和措施
（一）政府审计应进一步明确自身定位。
1．审计范围定位。
一是以国有单位、持有国有资本或者国有资产的经营管理关系定位审计对象，必须纳人重点
审计范围；二是涉及社会公益事业单位，政府审计具备直接监督权；三是涉及国家经济安全的具
体事项。如对会计师事务所提交的公司准备上市的财务报告进行审计监督或抽查其部分年度财务
报告，应不分企业所有制形式。除按照审计体系分工外，政府审计也有直接监督检查权；四是对
上述事项的单位主要负责人有进行经济责任审计的监督权。
2．审计职能定位。
维护国家财政经济安全、有效运行；维护中央法令权威在全国的统一执行；结合审计工作，
为纪检监察、检察、公安、法院提供案件证据；开展经济责任审计，促进国家公务人员的廉政：
提供财政财务收支鉴证报告。
（二）推进并强化绩效审计。
绩效审计主要是对一个组织利用资源的经济性、效率性和效果性进行的评价。绩效审计的重
点不仅以资金量的大小来考虑，更要以财政资金项目对社会经济发展的影响力来考虑，真正搞清
楚资金安排是否合适恰当。开展绩效审计可以监督政府的公共管理行为，促使政府在使用资金时
不敢贸然行事，而是加强计划性，力求使“好钢用在刀刃上”，否则会遭到绩效审计的质疑；另外
可遏制政府腐败行为的产生，减少“形象工程”的出现。政府审计通过监督检查重点专项资金和重
大投资项目的绩效状况，能促进提高财政资金使用效益，推动社会和谐发展。
（三）开展专项审计调查。
为维护国家经济安全，按照十七大关于推进财政体制改革、建立公共财政的要求，国家审计
机关应对重点部门、重点资金和重点项目进行审计和审计调查，评估经济政策的执行情况和效果。
1．以财政支出审计为重点。关注预算分配的公平性和合理性，促进增强预算的约束力，加强
对一系列财政改革制度和措施执行情况的审计监督。重点检查预算的编制、批复、追加和调整情
况，关注超收入、转移支付等情况，从而促进财政部门依法理财、科学用财。另外部门预算的审
计重点是检查预算的执行情况，进一步规范部门单位财政预算管理，提高财政资金使用效益。
2．两级审计机关继续对社会保障资金进行专项审计，全面了解各项政策、制度落实情况，掌
握社会保障资金的规模，检查社会保障资金收入的真实性、完整性，检查社会保障资金管理使用
情况。
3．开展对医疗、科技、环保、涉农资金审计和专项审计调查，确保资金合理、有效使用，维
护群众的切身利益。组织开展对部分省市基础设施如浑河水系改造、地铁建设等项目资金的审计
和审计调查。重点审计项目建设中有无决策失误，并导致损失浪费的情况以及资金的使用效果，
提高建设资金的使用效益。
（四）加强落实领导干部的经济责任审计。
大力加强领导干部经济责任审计，其具体要求体现为：
1．要明确审计目标。以促进建立与完善对权力的制约与监督机制，促进领导干部依法理财、
依法行政、依法经营和管理，促进党风廉政建设为着眼点，有效地组织和开展工作，力争通过审
计达到规范、教育、改进的目的。
2．要突出审计重点。把有资金分配权的部门、资金流量大的部门、重大项目的建设部门和大
中型国有及国有控股企业作为领导干部经济责任审计的切人点，强化监督的力度。
3．要调整审计内容。应按照党的十七大精神，关注领导干部落实科学发展观和构建和谐社会
的要求。突出关注民生政策、土地政策、环保政策贯彻执行情况及政府财政负债、重大经济决策
事项等方面情况，揭示和查处各类违法违规问题特别是重大损失浪费问题，注重从体制、机制、
制度层面分析成因，发挥经济责任审计的建设性作用。
（五）重视金融领域的经济安全，完善金融审计。
1．着眼于从微观层面发现问题、从宏观制度层面反映问题。注重从维护国家金融安全的角度
进行审计工作。为此政府审计必需建立系统的监控机制，不仅能够定期查看金融数据，而且可以
及时反馈，预知国家经济安全临界度，并迅速提出预案和调整措施，使国家审计监督与经济发展
变化相结合，防患于未然；
2．在审计中需了解金融行业的特性。准确把握金融业务综合化、金融活动国际化、金融交易
电子化、金融产品多样化和金融服务个性化的发展趋势，不断更新知识、调整思路、创新方法，
以适应金融业变化发展需要，提高金融审计水平。
3．确保国有资产安全的目标。我国审计署已经提出明确金融国有资产的收益分配和预算管理
制度，建议研究制定金融企业国有资产产权登记、产权转让、国有资本经营预算、业绩考核、责
任追究等方面的制度办法，通过各种途径确保金融国有资产保值增值。(程海涛)
审计署重庆特派办 2010-11-15
关于建设学习型审计机关的几点思考
党的十七届四中全会提出建设学习型政党、学习型党组织的重大战略任务。刘家义审计长指
出，提高学习能力是事关审计事业科学发展的战略性问题。审计机关要顺应形势发展的新要求，
通过建设学习型机关，健全学习机制，营造学习氛围，增强学习实效，提升工作的执行力和创新
力，推动审计事业可持续发展。
一、学习型机关的含义
学习型机关中的学习，并非简单意义上的多读报纸、多学文件、多拿文凭，而是具有特定的
含义，即终身学习、全程学习和团队学习。所谓终身学习，就是活到老学到老，坚持不断学习，
自觉学习，注重知识储备，提高竞争能力；所谓全程学习，就是将学习贯穿于工作全过程，推动
学习与工作的最佳融合，使学习与工作良性互动，实现双赢；所谓团队学习，就是不但重视个人
学习，而且强调全体成员共同学习，从而提高整体能力，发挥集体智慧，实现共同发展。
因此，学习型机关可以理解为：在共同目标指引下，通过健全机制，提高干部职工持续学习、
运用知识的能力，推动建立具有高度凝聚力、旺盛生命力、不竭创新力、持续竞争力的机关。
二、建设学习型机关的必要性
第一，建设学习型机关是贯彻落实科学发展观的根本要求。科学发展观的第一要义是发展，
核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续。学习型机关的主体是人，核心是学习，基本要求
是全面、全员、有效学习，实现人的全面协调可持续发展。二者目标要求一脉相承，建设学习型
机关就能更好地贯彻落实科学发展观。
第二，建设学习型机关是推动审计事业发展的现实需要。中国审计的发展历程，实际上就是
立足基本国情、借鉴国外经验、思路不断更新、法制不断健全的学习创新之路。审计事业发展永
无止境，如何推进持续发展？就是通过建设学习型机关，紧跟时代要求，加强学习总结，深化理
论研究，提升工作水平，推动审计事业科学发展。
第三，建设学习型机关是提升审计人员素质的客观要求。建设学习型机关，与每一个同志息
息相关。温总理提出要提高审计的宏观性、时效性和建设性，家义审计长提出要充分发挥审计“免
疫系统”功能。如何提高“三性”，如何发挥“免疫系统”功能？我认为关键是通过建设学习型机关，
搭建学习平台，深化学习理念，增强学习动力，全面提升综合素质，才能不断适应形势发展的新
要求。
三、学习型机关的标准
从定性上讲，学习型机关应当包括五个方面：学习氛围浓厚，学习目标明确，学习体系健全，
学习保障有力，学习效果明显。
学习氛围浓厚，就是要形成真学的风气，常学的风气，善学的风气，深学的风气；学习目标
明确，就是学习目的明确，学习计划可行，学习重点突出，学习定位准确；学习体系健全，就是
学习有形式，学习有内容，学习有载体，学习有途径；学习保障有力，就是组织有保障，制度有
保障，经费有保障，设施有保障；学习效果明显，就是素质提高，能力增强，工作创新，群众认
同。
一个机关能否成为学习型机关，关键在于成员能否成为学习型人才。影响学习型人才的因素
主要是态度和方法。态度是决定因素，而方法只是影响学习效果。态度包括三个方面。一是积极
的价值观。一个人的价值观念是后天形成的，处于相同自然环境和社会环境的人，会产生基本相
同的价值观念。在特定时间、地点和条件下，人们的价值观是相对稳定和持久的。同时价值观也
处于发展变化之中，但积极向上应该是主流。二是对新事物的追求。多数人对好的变动会高兴，
对不好的变动会抗拒。而我们最好的态度就是对变动充满期待，对新鲜事物充满向往，对一成不
变感到厌倦，这种态度将会使人正确面对挫折，积极面对未来，从而激发探索新事物、发展新能
力的动力。三是坦然面对挑战。人在经受挑战之后，才会不断成长进步，每一次挑战应该是跨越
障碍的一次机遇。如果一个人具备以上三点，就会成为学习型人才。
四、建设学习型机关的机制
第一，健全激励机制。就是持续激发大家的行为动机，始终保持奋进的心理状态和高昂的学
习热情。一方面鼓励大家参加学历教育、职称考试，同时给予适当的精神和物质奖励，营造有利
于个人发展的良好环境；另一方面，在考核评价工作、干部选拔任用上，将审计人员的学习态度、
学习成绩作为年度考核、职务晋升的重要依据，激励大家加强学习，钻研业务，提升素质，提高
工作质量和水平。
第二，健全约束机制。建设学习型机关必须靠制度作保证。要坚持制度管理理念，不断健全
完善制度，督促制度落实，引导大家坚持学习目标，明确学习要求，规范学习行为，增强学习动
力，做到学习工作化、工作学习化、学习常态化，学习有序化，推动学习型机关建设工作的开展。
第三，健全工作机制。建设学习型机关必须以生动具体的活动为载体，形成常态工作机制。
比如，积极开展“唱、读、讲、传”活动，弘扬主旋律，提振精气神；坚持领导班子专题学习活动，
学方针，学政策，学法规，学业务，学讲话，增强宏观大局意识，提高统筹驾驭能力；抓好团队
学习，坚持开展年度集中学习培训，举办文化系列专题讲座。（文卫国）
审计署昆明特派办 2010-11-12
