当前财政法律制度建设若干问题探析
随着我国法治社会的建设和社会主义市场经济的发展，
建设法治财政、依法理财的观念逐渐深入人心，推进依法理
财是贯彻依法治国方略的具体体现，已经成为全面提高财政
管理水平和有效行使财政职能的需要。依法理财首先要有法
可依，有良法可依，财政法律法规的制定和完善是推进依法
理财的基础。本文试结合我国财政立法的现状，分析当前财
政法律制度建设中存在的若干问题，并就这些问题的解决浅
谈一些粗浅的看法。
一、财政法律制度建设的现状
改革开放以来，我国已制定一系列财政、税收、财务、
会计方面的法律法规，初步建立起与社会主义市场经济体制
相适应的财政法律法规制度框架。目前，全国人大及其常委
会已经制定的有关财政方面的法律及决定有《预算法》、《税
收征管法》、《会计法》、《政府采购法》、《注册会计师法》、
《个人所得税法》、《外商投资企业和外国企业所得税法》、
《企业所得税法》等 16 件;国务院发布的财政行政法规及法
规性文件有 170 多件;财政部单独或与其他部门联合制定的
有关财政工作的规章有 1000 多件;其他财政规范性文件有
3000 余件;地方人大及其常委会、地方政府制定的地方性财
政法规规章有数百件。
上述法律法规组成了我国财政法律法规的基本体系，对
于规范财政管理、维护财经秩序，保障财政改革的不断深入，
促进国民经济的健康发展发挥了重要作用。
然而，总体而言，我国财政法律体系还很不健全，总体
层次较低，与公共财政相适应的一些基本法律尚未制定，目
前正在施行的相当一部分法律法规，还难以很好地满足当前
经济发展的要求，另外，财政立法质量不高，财政法律法规
规定之间不协调的问题也很突出。
二、财政法律制度建设中存在的问题
（一）立法滞后，一些基本的财政法律、法规尚未制定。
与公共财政政相适应的一些基本法律制度，如财政基本法、
税法通则、财政监督法等还没有制定相应的法律，在现有的
财政法津法规中不同程度地存在与世贸组织、社会主义市场
经济的发展要求和建立公共财政体制的需要不相适应的问
题，需要进行修订。具体而言，下列财政法律法规需要制定：
1、制定《政府采购法实施细则》。《政府采购法》的内
容规定的非常原则，没有具体的实施细则，不便于操作。《政
府采购法》将该法实施的具体步骤和办法授权国务院规定，
但目前具体的实施细则尚未出台，也没有相应的司法解释，
因而给统一执行带来困难，也给监督管理造成难度。
2．制定税收基本法和税法通则。因为：(1)我国税种比
较多，不可能每个税种都制定一部法律，只有首先制定一部
税收基本法或税法通则，把我国税收法制原则、税法构成要
素、税种设计、税制结构、税收管理体制、纳税人的权益保
护、征税机关的基本职责等重大问题规定下来，才能总揽和
协调税收法律制度的全局，才能弥补各个税种单行规定的缺
欠和漏洞；(2)现在虽然已经有了一部税收征管法，但这是一
部以税收程序法为主要内容的法律，需要一部综合性的税收
实体法。
3．制定国债管理法。其主要原因是：(1)现在我国发行
的国债数额规模大，一定要有法律进行规范，把它发行好、
管好、用好；(2)现在发行国债的根据是 1992 年国务院颁布
的《中华人民共和国国库券条例》，效力层次较低，预算法
对国债的发行也没有具体明确的规定，发行国债不能带有随
意性，应有严格的法律规范；(3)虽然每年全国人大常委会在
批准政府报告或预决算的决议中把发行国债的盘子也都包
括在其中被批准了，但这种批准只是工作性的法律效力，它
不能替代发行国债的原始的法律依据；(4)只有通过制定国债
法，对发行国债的原则、规模、结构（种类）、程序、投资
使用、项目验收、效果检查、法律责任等作明确的规定，建
立国债市场和债券市场管理，才能保障发行国债目的实现。
4．制定财政监督法。其主要原因是：(1)我们国家财政
监督没有专门的法律，只有 1999 年 12 月全国人大常委会制
定的《关于加强中央预算审查监督的决定》，对地方预算的
审查监督没有规定；(2)有利于从法律制度上落实“十六大”提
出的 “加强对财政收支的监督”的要求；(3)现有的财政监督
规定很多，但不系统，效力层次较低。
（二）财政法律法规的制定存在着部门保护主义现象。
在我国，财政法律、法规、规章都是由财政部门制定或
起草的。虽然财政法律法规及地方政府规章最终要经过人大
或政府通过，然而，在实际制定过程中，由于人大、政府大
部分领导及法制部门工作人员，对财政业务不很了解，因而，
人大、政府的主导作用难以发挥，财政法律法规及地方政府
规章的制定客观上主要由财政部门完成。财政部门及其工作
人员对财政业务最熟悉了解，在财政法律法规规章制定上有
一定的专业优势，但由财政部门制定财政法律法规规章，就
有可能形成内部人控制问题。
财政部门既是法律法规规章的制定者，又是法律法规规
章的执行者，还是法律法规规章的约束对象，集运动员与裁
判员的职能于一身，自己管理自己，很容易从自身利益、部
门利益、本级政府利益出发，给自己留下寻租的机会和余地。
事实上，我们从现有的财政法律法规规章就可以看出部门保
护主义的影响。在涉及约束和管理别的部门、单位、人员，
在不影响财政部门自身权力和利益的情况下，财政法律法规
规章尚能做到客观、公正、科学、合理， 而一旦涉及影响
到本部门、本级政府权力和利益时，就显得过于概括、笼统、
原则、抽象、模糊、宽泛、软化，对财政部门及其工作人员
的权力和利益限制较少，执法人员的自由裁量权很大；对他
们违法应承担的法律责任和应受到的惩罚则轻描淡写、一笔
带过；法律缺乏可操作性。财政部门及其工作人员即使违反
财政法律法规规章，一般也没有什么大的责任和严重的后果，
大部分仅限于行政处分，法律法规规章起不到应有的威慑警
示作用。
（三）财政法律法规之间以及与其他法律法规之间不协
调、不一致的问题比较突出。我国的财政法律体系虽然庞大，
但经过全国人大及其常委会制定的法律过少，大多数是国务
院的行政法规和部门制定的规章和规范性文件，效力层次较
低，由于没有一部财政基本法，很多法律、法规都涉及到财
政税收问题，不同的法律、法规之间对同一问题的规定有时
不一致，给执法造成很大困难，出现了法律对法律的“肢解”。
主要表现在：
1．法律之间的冲突。根据《政府采购法》第四条的规
定，不以招标投标方式而是以其他采购方式采购工程的，应
当适用《政府采购法》的有关规定。而《招标投标法》第三
条第一款规定，在中华人民共和国境内进行下列工程建设项
目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关
的重要设备、材料等的采购，必须进行招标：（一）大型基
础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目；
（二）全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目；
（三）使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目。
根据该款规定，只要使用了国有资金，都必须进行招投标，
这是法律的强制性规定，况且这部法律对此又没有例外规定。
这样一来，两部法律对于采购工程就有了不同的标准，由于
两部法律都是属于同一位阶的，因而造成了在适用法律方面
的冲突。
2.法律与部门规章之间的冲突。例如，《政府采购法》第
七十七条规定，供应商有法定违法情节的，处以“采购金额千
分之五以上千分之十以下的罚款”，而财政部《政府采购货物
和服务招标投标管理办法》第七十四条对同样的违法行为规
定的罚款幅度为“政府采购项目中标金额千分之五以上千分之
十以下”。“采购金额”和“政府采购项目中标金额”不是同一个
概念，前者的数额要大于后者，因而前者的处罚力度也就大
于后者。实际上财政部的规章降低了罚款的幅度。
在同一问题上，不同的法律和部门规章之间规定不一致。
如对政府采购监督管理部门的规定就存在界定不清的问题，
如《政府采购法》第十三条规定“各级人民政府财政部门是负
责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监
督管理职责。”《招标投标法》第七条规定“招标投标活动及其
当事人应当接受依法实施的监督。有关行政监督部门依法对
招标投标活动实施监督，依法查处招标投标活动中的违法行
为。对招标投标活动的行政监督及有关部门的具体职权划分，
由国务院规定。”《国务院办公厅印发〈国务院有关部门实施
招标投标活动行政监督的职责的意见的通知〉》（国办发
[2000]34 号）第三条规定“各类房屋建筑及其附属设施的建造
和与其配套的线路管道、设备的安装项目和市政工程项目的
招标活动的监督执法，由建设行政主管部门负责。”上述规定，
造成在财政性资金建设工程的监管部门界定问题上产生异
议和冲突。
3．财政法律规范与其他部门法律规范之间的冲突问题。
第一，财政规章与行政处罚法的冲突。如政府采购行政
处罚中的听证程序，是政府采购行政主管部门做出相关行政
处罚决定的一个必经程序。然而，《政府采购法》实施以来，
几乎所有的政府采购案件都没有引入《行政处罚法》所规定
的听证程序。2005 年，财政部公布了修改后的《财政机关行
政处罚听证实施办法》，该办法没有将“数种行政处罚合并执
行”列入听证程序，也没有将禁止、限制供应商交易活动纳入
听证范围。政府采购中的行为处罚，是限制和剥夺供应商参
加政府采购活动资格的处罚措施。实践中的政府采购违法案
件，一旦供应商的违法事实成立，必须同时被处以三种处罚，
这是非常严重的行政处罚。《政府采购法》第七十七条规定，
供应商如果提供虚假材料谋取中标、成交的，所遭遇的行政
处罚将是：本次采购合同金额千分之五的罚款，列入不良记
录名单，在一年至三年内禁止参加政府采购活动。在这三种
行政处罚种类中，罚款是属于财产罚，列入不良记录名单是
属于声誉罚，禁止交易是属于行为罚。后二种处罚都是非常
严重的处罚，直接影响到供应商的生存和发展。倘若不赋予
相对人在行政执法过程中的救济权，则有悖于我国行政处罚
法的立法精神。
第二，转移支付立法与非财政法律的冲突。如我国现行
的非财政类专业法律、法规，特别是农业类、科教文卫类和
权益保障类的法律、法规中，确立了相当一部分的财政收支
条款，或以税式支出的优惠减免、以特定支出的增长幅度、
特定支出的一定比例等方式，不分区域和城乡，对各级政府
的预算安排提出强制性的要求。这些法定的收支事项在不同
级政府中有不同的地位，未必能成为转移支付计算公式的测
算要素，却对地方政府的预算支出形成了约束，从而影响转
移支付期待目标的实现，引发财政法律与非财政专业法律实
施上的效力冲突。中央与地方政府的预算安排如果强调非财
政类专业法律的要求，就会违背转移支付法的制度目的和预
算法对预算收支平衡的要求；预算安排如果遵循了预算法或
者转移支付法的要求，就会因为财力原因而违背非财政类专
业法律的规定。
第三，《政府采购法》与《合同法》的衔接方面也存在
一些问题。《政府采购法》第四十三条规定“政府采购合同适
用合同法”，即政府采购合同的法律定性是民事合同。既然是
民事合同，那么合同的缔结、变更、中止、终止或者解除，
只要双方协商一致就是法律所允许的。但是，《政府采购法》
第五十条又规定，政府采购合同的双方当事人不得擅自变更、
中止或者终止合同。显然，《政府采购法》在有关政府采购
合同的问题上与《合同法》的衔接是有问题的。
（四）财政立法质量不高，影响财政法律、法规的执行
和适用。许多财政法律规范过于概括、简约、原则和笼统，
弹性较大，缺乏可操作性，有的立法相对滞后或者缺乏前瞻
性，有些财政立法过于超前，或者有些立法是生搬硬套，照
抄照搬国外立法，而没有很好地考虑我国的具体国情，有些
立法对财政管理相对人的合法权益保护不够充分，而比较注
重对相对人违法行为的处罚，缺乏引导，有些立法对行使权
力主体的职权规定得周到具体，而对其应承担的法律责任则
规定较少，缺乏监督。具体表现有：
1.《预算法》的规定原则性太强。多数条款只提出了要
求却没有规定操作方法，而且有些规定不尽合理，使其难以
实施，最后流于形式。
2．政府采购法律规范存在一些缺陷。第一，适用范围
的规定前后矛盾。《政府采购法》第二条第一款规定在中华
人民共和国境内进行的政府采购适用该法的规定，第四款规
定采购的对象包括工程、货物和服务，因而本条应理解为在
中国境内采购工程、货物和服务均适用该法的规定。而该法
第四条却又规定政府采购工程进行招标投标的，适用招标投
标法。这意味着以招标投标方式采购工程的不适用该法，以
其他方式采购工程以及采购货物和服务的适用该法。这两条
规定相互矛盾；第二，采购方式规定的缺陷。有关采购方式
的规定，《政府采购法》将公开招标作为政府采购对象即货
物、工程和服务的主要采购方式，但该法却没有详细规定公
开招标的程序，而对邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、
询价等非主要采购方式规定得非常清楚。这样，在货物和服
务进行公开招标适用《政府采购法》时，必然造成法律适用
的真空；第三，法律规定的漏洞。《政府采购法》的“法律责
任”一章，主要规定了采购人、采购代理机构和供应商的违法
行为的法律责任，而对评标委员的法律责任却未做任何规定，
而实际工作中，评标委员的违法行为也时有发生，对此类行
为以及对采购活动如何处理，法律没有明确的规定；第四，
法律条款没有明确的后续规定，如《政府采购法》第七十七
条规定了在五种情况下，中标、成交结果无效，但其后果，
即采购活动如何处理却没有明确规定，导致监督管理部门在
认定中标、成交结果无效后无所适从。再如，该法第四十六
条规定，采购人与中标、成交供应商应当在中标、成交通知
书发出之日起三十日内，按照采购文件确定的事项签订政府
采购合同，但是在“法律责任”一章中却未规定“采购人与中标、
成交供应商未按照采购文件确定的事项签订政府采购合同”
的罚则，实际上，对于以非招标方式确定成交供应商后，如
果采购人与成交供应商不按照采购文件确定的事项签订政
府采购合同不会受到处理，这构成法律规范的一个调整空白；
等等。
三、解决财政法律制度建设问题的对策思考
针对上述目前财政法律制度建设中存在的问题，本文试
提出如下解决思路和对策：
（一）加强立法规划，注重对立法和计划工作的研究，
科学编制立法项目库。
财政立法应紧密结合财政改革和财政发展的需要，以建
立公共财政为目标，尽力避免突击立法和应急立法。目前，
应主攻两个方面的财政立法重点，一是与深化财政体制改革
相关的财政立法工作，包括与建立公共财政体制框架、推进
财政支出制度改革相关的立法，与预算管理制度改革相配套
的立法，与完善税收制度和税费改革相配套的立法，与国有
资产运营监管密切相关的立法等；二是与我国加入世贸组织
有关的立法工作。同时，财政立法要适度超越时代，又不超
越必经的财政立法阶段，将财政改革的成功经验规范化、制
度化，条件成熟，及时上升为法律，例如要结合电子商务、
网络税收等新生的财政行为，提前进行全面的相关财政立法
研究,并完善与电子商务相关的财会电算化计算机网络、金融
和商贸的配套立法。另外要不断总结财政立法工作中的成功
经验，努力探索新时期财政立法工作的规律，善于借鉴吸收
和移植国外先进的立法原则和立法技术并进行法律的本土
化改造。
（二）坚持财政法制统一原则，维护财政法规的统一性。
财政立法要注意协调好新立法规与已颁布法规之间的
关系，做好协调、配套工作，不能顾此失彼，前后矛盾。这
就要求必须重视不同效力层次的法律法规之间以及与规范
性文件的关系，要建立和实行财政法律法规的备案审查制度，
实现不同层次之间的财政法律法规互相协调，促进财政法规
内部的和谐统一；同时，协调好各个部门之间的关系，严格
审核和修订其它经济和行政法律、法规和规章草案中涉及财
政问题的条款，防止法出多门，减少执行中互相抵触、扯皮
的现象，另外，要继续加紧清理现行财政法规，在此基础上，
进一步加快财政法规汇编工作。
（三）改进立法程序和方式，克服部门保护主义。
根据马克思主义哲学原理，矛盾是普遍存在的，国家
利益、政府利益、部门利益与人民利益、社会利益存在一定
的冲突。财政法律法规不仅是用来管理约束行政相对人的，
还应是管理约束国家和政府理财行为的，因此，财政部门在
立法过程中不可避免地会从自身权力与利益出发，导致部门
保护主义现象的出现。如果把财政法律法规起草论证的权力
完全交给政府或财政部门，那就不免要受到政府保护主义、
部门保护主义的影响，市场经济发达国家无不利用立法与司
法权力来制约政府和部门的权力。所以，我国在财政法律法
规的制定上，应充分发挥人大的主导作用，财政法律法规的
起草、论证应由人大来负责组织或监督。同时，人大的立法
活动也应接受人民群众的监督，真正贯彻公开、透明、民主
的原则，人民群众、新闻媒体有权旁听会议、监督会议。当
然人大在起草制定法律法规规章时，应把财政部门的意见当
作重要参考依据，但不可以放弃自己的主导作用、核心作用，
要充分发挥人大、政府总揽全局，统筹兼顾，协调各方的职
能。
（四）建立健全财政程序法律体系，注重维护行政相对
人的正当权益。
程序法和实体法都是维护社会经济发展的工具，加强财
政法制建设，意味着一方面要加强财政实体法建设,另一方面
要加强财政程序法建设。长期以来，我国的财政立法实践一
直侧重于实体的合法性，对程序法缺乏足够的关注，没有或
没有完全认识程序在财政法律体系中的重要位置，加之财政
法律面广量大，与经济发展跟进紧密，“重实体、轻程序”现象
在财政法制建设中就更为普遍，给财政法治建设的权威和效
率带来较大的负面影响。另外，由于存在着公共权力部门化
和个人化倾向，财政程序法对防止财政执法腐败，保障公共
权利，维护相对人合法权益具有重要的意义。因此，在重视
实体法的同时，必须重视程序法，对时效时限、告知方式、
相对人的陈述申辩、听证权利、文书送达、自由裁量权的确
立、救济赔偿等重大程序事项进行科学的法律设置，为现有
和将有的财政实体法提供一个科学规范的程序法则，有效维
护行政相对人的正当权益。
