中德养老保险和企业补充年金法律制度比较
Wilfried Gleitze 1
1583 年，意大利传教士马特欧里奇（Matteo Ricci）及其随从来到了中国。
他在那儿接触到了悠悠几千年古老、丰富但又陌生的文化。从马特欧里奇开始架
起了欧洲和中国之间的桥梁。从此，双方在相互谦让、相互尊重中展开了文化和
学术上的交流，并持续至今。里奇和他的后人们撰写的关于中国的著作当属我们
历史藏书中的瑰宝。
要承接这样的事业既是一个挑战但也可能会在数百年后丰富我们的馆藏图
书。
不过不可比拟的事物是很难放在一起进行比较的，至少一定要在共性的基
础上进行仔仔细细的研究。中华人民共和国以其泱泱十三亿人口比拥有八千万人
口的德意志联邦共和国大了十五倍左右。面积上的差别就更加显而易见了，中国
约有九百六十万平方公里，是面积为三十六万平方公里的德国的二十六倍左右。
除了这些总体数据以外，在养老保险的前提条件方面也存在着极大的差异。中国
约 70％的人口属于农业人口，而在德国农业人口仅占 ％。
德国的养老保险制度大约已有一百一十年的历史，虽然期间被两次世界大
战所中断并且遭受了深深的创伤，但它仍然能够继续发展和壮大。在德国，80％
以上的人口都在法定养老保险制度的覆盖范围之内，而人们也可以一如既往地认
为，如果多年参加工作和保险，养老保险基本上能够为老年人提供标准生活的保
障。德国的养老保险拥有 2200 亿欧元的资金规模，相当于很大一部分的联邦预
算，它也遥遥领先于医疗保险，是社会保障中最大的保障项目。在连续不中断参
加保险的情况下，平均的月养老金水平将近达到 700 欧元，因此，它依然明显高
于提供最低生活标准的社会基本保障水平。
对远在 6000 公里以外的泱泱大国――中国的养老制度当然很难进行完整
的评价，尽管如此还是应该尝试一下。
由于国家实行了社会主义市场经济的新形式，为了取代以前由国有企业承
担的国家保障，目前正在建立以缴费为基础的独立的养老保险，至少与联邦德国
发达的社会保险而言中国的养老保险尚处在建设之中。
建设阶段总是很让人紧张，这期间要作出原则性的决策并且也要预先构架
原则性的正确的或者错误的岔路口。
因此，中国面临的决定是，研究国际上的保障制度，以正确的方式方法借
鉴他国经验为己所用。
从我们与中国劳动和社会保障部的接触中可以看到，中国正在十分繁忙并
以高度负责的态度学习国际经验。这说明正在进行的国际比较研究几乎可与普鲁
士人的认真精神相媲美，因而也为今后的发展方向做好了准备并指明了道路。
1 Wilfried Gleitze, 威斯特法伦州立保险局第一局长
在中国这样一个大国并非要制定一套严格统一的、对全中国都具有约束力
的法律形式，而是要针对各地区各省市在生活条件上的巨大差异只对养老保险设
计框架性条件，然后由各省市根据本地的实际生活情况进行调整。
在进行以上一系列的思考后，中国最终选择了一套混合模式，在这一模式
中，其思路既有德国社会保险中的现收现付式也体现了资本积累式。当今的中国
与德国相比是一个十分年轻的国家，因为德国面临着巨大的人口年龄结构压力并
在正在向高度老龄化发展。然而，在中国由于实行了独生子女政策也很快会出现
显著的人口年龄结构问题。基于这一原因，从现在开始就要想到事物的另一面即
运用现收现付式是绝对正确的。与此同时关键在于要在日常的重要政治事件范围
内从容地建立起这样的资本积累，而不能由于日常的重要事件而提前消耗掉所积
累的资本。
中国劳动和社会保障部的主管司长曾经在其给人留下很深刻印象的发言中
再三明确地提出了这一点。他在发言时将建立养老保险形象地比作字母 X，令人
记忆犹新：X 代表交叉的双臂，其说法是采取现收现付方式在开始操作时很容易，
因为所需要筹集的资本少，而如果人口年龄结构压力一出现，结局就会很困难。
这条路线是从压力很小时的左下角开始，等到人口年龄结构压力到来并且对福利
国家的极限提出疑问时向右上角走。焦凯平说，与此相反，采用资本积累式在开
始时比较困难，在开始阶段存在着很大的缴费压力。因此它是从左上角压力大走
向右下角，因为到后来资本积累所产生的投资收益和利息收益使之走向一个甜蜜
的结局。
中国劳动和社会保障部从中得出这样一个结论，最好采取一种混合的方式，
它可以走出一条直线，对于压力小的情况采用现收现付式，对压力大的情况则在
开始时就采用资本积累式，以此使整个制度长期维持在一条平稳的直线上。这些
思路也与世界银行的模式有一定的共同性，并且在我们一起进行的各次讨论会上
这些思路也完全令人信服，因此，我们也只能祝愿中国在这方面走出一条笔直而
正确的道路，即使世界经济的发展在最近几年已经明显地反映出资本积累式也存
在着巨大的风险。
中国模式的出发点是，基本养老保险是养老保障的主要支柱。除此之外，
雇主和被保险人应该建立补充性的养老保障。因而如同德国一样要建立起“三大
支柱”，即法定养老保险、企业补充养老保险以及个人补充保障。
在德国，法定养老保险在养老保障中遥遥领先占据最为重要的比例。在整
个养老金的支付中，法定养老保险的比重平均为百分之八十五，个人的自我保障
占百分之十，而企业补充养老保险只占养老保障的百分之五。
其中企业的补充养老保险根据经济行业、公司规模和地区的不同而在普及
程度上存在很大的差异。每两个男性雇员中享受企业补充养老保险的不足一人。
而在女性雇员中，这一保障率还要低得多。
鉴于将来德国人口年龄结构的发展趋势，势必要加强养老保险的资本积累
式支柱，并且与此同时稳定现收现付式的法定养老保险的前景。
因此，德国在 2001 年度养老金改革框架内在决定降低法定养老保险水平的
同时出台了大量的鼓励措施促使个人和企业建立资本积累式的补充养老保障。个
人补充养老保险在德国是个人自愿参加的。一年多以来，我们有相应的支持。初
步的统计数字表明，个人的养老保障令人遗憾地只有很少的人采用。如果公众不
怎么接受就会导致老年时的保障缺口并且因而增加老年贫困现象。这些初步的经
验数值肯定会对立法者提出这样一个问题，资本积累式的养老保障是否是比不可
少要设立的。据说中国方面在非常仔细地开发建立第二支柱和第三支柱。也许会
走出一条多支柱的、相互补充并且在某种程度上由三方共同承担的现代养老保险
之路。
在与中国方面进行的所有卓有成效的谈话中总是可以看出，保险费的征收
和对保险费缴纳的监督在很大程度上是一个核心的问题。这一问题在德国基于社
会自始至终无可争议的认可而得到了全面的解决。德国所有保险费的约 95％都
实际得到征缴。这一点对中国方面而言是难以想象的，并且一再引起怀疑的反应。
德国高征缴率建立在这样的事实基础上，社会保障制度在雇主处也已绝对深入人
心，因而缴费在如今纯粹是技术上一件理所当然的事情而已，在发放工资时自动
将缴费划转到电子数据处理平台。除此之外在德国并没有其他的想法，而是缴费
是一个自动的机制，它与对法律的忠诚和对社会保障制度的认可联系在一起。正
因如此，德国方面在讨论中遇到的困难很大，因为中国方面再三地追问具体细节，
这些细节在德国根本不成问题，只是技术性的问题，因而各有关方面也并没有真
正在意，德国对此也不会有任何争论。即使是就福利国家的极限存在争议也不可
能真正动摇对缴费的忠实。
为了是这一自动机制在实践中保持下去，就要对雇主进行定期的监督检查。
在过去，对雇主的检查由作为保险费征收机构的医疗保险经办机构来履行，
而养老保险经办机构可以在自愿的基础上参与检查活动。从 1999 年 1 月 1 日开
始检查权完全归于养老保险经办机构，他们在检查后将对企业的检查结果告知保
险费征收机构。因而医疗保险经办机构的任务就是在征收保险费时（要求补交保
险费或出示应缴金额的凭据）落实这些检查结果。
如上文所言，医疗保险经办机构是全部社会保险费用的征收机构。它们的
责任是负责保险费根据规定按时征缴、收取保险费并且继续转移到相关的机构。
在此意义上它们的法律地位犹如养老保险的信托机构，对外以债权人的身份出现，
但是在内部关系上它们仍然是全部社会保险费的参与机构并有权取得自己份额
的保险费。
养老保险经办机构的任务和法定义务是负责全额及时缴纳保险费、将保险
费转给相关的保险经办机构以及细心监督并且在出现滞纳保险费时检查补缴情
况。
为此养老保险经办机构专门设立了自己的检查部门。全联邦范围大约有三
百二十万家企业，共由 2500 名左右的检查人员负责。
除了上文已经列举的方面以外，征收机构的检查人员还有其他重要的检查
内容，检查的作用既涉及到保险费的征收也涉及到为每个被保险人所记录的保险
帐户。
所以，检查人员要检查雇主所提交的缴费凭据、雇主为保险帐户而制作的
工资登记表或者因雇主延误缴费而收取滞纳金的情况。
根据缴费凭据可以得出雇主应缴纳的社会保险费用数额，而工资登记表则
是今后计算被保险人个人养老金的依据。
通过检查滞纳金的收取情况可以迫使医疗保险经办机构切实对所有雇主一
视同仁，从而不使雇主因变换医疗保险经办机构而取得竞争上的好处。
另外，理所当然也要对支付给医疗保险经办机构的代征保险费的报酬进行
检查。通常每两年对所有征收机构进行一次检查。
征收机构检查人员所确认的事实由保险经办机构的一个特殊内务部门进行
审查。它对所收集到的失误和检查注意事项的落实进行监督。
在对数据进行自动化处理的框架范围内开发了一套专门的检查程序，该程
序允许检查人员不仅仅进行抽样调查，而且可以在某些方面就个案进行详细的检
查。
医疗保险经办机构为了补偿在征收、管理、转移、结算和核对应属法定养
老保险和联邦劳动总局的保险费方面所产生的费用要收取报酬。该报酬的标准由
法律规定。对此首先要确定医疗保险经办机构的参保人员规模。其中的出发点是，
大型的医疗保险经办机构比如拥有三百万名以上的参保人员，其费用征收工作就
会比一个参保人员不足三万名的小型医疗保险机构更加经济。因此，保险费征收
工作的管理费是根据医疗保险经办机构的规模来衡量的，不同规模的医保机构取
得不同标准的管理费。
计算医疗保险经办机构应取得管理费的依据是以下四个参数：
1. 缴纳全部社会保险费的就业人员数量；
2. 雇主缴费帐户的数量；
3. 就业关系申报数量以及
4. 微量就业人员申报数量。
从以上几个参数可以看出，征收保险费以及与此相关的申报程序而产生的
全部费用被分摊到这些参数中，也就是说，每一个缴费帐户的管理费不仅包括缴
费帐户自身的记录费用，而且还考虑到了缴费凭据的处理、警告程序、法律审查、
数额调整等等的费用。
管理费还根据医疗保险经办机构的规模（参保人员的数量）而有不同的标
准。因而也考虑到了医疗保险经办机构的结构及其不同的工作量。
德国的社会保险总体负担到目前已经超过了工资收入的 40％，我们肯定已
经到了社会保障制度被认可的极限，我们必须大力进行调整以避免在保险费征收
方面出现问题。在此程度上我们的社会保险总体负担势必已触及到福利国家的极
限，但迄今为止尚未有现象表明秩序井然的保险费征缴发生什么问题。
正因如此，我对在上海的一次经历记忆犹新。数量众多的专家对我进行了
长达两个半小时的详尽的提问，我的表现大概比较令我的主人满意。在讨论中涉
及到了保险费的征缴，然后就有人问我，你们那儿的征缴情况如何？我回答征缴
率是 95％，主人微微一笑。我反问道，那你们这儿情况怎么样？回答是：在我
们的浦东曾经有两家公司到我们的管理部门来询问，可以上哪儿去交保险费。其
中一家公司是西门子，另一家是一个美国公司。我们既高兴又惊讶。东南亚国家
的商人往往根本就不想到我们这儿来交保险费。
对于一个正在建设中的制度有一点必须是置于完全核心的地位：缴纳保险
费一定要成为一件理所当然的事情。必须展开一场讨论明确社会保障并非经济负
担，不会造成在国际上竞争力的降低。社会保障是经济良好发展和繁荣的一块奠
基石，是稳定劳动力市场情况、劳动岗位以及老年社会保障的前提条件，因而不
可被视为负担。
这一思路在总体上定然有其极限，但是在中国还没有达到这些极限，当有
朝一日社会保障被全面认可为社会主义市场经济的组成部分时，而与此相关的缴
费和经济负担就成为理所当然，到那时中国就可以建立起全面的社会保障制度。
社会保障支出负担的极限到底在哪儿，这一问题对中国而言是很久以后才需面临
的问题。社会制度的稳定从根本上是以社会保障为基石的，其价值不可低估。如
果市场经济产生了富裕，而与此同时并没有建立起社会保障制度，那么这只是一
种表面的富裕。我们只能祝福中国在政治上坚定不移地走这条艰难的道路，不走
弯路。
中国方面总是对社会保障制度框架内的监督提出很多问题。要对两国的总
体情况和监督的必要性进行令人信服的比较后才能作出回答，这样做并非一桩易
事。联邦德国在许多方面都实行分散的制度。这一点从保险经办机构自身的内部
监督开始。其中特别包括内部的质量监督和审计。
内部质量监督
每一个养老保险经办机构都努力为自己的被保险人和退休人员提供周到的
服务，并且在遇到要求申领待遇的情况时从经济角度仔细而快速进行办理。
为了达到这一目标，保险经办机构设立了审核部门，它们不仅负责“监督”，
而且通过调控机制对正确执行法律规定起着举足轻重的作用。
我想以威斯特法伦州立养老保险局为例进行说明，其他经办机构的机制也
大体如此。
威斯特法伦州立养老保险局所设的质量调控和处理服务部门就是此种意义
上的审核部门。该部门约有 50 名工作人员。从人员数量上就已经可以非常准确
地勾勒出其任务的多样性。
对于在业务领域内所作的行政决定不只是进行抽样调查（抽查率为 6－8％）
并且同时指出所发现的不足或错误，而且还要为事情的最终解决提供必要的帮助。
有必要进行修正时则以书面形式退还给责任人。在改正之后要再次将文件
提交给相关的审查人员。然后经审查人员重新审查无误后该任务就过关了。
特别需要指出的是，一旦出现不足或错误要通知所有的当事人，这一点通
过与各级决策层进行定期的讨论会来实现。在随后制定的会议纪要中就各议题提
出解决方案。
此外还要以书面形式提供工作上的帮助，定期发布指令以及就培训措施提
出建议，培训建议与教育培训部门合作落实。
在执行监督职能过程中所取得的情况也要在相关的培训活动中通报给外部
的相关机构（例如保险监管局、被保险人资深联络员）。
质量调控和处理服务部门的负责人每个季度要对本部门的具体检查工作进
行全面的统计分析，指出错误的重点并采取相应的立即整改措施。
每一位主要检查人员每半年为本部门的领导层制定一份质量保证报告，而
质量调控和处理服务部门的负责人每半年为局领导制定一份全面质量保证报告。
在报告中要阐述在检查时间内确认的所有不足之处并提出解决问题的相应方案
以及指明业已下达了哪些指令和采取了哪些培训措施。
通过这些内部的自我监督保证了养老保险经办机构所提供的服务在很大程
度上具有法律安全性，因为只有这样才能保持公众对养老保险的信任。
内部审计
内部审计是在行政范围内对行政事务进行的监督，因而是通过自己的行政
机构进行的企业内部监督。
自行监督有别于外部的审核，例如通过监察机关或联邦审计局进行的审核
（对此下文将具体描述）。
实行审计的基础是审计法律法规。根据这些法律法规，审计的任务是对各
个养老保险经办机构的业务管理、账簿登记和经营管理进行合法性、针对性和经
济性的审查。
审计部门在业务上不归保险局领导管辖，而是直接受董事会领导并向其负
责。它的地位独立于保险局本身的行政之外，这种做法有其必要性，因为审计只
有在不受制于审计对象并且自己保持机构上的独立时才能完全履行自己的职责。
所以，也有必要充分的保障各专业审计员的等级地位。给审计员的地位和工资要
使他们能够进行客观、公正的审计。
在法律方面，在履行任务时除了《社会法典》的规定以外还要注意遵守其
他的法律法规（例如：《社会保险中预算制度的条例》、《关于社会保险中资金往
来、账簿登记和帐目报告的条例》、《关于社会保险中财务制度的一般性行政规
定》）。
为了执行审计，每一个年度都要制订一份工作计划（审计纲要）。该工作计
划可以确保养老保险经办机构的所有组成部分及其分支都能得到有计划的、充分
的并且全面的审计。
在工作计划中对即将进行的横向审计或重点审计确定审计方法和审计规模。
该工作计划的内容不得被涉及审计的机构或部门知悉，因为审计计划绝对有必要
对被审计的对象保密。
组成不同的审计方面（工作小组），将具备特殊专业知识和多年职业经验的
审计人员分派到需要审计的相关专业领域，由此对工作根据实际需要进行明确的
分工并且确保威斯特法伦州立养老保险局的方方面面都得到全面的审计。
审计的主要任务还包括对年度财务帐进行审计（预算账务和资产账务）。提
交的涉及报告中尤其要包含对以下内容的确认：以上方面的结算是否符合相关的
法律规定、预算计划是否考虑到了可能出现的变化因素并且是否包含上一年度结
余的预算资金、收入和支出是否完全入帐、簿记是否正确且有依据、资产的存量
和变更是否得到准确完整的证明。
在横向审计中主要从各业务领域中抽取一些个案进行抽样式的审计。例如，
威斯特法伦州立养老保险局的审计处在数年以来就是在自动化数据处理的框架
范围内采取机器遴选的方式进行抽样审计。参照案例情况，从各个业务领域（工
作范围）日常输入的工作任务中根据偶然性原则从随机抽取规定数量的案例。被
抽查案例的任务、种类和数量等全都只能由审计处的工作人员单独决定。除了法
律上或技术上的审计要点之外，审计时还要特别重视遵守所谓的“四只眼睛原
则”。
“四只眼睛原则”意味着处理某一工作任务的双方工作人员在人员上和功能
上的明确区分。每一个工作人员（任务履行者和审计人员）在提取电子数据处理
的应用文档时必须使用其专有权限的工作卡片，同时输入其密码，密码必须每月
变更一次。只有当机器对相关权限进行审查以后才能进行数据录入。
除此以外，这两个工作人员还应该在及其自动生成的工作任务记录上签章
确认。工作任务最终通过放行后在保险帐户中还要在特殊的审查和数据安全区内
进行登记。除了审计处的工作人员之外，只有非常小的范围的人员才能提取保险
帐户中的这部分内容。借助这一审查和数据安全区就可以由审计处工作人员对任
务放行人的一致性和因处理工作任务而引起的保险帐户中的变更进行审核。
特殊的审计机制有助于发现和避免可能出现的“非法谋取利益”或“损害养老
保险资金”等方面的瞒骗舞弊行为。
这些审计标准也特别适用于执行基建和采购工作方面的审计任务。
上文所称的“四只眼睛原则”同样用于财务管理中支出的审批。在这种审计
中对负责支付的员工的权限以及所支付的金额也通过电脑进行审查。
针对审计处所确认的差错和如何改正这些差错的设想，审计人员出具审计
说明，由被审计机构在合理的期限内作出答复。如果被审计机构承认审计书中所
描述的事实，就必须立即采取必需的措施。
尽管审计处的工作人员具有独立的地位，但他们还是非常注意与被审计机
构和部门保持良好的合作。审计处提出的建议和设想应该是有助于提高工作质量、
改善工作流程和简化工作程序。
从上述的内部监督进一步过渡到下一步的外部监督。外部监督始于法律监
察，它是在法律规定的基础上审查保险经办机构在多大程度上遵守了法律法规，
但它一般不是对保险经办机构工作进行目的性监督，所以它不能将自己的裁量权
取代保险经办机构的行为权和裁量权。
就这方面而言，由雇主和雇员代表所组成的代表大会的重要组织原则就是
其独立性，它作为自我管理机构所享有的行为裁量余地与保险经办机构和监察机
关之间的行为权是完全平等的。就不应该存在上下级关系，而是平起平坐的伙伴
关系，在发生争议问题时互相协商合作，而如果争议难以排除，可以作为平等的
伙伴就争议案向法院提起诉讼。
监察的组织机构是这样规定的，州直接所属的保险经办机构受该州的社会
保障事务部监察。在某些州则设立了专门的州监察局。
联邦直属的经办机构由负责社会保障的联邦部进行监察，或由主管的联邦
最高机关负责，即联邦保险监管局，它主要负责对所有的联邦直属经办机构如联
邦职员养老保险局进行法律监察。
根据我的印象，中国方面有时候会猜测我们这种监察制度人员会十分冗繁。
可是实际情况并非如此。我们如果估计养老保险的工作人员为 6 万名左右，那么
对养老保险经办机构的监察每个州最多设了五个或六个人员。联邦保险监管局负
责监察业务涉及全联邦范围的养老保险经办机构，可能配备了 50 至 60 名监察员。
我的印象是，这个数字在中国方面而言大概是显得太小。对此我只能提醒
一点，行之有效的社会保险不是在一个过分的、臃肿的监督机制基础之上设立的。
更为重要的是，对于直接处理养老金通知单的工作人员的数量要保持在高水平，
而法律监察在人员上要设得少一些。“信任为佳，监督更好”这一说法可能来自列
宁，但是它对行之有效的养老保险却没有实际指导作用，因为行之有效的养老保
险只能是植根于对成千上万个工作人员的信任的，而不是过分庞大的监察官僚机
构的怀疑。
全联邦范围的全面监督职能由联邦审计局行使，不过人们将它称之为无戈
之师，因为它只能记录下瑕疵而不能向相关单位发出直接的命令。联邦审计局的
工作方式是，它将所确认的事实拟成报告提交给德国联邦议院，由议院的预算委
员会进行处理，预算委员会下还设立了一个审计分委员会专门负责这项工作。审
计分委员会对联邦审计局发现的问题进行讨论，并且邀请有关的保险经办机构参
加讨论。这种类型的讨论有时会产生一些感情冲动，而联邦审计局的工作有一个
特别的企图，因为它可以向公众公开，并且瑕疵常常会被媒体披露。如果媒体以
数百万的份数发表，就足可以产生有效的监督。无论如何保险经办机构对于联邦
审计局的审计说明往往是敬畏有加的，并且非常努力地对联邦审计局所发现的问
题给予小心谨慎的答复。
因此，联邦审计局的工作非常有效，然而它也不是一个庞大的官僚机构。
联邦审计局负责养老保险方面审计的工作人员一共是 80 名左右。
对于一个有着一百多年历史并且民众和雇主及工会等相关各方面都广泛认
可的社会保险制度，现有的监督机制绝对足够，即使某些有关人员对于一共只有
七八百人来监督大约六万个养老保险工作人员感到奇怪。德国在近二十年以来就
官僚机构问题展开了激烈的讨论，其主要作用导向对官僚机构的精简。在此背景
下可以说，保险经办机构和法律监督之间在人员的比例关系上总的来说是很平衡
的。无论如何不能再继续提高监督层次并加强队伍建设。
（葛来策）
