第一章 民间非营利组织的性质
一、 概念的名称及定义
本课程定义 政府以外的不以营利为目的、主要从事公益或互益活动的组织
第三部门(the third sector) 在公(政府)和私(私营组织)之外的社会组织
非营利组织（Non-Profit Organization,NPO） 字面上显示不出组织和营利的关系；
不能显示非营利组织与政府的区别；不能显示是否包含一些特殊组织
非政府组织(Non-Government Organization,NGO) 历史最早的说法；不能显示与其
他私营组织的区别；早期非政府有非政治性和非宗教性的特点,非政府组织范围较小
公民社会(civil society) 指公民组成的社团；但更多的是指具有参政权的市民群体
志愿者组织(voluntary sector)
慈善组织(charitable sector)
非政府公共组织
我国学者最近提出的概念
二、 基本特性
萨拉蒙：组织性:都有制度和结构；私有性:在制度上与国家相分离；非营利性:机构
不向其经营者或所有者提供利润；自治性:独立处理自己的事务；自愿性:成员不是按
法律要求组成组织，机构接受成员一定程度的时间和金钱的自愿捐赠。
胜又寿良：正规性:一定程度被公共组织化；非政府性:独立于政府；非营利分配:不
能分配组织内的利益；自我统治性:具有自我管理活动的能力；自发性:包含参与志愿
者活动和捐赠活动；公益性:服务及有助于公共(社会不特定的多数)利益。
王绍光：非营利性:不以营利为目的，不能对组织成员分配赢利；中立性:对政党、政
治组织及其政治主张保持距离；自主性:对政府保持独立；使命感:成员对公益活动执
著、有奉献精神；多样性:因数量众多，作为整体可以提供多种多样的物品和服务；
专业性:每个组织都在特定领域活动，具体目标往往细微而专业化；灵活性:工作中较
少官僚主义和形式主义；开创性:这由所事工作多是与社会的变革和改善有关这一性
质决定；参与性:指成员的志愿参与，这种参与对成员个人、组织、社会均有益；低
成本:志愿者的免费服务、得到捐款、组织结构相对简单。
三、 产生的原因：历史和文化的传统；市场失灵；政府失灵；合约失灵；主观动机
第二章 民间非营利组织的分类
一、 国外的分类基准和范围
1.几种简单明了的分类
以组织规模为基准:大中小型
以活动利益为基准:政治型、经济型、社会工作型
以活动范围为基准:草根性、地方性、全国性、国际性
以服务对象为基准:互助型、公益型
以活动组织者的性质为基准:志愿者为主型、专业人士为主型
2.联合国的国际标准产业分类体系
以组织的事业内容为基准将所有的组织分为 17 大类 60 小类
民间非营利组织类下有三小类，十五个分项
教育:小学教育、中学教育、大学教育、成人教育等
医疗和社会工作:医疗保健、兽医、社会工作
社区服务和个人服务:环境卫生、商会和专业组织、工会、其他会员
组织(包括宗教组织和政治组织)、娱乐机构、新闻机构、图书馆和博
物馆、体育和休闲设施
3.欧洲共同体的经济活动产业分类体系
民间非营利组织被分为三类，十八项
教育:高等教育、中小学教育、职业教育、护理教育
研究开发:无项
医疗卫生:医院、其他医疗机构、牙医、兽医
其他公共服务:社会工作、慈善机构、专业组织、雇主协会、工会、宗教组
织和学会、旅行社
休闲和文化:娱乐机构、图书馆和博物馆等文化机构、体育组织
4.美国慈善中心设计的免税团体分类体系
民间非营利组织分为二十五大类
教育、保健、精神保健、特殊病症保健、医学研究、犯罪和法律、就业、食
品与营养、住房与收容、公共安全与灾难防御、休闲与运动、青少年辅导、
社会服务、文化艺术、环境保护、与动物有关的组织、国际问题、促进人权、
改造社区、慈善事业、自然科学研究、社会科学研究、其他公益活动、宗教
相关活动、互惠组织
5.美国霍布金斯大学等 13 国的学者设计的民间非营利组织国际分类体系
主要以组织的事业和活动领域为基准，将民间非营利组织分类为十二大类，二十四小类：
教育和研究；卫生；社会服务；环境；发展与住房；法律和政治的促进；文化与休闲:国际
性活动；宗教活动和组织；商会和工会及专业协会；其他
6.日本的《特定非营利活动法》采用的分类体系
主要基于组织的事业性质及活动领域来分类，共十二类：增进医疗、保健和
社会福祉；推进社会教育(主要指学校教育以外的如生涯教育等)；推进街区
建设；推进振兴文化艺术和体育；保全环境；救援灾害；地域安全活动；维
护人权和推进和平活动；国际协作；促进男女共同参与社会建设的活动；儿
童的健全培养；援助进行以上活动的组织的活动。
最近的修正条款中增加了四类：传递和普及信息；推进科学技术；风险产业
教育和企业活动的环境整治；保护消费者活动
二、 国内的分类基准和范围
1.清华大学公共管理学院的分类
狭义分类
会员制组织：互益型组织(行业协会、商会、职业团体、学会、同学会、联谊会、
兴趣团体等);共益型组织(就业服务中心、法律咨询机构等)
非会员制组织：运作型组织(各类基金会);实体型组织(各种民办非企业单位，即
民办的医院、学校、养老院、研究所、中心、图书馆等和国有事业单位，即国有的医院、学
校、剧团、研究所、图书馆、美术馆等)
广义分类：会员制组织：互益型组织 、共益型组织
非会员制组织：运作型组织 、实体型组织
人民团体：共青团、妇联、工会、学联、民主党派等
未登记或转登记（不是以社团而是以工商登记注册）的组织
2.党政系统公共管理教材的分类
政治组织：处于执政党、政府以外的一些党派、群团组织
准行政组织：由政府授权、享有某种管理职能的事业单位
非营利事业单位：如教育、医疗卫生、科学研究、文化、体育等行业的单位
及机构
社会团体和群众组织：各类由官方和民间创办的社会团体和群众组织
社区公益组织：如就业服务中心、法律援助中心等
民办非企业组织：如民办学校、民办医院等
社会中介组织：如会计师事务所、审计师事务所、律师事务所、有关委托及
信息决策咨询和代理机构等
信息咨询中心的分类
主要以有无法人地位作基准进行分类，分两类
法人非营利组织：包括人民团体、事业单位、社会团体、民间基金
会、民办非企业单位、企业法人(包括社会中介组织和以企业法人注
册实际经营公益活动的组织)等
非法人非营利组织：单位内的非营利组织(如经单位批准成立的志愿
者组织等)、未注册或未批准的非营利组织
4.民政部的分类
主要是基于社会组织的形式和性质，分为三类：
社会团体：学术性团体、行业性团体、专业性团体、联合性团体等
民办非企业单位：教育类、科技类、文化类、体育类、社会福利类等
基金会
在这个基础上，按照登记级别区分为全国性组织和地方性组织
特殊组织：国际非政府组织
指经过联合国经济及社会理事会的批准，获得联合国体系的咨商地位的跨国
的非政府组织
根据其咨商地位的轻重，可分为三部分
具有一般咨商地位的组织
具有注册咨商地位的组织
具有专门咨商地位的组织
第三章 民间非营利组织的发展状况
一、 国外的发展概貌
分成四个阶段
第一阶段：17 世纪至 19 世纪后半，此时期民间非营利组织的特点
出现了不少由资产阶级主宰、主要展开资产阶级思想的启蒙教育及宣传，甚
至进行政治斗争的组织
出现下层民众致力于自助和互助目的的慈善和互助性的组织
出现早期的以非营利为目的而以科学教育和文化为事业的民间公益组织
第二阶段，19 世纪末至第二次大战结束
无产阶级为维护自身利益而结成的组织有了长足的进展，主要产生于主要资
本主义国家
致力于社会公益事业的组织在组织规模和活动领域的广泛性上均有明显发展
第三阶段，战后至 20 世纪 70 年代末
随民众的自我解放、自我保护、自治意识的增强，世界各国的民间非营利组
织的形式进而多样
活动领域的拓宽：维护人权、环境保护、和平活动
参与联合国体系的国际活动
第四阶段是 80 年代以来
经济市场化和政治民主化成为世界主要潮流。各国普遍推行民营化的行政改
革，民间非营利组织的活动空间的扩大和环境条件空前改善
一个由民间非营利组织发动的全球性的社团革命正在兴起
二、 国内的发展概貌
中国的民间非营利组织发展约可概括为三个阶段
第一阶段，20 世纪前半，约存在着五类社会组织
政治性组织
带有反体制和反外来入侵性质的秘密武装组织
学艺性组织
行业协会
互助和慈善组织
此期的民间社会组织还称不上完全意义上的民间非营利组织，有部分只具有
早期民间非营利组织的一些框架
第二阶段，新中国成立至文革结束
中共政权 50 年代前半对民间组织根据社会主义原则进行了彻底的整顿和清
理，带来一个民间组织的政治化问题
一方面，一些与政府和执政党关系和立场较为接近的团体和组织转化为政党组织
另一方面，部分民间组织根据新的法规而被取缔
文革期间，中国的政治秩序和法制遭到严重破坏，原有的组织除了少数以外，
基本上处于瘫痪状态，出现了一批造反批判、搞打砸抢的政治组织
第三阶段，1978 年至今
经济体制的转轨和政府职能的转变直接为民间非营利组织的发展提供了空
间，民间组织的发展也出现了空前的势头
法规和制度建设：1988 年《基金会管理办法》；1989 年《社会团体登记管理
条例》、《外国商会管理暂行规定》；1993 年《中华人民共和国红十字法》；
1998 年《民办非企业单位登记管理暂行条例》；1999 年《公益事业捐赠法》；
2004 年《基金会管理条例》
三、 几个主要国家的现状
1. 美国
美国的民间非营利组织的产生要早于国家和政府的形成
民间非营利组织在经济和社会生活中占有重要的地位
1990 年代中期，非营利组织 110 万以上、就业人员 860 万以上、消费占 GDP
的 7%
美国民间非营利组织的种类
会员制（互益性）组织（约 40 万）：建立的主要目的是为组织成员服务，
但也不排斥公益性活动，以前者为主
业主或专业组织∶商会、贸易协会、律师协会、银行家协会、工会等
社交性组织∶各类俱乐部、兄弟会、姐妹会、退伍军人协会等
互助组织∶法律援助团体、教师退休基金、互助保险公司、信用合作社、公
墓管理公司等
其他组织∶政治组织、所有权凭证管理公司等
非会员制（公益性）组织（约 70 万）：主要目的是提供公共服务，活动领
域极为广泛
资金中介组织：基金会、筹款组织
宗教组织
社会服务组织：美国民间非营利组织的中坚
美国民间非营利组织的特点：民间非营利活动的社会基础非常广泛；宗教性组织较
多；服务对象侧重老年和儿童；活动范围大多以本地域为中心；活动领域以卫生保
健及教育为主导；中小组织占多数；资金来源以服务收入为主导；美国民间非营利
组织的问题点；滥用特权，名不副实；各类开支过大，组织处于高成本运作状态；
贪污腐败现象不绝；展开不公平竞争；涉足政治，变成特殊利益集团。
2.日本
民间非营利组织在日本的发展
战后至 80 年代，日本的民间非营利组织发展不大，传统上日本人相信政府
地方自治的发达，使在广泛领域承担公共事务的主体由民间非营利组织转入
地方自治体，且地方自治体的公信力在日本社会又要高于民间非营利组织
私人企业的主角位置客观上淹没了民间非营利组织的存在及作用
80 年代出现民间非营利组织的快速发展势头，政府采取了抑制和提防的立场
90 年代以来，日本的民间非营利组织的活动发展在质和量的两方面都取得
进展，民间非营利组织和社会及政府已基本建立了良性互动的关系
非营利组织 150 万以上、就业人数 300 万以上、占公共部门就业数的 40%、
消费占 GDP 的 5%
日本民间非营利组织的主要类别
（1）法人
进行与公益有关的事业；不以营利为目的；得到主务官厅的许可
社会福祉法人：成立需经地方政府首长或中央政府厚生省的批准；主要活动
领域是托儿、养老、妇女儿童、残疾人等；对政府有很大的依赖性。
学校法人：指私立学校
宗教法人：一般不会得到政府的资助；政府对其宗教活动则也不能干预
医疗法人：需地方政府首长和厚生省的批准；除少数特定医疗法人能享受减
税的待遇外，一般不能享有免税待遇 。
特殊法人：依据民法以外的特殊法律建立的准政府组织；资金来源基本上依
赖政府外，在事业活动的方针和政策方面也与政府有较密切的关系；主要活
动领域:国土开发、金融、国际活动、产业经济、交通运输、传媒、资源和能
源、科技、福利、环境、学术教育文化、共济组合等。
公益法人：基于民间的创意，以积极实现不特定多数者的利益为目的的非营利
法人；基本形式有财团法人和社团法人；公益法人中约有三成称作中间法人：
一是类似于行业协会，一类是常常称作行政委托型法人三是有一定独立性的
政策研究机构。
（2）公益信托基金
在日本是个比较新的组织类型
基金属于政府认定的特定组织，但不具有法人性质
享有一些经济优惠，如基金的利息收入可以免税，对符合一定条件的捐款者
也可以享受减税待遇
基金的事业领域主要是发放奖学金、奖励科学研究、促进文化艺术事业和国
际交流、改善城市环境和社会福利等
与普通的基金会比，基金的特点：规模小，一般没有专职人员；通常由个人
设立，很少有公私或地方政府参与的现象；资助目标单一。
（3）市民团体（120 多万）
市民团体即未经政府认证的社团，因为在日本社会没有相应的法律地位，得
不到政府的资金援助，规模都不大，但却是日本的民间非营利组织中最有生
气的部分
自治会
实际上是一种街坊组织
三个主要功能：社会经济功能；游说宣传功能 ；行政功能
日本的民间非营利组织发展中的问题点
与美国比较而言，民间非营利组织发展的社会基础特别是民众的支持基础还
不够坚实 ，捐赠收入的比重低
与美国相比而言，取得一定的法律地位即得到政府的认证手续复杂，获准在
相当一个时期内较为困难，审批要求较严；但 98 年以来，有很大改善
免税措施不全面，在享受免税优惠上公益法人最全面，其他法人及非法人的
认证组织的免税待遇各不相同
3.印度
民间非营利组织发展的历史演变
19 世纪初到二次大战结束，此期的主要民间组织
基督教传教士和印度的民族资产阶级设立的医院、学校、孤儿院等
致力于民族主义运动的政治性组织
殖民地色彩很浓的商会，以及工会、工人协会等无产阶级的组织
外国人及印度有闲阶级的各类文化、休闲组织
总的特点是致力于社会改造、交往娱乐的组织要比专事社会服务的
组织多
1947 年到 1970 年代末
40、50 年代主要是两股力量：原来追随甘地的人们组成的志愿者组织
和与宗教有关的志愿者组织在各界活动，活动内容以救灾扶贫为中心
60、70 年代，印度社会矛盾多元化，出现了激进派结成的批评政府
的主张改良政府的组织
1980 年代以来
值得注目的是两类组织的发展：非政府组织和原教旨主义组织的发展
印度政府希望民间非营利组织成为政府的影子，对偏离政府轨道的
民间非营利组织， 采取措施严加限制甚至予以打击
印度民间非营利组织的现状
印度民间非营利组织的主要类型：慈善和人道救援组织；在社会广泛领域民众进行
自救和互助的组织；ngo；基督教经营的组织；政府扶植的组织；合作社；专业团体；
文娱体育休闲团体；分离主义组织
印度民间非营利组织建设方面的特色
法律制度相对健全，全国性的法律 ：
《社团法》（1860 年 )：为各类团体的注册提供法律基础
《信托基金法》、《所得税法》(1961 年)、《慈善捐赠法》(1890 年)、《受托
人法》(1913 年)、《慈善与宗教信托基金法》、《合作社法》(1904 年)、《工会
法》(1926 年)、《公司法》(1956 年)
全国性的法律，还有地方各邦的法律， 政府的法规
4.印度尼西亚
印尼人文地理条件上的特点：不仅人口多，而且异质性很高；是个典型的群岛型的
国家，草根性的组织的因地制宜的服务模式可能是更受欢迎；印尼是最大的伊斯兰
较国家，伊教十分强调慈善捐赠， 是印尼发展民间非营利组织事业的一个精神基础；
以上特点有可能成为影响制约其民间非营利组织发展的关键因素。
印尼民间非营利组织历史和现状(三个发展阶段)
19 世纪后半到 1960 年代中期。
1949 年独立以前，民间组织主要有两种形式∶一是传统的慈善组织，几乎都
有宗教背景，另一是争取独立和自由运动的组织
进入 20 世纪民间组织成为独立运动的中坚
独立后的印尼，形形色色的政党的活动相当活跃
1965 年到 1970 年代末
1965 年军事政变抹去民间组织的政治色彩
70 年代初的两类新组织：社会服务的内涵有了新提升的组织、鼓吹社会变
革的组织
1980 年代以来
致力于社会发展、即不但是社会经济而且也包括社会整个系统的发展的组织
伊斯兰教原教旨主义组织
民间非营利组织和印尼政府的关系
1998 年以前，印尼政府对民间非营利组织实施了严密的监控
所有社团都必须向政府办理登记手续
社团必须接受政府主管部门的义务指导和培训，接受政府的监督和管理
社团每六个月必须向主管部门提交活动汇报，以及下半年的活动计划
社团负责人、地址的变化必须及时向主管部门汇报
社团的财务预算要由政府主管部门定期检查
民间非营利组织与政府的关系大体有这样几种模式∶
主要是致力于社会福利和经济发展的组织往往是与政府采取比较合作的立场，
在政策的范围内沿着自身的事业目标作具体的事情，政府并不将其视作威胁
受较为激进的理论影响的主张社会变革的组织，对苏哈托政权的所谓新秩序
持批判态度，鼓动大家与政府保持距离，与政府之间相互极不信任
第三类组织虽也对政府政策并不信任，但却不与政府闹简单的对立，而是把
主要精力用在启发民智上，这类组织与政府的关系处于不即不离的状态
印尼民间非营利组织运动的问题
政府规制太多
资金面的问题：社会整体经济发展水准低，资金短缺问题十分突出
人才缺少的问题：志愿者及一般员工受过一定培训和教育的人才不多
5. 匈牙利
匈牙利的民间组织发展的历史状况
第一阶段，19 世纪至 20 世纪 40 年代中
组织的主体有下层贵族、新兴资产阶级、知识分子、工人和农民，
也有各阶层的联合组织
文化性(文化宗教、休闲和业余爱好组织)和政治性的组织较多(约五
成)，服务性的组织少(约二成)
第二阶段，战后至 1980 年代末
战后只有劳动人民参加的少数组织，并受政府的严密控制
80 年代起，政府开始松动政策，民间组织重新抬头
第三阶段，90 年代以来
民间非营利组织激增
民间非营利组织的非政治化，并得以进入社会服务领域
匈牙利民间非营利组织的特点
民间非营利组织自身的特点
将近九成的民间非营利组织是志愿者组织
民间非营利组织的种类或活动领域上传统色彩较浓
民间非营利组织的资金来源中来自私人捐赠的比重所占较高
匈牙利为促进民间非营利组织事业的法制化建设
形成了配套的有关民间非营利组织的法律体系
对匈牙利民间非营利组织的发展最有意义的《公益组织法》：定义了公益活
动；规定了公益组织的五种组织形式；规定了公益组织的认证条件；规定组
织营运的具体规则。
6、中国（改革开放以后）
（一）中国非营利组织发展的历史条件
第一，始于 1978 年的经济体制改革为中国非营利组织的发展带来了生存空间
第二，逐步深入的政府为中国非营利组织发展提供了更为广阔的前景
第三，法制环境逐渐改善
第四，社会的转型和多元化的趋势越发明显，单位制弱化，政府不再是公共物品和服务
的唯一提供者
第五，加入世界贸易组织带来的机遇和挑战
第六，经济市场化和社会各方面的发展，使公民参与公共事务的热情高涨和自由、自主、
自治、志愿者服务意识的增强，公民这个非营利事业主体的成熟化
（二）中国非营利组织的类型和特性
（1）自上而下型
政府改革的产物
人、财、物、信息、管理及组织资源主要来自政府
特性上既有模拟政府的行政性和官僚性；又有逐步增强的自治性
三种组织形式
补充性：作为公共政策的补充形式发挥作用
协调性：为政府对相关行业进行管理协调
执行性：作为政府特定方针和政策的执行形式发挥作用
（2）自下而上型
发展与市场经济和社会民主的进程有关，是公民有组织地参与经济过程、社会过程、政
治过程深化的产物
主要资源主要来自市场、社会及国外
组织形式
精英组织；思想库；志愿者组织；公益咨询专家组织；
面向特殊特殊人群的福利组织；大学生组织；自发的行业组织；
农村的民众组织；
基本特点：活动领域及方式多样性；组织管理及运作的自发性；制度设计及约束的随意性
（三）90 年代以来中国非营利组织发展的特点和展望
发展的特点：（1）自下而上型组织数量上明显增多；（2）自上而下型组织的自主性在增强；
（3）组织能力有很大提高；（4）对社会的影响不断扩大。
今后的展望
（1）自下而上型组织
基于需要、供给和制度背景的分析；有更多的独立性；同时以一定范围的自由换取合
法性和公共空间
（2）自上而下型组织
基于社会推力和拉力的分析；在和政府合作中增进自主性；将较长期地成为中国非
营利组织的主流
1、问题：（1）资源不足；（2）组织能力不足；（3）缺乏自主性；（4）发展不平衡
2、问题产生的原因：（1）制度的缺陷；（2）文化理念上的障碍；（3）政府改革滞后的影
响
第四章 民间非营利组织的活动领域
一、 联合国体系内的活动
民间非营利组织在联合国各机构的活动
国际法还不承认民间非营利组织的存在
民间非营利组织在联合国的咨商活动发端于联合国的经济及社会理事会内
的制度
咨商地位层次：一般咨商地位(至 99 年有 111 个)，可以参加理事会
的大部分活动，有提案权；专门咨商地位(918 个)，主要参与人权、
妇女问题、环保问题等的协议 ；注册咨商地位(672 个)，传递信息
和作舆论宣传。
有咨商地位的民间非营利组织每四年向联合国提交活动报告书，接
受审查，不提出报告书或活动不适当的场合，咨商地位可能被取消
原来的有咨商地位的组织基本上是国际性民间非营利组织，现在也
开始对地域性的、国内民间非营利组织开放门户
在联合国其他主要机构里活动的民间非营利组织：国际劳工组织；联合国儿
童基金；联合国难民事务高级专员办事处；联合国人口基金；联合国粮食及
农业组织；世界粮食计划
民间非营利组织在国际性会议场合的活动
经济及社会理事会的咨商组织，无论是该理事会主办还是联合国大会主办的
世界性会议，一般都能直接以民间非营利组织名分参加。但具体身份通常是
观察员或列席代表
民间非营利组织的代表作为政府代表团的正式成员参加会议
通过举办非政府组织论坛，来获取会议的有关信息及对会议施加影响
民间非营利组织在联合国体系的活动的主要问题点
角色的限制：还未进入意思决定阶段
地位的限制：即还没有摆脱观察员和列席代表的身份
二、 环境保护
国际社会对环境问题的调整控制的基本手段：技术性手段；规则性手段；经济性手
段；社会和文化手段——民间非营利组织的活动空间
在世界范围内把环境保护看作地球性的问题始于 1970、80 年代之交
1970 年 4 月 22 日的“地球日”创始活动
在 1972 年召开的人类环境的世界性会议上，民间非营利组织正式登场
世界范围致力于环境问题的民间非营利组织的规模
环境民间非营利组织目前发挥的作用及形式
环境保护问题所做的启蒙教育、宣传和形成舆论、调查研究、对政府部门及
有关机构提出政策建议等方面的工作
监视活动及其作用
在联合国各机构或世界性会议上参与全球性的环境问题解决方案的拟定
环境民间非营利组织在实践中遇到的问题
在环境问题上虽能做到多方参与，但其地位始终还没有得到根本改善
阻挠民间非营利组织在环境问题的解决上获取决策权的要素，主要是来自发
展中国家的政府及有关利益集团的反对
两个我国的民间环保组织
自然之友：历史学家粱从戒于 94 年发起成立；主要致力于保护藏羚羊、金
丝猴等稀有动植物
廖晓义于 96 年成立的组织：在电视台主持保护方面的节目；编辑出版环保
方面的丛书；推动绿色社区建设；2000 年地球日中国行动
三、 开发援助
开发援助的涵义
并不限于削除贫困，应包括帮助穷人或弱势人群在经济、社会、政治等方面
真正自立
民间非营利组织在开发援助方面的两个事业
帮助发展中国家缓解贫困的事业
对贫困地区的民众及民间非营利组织通过提供资金、组织人员培训、提供信
息交流和技术指导等来提高其能力，培养其自立的能力
中国民间非营利组织的开发援助活动
中国扶贫基金会的贫困农户自立工程：饮水项目；搬石造地项目；住房改造
项目；推广优良农畜品种和新的实用技术
中国人口基金会的幸福工程：在全国 27 个省市自治区以贫困母亲为对象的
综合性开发项目；主要帮助贫困母亲治病、治穷、治愚。
中国国际民间组织促进会的开发援助工作
中国青少年发展基金会的希望工程：促进中国与国外民间组织和国际多边和
双边的机构在开发扶贫、环境保护和社会发展方面的交流和合作
四、 人权维护
人权的范畴
民间非营利组织关于人权维护的范畴规定，主要基于复数的国际人权公约的
有关内容
战后以来国际社会在国际人权公约方面的发展
最初依据是 1948 年联合国通过的世界人权宣言
1966 年又在联合国制定了两个人权公约∶自由权公约和社会权公约，
通常称其为世界人权宪章
联合国为中心制作的 23 个具体的人权公约
规定有工人权利的国际劳工组织制定的关于劳工权利的公约
基于国际人权公约的人权的四个种类
作为人的权利：即只要是人就应该具有的权利；这是最普遍的权利，
如生命的权利、不受拷问的权利、在法律之下被平等对待的权利等。
作为市民的权利：政治色彩较重；主要内容有选举权和被选举权、
结社和集会及游行的权利、言论和出版的自由权利等。
作为劳动者的权利：范围限于在职人员；主要有提供劳动和服务后的
领取报酬的权利、其他劳动三权(团结权、团体交涉权、罢工权)等
作为少数者的权利
民间非营利组织在人权问题上活动的范围和作用
积极参与人权公约的制订
促使各国政府正式批准人权公约，监视督促政府履行其规定的内容和精神，
修改与公约内容相违的法律和法规
对人权受侵害者予以救济
局限性：民间非营利组织的行为一般没有法的强制力和拘束力
在回避发达国家和发展中国家之间围绕人权问题引发冲突上，民间非营利组
织有其积极作用
五 维护女权
以妇女为主题的世界性会议
1975 年联合国于墨西哥城召开第一次世界妇女会议，会议的参加者约 2000
人，论坛的参加者约 3000 人
1980 年哥本哈根第二次世界妇女会议，会议的参加者约 1300 人，论坛的参
加者约 8000 人
1985 年内罗毕第三次世界妇女会议，会议的参加者约 6000 人，论坛的参加
者约 15000 人
1995 年北京第四次世界妇女会议，会议的参加者约 18000 人，论坛的参加
者约 31000 人
目前各国民间非营利组织在妇女问题上的主要活动
在社会生活各个领域对女性提供有关服务
与政党有一定关系，注重和其政治目标相一致的有政治色彩的事业
通过调查研究来改善妇女的地位
在开发领域致力于为妇女争得必要地位
我国妇女民间非营利组织的有关活动
妇联：获得了民间非营利组织的国际认同；联合国经济及社会理事会的咨商
组织。
研究性的组织：主要成立于改革开放尤其 95 年世界妇女会议之后；由高校
和社科院系统的女知识分子自发组织；大多属于无专门研究经费，无编制，
无专职研究人员的三无机构。
服务性组织：公益性十分突出；活动都有新意， 发展潜力很大。
联谊性组织
六、 国际协作和交流
案例 1：福特基金会中国办事处
福特基金会的产生和发展
创立于 1936 年，致力于国际和平和改善人类福利的私人慈善机构
1950 年以前，福特基金会是美国密执安州的一个地方慈善机构。1950 年后
扩展成国际性的基金会
到 1995 年，基金会已经提供了 70 亿美元的资助和贷款，在世界范围内受到
资助的机构和组织已经超过了 9000 个
基金会和福特家庭或福特公司脱离关系已经多年
福特基金会在中国的发展
1952 年到 1979 年间，基金会投入了 4000 多万美元，用以促进对中国的了解；60 年
代末以来，基金会一直为美中学术交流委员会和美中关系全国委员会提供捐款
1980 年，基金会在中国的合作活动逐渐超出了原来两个科学院（中国社会科学院和
中国农业科学院）的范围，扩展到一些重点大学、国务院和部委的研究所；在 1979 年到 1988
年间，用于和中国有关的活动的拨款总额大约为 1800 万美元
1988 年 1 月，福特基金会成为第一批被中国政府允许在中国设立办事机构的国际组
织，在北京设立了中国地区办事处，项目范围逐渐扩大，资助的项目数量也有了显著增长
近 5 年来，福特基金会中国办事处平均每年的经费大约在 1000-1300 万美金左右
福特基金会的决策机构：国际董事会
董事们负责制定政策，授权会长和高级职员管理基金会资助的项目实施
除了纽约总部之外，基金会还在世界各地的 14 个地方设立办事处
福特基金会的活动资金
来源于基金会自身所拥有的基金投资所得，不接受任何机构、企业或个人的捐款
截至 1995 年 5 月，基金会的证券投资组合达到了 70 亿美元，每年项目预算大约为
4 亿美元 ；到 1999 年，福特基金会的基金总价值达到了 118 亿美元
投资基金由纽约总部负责投资投资，每年的收益大约在 5-6 亿美金左右
福特基金会在中国的主要资助项目
帮助贫困人口脱离贫困
研究项目，资助对象主要是国家部委、科研机构和高校
福特基金会从不亲自做自己的项目，而只资助其它机构开展一些项目
政策方面，提高政策研究人员和分析人员的能力，使其能在推动社会建设和
减少贫困的政策制定过程中发挥作用
为致力于解决弱势和边缘人群问题的侧重于行动的研究和宣传组织提供资助
帮助从事扶贫工作的个人和组织进行能力建设，使之能为中国的扶贫项目贡
献力量
资助制度和政府管理问题的工作
福特基金会的工作将主要集中在以下 5 个重要方面
环境与发展：土地和水资源的管理；中国社科院等机构的研究项目。
生育健康：对国家部分、研究机构和有关社团的部分工作人员进行
培训；全国妇联研究机构等单位的社会参与研究项目；中国计划生
育委员会等机构的信息传播和公共教育项目；全国妇联的道德、法
律和政策分析项目。
公共政策与政府治理
法律和权利：中国政法大学等单位的社会公正和法律服务供给研究
项目；中国科学基金研究会等单位的慈善项目。
教育
案例 2：笹川和平财团，属于日本财团下的公益团体，1986 年，由日本财团和日本赛艇业界
出资成立，现为联合国咨商地位组织
主要事业：促进国际理解，强化国际协作
主要目的：不是为使国际社会变得更好，而是为探寻使国际社会变得更好的方法
机构情况
决策部：理事长、常务理事、理事、监事等 17 名
执行部：六个部门共 40 多名专职人员
注册资金：500 亿日元
年平均事业支出：10 亿日元
年平均对华事业支出：1 亿日元
两大支柱事业
1、一般事业：资助探索和解决冷战后的全球性问题
事业主题：（1）实现多元价值观的共存；（2）创造富裕社会和援助 NGO；（3）世界
中的日本和亚洲
2、特定事业：（1）太平洋岛国基金；（2）泛亚洲基金；（3）中欧基金；（4）日中友好
基金
日中友好基金设于 1989 年，主要事业：1、培养面向 21 世纪的人才；2、加深有关人员
对 21 世纪中日关系重要性的认识；3、就 21 世纪中日关系的发展进行提案；4、协助中国形
成能向世界发送信息的社会系统。
活动方式：
1、自主：从资金筹备到事业策划、实施
2、助成：只提供资金
3、自主兼委托：负责资金筹备和事业策划，实施由其他组织
笹川和平财团的事业特点：第一，事业的前瞻性；第二，事业的国际公益性；第三，事业的
中立性。
国际公益事业和国家利益、外交的关系
第五章 民间非营利组织的地位
一、民间非营利组织的经济、社会和政治地位：影响国家的立法和政府等的决策；协调各种
社会组织间的利益关系；推进社会的民主化进程；提供各类社会服务；促进国际交流及协作。
二、 民间非营利组织的法律地位
1.与民间非营利组织有关的法律
中国
至今为至，我国关于民间非营利组织所有方面做系统规定的专门法律还没有
只有一部法律《公益事业捐赠法》（99 年），其它只是行政法规
全国性的主要有∶《基金会管理条例》(04 年)《社会团体登记管理条例》
（98 年）、《民办非企业单位登记管理暂行条例》(98 年) 三个。其他都是各
部门、各行业和各地的管理规章制度
特点：虽对我国的民间非营利组织作了分门别类的管理规定，但在内容上并没
有涉及民间非营利组织的地位、权利义务、与政府及企业的关系等重要内容
美国
美国也没有一部对民间非营利组织做全面规定的专门法律
组织成立也需要申请，但被批准十分容易
组织成立的合法性源于社会对联邦宪法赋予公民自由结社的权利的理解
经济经营状况是一个组织能否存续下去的决定性要素
真正涉及组织的法律地位的法律是美国的联邦税法
联邦税法规定可以享受减免税的民间非营利组织有 25 种，这 25 种组织又进
而分为两类∶公益服务性组织，会员服务性组织
日本
有关民间非营利组织的法律比较具体和齐全
除了民法和税法等，还有就民间非营利组织的各方面全面规定的专门法律
《非营利活动促进法》
主要的组织形式公益法人等都有专门的法律
市民团体也有相对应的复数法律可以依据
2.民间非营利组织的法律形式
美国
非公司形式的组织：这种形式比较自由，也较传统；现在的大多数学术团体、
专业团体和俱乐部等仍然采此形式。
公司形式的组织：万一组织遇到风险，负责人只要对组织负有限的责任；利
于自身改善管理和提高效率；便于通过严格的组织性检验。
信托形式的组织：信托形式是指特定财产的所有者通过信托声明或信托协议
的方式将该财产转交受托者管理；美国的政治行动委员会和基金会一般采这
种方式。
日本
特定非营利法人：所事事业公益程度高，活动领域宽
公益法人：主要从事慈善、宗教、教育、科学、艺术等领域的公益活动，组
织多称财团法人和社团法人
社会福利法人：主要活动领域在养老、托儿和妇幼保健及为残疾人服务
学校法人：经营大中小学校以及职业学校、残疾人学校等
宗教法人：教会及其设施
特殊法人（行政法人）：准行政组织
医疗法人：几乎所有医疗机构
公益信托基金：不需要在政府那里登记，但要免交税款，须有政府认可
共同组合：不需登记注册，也无税收上的优惠，可以分配所余利润
市民团体：未经政府认证的组织。不具有一般社会团体的法律地位，但活动
不属非法，几乎没有财政政策上的优惠条件可以享受
中国
根据我国现有的法律和全国性法规，可以称之为这类组织的法律形式的只有
以下：社会团体（法人）；民办非企业单位（法人）；基金会（非营利性法
人）；公司（企业法人）
数量更多的属于无法律形式的组织
3.民间非营利组织的一般法律地位
中国
准公共管理主体：社会团体和非企业单位可以作为准公共管理的主体，但必
须经过法律和法规的授权或行政机关的委托。
公共管理相对人：社会团体和民办非企业单位登记注册后，对于受其登记并
对其行使管理职能和进行业务主管的机关而言， 就具备了作为公共管理相
对人的身份。
民事主体：社会团体依法核准登记，就具有了社会团体法人的资格；民办非
企业单位办理登记手续后的身份各不相同，有的是法人，有的是合伙或个体
性质，各自依法承担不同的民事责任。
4. 中国民间非营利组织的管理功能：行业管理和服务；制定行业规章、章程和规制；管理
或参与管理价格；审批或许可；审查；日常的监督和检查；注册登记；对特定行政机构的协
调；奖励；惩戒
5. 中国民间非营利组织法制建设上的问题
我国民间非营利组织立法问题上须改善的方面
针对现有法律法规的不全面，要增加法律法规的数量
对民间非营利组织整体性的问题作宏观规定的法律和法规
对种类繁多的社会中介组织分门别类制定专门的法律和法规
界定政府和民间非营利组织的关系以及政府对民间非营利组织实施
管理的法律与法规
针对现有法律法规的不完善，要提高法律法规的质量
主要问题：政治和行政色彩过浓；条文规定不规范；内容不一致甚
至相互抵触；本应由法律法规规定， 却以较低水平的规章或规范性
文件替代；重要内容缺漏
第六章 政府对民间非营利组织的管理
一、政府和民间非营利组织的关系
1.政府与民间非营利组织的关系模式
并行弥补型：民间非营利组织自行集资筹款，展开社会服务活动，客观上填
补了政府工作的空缺；多半在发达国家存在。
对抗型：民间非营利组织自以为代表公众利益，经常对政府抱着求全责备的
态度，推促政府不断改进政策；多半在发展中国家存在。
合作型：由政府出资，委托民间非营利组织向社会提供特定服务
优点：不仅有利发挥各自的优势，而且也能因两个部门的有力协调而使特定
的社会服务过程能在社会振荡较小的社会环境中展开；有助于提高效率和减少成本；民间非
营利组织在内部结构、运作机制和组织目标及理念上都要比私营组织更接近政府，会降低讨
价还价的机会成本。
缺点：政府会因此进而控制民间非营利组织，使其为合作付出丧失组织的自主
性的代价；获得并实施政府项目，多半需要复杂的手续，为此民间非营利组织必须花费大量
时间和精力于行政事务，容易带来组织庞大化和官僚化的问题。
2.政府对民间非营利组织的一般政策
防范政策：最不利民间非营利组织展开活动的政策；通常的做法是出台过份的限制性政策。
无视政策：对民间非营利组织的事业和活动不重视，但一旦发现其从事政治活动时就会
由无视转为压制。
收编政策：政府利用其资源的优势，以自己为主导兼并若干民间非营利组织，或以某种
条件强制民间非营利组织向政府或执政党靠拢。
利用政策：利用对民间非营利组织的表面支持，获得国际地位和正面形象，以进而获取
国际援助；利用民间非营利组织帮助政府推行低成本的社会变革。
相互协作政策：政府在施政中不求控制对方，而是谋求彼此的合作。
二、 政府对民间非营利组织的管理
1. 国外的管理状况
管理体制
对口管理：由政府各部门对口管理各类民间非营利组织。以日本为典型
共同管理：由政府几个部门共同管理民间非营利组织。以加拿大为典型
司法部门管理：以德国、瑞士为典型
行政和司法混合管理：以美国为典型
政府内务部管理：以新加坡等为典型
登记管理
成立条件
新加坡：民间非营利组织成立须有１０个条件
加拿大：登记依据是联邦公司法中的法人登记规定，较简单
登记程序
民间非营利组织依据法律向登记机构提交必须材料的申请阶段
登记机构在一定期限内审核、批复、注册或说明不予登记的理由
日本：登记商量阶段、登记准备阶段、登记批准阶段
美国：成立登记后还要进行减免税登记并进行组织测试和运行测试
监督管理
立法限制；行政审批限制；评估限制；日常监督限制
2. 国内的管理状况
登记管理
登记的性质和作用
三类团体不需要进行登记：参加中国人民政治协商会议的人民团体；
由国务院机构编制管理机关核定，并经国务院批准免予登记的团体；
机关、团体、企事业单位内经本单位批准成立并在单位内活动的团体。
对社团和民办非企业单位来说，登记是取得合法地位的必要环节，
是国家对其展开管理的基础
社团登记后可取得法人资格， 民办非企业单位有些是法人，有些不是
社团和民非从国家得到的法政援助力度是不同的
登记的条件
社团：有一定规模；有规范的名称和组织机构；有固定的住所；有
与业务活动相应的专职工作人员；有合法的资产和经费来源；有独
立承担民事责任的能力——核心条件。
民办非企业单位：有业务主管单位并经其审查同意；有规范的社团
名称和组织机构；有与业务活动相适应的从业人员；有与业务活动
相适应的合法财产；有必要的场所。
申请成立登记的程序
社团
业务主管单位的审查
登记管理机关的申请筹备资格审查：向登记管理机关提交申
请材料；登记管理机关进行审核。
登记管理机关的申请成立登记审查：向登记管理机关提交申
请材料；登记管理机关进行审核；筹备社团向登记管理机关
提交申请登记所需材料；登记管理机关的审批。
民办非企业单位
业务主管单位的审查
登记管理机关的审核及登记：成立登记的申请；登记管理机
关的审核和登记阶段。
日常管理
社团
社团日常管理的原则：依法原则；效能原则；服务原则
社团日常管理的内容：依法管理；年度检查；社团重大活动管理；
教育培训和表彰先进；与有关部门的协调；社团人事管理；委托管
理民办非企业单位；财务管理、业务活动管理、涉外管理、社团档
案管理、社团印章管理以及社团党组织建设等。
民办非企业单位
登记管理机关的日常管理：对民办非企业单位实施年度检查；检查
监督违反条例的问题，并予以行政处罚。
业务主管单位的日常管理：成立登记及变更和注销登记前的审查；
监督指导民办非企业单位依法展开活动；负责年度检查的初审；协
助有关机关查处民办非企业单位的违法行为；会同有关机关指导民
办非企业单位的清算事宜；财务管理、档案管理、印章管理等。
第七章 民间非营利组织评估
一、 我国民间非营利组织的评估框架
1. 目前我国民间非营利组织存在的问题：整体的活动领域分布还不够均衡；活动方
式比较单一；活动范围以小范围为主；法律地位不够明晰；多数民间非营利组织没
有人事任免权；组织运作过程中民主决策程序缺乏；在物质和资源上对政府的极度
依赖；人力资源匮乏；财政状况不佳；政府化倾向浓重，对市场化的适应性相对较
差；国际交流极少；对政府公共政策影响较小。
2. 民间非营利组织的评估框架
清华大学针对以上问题提出的评估框架
组织的非营利性评估：即评估组织是否违反了非营利准则，主要目的是通过
评估提高组织的责任感和公信力
组织的使命和战略规划评估：目的在于通过评估明确组织的发展方向和发展战略
组织项目评估：目的在于通过评估促进组织的效率和服务质量
组织能力评估：目的在于通过组织能力评估促进其能力的增长
二、 非营利评估
1. 美国的非营利性评估机制和评估标准
政府的检查：
美国政府也对民间非营利组织进行比如像检查这样的管理
这种管理是极其单纯或只涉及节骨眼上的问题的
第三方的评估
美国全国慈善信息局：最主要的工作是对要求获得公众捐赠的慈善
组织的非营利性进行评估
公益咨询服务部
同行的互律：包括联合会的互律，全国性协会的互律，行业性团体的互律等
民间非营利组织的自律
媒体和公众的监督
美国的评估制度的经验
设置标准的原则：设置的标准应该容易被人理解，且是合理和适当的
具体的标准应注重以下几个方面：治理机构的品质；资金使用；财务信息要
有透明度；活动和组织的宗旨的一致性。
2.中国的民间非营利组织评估制度
现状和问题点
至今为止我国还没有系统的、并且较为成熟的评估制度，对民间非营利组织
评估力度大的实际就政府检查这一点
管理部门的监督管理几乎没有什么系统和规范的标准，能称得上有一定规则
并且可称之为标准的就是社团年检
社团年检
合格的标准：遵守有关法律、法规和政策规定；依照章程规定的宗
旨展开活动，无违法乱纪行为；财政制度健全；及时办理变更登记
及机构设置的备案手续；按民主程序办事；在规定期限内接受年检
有以下情况之一的，为不合格：年内未展开任何业务活动的；经费
不足以维持正常活动的；违反章程展开活动的；违反财务规定的；
内部矛盾严重，重大决策缺乏民主程序的；乱收会费；无固定场所
一年以上的；未办理有关变更登记及机构备案手续的；无特殊情况
而未接受；年检的；违反其他规定的。
民办非企业单位的年检
合格标准：遵守法律、法规和有关政策，在其范围内展开活动；按
照章程规定的业务领域展开活动；及时变更登记等必要手续；遵守
国家财务制度规定；没有从事营利性的经营活动；在规定期间内接
受年检。
有以下情况则为不合格：有违纪违法行为，且造成一定社会影响；
违反章程展开范围以外的活动；擅自设置分支机构；从事营利性活
动，并违反规定收费；违反国家财务制度；未及时办理变更登记等
手续；未按时接受年检或拒绝年检的；违反其他法律法规的。
年检的问题点：年检标准中几乎没有特别明确和清晰地显示评估非营利性的
标准；年检标准范围很广，内容和很多，而标准则抽象笼统，难于理解，缺
乏可操作性 。
评估标准的改进：对治理机构设置评估标准；资金的用途要明确有评估标准；
经营收入的比例也应列入评估标准；把财务及其他组织的信息向社会公开列
入评估标准；筹资行为应列入评估标准。
三、 使命与战略评估
主要从三方面的指标入手评估
需求评估：主要评估民间非营利组织是否遵照其使命，以及如何满足受益群
体的需求，它关系到组织的定位和长期的发展。
创新性评估：能否证明民间非营利组织是解决社会问题的一个重要创新者；
民间非营利组织的新实验或新方式方法是否得到了有效的推广。
灵活性评估：民间非营利组织能否迅速及时地提供社会服务；民间非营利组
织是否提供了政府不便做或难以做的服务。
四、项目评估
主要围绕投入指标、产出指标、效率指标、效果指标、服务质量指标等进行
主要切入问题：过去三年内民间非营利组织在投入最多的领域所取得的成绩是什么；
民间非营利组织每一项目产出的费用；民间非营利组织投入最多的项目所覆盖的人群
的比例在过去三年有没有增加；民间非营利组织是否制定了优质服务标准、并且是否
在遵照这些标准在做；民间非营利组织是否在尝试调查服务对象是否满意其服务。
五、组织能力评估
组织能力的评估包含两个方面
一是有形的硬指标，如组织的人员、资金、办公场所、设备等基本资源
二是无形的软指标，如组织的机构、资源网络、组织的管理能力、筹款能力、
评估能力等
组织能力评估的框架及指标
组织的基本资源评估
组织的管理能力评估
组织的结构和资源网络评估
筹款能力与自我评估能力的评估
组织的基本资源评估
民间非营利组织的管理人员、员工和志愿者的数量、质量和组织活动的目标
是否一致
民间非营利组织的办公场所、设备是否能支持和保证组织使命的实现
民间非营利组织的资金是否能支持和保证组织使命的实现
组织的管理能力评估
志愿者是否有效地参与了组织的管理工作
执行层是否有效地领导了组织的工作
在执行人员的日常管理下，志愿者和员工之间是否有良好的工作关系
组织的工作是否有合理的监督机制
组织能否吸引或留住具有合适的能力和素质的专职人员和志愿者
组织是否为员工和志愿者提供了适合的培训
组织是否能在有系统地收集并仔细分析了有关信息的基础上来展开工作
组织的结构和资源网络评估
组织的结构评估
组织的结构是否有利于使命和愿景的实现
组织内部的各角色的职责是否明确?并且能否适应变化的需求
组织结构中是否有复数的报告渠道?相互处于怎样的层次关系?各部
分管理的控制范围是否合理
组织结构是否有利员工或志愿者之间的沟通和合作
组织结构是否有利于团队工作提高效率
组织的资源网络评估
组织和政府的合作关系如何?在合作过程中是否能保持自主性
组织和营利部门的合作伙伴关系如何?过程中有没有依赖性
组织和捐赠者关系如何?是否有高度依赖一个或几个大型捐赠机构
的情况
组织与其他民间非营利组织的关系如何
组织和目标群体的关系如何?目标群体是否满意民间非营利组织提
供的服务
组织与媒体的关系如何?媒体如何报导民间非营利组织的活动和情况
组织与当地社区的关系如何
筹款能力与自我评估能力的评估
组织有没有较强的筹款能力
组织的资金是否不依赖于一个或几个部门
组织有没有较强的自我评估能力
