城市经济、区域经济
URBAN AND REGIONAL ECONOMY
目前， 我国住宅市场上一边是强劲的投资势
头，一边却是旺盛的需求得不到有效满足，过高的
房价屡调不下，住房供应结构性矛盾依然严重。 尽
管国家各部门从 2004年开始至 2007年不断出台
各种相关政策对房地产市场进行宏观调控， 但是
时至今日，调控的效果并不明显，究其原因，除了
有住房市场化进程的不断深入、 住宅市场上强大
的购房需求、制度与体制缺陷等原因之外，还有一
个重要原因就是忽视了住宅市场中市场性和政府
福利性并存的特性。 本文试图从住宅市场的二元
属性出发， 探析我国当前保障性住房市场存在的
问题以及国外“二元住房模式”对于我们的启示。
何谓住宅市场的二元属性？
国内房地产理论对于住宅市场的二元属性有
较多的论述：
简德三等人认为， 住宅的社会保障性是指为
保证全体社会成员最基本的住房需要， 而对低收
入者提供的帮助和救济所体现出的保障性质。 对
住宅实行保障性分配， 基本理由主要有两点：其
一，住房是人类生活最基本的需要，是人们的栖息
场所，任何人或任何家庭都必须居住在住宅中；其
二， 住宅是价值量大、 价格昂贵的高档耐用消费
品， 在将住宅作为商品按市场规则来进行调节的
基本体制下， 低收人阶层和一些有特殊困难的家
庭是不可能获得必需的住宅消费的。 因此，应由政
府出面提供保障性住房， 采取低息贷款、 房租补
贴、廉价房等措施，帮助低收入者满足基本的住房
需求。 简德三同时认为，住宅的社会保障性，一方
面，并不是对住宅商品性的否定，而是在发挥市场
机制配置住房资源的基础性作用的前提下， 体现
了政府对收入分配的宏观调控职能， 并兼顾了社
会公平性；另一方面，与我国以前实行的住房实物
分配福利制也是有本质区别的———前者的目的是
保障居民基本住房消费需求得到满足， 体现了公
平原则，而且它仍主要通过市场交换取得，不过是
一种由政府补贴的廉价住房商品； 而后者从表面
上看似乎其社会福利性很广泛， 但由于是在不承
认住房商品化前提下进行的， 而且是在住房供给
相对不足的情况下实施的一种需求控制， 因而往
往不能真正解决职工住房的社会保障， 反而会造
成住房分配不公、配置效率低下等大量社会问题。
(简德三、王洪卫，《房地产经济学》，上海财经大学
出版社 2003年，P334-335。 )
另外， 董藩等人认为， 住宅作为一种昂贵耐
用的必需消费品，毫无疑问具有自然的、经济的、
社会的诸多属性。 在这些属性中，表现最突出的
是两点，一是其商品属性，二是其福利属性。 前者
是主导的，反映在住宅经营上；后者是从属的，反
映在住宅政策上。 住宅是一种商品，而且是一种
特殊商品，其特殊性就在于住宅价值高、使用寿
构建适合我国国情的“二元住房模式”
刘 平
【专题:城市土地与住宅经济】
住宅市场具有市场性和保障性的双重属性，所以对其进行宏观调控，就应采取双重标准，“两
手抓”，“两条腿走路”，在政策上实行“二元住房模式”。
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命长、有效供给不足。 然而，享有适当住房的权利
属于基本人权；安全、舒适的住房，对每个人和每
个家庭的幸福来说都是不可缺少的。 为此，向所
有人提供住房， 就成了每个政府的施政纲领之
一。 而这个目标的实现，仅仅依赖市场的力量是
远远不够的，这就使住宅具有了另一个属性———
福利属性。 即使是在发达国家或发达地区，由于
社会分配不公等原因造成贫富悬殊，有相当一部
分低收入者无力购买或租赁商品住宅，只能求助
于政府的住宅福利政策———提供合乎基本需求
的低价、低租的福利住宅，从而享受到等于福利
住宅与商品住宅之间差价的政府补贴。 例如美
国，仍有接近于 30％的国民住在公共住宅内。 而
在我国香港，依靠政府提供的廉价住宅生活的人
约有 52％。 就我国内地的实际情况来看，低工资
的现状难以在短时期内有大的改变，因此住房私
有化的步伐不可能迈得很快， 在相当长的时期
内， 城市住宅的福利属性仍会表现得相当突出。
(董藩等，《房地产经济学概说》， 东北财经大学出
版社，2001年，P113-114。 )
以上理论告诉我们， 住宅市场既有商品市场
的性质，同时也具有社会经济保障体系的性质。前
者是私人物品市场的范畴， 它对于政府的要求
是， 政府除了建立和维持一个良好的市场制度、
规范和秩序之外，应当尽量少地干预其中，让市
场“这只看不见的手”充分发挥其在资源配置方
面的作用； 后者则是带有公共物品性质的市场，
它对于政府的要求则是，政府要在这个领域充分
弥补市场的不足和缺陷，致力于全社会住房福利
水平， 尤其是中低收入人群住房福利水平的提
高。我国在经历了 1992年住宅经济体制改革以及
1998年住房全面商品化改革后，时至今日已经逐
步形成了住宅市场的双重运行机制，即“中国的
住宅市场将是一个长期的以市场机制为基础的
‘保障性-市场性’双重运行模式。”(张泓铭等，《住
宅经济学》，上海财经大学出版社，1998年，P65。 )
既然如此，国家在对房地产市场进行宏观调控的
时候，就应该采取“双重标准”，对于不同性质的
市场采取不同的方法进行调节指导，在制度和体
制上实行“二元住房模式”。 而所谓“二元住房模
式”，就是对于高收入人群，实行商品房市场，依
靠市场的力量来配置资源和市场要素；而对于中
低收入人群，则实行保障性福利房市场，通过低
价房、廉价租房、政府补贴等方式解决这部分人
群的住房福利问题。
我国保障性住宅市场存在的问题
目前，我国的居民住房体系分为三个层次，第
一个层次是以中高收入阶层为目标群的商品住房
体系； 第二个层次是以城市中低收入阶层为目标
群的经济适用住房体系； 第三个层次是以城市低
收入住房困难户为目标群的廉价租房体系。 第一
个层次体现的是我国住宅市场的市场性， 后两个
层次则体现的是住宅市场的社会福利保障性。 这
种对不同收入阶层区别对待的住房政策， 名义上
是一种“三元”的住房模式，其实从内在关系上看
就是“二元住房模式”的雏形。 之所以说它是雏形，
是因为从这一政策的实施绩效上看， 虽然取得了
一定的成效，但是我国的住宅体系是一个初级的、
不成熟的“二元住房模式”，以经济适用房和廉租
房为主体的保障性住宅体系在运行中依旧存在着
很多问题。
对于经济适用房，一是建筑标准过高。 经济适
用房是由政府扶持、 以经济适用为特征的微利商
品房。 但在一些城市，经济适用房在建筑面积、户
型结构上与普通商品房相差无几， 甚至在某些城
市、某个时段其总价要高于普通商品房。 由于以往
政府只对经济适用房的单位价格(元/平方米)进行
限定，对单元面积、户型标准无任何限定。 开发商
受经济利益的驱动， 将经济适用住房的面积越建
越大，档次越来越高，这使得经济适用房很难体现
社会保障的特征。 二是对象不明确。 目前的体制
下，除 20％的高收入群体外，几乎 80％的“中低收
入居民”都可享受经济适用房，这混淆了商品房与
社会保障住房的界线、 市场的功能与政府的职能
的区别。 政府保障的对象应是那些不能按市场价
格获得住房的弱势群体。 有些城市虽制定了收入
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限定标准，但是在我国个人信用制度不健全、收入
多元化、透明度低的情况下，收入标准界定既没有
客观、公正的依据，也无可操作的方法，只能是纸
上谈兵。 经济适用房对象不明确的结果常常是“让
富人占了穷人的便宜”。
对于廉租房， 主要存在的问题表现为供应主
体缺位。 依据 2004年 3月 1日起实行的《城镇最
低收入家庭廉租住房管理办法》，廉租房的供给主
体为政府和企业，但从各地实行几年的实践上看，
廉租房的供给还是主要由政府承担， 企业并无直
接的驱动力提供廉租房。 即使在市场上很少一部
分提供廉租房的企业，出于利润的考虑，也很少参
与政府的廉租房保障体系的运作， 这一部分廉租
房的建筑指标、 建筑质量以及相关配套设施的建
设等就缺乏了政府规范性和指导性的运作。 同时，
廉租房不同于经济适用房，更不同于商品房，如前
所述，廉租房的对象只能是城镇最低收入家庭，其
租金实行政府限价，租金标准低，无法形成建设资
金投入产出的良性循环，因此，政府若没有一定的
鼓励政策， 房地产开发企业一般是不愿从事廉租
房开发建设的。 另外， 在一些实行租金补贴的城
市，廉租房房源的寻找光靠政府的力量是不够的，
还要依靠专业的房地产中介公司来进行， 然而在
所得利益甚少的情况下， 很多中介公司不愿意承
担此类保障性业务。
美国及我国香港地区的经验及启示
关于如何进一步建立“二元住房模式”，美国
和我国香港地区的成功经验值得我们借鉴。
美国———美国的住房模式可以简单概括为一
个“大市场，小政府”的二元二级住房体系。
“大市场”指的是住房市场约占全美家庭住房
的 95％以上。 目前，美国大约 亿个家庭中，有
约 7100万的家庭拥有自己的住房，自有住房比率
将近 70％， 另外大约有 30％左右的家庭通过市场
租房。“小政府”是指政府只限于帮助那些无能力
支付私人房租的低收入家庭和老年人解决住房问
题。 政府资助的公共住宅或廉租房中的家庭大约
为 130万户。
而“二元”是指在美国，政府公共住房系统和
商品房市场并存的体系。 政府的公共住宅系统分
为联邦和地方两级：联邦一级的是“住宅和城镇发
展部”。 它成立于 1965年，使命是提高自有房家庭
的比率和支持社区的发展； 地方一级的是遍布全
国各县市的、 大约 3300个地方公共住宅办公室。
它们负责本地区的公共住宅项目的开发、 建造和
管理， 主要任务是用来自联邦政府的资金帮助那
些无能力支付私人租金的低收入家庭。 商品房市
场体系遵循公平竞争、 由供求关系调节市场的原
则。 美国的房地产市场既是一个成熟和竞争激烈
的市场，又是一个分散和区域性的市场。 其信息披
露透明，住房交易操作规范，执法分明。 对于商品
房市场，政府的基本原则是“不干预”，政府的功能
只在于创造一个有利于公平竞争的市场环境，维
持信息披露的透明度， 让市场充分发挥其房屋资
源配置的功能。
我国香港———香港的房地产一直是一个商品
化的市场。 政府从 1954年首次干预房地产市场开
始，到 1972年，政府相关部门制定了耗资 54亿元
的公共房发展规划，再到 1987年又制定了香港公
共经济房的 1987～2001年的发展战略。 到目前为
止，香港的公共住房包括约 19万个单位的房产权
和约 67万个单位的出租公屋。 大约有 300万人、
占香港总人口 30％的居民住进了政府提供的公屋
中，形成了二元的住房体系。
香港政府的成功主要在于较好地区别了商品
房市场与经济公共保障体系是性质完全不同的两
种模式，因此采取了两种不同的调控手段。
对商品房市场采取不干预政策， 商品房市场
按照商品交换的规律和游戏规则， 通过供求关系
和价格来调节。 就像股票市场一样，政府在商品房
市场上的作用是建立和完善市场机制， 包括完善
的信息制度和法律制度， 来打击房地产交易活动
中的欺诈行为，保证市场的公平和公正。
对于经济公共住房体系则采取扶持政策。 香
港政府意识到公共住房体系不可能依靠市场的力
量来发展，于是采取种种措施来加以鼓励和扶持，
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直接干预它的发展。 例如，香港政府对于属于公共
房所需的土地采取无偿拨付和低廉租金的形式给
予补贴。 政府赋予房屋委员会资源和财力使其能
够有效地推行公共住房计划。 目前，香港的公屋每
年以新增近 5万个住宅单位的速度扩张。 公共房
的价格通常比私人住宅的价格低 20％～40％，租金
大约占香港低收入家庭收入的 8％～15％， 较好地
满足了中低收入家庭的住房需求。
上述“二元住房模式”的经验对于在我国内地
实行符合我国国情的“二元住房模式”，提供了如
下启示：
政府应作为构建保障性住房供应体系的主
体———政府作为国家宏观经济的调控者， 担负着
促进社会全面发展的职责， 而住房二元属性中的
保障性具有公共产品性质， 所以在“二元住房模
式”中，政府理应成为构建住房保障体系的主体。
美国于 1965年成立的联邦政府“住宅和城镇发展
部”以及 3300多个地方公共住宅办公室，我国香
港地区政府 1954年成立的“房屋委员会”，均体现
了政府在构建保障性住房供应体系中的主体作
用。 在我国内地，在市场经济体制日趋深化、健全
的形势下，在推动住房商品化、社会化的同时，政
府应义不容辞地承担起提供住房保障的重任，维
护广大居民的切身利益，保持社会稳定。 比如，在
廉租房建设主体缺位这个问题上， 政府完全可以
起到弥补市场缺陷的“补位”作用，各地政府可以
通过减免土地出让金、 对大力建设廉租房的房地
产企业在商品房土地招投标时给予政策性倾斜等
措施和手段，来激励企业参与保障性住房的建设。
以制度化的形式推动住房保障体系的实
施———发达国家政府的公共住房政策基本上是以
法律形式存在的，反映在不同时期的住房法规中。
法律在公共住房领域起着不可替代的作用， 这些
法案为公共住房政策的实施提供了法律依据和保
障。 例如美国的《住房法》、《国民住宅法》。 香港政
府则是通过制定“公共房发展规划”的形式使得住
房保障政策得以制度化、规范化。 目前，我国内地
在制度方面依然缺乏专门有效的针对我国国情的
公共住房政策法规，因此，应针对我国个人信用制
度、 个人收入制度不健全等实际国情进行制度创
新，探索制定适合我国国情的政策和法规，以制度
的形式规范住房保障的对象、保障标准、保障水平
以及保障资金的来源。
大力发展住房金融， 保证保障性住房资金来
源———发达的住房金融为政府解决住房问题创造
了条件。 一方面，发达的住房金融为公共住房政策
创造了宽松的外部环境， 使公共福利保障性住房
政策得以在较有利的条件下实施；另一方面，发达
的住房金融本身就是参与公共住房政策的内容，
成为其重要的方面。 在美国，发达的住房金融为政
府建房计划融通资金， 为买房提供抵押贷款保险
与资金，在“二元二级住房模式”中起到了非常重
要的作用。 而香港政府则通过给予“房屋委员会”
强大的财力和资源以保证其资金的来源， 从而使
得保障性住房规划得以顺利实施。 由此，在中国内
地，针对住房金融，各房地产相关金融机构应探索
发展新型住房信贷制度， 如开展住房储蓄和政策
性住房抵押贷款， 逐步建立贷款担保机制， 降低
中、 低收入居民申请贷款的门槛， 增强其购房能
力，促进“二元住房模式”的顺利构建。
努力避免“贫民窟” 现象， 促进社会和谐发
展———尽管“二元住房模式”在美国、香港取得了
很大的成功，但也并非完美。 其中有个很大的问题
就是，实行“二元住房模式”以后，有可能出现“贫
民窟”现象，即提供给低收入者的公共住房往往集
中在城市的某些区域，形成低收入社区或贫民窟。
在这些社区，低教育水平、低就业率、低社会服务
质量和高犯罪率使其成为城市稳定的隐患， 对社
会安定构成威胁。 在我国， 要实行“二元住房模
式”， 不仅要借鉴其它国家和地区成功的经验，而
且也要总结其中不足的地方，结合我国具体国情，
采取相关措施避免重走“弯路”。 如可采取房租补
贴手段， 让低收人家庭自由、 分散地到市场上租
房，从而使其自然融入其他社会阶层，促使社会各
阶层相互融合、和谐发展。
原载《住宅与房地产》（深圳），下.18～22
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