２００8．6农业经济导刊
JOURNAL OF AGRICULTURAL ECONOMICS
2008年中央一号文件以“农业基础建设”为主
题。 该文件前所未有地扩大了农业基础建设的内
涵，将“稳定完善农村基本经营制度”、“加强农村基
层组织建设”， 纳入通常理解的仅含农田水利基础
设施、水电路农村基础设施、生态基础设施，最多延
伸至教育科技卫生等社会基础设施的“农业基础建
设”中，并将制度和组织视作其他农业基础建设的
体制机制保障，成为值得琢磨的一个亮点。
2008年是改革开放 30周年，以土地家庭承包
经营为核心的农村改革， 是这一伟大事业的先导。
2008年一号文件的上述创新， 可以说深得农村改
革宝贵经验的精髓。
土地家庭承包经营制度点石成金
分析 2008年中央一号文件的“促进农业发展
农民增收”的所有举措，可以发现，那些有形的农田
水利基础设施、水电路农村基础设施、生态基础设
施，教育科技卫生等社会基础设施建设要求，我们
早已耳熟能详。 仅就农业新政时期（指 2004年至
今）的前 4个中央“一号文件”来说，以“促进农民增
加收入”为主题的 2004年文件和以“推进社会主义
新农村建设” 为主题的 2006年文件的全面要求中
均已包含，以“提高农业综合生产能力”为主题的
2005年文件和以“发展现代农业” 为主题的 2007
年文件中的相关要求，也与一般意义上的“农业基
础建设”几乎是重合的。更何况，改革开放早期、将农
村改革推上高峰的那著名的 5个中央“一号文件”
中，相关要求的基本内容早已有之。甚至再上溯至人
民公社时期， 除了国家的农产品低价强制收购和为
之配套的农业集体化体制，那些“二靠科技”、“三靠
投入”的所有举措，正是从那时起开始推行的。
然而，起到“点石成金”作用的举措，让所有
的“二靠科技”、“三靠投入”一并发挥作用的基础
性举措，迄今为止，仍然是“一靠制度”，即 2008
年中央一号文件要求稳定完善的“农村基本经营制
度”———土地家庭承包经营制度。
然而， 自这一农村基本经营制度确立至今，每
当农业和农村发展出现新的问题、新的矛盾，总会
出现对这一基本经营制度的质疑声。尤其在我国工
业化城镇化加速的今天， 少数地方更以发展为借
口， 侵害农民土地承包权甚至土地所有权。 因此，
2008年一号文件的上述要求具有很强的针对性。
相应地，该文件同时将“加强农村民主政治建设”、
“扎实推进农村基层组织建设”列为重要的“农业基
础建设”———农民的土地产权要用农民的民主权利
来保障。这两条，与党的十一届三中全会归纳的“在
经济上充分关心农民物质利益，在政治上切实保障
理论创新消解“一号文件疲劳症”
———2008年中央一号文件的理论创新与突破
程漱兰 李 爽
摘 要：2008年一号文件，是中国农业和农村发展的理论创新，更有望成为现实的突破，以制度建设
和组织建设保障农民经济民主权利和政治民主权利，将铸就这个一号文件的历史地位。
关键词：一号文件
据专家预测，“三农”问题仍将是本次全国“两会”的热点问题之一。 今年初，中央一号文件再次
聚焦“三农”，这是改革开放以来，第十个涉农的一号文件。 以土地家庭联产承包经营责任制为核心
的农村改革，开启了我国改革开放的伟大历史征程。 农村改革 30年，农业农村在进入新世纪新阶段
后，正发生重大而深刻的变化，经历广泛而复杂的变革，出现了很多新情况、新矛盾、新问题。 农村改
革下一步该如何走？ 新的一号文件有哪些理论方面的创新与突破？ 如何防止“一号文件疲劳症”？ 这
些问题都值得我们关注与思考。
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２００8．6 农业经济导刊
JOURNAL OF AGRICULTURAL ECONOMICS
农民的民主权利”完全一致。 当初，我们以解放思
想、实事求是的民主政治理念，建立了土地的农民
家庭承包经营制度；今天，我们应继续解放思想，用
保障农民“享有更多更切实的民主权利”，来稳定完
善这一农村基本经营制度。
让含金量越来越高的所有“多予”政策落到实处
党的十一届三中全会是我国农村改革开放的
开端，它给出了新时期农业和农村政策的首要出发
点：在经济上充分关心农民物质利益，在政治上切
实保障农民的民主权利，调动我国几亿农民的积极
性；更重要的是，它重新确立了党的实事求是的思
想路线。 在解放思想的大旗下，农民的物质利益原
则和民主权利原则，最终让我们放弃了最初受意识
形态禁锢坚持的“不许包产到户，不许分田单干”，
在农民步步紧逼面前步步为营又步步后退，逐步开
禁，直至公开全部认可，土地家庭承包经营制度脱
颖而出，就此开启了农村改革的全新阶段。
所以，保护 30年农村改革的成果，稳定完善农
村基本经营制度所需的民主政治保障，不仅需要基
层民主建设，更需要整体的民主政治建设。 要防止
出现“一号文件疲劳症”，须让含金量越来越高的所
有“多予”政策落到实处、落到农民的腰包，必须突
出制度根本和组织根本，必须明确如何通过制度和
组织的创新与完善做到这些要求， 而 2008年中央
一号文件已做到了这些。
以制度建设和组织建设保障农民经济民主权
利和政治民主权利
改革开放初期那 5个一号文件时期，当土地家
庭承包经营激发的能量完全释放时，人们纷纷寻觅
“第二次突破”， 体现在此后的那 4个一号文件中，最
知名的当数“流通体制改革”， 同样引人注目的是
1986年的第五个一号文件，正式提出了“增加投入”，
然而， 它们连同“一号文件” 本身， 都一齐销声匿
迹———粮食流通直至 1990年代后期农产品供需形
势根本性转折才真正放开、 国家的农业投入更自此
起持续下降，而“一号文件”自 1987年起就不再被赋
予农业，直至 18年后的 2004年重拾“一号文件”。
从相隔 18年的各 5个一号文件看，我们发现，
真正起突破性作用的都是第一个。 即 1982年中央
一号文件正式认可土地家庭承包经营从而“点石成
金”，相对于以往的“集体”，农户产权主体就此确
立； 而 2004年中央一号文件预示着农业新政和工
业反哺农业时代终于到来，农民与非农民平起平坐
的地位就此在理论上确立。 如果说，当年的第一个
一号文件解决了农民与农民之间的利益关系；那
么，今天的第一个一号文件理论上解决了农民与非
农民之间的利益关系，而这种利益关系，直接影响
甚至决定农民与农民之间的利益关系。农民在这两
种利益关系中的经济权益保护，均需要配套以民主
政治建设。
1986年至 2004年的 18年间， 所有的进退均可
以归纳为农民能否获得与非农民等同的经济和政治
地位，“拉锯” 的结果， 是催生了 2004年一号文件；
2004年至 2008年的 4年间，所有的进退均可以归纳
为能否落实农民与非农民等同的经济和政治地位，
“拉锯”的结果，应该是更广义的制度和组织保障。
从这个大视角来检视自 2004年起的 5个一号
文件，我们发现，对制度和组织保障的认知呈逐年
强化之势：以“增加农民收入”为主题的 2004 年一
号文件，几乎没有提及农民土地家庭承包经营这一
“农村基本经营制度”；以“提高农业综合生产能力”
为主题的 2005年一号文件， 将这一基本经济制度
视作耕地保护的一种措施；以“新农村建设”为主题
的 2006年一号文件和以“发展现代农业”为主题的
2007 年一号文件，分别将其作为“农村综合改革”
中“其他改革”的内容。 而“农村基层组织建设”，除
了 2006年，在那 3个一号文件中均被置于“党对农
村工作的领导”部分。 唯有 2008年一号文件，将体
现农民经济权利的“农村基本经营制度”和体现农
民政治权利的“农村基层组织建设”，定位于农业发
展农民增收的“基础建设”，且作为其他“基础建设”
的制度和组织保障。这无疑是中国农业和农村发展
的理论创新，更有望成为现实的突破，以制度建设
和组织建设保障农民经济民主权利和政治民主权
利，将铸就这个一号文件的历史地位。
作者简介：程漱兰，中国人民大学农业与农村发展
学院教授，博导；李爽，中国人民大学农业与农村发展
学院博士。
原载《人民论坛》（京），～37
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