竞争政策对国际经贸活动的影响
关键字： 竞争政策 世界贸易 WTO的建立及其成员国相互大幅度减让关税,这标志着世界贸易朝着自由化的方向迈进了一大步。但是，这远不能说，世界贸易已经实现了自由化。因为在国际贸易中，除了政府间的关税和非关税壁垒外，还存在着诸多 企业 限制竞争的行为，如限制竞争的协议或协调行为，占市场支配地位的企业滥用其优势地位，以及过大规模的企业合并导致过度的 经济 集中等。企业的限制竞争行为原则上是由各国的竞争法调整的，这个法在美国被称为反托拉斯法，在欧共体被称为竞争法，在德国被称为反对限制竞争法等等。然而，在经济全球化条件下，许多私人限制竞争如国际卡特尔和巨型企业合并是由跨国公司实施的，具有国际性的 影响 ，它们就可能同时会受到多个国家 法律 的制约。有些限制竞争即便完全是由一国企业实施的，如一个国家的生产商和销售商之间的纵向限制竞争，这种限制因为会影响外国产品进入市场，从而也会产生跨国影响，引起国家间的利益冲突。因此，世界贸易组织正在考虑把竞争政策纳入自己的体系，进行这方面的多边谈判。 一、竞争政策的含义 简单地说，竞争政策是市场经济国家的一种经济政策，其目的是保护竞争，防止市场垄断。竞争政策对市场经济国家是非常重要的，因为与计划经济国家依靠中央计划配置资源的方式不同，市场经济国家是依靠市场机制和竞争机制来配置资源，推动国民经济的 发展 。具体地说，即要运用竞争的优胜劣汰机制，淘汰低效率的企业，剔除不合理的生产程序和劣质产品，促进资源的合理分配；要通过价格机制，改善市场的供求关系，满足人民生活的需要；并要运用竞争的激励机制，推动企业的技术革新，改善经营管理，努力降低成本和价格，实现以最少的投入获得最大的产出。总之，竞争作为调节市场的机制，是市场经济活力的源泉。然而，另一方面，市场竞争也会给 社会 带来消极的影响。因为在市场竞争中，企业为了获得一定的竞争优势，或者为了逃避竞争的压力，它们往往在不同程度上存在着限制竞争的 自然 倾向。例如，同类产品的企业结成卡特尔，相互限制生产数量、价格或者分割销售市场。拥有市场优势地位的企业可能会滥用其优势，例如对产品随意涨价，进行抵制交易或者价格歧视。这些情况说明，要使竞争真正能够成为调节供求和优化配置资源的根本手段，国家必须制定一个保护竞争的政策。 当前经济学上最大的争论莫过于关于竞争政策的目标模式。即究竟在什么样的市场条件下，竞争才能最大限度地发挥其激励功能和优化配置资源的功能，成为国家经济和技术发展的推进器。在这一点上，竞争政策与贸易政策有很大的 问题 。因为在贸易政策领域，各国政府和学术界一致认为，从长远的眼光看，国家间的关税壁垒和非关税壁垒都将终究损害各国整体经济的利益，损害消费者的利益。然而，由于人们对私人限制竞争的不同评价，在竞争政策 理论 中出现了形形色色的目标模式，如古典经济学派的自由竞争理论、新自由主义的完善竞争理论、垄断的或不完善竞争的理论以及有效竞争的理论。美国在70年代还出现了一个芝加哥学派，这个理论对美国和其他国家的竞争政策都产生很大的影响。[1] 尽管世界各国在竞争政策的认识仍然存在着一定的差异，但是由于市场经济的共同 规律 ，人们普遍达成的共识是：如果一个企业在市场上取得了垄断地位或者市场支配地位，它势必就会抬高产品的价格，降低对市场的供给。这个理论无论对独占还是寡头垄断都是一概适用的。在这种情况下，国家就应当采取相应的对策，防止市场上出现垄断的局面；即便对于那些合法产生的垄断，国家也应当对它们加强监督，目的是防止它们滥用市场优势地位。因此，世界各国的竞争政策和反垄断法一般包括以下几个方面的 内容 ： 1、市场上的竞争者可以通过订立协议或者协调的方式排除竞争，这种协议或者协调被称为卡特尔。竞争政策与这种限制竞争作斗争的方式就是禁止卡特尔，特别是禁止价格卡特尔、数量卡特尔和划分销售市场的卡特尔。 2、市场上作为竞争者的企业，可以通过合并的方式建立经济上的垄断地位。竞争政策与这种限制竞争作斗争的方式就是控制企业合并，阻止市场力量的过度集中，目的是维护竞争性的市场结构。 3、垄断者因为不受市场竞争的制约，从而可能会滥用市场支配地位，因此，即便是合法产生的经济垄断，它们对竞争也存在着潜在的威胁。竞争政策与这种限制竞争作斗争的方式即是为新的竞争者开放市场，或在开放市场不可能或者不充分的情况下，通过对垄断企业的法律管制来代替缺少了的竞争机制。这即是说，垄断企业或者占市场支配地位的企业得接受国家的监督，不得滥用其市场支配地位。 4、有些垄断地位是基于国家的所有权或者政府的特许而建立起来的。要消除这些企业的垄断地位，决定性的是取消国家对垄断的保护，例如对垄断行业实行民营化政策，或者反对行政垄断，如地方保护主义。 当然，任何国家的竞争政策都不排除国家可以根据经济发展的需要，对个别行业或者部门给与反垄断法的豁免，或者对某个地区或者企业给与国家财政补贴等等。这样的补贴政策一般也被称为产业政策。因为维护自由和公平的竞争是市场经济国家的基本经济秩序，产业政策的实施从而不得造成对市场竞争的严重损害和扭曲。 二、竞争政策对国际经贸活动的影响 任何国家的竞争政策和竞争法都是为了维护本国市场的有效竞争。随着企业的跨国活动，特别是随着经济的全球化，国家的竞争政策和竞争法也可以对国际经贸活动产生重大的影响。下面举例予以说明。 1、纵向限制竞争问题 1998年WTO争端解决机构审理的美国柯达公司和日本富士公司之间争议案说明，[2]一个国家的生产商与其销售商之间的独家销售协议可能影响这个国家的对外贸易。柯达／富士争议案的核心问题是富士公司的销售制度。富士公司作为一个胶卷生产企业，在日本胶卷市场上占有百分之七十的份额，并且与4家企业订立了长期独家供货协议。这些协议的后果是，这些销售商只能从富士公司购入胶卷。这个限制竞争表面看来是一个日本国内法的问题，但是，可以想见，日本富士公司如果可以根据日本法将这种销售方式长期维持下去，这就不仅会严重损害日本国内胶卷市场的竞争，而且也会抵制外国产品进入日本市场。事实上，富士公司订立的这些纵向限制竞争协议起到了双重限制竞争的后果，即一方面是富士公司在滥用其市场支配地位，另一方面是富士公司的销售商之间建立一个抵制进口产品的卡特尔（即进口卡特尔）。 这个案件清楚地说明，竞争政策与国际贸易有着非常密切的关系。在这个案件中，即便日本政府纵容富士公司建立纵向排他性销售制度的目的不是为了抵制外国进口产品，而是为了提高富士公司的市场竞争力，但它允许国内生产商和销售商订立排他性销售协议就会导致外国产品难以进入日本市场的后果。在这种情况下，日本政府向WTO所作的关于降低关税或者减少非关税壁垒的任何承诺都失去了意义。在这个案件中，美国政府作为原告对日本政府纵容富士公司订立纵向限制竞争协议的做法向WTO进行了投诉，指控日本政府违反了WTO的协定，目的是将外国产品从日本市场上排挤出去；美国还试图证明，这一被指控的排他性销售制度虽然表面属于企业的限制竞争行为，但因日本政府在这种制度的建立和发展中发挥了决定性的作用，它们在本质上应被视为政府的行为。为了证明日本政府在这一排他性销售制度中的重要作用，美国政府曾提出大量证明材料，日本政府也相应提出大量反驳的材料。但是，由于美国政府终究未能成功地证明日本胶卷市场的排他性 网络 是日本政府建立的，从而败诉。美国没有就WTO专家组的裁决提出上诉，这一裁决从而成为终审裁决。日本著名的竞争法专家松下满雄教授指出，美国在这一案件中之所以输掉了官司，主要原因是选错了攻击对象，因为“不管日本政府在这个限制竞争中采取了什么措施，也不管日本政府在这一排他性销售制度的形成过程中发挥了什么作用，这个争议的核心仍然是关于私人限制竞争行为，即富士公司作为私人企业采取了限制竞争的销售策略。”他还说，“除非WTO能够处理私人企业的行为，否则它的争端解决机制对这种行为就无能为力。”[3]柯达／富士争议案清楚地表明，WTO 目前 没有能力处理私人限制竞争问题，尽管这种限制竞争与政府的限制竞争一样，对国际贸易自由化有着很大的危害。 2、跨国企业合并问题 各国的竞争政策受到的另一个挑战是来自巨型跨国公司的合并。例如，埃克森和莫比尔两大石油公司在1998年的合并就给许多国家竞争法的主管机构提出这样一个问题：究竟谁对这一合并享有管辖权。因为这两个企业几乎在全球每个角落都有生产和经营活动，根据有关国家的反垄断法，它们不得不向美国、欧盟、加拿大、挪威、瑞士、墨西哥、巴西、匈牙利、捷克、斯洛伐克、俄罗斯、日本等12国家或地区的竞争法主管机关进行了强制性申报，请求得到批准。为了避免不测，它们甚至还向澳大利亚和新西兰的竞争法主管机构进行了非强制性申报。德国的戴姆勒－奔驰公司和美国的克莱斯勒公司的合并也同样如此。这两个公司在全球共计有141个生产厂家，在200多个国家和地区有经营活动。为了实施合并，它们曾 研究 过40多个国家的反垄断法，并向其中10个国家进行过申报和批准程序。在这种情况下，人们不由得就会提出这样的问题：如果相关的国家或者地区对这些于全球竞争有重大影响的合并有不同的看法，有些批准了合并，有些禁止了合并，那个国家应当有最终决定的权力？应当如何合理解决这些国家间的管辖权冲突和法律冲突？ [4] 跨国合并的管辖权问题还直接关系到企业的利益。一个合并需要向十几个甚至几十个国家和地区进行申报，请求得到它们的批准，这对企业来说是苦不堪言。且不说这么多的申报对企业是沉重的经济负担，而且向这么多的国家和地区申报也使企业的组织长期处于不稳定的状态。合并申报制度要求企业必须在一定时期内等待有关机构的审查。而且，相关国家或者地区的竞争主管机构中只要有一个机构认为这个合并将在本国市场上产生或者加强市场支配地位，该合并就不能按期实施。因此，申报的国家越多，企业对其合并计划就越缺乏可预见性。如果合并不能按期进行，这对企业就是巨大的经济损失，会导致人员流失或者市场份额的减少。这方面的重要例子是美国波音公司和麦道公司之间的合并。尽管美国联邦贸易委员会批准了这个合并，但是欧盟委员会在批准合并时附加了很多条件。一个新的重要例子是2000年美国通用电器公司与美国Honeywell公司的合并。根据这两个公司的协议，通用电器公司将收购Honeywell公司的全部股票，交易价值高达420亿美元，被称为迄今美国 历史 上最大的企业兼并案。然而，尽管美国司法部附条件地同意了这个合并，欧盟委员会在2001年7月发布了禁令, 阻止这个合并。欧盟委员会的理由是，美国司法部批准这个合并所附加的条件不足以消除欧盟委员会的担心，即这个合并将会加强美国通用电器公司在喷气发动机国际市场上的支配地位。[5] 跨国合并案件对各国竞争法提出了严重的挑战：一方面，它要求竞争主管机关必须考虑经济全球化这一现实，特别是要考虑市场扩大的情况；另一方面，为了减少和避免那些对国际市场竞争有着严重不利影响的跨国合并，各国竞争当局应当加强这方面的合作和协调，包括协调它们在这方面的程序法，缩短合并审查中的等待期，对不损害市场竞争的合并应尽快予以批准。[6]
[1] 见王晓晔著：《企业合并中的反垄断问题》，法律出版社，1996年，第17－29页。 [2] Report of the Panel, 22 April 1998, WT/DS 44/R. [3] Mitsuo Matsushita，Basic Principles of the WTO and the Role of Competition Policy，2002年《竞争政策与经济发展》北京国际研讨会提交论文。 [4] 参见王晓晔：巨型合并对反垄断法的挑战，见王晓晔著：《竞争法研究》，中国法制出版社，1999年。 [5] See Sarah Stevens, The Increased Aggression of The EC Commission in Extraterritorial Enforcement of The Merger Regulation and its Impact on Transatlantic Cooperation in Antitrust, Syracuse Journal of International Law and Commerce, Spring, 2002, . [6] Sehen Schrempp,Unternehmen im Spannungsfeld von globalen Maekten und nationaler Politik, Vortrag auf der Kartellkonferenz Berlin, 1999. [7] 见王晓晔:美国反垄断法域外适用析评，《安徽大学法学评论》，2002卷第1期，第248页。 [8] See Report on the Meeting of 1-2 July 2002, WT/WGTCP/M/18, 2002. [9] United States v. Aluminum Co. of America,148 416 (2d ). [10] 1995年4月美国司法部和联邦贸易委员会联合颁布的反托拉斯法国际合作指南指出，美国政府可以对发生在境外但对美国产品有限制竞争影响的行为行使管辖权。 [11] U. S. v. Watchmakers of Switzerland Information Center, 133 F. Supp. 40 (). [12] Vgl. Wins, Eine Internationale Wettbewerbsordnung als Ergaenzung zum GATT, 1999, . [13] 见《多哈宣言》第23条至第25条。
