XX市国税系统税收风险管理与
纳税评估业务培训班
苏州大学东吴商学院
讲课人简介：
鲍灵光（)，,贵州省安顺市人，1988年7月上海财经大学财
政学专业本科毕业，上海财大外国税法方向硕士研究生学历,曾师从已故老
一辈著名财税学家曹立瀛教授。现为苏州大学东吴商学院财政系副教授、硕
士生导师。2000-2001年，蒙国家留学基金委资助,在英国兰卡斯特大学(LU)
和伦敦经济学院（LSE）做访问学者。回国后主要从事《国际税收比较研究
》、《UK TAXATION》、《公共部门经济学》（双语）以及《纳税筹划》
等课程的教学与研究工作。在《INTERTAX》等国际税务期刊发表论文13篇，
著有《环球税收新发展》一部。近五年来，先后应邀为国家税务总局反避税
研修班、全国税务系统青年骨干大企业税收管理培训班、江苏省国税系统高
层次人才进修班、江苏省注册税务师协会涉外税收高级培训班、江苏省地税
系统科级领导干部大企业税收管理培训班、江苏部分地级市国地税系统业务
培训班、博时基金公司高端论坛、浙江大学ACCA2+2出国班、江苏大学
ACCA方向班以及嘉兴学院ACA实验班英国税法全球考前培训授课或作讲座。
授课课程或讲座范围：税制改革与税收政策解读，国际避税与反避税，
纳税筹划与企业战略（适合MBA班），经济热点问题分析，大企业关联交
易、转让定价与纳税调整，大企业税收风险监控及管理、集团公司内部税收
管理，在华外资企业避税与纳税调整应对策略，ACCA英国税法(F6)，ACA
税务原理与税法，CGA加拿大税法（TX1）以及税务英语等。
美国等发达国家税收风险管理
机制与数据审计
Ⅰ 税收风险管理概述
Ⅱ 美国等发达国家税收风险管理机制----
借鉴与思考
Ⅲ 数据分析系统DAS在税收风险管理中的
运用
Ⅳ数据审计在税收风险管理中的地位和作
用
Ⅴ国内税收风险管理机制的运行特点及问
题
Ⅵ完善税收数据分析系统，打造大数据信息
化平台，全面提升中国税收风险管理水平
Ⅰ 税收风险管理概述
一、税收风险的概念和类型
● 税收风险是指纳税人没有正确遵守税收法律、法规,而对纳税人造
成的利益损失,包括财务和声誉；有的学者认为,税务风险是指纳税人
未能充分利用税收政策或者税收风险规避措施运用不当,而付出代价的
可能性。这两个观点和定义其实是税收风险管理的两个层次。
● 税收风险的一般分类
-----未按照税法规定承担纳税义务而导致的现存或潜在的税务
处罚风险；
-----因未主动利用税法安排业务流程导致的应享受税收利益的
丧失。
● 税收风险的具体分类
-----按涉税行业分：制造业、商业、服务业、房地产业、金融业等
-----按涉税税种分：所得税、商品劳务税、财产税
-----按涉税领域分：跨国交易、进出口业务（含出口退税）、大企业
（跨国公司、集团公司、企业集团）交易、并购重组行为等
-----按税收主体分：税收执法风险与纳税遵从风险
二、税收风险管理的概念及意义
▲税收风险管理的概念： 税收风险管理就是对纳税人税收风险
进行防范和控制的过程，其基本要求是合规,即根据税收法规的
要求,正确计算和按时缴纳税款,避免少缴和迟缴；而更高层次的
税务风险管理,要求企业在合规、税收风险可控和税收风险规避
措施有效的前提下,充分利用税收法规和税收政策的明确的优惠
规定和未明确规定部分的时间差,避免多缴纳税款,承担不必要的
税收负担,从而实现企业价值提升。
▲税收风险管理的意义
税收风险管理是现代化税收管理的主要内容。
国家税务总局在《“十二五”时期税收发展规划纲要》
中，明确将“以加强税收风险管理为导向”作为当前和今后税收
征管工作的重要任务和努力方向之一。纳税遵从风险管理是税收
风险管理的核心，从我国税收流失规模及现状来看，因纳税遵从
度低而形成的税收流失，是当前税收征管工作面临的主要风险。
Ⅱ 美国等发达国家税收风险管理机制---
借鉴与思考
美国等OECD国家在实施税收风险管理方面的做法主要包括
四个方面：
1、组织机构设置扁平化，有效配置征管资源，降低征管成
本
美国国内收入署（IRS）从1998年开始便进行了组织机构
的重大改革，按纳税人类型设立税收征管机构。加拿大税务局设立的
大区税务局同样不受行政区划的限制，而且大区税务局下属税收征收
局也是按照经济区域来调置。为了引导纳税遵从，他们把遵从管理分
为自愿遵从、辅导遵从和强制遵从，还专门建立了遵从研究与商业管
理委员会，由该委员会根据采集信息数据开发纳税遵从度测量信息系
统，建立一个纳税遵从度的测量构架。
2、按照“严格执法+纳税服务”的指导原则开展风险管理
2、按照“严格执法+纳税服务”的指导原则开展风险管理
一方面通过最新的技术手段对纳税人提供帮助
与必要的信息，促进纳税遵从更容易、更人性化和成本
更低；另一方面通过运用风险管理的方法推动税收遵从
核实工作，将有限的税收管理资源配置到高风险的纳税
人和业务上。
如 荷兰税务与海关管理局在国内推进
实施了“更优质政府行动计划”和“互联荷兰行动计划，
全国ICT发展规划”，围绕提高纳税遵从度，积极帮助纳
税人了解和履行纳税义务，充分了解纳税人状况和识别
其遵从风险，根据遵从风险等级确定对纳税人的检查频
率。
3、以纳税人登记编码制度为基础，加强涉税信息情报管
理，解决信息不对称问题，消除纳税不遵从动机
在美国，联邦税制以个人所得税为主，绝大部分纳税人为个人纳税
义务人，因而税收比较分散，纳税人的收入和财产来源多变且复杂。对此，
美国利用计算机系统采用统一的税务代码对纳税人进行登记，税务代码和社
会保障号码一致，如果没有税务代码就不能在银行开户，就无法享受社会保
险，交易合同没有纳税代码也无效。由于代码的通用性，税务部门很容易与
其它部门交换信息，使得税务机构信息来源非常丰富，包括来自企业行业主
管部门的信息、执照发放部门的信息、银行资金流信息，以及法庭在判决离
婚案件中所采集的双方财产收入信息等等。通过这些信息，税务当局就基本
上掌握了全国税源的大致状况，有效解决了信息不对称问题。
OECD国家都把税源管理建立在严密的信息监控基础之上。如美国从
20世纪60年代开始便在税务系统使用计算机技术，目前其联邦税务局设有10
个征收中心，可以处理全国上亿份纳税申报表，美国联邦税收收入超过80%
是通过计算机系统征收上来的。澳大利亚80%的纳税人都使用电子申报方式
申报纳税，同时在全国各地形成联网，与银行、保险、海关等部门进行信息
交换实现交叉稽核，形成了较为广泛、严密的税源管理监控网络。
4、通过建立科学规范的风险管理流程，搭建协调高效的
风险处理机制
风险管理的基本流程是：风险目标战略规划——风
险分析识别——风险等级排序——风险评估——风险应
对处理——风险评价与修正（绩效评估）。其中，重点
在于风险分析识别、风险等级排序、风险应对处理三个
环节。
●风险分析识别：针对纳税人特点实施分类管理，建
立遵从模型
一是对大企业实施专业化管理；二是对中小企业实施重
点管理
●风险等级排序：通过建立高度信息化的纳税评估处
理系统，确定遵从风险的优先次序
在美国，其税务审计选案系统主要以“判别函数工作量选
择模型”为基础，建立一个公平、稳定的全国性长期纳税遵从测
度评分模式，以识别发生遵从风险可能性及发生概率最大企业的
纳税申报。该审计选案系统主要通过9个数据指标进行采集加工，
分别是被动活动损失、自我雇佣税、可选择最低税、投资利息产
生的费用、双重征税抵免、生活费、教育扣除、慈善捐赠和儿童
照顾扣除等，根据当年经济发展情况、物价水平、年平均工资等
因素确定相关标准，检查纳税人是否存在违规行为。该审计选案
系统的运转流程是：纳税人每月提交的纳税申报表进入服务中心
的处理程序→提交分析模块→模块进行分类、打分、筛选和归类
→发现纳税人符合违规标准→提交事后分析模块进行评分→对不
属于违规标准的申报表作归档处理，对有违规嫌疑的申报表进行
风险高低评分→提交工作量分析模块，根据风险评分分配给工作
人员合适的工作量。
●风险应对处理：建立多元化的风险应对策略选择机制，
并配合运用促进合作与严格执法的相关手段
美国等OECD国家风险应对策略选择的特点，在于改变对不
遵从纳税人一律从严惩处的传统风险策略，强调根据纳税
不遵从的类型，进行干预影响纳税不遵从行为，建立多元
化的风险应对策略选择机制。
“金字塔”式的纳税遵从模型，对决定不遵从的纳税人，
充分运用法律力量；对不想遵从，但如果加以关注会遵从
的纳税人，适时展开侦查实施威慑；对试图不遵从，但不
会成功的纳税人，通过教育宣传、辅导等方式帮助其实现
遵从；对自愿遵从者，则要使遵从变得更容易，如简化办
税流程、减少资料报送等。
绝对不遵
从的纳税人
不想遵从，但若 加
以关注会遵从的纳税人
试图不遵从，但不会
成功的纳税人
自愿遵从且遵从水平还
有可能进一步提高的纳税人
纳税遵从“金字塔”模型
与纳税遵从模型递进式的风险应对策略相匹配的手段，是促
进合作与严格执法的配合运用。这些方法包括：使纳税人清晰了解其
纳税义务，使之易于遵从，并提供激励。公开遵从风险领域和重点纳
税人群，公开告知哪些行为不能被接受，向纳税人告知不遵从所负的
处罚后果。如果纳税人仍不合作，将使用严厉的法律措施，主要包括
发给风险纳税人特定信件，告知其申报信息可能不正常或低申报；开
展税务调查，快速检查登记、账簿和申报等资料；开展收入或与收入
相关项目的调查，查找未申报收入等问题。更进一步的措施包括：开
展全面税务审计，深度调查；开展严重偷逃税审计，实施违法处罚；
最后开展刑事侦查，对涉税犯罪行为进行惩处。
几点思考：
1、化繁为简，再造税收征管流程
美国等OECD国家税务机构普遍根据税源状况和纳税人分布情况，一
般只设置总局、大区局和按经济区划设置的基层办税机构三级，较少管理层
次，其信息的传递、内部的协调具备了环节少、层次少、工作效率快的特点。
建立扁平化的组织结构，就是改变原有科层制层级多、部门多、职能交叉的
缺点，按照精简和效能的原则，减少中间层，合并职能重叠的部门，进一步
压缩机构。
2、有的放矢，实行纳税人分类管理
一是从税源规模角度入手，根据“抓大控中规范小”
的要求，将重点税源、重点行业作为全局管理的重点，推行大企业
集中管理，对一般税源按区域、行业进行行业性、专业化管理，对
零散税源则实行规范化管理。
二是以纳税遵从风险管理为导向，建立风险识别、排序、
预警、处理机制及风险管理应用平台，采集分析各种税源信息，根
据纳税人多维度风险指标体系，综合确定风险行业和风险企业。对
风险度高的纳税人进行重点检查，对风险度一般的纳税人实施税务
约谈或纳税评估，对风险较低的纳税人采取宣传辅导、提示提醒、
信息采集核实等措施。
3、集中职能，突出专业纳税评估
成立专门的纳税评估机构或岗位，提高评估工作的针对性
和有效性，专门的纳税评估机构应承担起建立评估模型、构建评估
指标体系、筛选评估对象、对评估对象进行分析判断及评定处理等
工作。与此同时，建立健全“税收分析-纳税评估-税务稽查-税源管
理”的工作机制，使税收风险管理诸环节首尾相扣，减少灰色地带。
4、多方协作，建立第三方信息交换机制
应从国家层面，加快全社会信用体系建设，建立各部门
统一的第三方信息交换平台，以便有足够的数据开展对纳税人的风
险评估。第三方信息交换平台要求对多个方面的数据进行采集，具
体包括银行交易数据、公司注册数据和其他公共数据，例如与利润
相关的贸易部门掌握的基准费用、营业额、审计反馈的情况等。
此外，信息交换平台的建立需要良好的制度保障。需要
进一步构建协税护税网络，加快相关制度建设。加大金融体制改革
力度，以更严格的现金管理制度规范当前现金使用与管理，规定现
金交易的支付额度，通过资金流严格控制企业体外循环隐瞒收入或
地下经济的发展。加强与国外税务部门的情报交换机制，及时取得
跨国公司、非居民企业等收入来源信息。加强与海关等部门的信息
交流，定期取得进口增值税、消费税入库税款等情况，通过信息对
碰掌握利用虚假海关进口增值税缴款书骗抵税款的情况，以及纳税
人进口货物来源等情况。
5. 信息管税，建设业务与技术相融合的信息系统
由于税收业务具有较强的专业性，税收信息管理系统需
要信息技术、税收业务与管理理念的相互融合，才能为税源管理
提供有用的信息情报，使海量的信息经过加工、分类和整理，成
为税源监控的指标或者稽查案件的来源。对此，需要建设税收业
务与信息技术相融合的信息管理系统，将征管业务流程植入信息
技术管理平台，通过信息流从初始环节按设定流程流向每个环节，
由信息平台记录流经的每个工作环节、每个岗位的工作实绩与工
作量安排。
6、优化服务，突出服务对提高纳税遵从的作用
做好纳税服务工作应着眼于纳税人的行为、偏好和需要，
通过正确的征纳信息沟通与传递渠道，更好地了解纳税人负担和
需求，研究纳税服务对自愿遵从整体水平的影响。
为此，需要突出做好两个方面的工作：一是建立测算纳税成
本的标准成本模型（SCM）。运用标准成本模型测算每项业务流程
所耗费的时间、人力和资金，根据纳税成本的测算数据，定期分析评
估办税流程的合理性，为持续优化办税流程提供依据。二是完善纳税
信用等级评定制度，发挥纳税信用等级对于促进纳税人诚信纳税、自
愿遵从的作用。在制度上要完善信用等级评定的指标，建立健全信用
评价系统，把日常影响信用等级评定的指标数据和情况进行电子化考
核，建立实时升降级机制，及时根据纳税信用状况调整信用等级，并
结合纳税人对应信用等级，充分运用发票管理、出口退税、纳税评估
等手段，促进纳税人重视信用等级和自愿纳税遵从。
Ⅲ 数据分析系统DAS在税收风险管理中的
运用
运用数据分析系统（DAS），能够有效预防
和控制税收管理风险，提升税源管理质效，推进信息管
税，实现税收管理模式的思想观念、制度机制、业务流
程和组织机构上的创新，具有现实的指导意义。
一、税收数据分析系统的功能与作用
▲功能：分析识别功能---风险识别指标；等级排序功能
---风险特征库指标；风险预警功能-----稽查、约谈和
核实；辅助决策功能。
▲作用：1、为税收风险管理提供可靠的信息资源。完整、准确的
数据是加强税收风险管理的前提和基础。涉税数据的风险管理需要
系统数据分析来实施，对涉税数据进行“统一采集、统一审计、统
一管理”，从源头上提升数据分析的质量。2、为税收风险管理风险
测算提供数据支持。3、提供税收执法风险管理的支撑平台，将“死
数据变成为活信息”，改变长期以来“有数据的人不分析，想分析
的人没数据”的历史。4、为税收财会核算风险控制提供技术保障。
二、运用数据分析系统进行风险控制的实践与成
效
▲运用数据分析系统施行风险控制的实践：
1、风险识别。以内部和外部传递数据为基础，根据风险规则、
风险指标进行比对分析，识别税收风险。风险识别的疑点问题保存在
风险库中，供风险管理使用。实践中，数据分析部门对导入税收风险
管理系统的数据应及时进行信息比对，并按财务指标、税额比率、税
额差异和税收保障四类指标进行风险测算，并生成风险信息。
2、风险推送。根据风险的类别、预警等级，分别把风
险信息推送到风险应对部门。可以是纳税评估部门，也可
以根据风险预警等级直接推送到税务稽查部门。实践中，
数据分析部门于次月将生成的风险信息通过税收风险管理
系统进行信息发布。并根据不同情况，分别推送管理分局
或稽查局。同时，对逾期未申报（含财务报表）、未入库
的纳税人信息，于申报期结束后2日内产生催报催缴提醒
清单，并推送税收管理员。
3、风险处理：风险应对部门通过对风险估计和评价，
把风险发生的概率、损失严重程度以及其它因素综合起来
考虑，决定采取什么样的措施以及控制措施采取到什么程
度。
4、风险监控：通过对风险识别、估计、评价、处理全
过程的监视和控制，及时发现新出现的或性质随着时间的
推延而发生变化的风险，重新进行识别、估计、评价和处
理。实践中，数据分析部门和风险应对部门通过监控税收
生产活动的进展和环境，核对风险管理策略和措施的实际
效果是否与预见相同，寻找机会改善和细化风险控制计划，
实时提出反馈信息，以便将来的决策更加符合实际。
5、税务数据分析机构及职能设置。由信息数据管理
部门通过数据分析，向管理分局推送涉税疑点信息实施纳
税评估，成立专职数据分析局，负责数据采集归口管理。
依托税收征管保障网络，与政府部门互动与协作，获取第
三方信息；对纳税人申报信息的采集，重点通过自行研发
的财务报表采集系统实现对网上申报纳税人财务信息的自
动采集；利用省级大集中系统回流数据提取、挖掘户管基
础信息、发票管理信息和税源监控信息等。
6、分行业税收经济模型构建。通过税收指标与经济
指标的对比，分析实际税负与法定税负、个体税负及所属
行业平均税负、不同地区间宏观税负的差异，揭示地区、
行业、企业间税负的动态变化，加强重点税源监控分析，
测算发布行业税负和预警标准，及时发现征管漏洞，实施
税收预警；通过宏观指标的计算与分析，进一步从税种、
税目、行业及企业等分量分析税收与经济增长的协调性，
深挖税收收入与经济发展不协调的根源。
7、税收风险管理系统设置。纳税人涉税风险的分析，
由系统对各类风险进行量化考评分析，对涉税风险按风险
程度进行科学排序，并采取不同的应对方法；引入工作流
技术，将风险信息推送税源管理部门进行处置，并加强流
程管理和跟踪监督。
8、运用数据分析系统风险控制流程。信息采集涉
税数据主要来自于大集中系统内部数据、税控装置数据、
举报信息和税收征管保障网络保障平台传递数据。实践中，
由数据分析部门每月定期将相关的内部数据和外部数据导
入风险管理数据库，对数据进行审核校验，并将校验通过
的数据导入税收风险管理系统进行再加工。
▲运用数据分析系统施行风险控制的成效
---------执法过错减少；权力得到制约；效率显著
提升
三、数据分析系统税收管理风险控制中的
问题与成因
▲数据的质量不高。企业纳税人申报数据质量不高，错报、漏
报和瞒报的问题依然存在，收集数据难度大；地方税收保障平台不完
整，录入数据质量不高，可信度、可用性的数据不够，导致内部数据
信息采集不完备。
▲分析的手段单一。仅凭申报数据信息，难以反映整体数据概
况。如个人所得税申报，尤其是行政机关个人所得税申报，由于不能
按时全部申报，数据系统难以对其选择性控制。因此，必须在数据分
析系统，建立纳税人识别编码制度。
▲应用的范围较窄。从数据来源上看，对征管软件的数据应用
多，对其它系统的数据、企业端、外部数据应用少。从数据应用的领
域上看，在税收日常查询统计、税源监控、纳税评估上分析应用的多，
而对税收与经济间关系、税收政策、经济及税收之间的关系的数据分
析少。
四、完善数据分析系统税收风险控制的措施
1、强化数据审计，提升税务机关内部数据质量
税收征管数据质量是实施信息管税的基础和保障，税收征
管数据的真实性、准确性、完整性、及时性是税收信息化的生命力
所在。从征管信息化建设和实施信息管税的角度来认识加强税收征
管数据质量管理的重要性。按照统一规范、全程监控、层级考核、
归口管理的原则，做好信息采集、质量评估、维护管理、质量考核
等方面的管理，明确各个业务部门的工作职责，明确采集标准和程
序，加强信息采集的审核，严格纳税人报送报表的数据勾稽关系审
核，防止异常数据进入系统，严把数据入口关；加强数据的维护，
及时发现异常数据，提醒前台操作人员修正，对前台无法修正的错
误数据，按照程序提报上级局进行后台清理、校正，逐步清理垃圾
数据，切实提高数据质量。
2、加强内外沟通，做好第三方数据分析
以涉税信息网络平台的构建为载体，逐步建立起以“政府领
导、税务主管、部门配合、司法保障、社会参与”为主要内容的社
会综合治税体系。
3、多角度分析探索风险发生规律，建立风险
特
征库
●正确处理风险特征与风险指标之间的关系
4、完善数据分析模型，提高风险识别的准确性
按照纳税人的行业特点，建立房地产建筑、物流运输、餐
饮住宿、广告代理、物业管理等行业风险模型，通过风险行业模型的
建设，对纳税人的基本情况、经营情况、涉税动态实时掌控。根据税
种管理的特点，建立土地增值税清算、企业所得税汇算清缴、金融保
险、医疗教育工资薪金个人所得税等税种风险分析模型，作为基层管
理分局进行税源监控的参考依据。根据国地税管辖范围分工，联合国
税建立家电、农机、医药、摩托车、电动车等商业零售对比模型，按
月与财政、人保、公安综合数据比对，分析商业零售的税负水平、税
负变化、发票使用等情况，掌握纳税人经营情况，实现对商业零售纳
税人全程监控。
5、创新运行考核机制，建立风险质量控制体系
5、创新运行考核机制，建立风险质量控制体系
----风险评定质量控制体系
----评定主体和评定程序控制机制
----评定情况统计分析控制机制
----团队及个人业绩评价制度
Ⅳ数据审计在税收风险管理中的地位和
作用
▲数据质量----完整性、及时性、综合性、准
确性、相关性----是税收风险管理的生命线
▲数据审计是确保数据质量的基本前提
▲数据审计的方法与途径
-----传统审计方法的改造；
-----新型审计技术的运用；
-----多渠道核实数据的真实性、准确性和相
关性---第三方数据平台的重要性
▲数据审计对税收风险特征库指标的反馈与修
正
Ⅴ国内税收风险管理机制的问题及完善
对策
▲问题：
1、基层税务部门对风险管理认识不足；
2、风险管理运行机制中存在某些操作问题；
3、税收数据的审计水平与高质量的税收风险管控
存在差距；
4、税收风险管控平台信息共享水平低，尤其是第
三方涉税信息的共享程度低下严重影响了税收数
据审计和税收风险控制水平；
5、税收风险管理复合型人才欠缺。
6、中介机构的作用有待增强
▲完善对策：
第一,进一步完善总局（2009）《大企业税务风险管理指
引》内容,包括明确指出企业的责任、设定大企业标准，
并为中小企业创造机会、增加更具可操作性的细则；
第二,增强企业税务风险意识,主要从转变企业治理层和管
理层的态度、加强税务风险管理组织机构建设、重视防
范税务风险带来的税务价值、摒弃以往不正确的纳税理
念等方面展开：
第三,建立税企良好合作关系,建议税务机关和企业这两个
主体都应发挥作用：税务机关应彻底转变不正确的行政
观念,树立“帮助纳税人管理好税务风险就是提供最好的
纳税服务”的理念,同时,企业应提高纳税遵从度和转变
对待税务机关的态度；
第四,培养大批税务风险管理人才,采取诸如改变税企人
员录用现状、充分考虑专业背景,开展形式多样的培训、
全面提高在职人员的执业能力,定期举办业务知识考评
等措施；
第五,完善信息传递和沟通机制,主要通过在税企之间设
立专门交流平台、加快建立企业集团内部税务信息系统
及信息沟通渠道、税务机关之间实现信息资源共享、同
行业企业间分享税务风险管理经验等途径；
第六,定期编制并发布企业税务报告,开发税务报表系统；
第七,充分发挥中介机构的作用。
谢 谢！
