2008年第 4期
第 7卷(总第 37期)
商丘职业技术学院学报
JOUP．NAL OF SHANGQIU VOCATIONAL AND TECHNICAL COLLEGE
VO1．7，NO．4
Aug．，2008
政府会计目标探析
古 军
(商丘市物价局，河南 商丘 476000)
摘 要：会计 目标是财务会计与报告的起点 ，探讨政府会计目标的内涵，明确政府财务报告的使用者、政府财务报告使用者的
信息需求、政府财务报告能够提供的信息，从而在构建我国政府会计目标时，能够扩展财务报告使用者，明确财务报告信息使用者
的信息需求，提供尽可能恰当完整的财务信息，实现政府受托责任的解脱。
关键词：政府会计；政府财务报告；会计目标
中图分类号：F2 文献标识码：A 文章编号：1671—8127I2008)04—0035—02
一
、政府会计目标内涵的探讨
政府会计信息的复杂性，决定了政府会计 目标的多层次
性。国内外的机构和学者对这一问题多有表述 ：美国政府会计
准则委员会(GASB)认为，财务报告的主要作用是将政府履行
受托责任的财务信息提供给使用者，并把受托责任界定为政
府编制财务报告的首要目标，虽然也承认政府财务报告应该
提供信息去帮助使用者评估受托责任并作出决策 ，但它强调
受托责任是最高目标；国际会计师联合会(IFAC)认为，财务
报告应当传送与使用者制定决策和明确受托责任需求相关的
信息；陈立齐、李建发指出，政府会计基本目标是检查、防范舞
弊和贪污，以保护公共财政资金的安全，中级 目标是促进健全
的财务管理，使得政府提供公共服务的成本是最小的或服务
的更好，最高层次的目标是帮助政府履行公共受托责任 ；赵建
勇教授指出，政府会计的主要目标或最高目标应当是有助于
评价受托责任并作出相应的决策；陈小悦教授则认为 ，政府会
计的目标应表述为：实现政府履行职责的高经济透明度。无论
具体的报告 目标在界定政府责任以及履行责任所消耗的资源
方面有多么不同，有一个共同点是始终一致的，那就是评价政
府的出发点是政府履行责任的情况 。
综上所述，政府会计 目标的内容主要包括三个方面：(1)
向谁提供会计信息；(2)他们需要什么样的信息 ；(3)财务报告
能够提供什么样的信息。对于我国政府财务报告的探讨，也应
从此三方面人手。
(一)政府财务报告的使用者
政府财务报告的使用者通常分为“内部使用者”和“外部
使用者”，具体可概括为以下几类 ：(1)社会公众。其中既包括
政府的服务对象，也包括社会资源的提供者。(2)立法机关和
其他权力机关。(3)投资者和信贷者，其中包括其他政府和国
际组织和资源提供者。(4)信用等级评估机构以及经济财务分
析师。(5)上级主管部门和高级管理人员i2】。
(二)政府财务报告使用者的信息需求
政府财务报告使用者的信息需求可概括为以下几类：(1)
遵循授权和履约的情况。政府按照预算和其他法律或授权的
约定来使用和管理资源，使用者需要信息将预算和实际执行
的结果相比较，以此来了解政府受托责任的履行情况以及是
否按照授权和约定来管理使用社会资源，并在此基础上，使用
一 些经济性和效率性标准来评价政府的财政管理及业绩。(2)
财政状况的信息。使用者需要了解政府的收人来源和评价投
资产生收人的能力，这些信息可以帮助使用者评价政府收取
的税费的合理性并判断其标准是过高还是过低；使用者关心
政府使用资源的情况，包括政府花费的性质 、目的和金额 ，他
们既关心现有资源的使用状况，也希望由此判断政府未来的
财政需求。他们关心政府收人能否弥补当期的支出，以及支出
中收人和借款的比例，借以了解公共财政发展的潜力；他们关
注政府的偿债能力以及政府未来的现金流，这影响政府偿债
和筹资的能力。(3)政府活动与经济运行的关系。
(三)政府财务报告能够提供的信息
政府财务报告应当满足信息使用者明确政府受托责任和
制定决策的需要，因此，财务报告应当在充分根据所能够达到
的技术手段和能力，考虑到政治的、经济的各方面的具体情
况，具体披露以下内容：(1)是否按照预算和法律及授权取得
资源，资源的管理使用是否合法合规；(2)政府财政的来源、分
配和使用的具体信息；(3)能够披露政府筹集资金和偿还债务
的能力的信息 ；(4)政府财政状况及变动的信息；(5)用来评价
政府业绩的服务成本、效率等信息。
二、我国政府会计目标的构建
我国预算会计的改革，首先应当构建政府会计的目标，只
有明确了这一 目标，预算会计的改革才能更加深人。我国现行
的预算会计体系中，虽然并未对会计目标作出明确的规定，但
是对财务报告的使用者、财务报告使用者的信息需求和财务
报告能够提供的信息还是有所涉及。《中国行政单位会计制
度}56条指出，行政单位应当按财政部门或上级单位的规定
报送月度、季度、年度会计报表，《事业单位会计制度》规定事
业单位会计报表是反映事业单位财务状况和收支情况的书面
文件，是财政部门和上级单位了解情况、掌握政策和指导单位
预算执行工作的重要资料，也是编制下一年度财务收支计划
的基础。据此可知，行政事业单位会计信息的使用者主要是财
政部门、上级单位和行政事业单位自己，会计信息使用者所需
收稿日期：2008—03—17
作者简介：古 军(1974一)，男，河南商丘人，商丘市物价局会计师，主要从事政府会计研究。
一 35—
维普资讯
2008 年第 4 期
第 7 卷(总第 37 期)
商丘职业技术学院学报
jOURNAL OF SHANGQIU VOCATIONAL AND TECHNICAL COLLEGE
, No .4
Aug. , 2008
政府会计目标探析
古军
(商丘市物价局，河南商丘 476酬)
摘 要:会计目标是财务会计与报告的起点，探讨政府会计目标的内涵，明确政府财务报告的使用者、政府财务报告使用者的
信息需求、政府财务报告能够提供的信息，从而在构建我国政府会计目标时，能够扩展财务报告使用者，明确财务报告信息使用者
的信息需求，提供尽可能恰当完整的财务信息，实现政府受托责任的解脱。
关键词:政府会计:政府财务报告:会计目标
中图分类号:目 文献标识码 :A
一、政府会计目标内涵的探讨
政府会计信息的复杂性，决定了政府会计目标的多层次
性。国内外的机构和学者对这一问题多有表述:美国政府会计
准则委员会(GASB)认为，财务报告的主要作用是将政府履行
受托责任的财务信息提供给使用者，并把受托责任界定为政
府编制财务报告的首要目标，虽然也承认政府财务报告应该
提供信息去帮助使用者评估受托责任并作出决策，但它强调
受托责任是最高目标:国际会计师联合会(IFAC)认为，财务
报告应当传送与使用者制定决策和明确受托责任需求相关的
信息:陈立齐、李建发指出，政府会计基本目标是检查、防范舞
弊和贪污，以保护公共财政资金的安全，中级目标是促进健全
的财务管理，使得政府提供公共服务的成本是最小的或服务
的更好，最高层次的目标是帮助政府履行公共受托责任;赵建
勇教授指出，政府会计的主要目标或最高目标应当是有助于
评价受托责任并作出相应的决策:陈小悦教授则认为，政府会
计的目标应表述为:实现政府履行职责的高经济透明度。元论
具体的报告目标在界定政府责任以及履行责任所消耗的资源
方面有多么不同，有一个共同点是始终一致的，那就是评价政
府的出发点是政府履行责任的情况[1]25。
综上所述，政府会计目标的内容主要包括三个方面:(1)
向谁提供会计信息; (2)他们需要什么样的信息; (3)财务报告
能够提供什么样的信息。对于我国政府财务报告的探讨，也应
从此三方面入手。
(一)政府财务报告的使用者
政府财务报告的使用者通常分为"内部使用者"和"外部
使用者'\具体可概括为以下几类: (1)社会公众。其中既包括
政府的服务对象，也包括社会资源的提供者。 (2)立法机关和
其他权力机关。 (3 )投资者和信贷者，其中包括其他政府和国
际组织和资源提供者。 (4)信用等级评估机构以及经济财务分
析师。 (5)上级主管部门和高级管理人员口]。
(二)政府财务报告使用者的信息需求
政府财务报告使用者的信息需求可概括为以下几类: (1)
遵循授权和履约的情况。政府按照预算和其他法律或授权的
约定来使用和管理资源，使用者需要信息将预算和实际执行
文章编号:1671-8127(2∞8)04-∞35-02
的结果相比较，以此来了解政府受托责任的履行情况以及是
否按照授权和约定来管理使用社会资源，并在此基础上，使用
一些经济性和效率性标准来评价政府的财政管理及业绩。 (2)
财政状况的信息。使用者需要了解政府的收入来源和评价投
资产生收入的能力，这些信息可以帮助使用者评价政府收取
的税费的合理性并判断其标准是过高还是过低;使用者关心
政府使用资源的情况，包括政府花费的性质、目的和金额，他
们既关心现有资源的使用状况，也希望由此判断政府未来的
财政需求。他们关心政府收入能否弥补当期的支出，以及支出
中收入和借款的比例，借以了解公共财政发展的潜力;他们关
注政府的偿债能力以及政府未来的现金流，这影响政府偿债
和筹资的能力。(3)政府活动与经济运行的关系。
(三)政府财务报告能够提供的信息
政府财务报告应当满足信息使用者明确政府受托责任和
制定决策的需要，因此，财务报告应当在充分根据所能够达到
的技术手段和能力，考虑到政治的、经济的各方面的具体情
况，具体披露以下内容:(1)是否按照预算和法律及授权取得
资源，资源的管理使用是否合法合规; (2)政府财政的来源、分
配和使用的具体信息;(3)能够披露政府筹集资金和偿还债务
的能力的信息; (4)政府财政状况及变动的信息;(引用来评价
政府业绩的服务成本、效率等信息。
二、我国政府会计目标的构建
我国预算会计的改革，首先应当构建政府会计的目标，只
有明确了这一目标，预算会计的改革才能更加深入。我国现行
的预算会计体系中，虽然并未对会计目标作出明确的规定，但
是对财务报告的使用者、财务报告使用者的信息需求和财务
报告能够提供的信息还是有所涉及。《中国行政单位会计制
度~56 条指出，行政单位应当按财政部门或上级单位的规定
报送月度、季度、年度会计报表，<<事业单位会计制度》规定事
业单位会计报表是反映事业单位财务状况和收支情况的书面
文件，是财政部门和上级单位了解情况、掌握政策和指导单位
预算执行工作的重要资料，也是编制下一年度财务收支计划
的基础。据此可知，行政事业单位会计信息的使用者主要是财
政部门、上级单位和行政事业单位自己，会计信息使用者所需
收稿日期: 2∞8-03-17
作者简介:古 军(1974斗，男，河南商丘人，商丘市物价局会计师，主要从事政府会计研究。
F、J
句3
2008芷 商丘职业技术学院学报
要的信息，也主要是了解预算执行情况和为下一年度的预算
编制提供依据。财务报告的内容主要以预算执行的信息为主，
而且主要局限于预算内资金的运动状况，对政府的财务状况
包括资产 、负债和净资产并没有做出披露，很难反映政府所承
担的广泛的受托责任。
(一)构建政府会计 目标，首先应当扩展财务报告使用者
财务报告的使用者至少应当包括：(1)各级人民代表大会
及其代表。在我国，各级政府总预算的编制和执行情况都要经
各级人民代表大会审议并一致通过，财务报告必须满足各级
人民代表大会及其代表的需求。(2)各级审计机关。各级审计
机关依法对各级人民政府及其各部门的财政收支的真实、合
法和效益，依法进行审计 ，而且 ，国务院和县级以上地方人民
政府应当每年向本级人民代表大会常务委员会提出审计机关
对预算执行情况和其他财政收支的审计工作报告，他们也是
财务信息的使用者。(3)各级人民政府和公共部门。这是我国
当前财务报告的主要使用者，他们必须根据财务报告所提供
的信息进行经济决策和加强财务管理。(4)广大的社会公众。
其中既包括社会资源的提供者(纳税人、资源捐赠者)，也包括
公共产品和公共服务的接受者，还应当包括其他有特殊需求
的群体。(5)国外政府和国际组织。随着经济全球化的发展，我
国和国外政府以及国际组织在经济上的联系越来越密切，他
们需要了解我国政府的财政状况以及某些项 目的运行情况，
这些信息都需要从财务报告中取得。进一步归纳政府财务报
告使用者可以分为：内部使用者、准外部使用者和外部使用
者。其中内部使用者主要包括各级人民政府和公共部门的决
策者；准外部使用者包括各级人民代表大会及其代表和各级
审计机关；外部使用者的范围最为广泛，包括广大的社会公众
和国外政府以及国际组织 。
(二)应当明确财务报告信息使用者的信息需求
由于政府承担了广泛的受托责任，财务报告的使用者众
多，不同的使用者对财务报告信息的需求各有偏重，因此政府
财务报告的内容必然是多方面的，既应当保证内部使用者的
信息需求，还应当满足准外部使用者和外部使用者的信息需
求；既应当包括财务信息还应该包括非财务信息。但是，由于
社会政治经济制度的不同，我国政府的受托责任和西方国家
的政府受托责任有所不同：(1)我国政府是人民的政府，人民
可以通过各级人民代表大会委托政府行使职责，人民群众可
以通过分析评价政府单位和官员履行责任的情况，包括社会
的、政治的、经济的和法律的责任 ，通过人民代表的选举和人
民代表大会进行官员的选举和委任。(2)公共财政的基本理念
是“取之于民，用之于民”，人民群众必然关心财政资金是否用
于和人民利益 、社会利益相关的方面。(3)我国是以公有制为
主体的国家，积累形成了大量的国有资产，这些国有资产应当
是属于全民所有 ，但是由于“所有者缺位”造成了国有资产的
大量流失 ，社会公众迫切需要了解国有资产的管理和运行情
况。(4)和西方国家不同，我国绝大部分非赢利组织都是国有
的，它们部分或全部地从政府取得经费，并执行国家各项事业
的发展任务，它们通常被理解为政府职能的一个重要组成部
分，它们提供服务的数量和质量也构成了政府的受托责任。
(三)应当充分考虑现实情况，提供尽可能恰当完整的财
务信息
政府财务报告所提供的信息，应当充分考虑信息使用者
的需求，尽可能满足多方面的使用者。但是，政府财务报告的
信息披露程度，是和社会政治体制的现状紧密相连的。我国目
前政治体制尚不开放，公民参与政治的机制有限；社会组织化
程度低。在这样的政治状况下，政府财务报告缺乏 自觉接受公
众的监督和制约的动力，一味地追求财务信息的公开程度，必
然带来经济成本和政治成本的极度增长。事实上，即使在西方
国家，政府会计改革强调的也是恰当披露(ProperDisclosure)，
而不是充分披露(Full Disclosure)，尽可能恰当地披露政府部
门对社会公众受托责任的履行情况 ，是政府会计改革面临的
重大抉择。黄世忠教授指出，我国现阶段会计信息的主要使用
者仍是内部使用者，他们的需求是内部的财务预算管理，我国
公共部门财务管理相当混乱，预算约束无力，因此，强化财务
管理和提高效率 ，严肃预算的执行是当前的首要任务。
总之，从现实考虑，应当把提供满足政府公共部门财务管
理需求的财务信息作为政府财务报告优先考虑的问题。只有
把政府公共部门财务行为、财务活动规范了，财务管理水平提
高了，向外部使用者提供全面、完整、真实、可靠的政府财务信
息才有基础。随着我国经济体制改革的不断深人和民主化进
程的加快，我们应在能够保证内部使用者的需求的基础上，逐
步扩大使用者范围和信息公开程度 ，最终实现受托责任的全
面解脱。
参考文献：
[1lq=雍君．政府预算会计问题研究[MJ．北京：经济科学出版社，2004．
【2]吴向能．论我国预算会计体系改革及政府财务报告的改进[D]．厦门
大学硕士论文，2002：34—35．
【3]刑俊英．改革政府会计制度防范财政负债风险【J]．会计研究，2004，
(04)：89-91．
[责任编辑 乐 知]
Detecting the 0bjective of Government Accounting
GUN Jun
(Shangqiu Prices Bureau，Shangqiu 476000,China)
Abstract：Setting up accounting goal is the starting point for financial accounting and reporting．By inquiring into the content of the accounting goal，
defining the Government financial users and determining the inform ation requirements of the finan cial report users and referencing inform ation provided by
the government accounting report would help US to build our accounting objectives，extend financial report users and clearly understand the requirements of
the financial report users in order to provide appropriate finan cial inform ation which coUld realize the relief of the fiduciary duties．
Key words：government accounting；government financial report；the objective of accounting
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2008年 商丘职业技术学院学报
耍的信息，也主要是了解预算执行情况和为下一年度的预算
编制提供依据。财务报告的内容主要以预算执行的信息为主，
而且主要局限于预算内资金的运动状况，对政府的财务状况
包括资产、负债和净资产并没有做出披露，很难反映政府所承
担的广泛的受托责任。
(一)构建政府会计目标，首先应当扩展财务报告使用者
财务报告的使用者至少应当包括:(I)各级人民代表大会
及其代表。在我国，各级政府总预算的编制和执行情况都要经
各级人民代表大会审议并一致通过，财务报告必须满足各级
人民代表大会及其代表的需求。 (2)各级审计机关。各级审计
机关依法对各级人民政府及其各部门的财政收支的真实、合
法和效益，依法进行审计，而且，国务院和县级以上地方人民
政府应当每年向本级人民代表大会常务委员会提出审计机关
对预算执行情况和其他财政收支的审计工作报告，他们也是
财务信息的使用者。 (3)各级人民政府和公共部门。这是我国
当前财务报告的主要使用者，他们必须根据财务报告所提供
的信息进行经济决策和加强财务管理。 (4)广大的社会公众。
其中既包括社会资源的提供者(纳税人、资源捐赠者)，也包括
公共产品和公共服务的接受者，还应当包括其他有特殊需求
的群体。 (5)国外政府和国际组织。随着经济全球化的发展，我
国和国外政府以及国际组织在经济上的联系越来越密切，他
们需要了解我国政府的财政状况以及某些项目的运行情况，
这些信息都需要从财务报告中取得。进一步归纳政府财务报
告使用者可以分为:内部使用者、准外部使用者和外部使用
者。其中内部使用者主要包括各级人民政府和公共部门的决
策者;准外部使用者包括各级人民代表大会及其代表和各级
审计机关;外部使用者的范围最为广泛，包括广大的社会公众
和国外政府以及国际组织问。
(二)应当明确财务报告信息使用者的信息需求
由于政府承担了广泛的受托责任，财务报告的使用者众
多，不同的使用者对财务报告信息的需求各有偏重，因此政府
财务报告的内容必然是多方面的，既应当保证内部使用者的
信息需求，还应当满足准外部使用者和外部使用者的信息需
求;既应当包括财务信息还应该包括非财务信息。但是，由于
社会政治经济制度的不同，我国政府的受托责任和西方国家
的政府受托责任有所不同:(I)我国政府是人民的政府，人民
可以通过各级人民代表大会委托政府行使职责，人民群众可
以通过分析评价政府单位和官员履行责任的情况，包括社会
的、政治的、经济的和法律的责任，通过人民代表的选举和人
民代表大会进行官员的选举和委任。 (2)公共财政的基本理念
是"取之于民，用之于民人民群众必然关心财政资金是否用
于和人民利益、社会利益相关的方面。 (3)我国是以公有制为
主体的国家，积累形成了大量的国有资产，这些国有资产应当
是属于全民所有，但是由于"所有者缺位"造成了国有资产的
大量流失，社会公众迫切需要了解国有资产的管理和运行情
况。 (4)和西方国家不同，我国绝大部分非赢利组织都是国有
的，它们部分或全部地从政府取得经费，并执行国家各项事业
的发展任务，它们通常被理解为政府职能的一个重要组成部
分，它们提供服务的数量和质量也构成了政府的受托责任。
(二)应当充分考虑现实情况，提供尽可能恰当完整的财
务信息
政府财务报告所提供的信息，应当充分考虑信息使用者
的需求，尽可能满足多方面的使用者。但是，政府财务报告的
信息披露程度，是和社会政治体制的现状紧密相连的。我国目
前政治体制尚不开放，公民参与政治的机制有限;社会组织化
程度低。在这样的政治状况下，政府财务报告缺乏自觉接受公
众的监督和制约的动力，一昧地追求财务信息的公开程度，必
然带来经济成本和政治成本的极度增长。事实上，即使在西方
国家，政府会计改革强调的也是恰当披露(Proper Disclosure) ,
而不是充分披露( F ull Disclosure) ，尽可能恰当地披露政府部
门对社会公众受托责任的履行情况，是政府会计改革面临的
重大抉择。黄世忠教授指出，我国现阶段会计信息的主要使用
者仍是内部使用者，他们的需求是内部的财务预算管理，我国
公共部门财务管理相当埠乱，预算约束无力，因此，强化财务
管理和提高效率，严肃预算的执行是当前的首要任务。
总之，从现实考虑，应当把提供满足政府公共部门财务管
理需求的财务信息作为政府财务报告优先考虑的问题。只有
把政府公共部门财务行为、财务活动规范了，财务管理水平提
高了，向外部使用者提供全面、完整、真实、可靠的政府财务信
息才有基础。随着我国经济体制改革的不断深入和民主化进
程的加快，我们应在能够保证内部使用者的需求的基础上，逐
步扩大使用者范围和信息公开程度，最终实现受托责任的全
面解脱。
参考文献:
[1]王雍君.政府预算会计问题研究[M] 北京:经济科学出版社， 2∞4.
[2]吴向能.论我国预算会计体系改革及政府财务报告的改进[0]. 厦门
大学硕士论文，2∞2:34-35.
[3]刑俊英.改革政府会计制度防范财政负债风险[刀.会计研究，2∞4，
(04): 89-91.
[责任编辑乐知]
Det配tingthe 0均创ive of Government Accounting
GUN Jun
(Shangqω Prices Bureαu，Shangqiu 476仪刀'， China)
Abstract: Setting up accounting 伊al is the starting point for financial accounting and reporting. By inquiring into the content of the accounting 伊al，
defining 由e Government financial users and determining the information r叫山rements of the financial report users and referencing information provided by
the government accounting repo此 would help us to buiId our accounting objectives, extend financial repo此 users and clearly understand the requirements of
由e financial report users in order to provide appropriate financial information which could realize the relief of the fiduciary duties
Key words: government accounting; government financial report; the objective of accounting
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