中国土地制度建设与改革的若干思考
主要内容
从政府主导到市场主导：中国土地制度改革的轨迹从政府主导到市场主导：中国土地制度改革的轨迹
从权益剥夺到城乡统筹：农地改革的收益共享机制从权益剥夺到城乡统筹：农地改革的收益共享机制
从模糊产权到清晰产权：土地产权制度建设从模糊产权到清晰产权：土地产权制度建设
从分割市场到统一市场：城乡土地市场一体化从分割市场到统一市场：城乡土地市场一体化
从土地出让到增值分享：土地财政制度的改革从土地出让到增值分享：土地财政制度的改革
从财产剥夺到包容性增长：基于农户视角的征地制度从财产剥夺到包容性增长：基于农户视角的征地制度
改革改革
从掠夺自然到绿色发展：注重环境价值的土地制度改从掠夺自然到绿色发展：注重环境价值的土地制度改
革革
一、从政府主导到市场主导：我国土地
制度改革的轨迹
1949-19781949-1978：政府主导或意识形态主导时期：从私有：政府主导或意识形态主导时期：从私有
制到自愿组合的初级社，到强制参与的高级社以及人制到自愿组合的初级社，到强制参与的高级社以及人
民公社。民公社。
讲究政治目标，否认个人的物质利益：农户不断丧失了参讲究政治目标，否认个人的物质利益：农户不断丧失了参
与合作的博弈权利，导致农业生产效率低下，三年自然灾害与合作的博弈权利，导致农业生产效率低下，三年自然灾害
的损失；的损失；
缺乏技术创新的激励；缺乏技术创新的激励；
缺乏国际贸易乃至拒绝国际支持缺乏国际贸易乃至拒绝国际支持
不尊重自然规律，片面强调增加耕地面积，围湖造田不尊重自然规律，片面强调增加耕地面积，围湖造田
一、从政府主导到市场主导：我国土地
制度改革的轨迹
1978-20081978-2008：政府与市场共同作用，尤其是市场配置：政府与市场共同作用，尤其是市场配置
土地资源的作用不断增强。土地资源的作用不断增强。
承认个人的物质利益，农村家庭联产承包责任制度的改革，承认个人的物质利益，农村家庭联产承包责任制度的改革，
以及进一步的承包地流转，四荒拍卖，乡镇企业用地的有偿以及进一步的承包地流转，四荒拍卖，乡镇企业用地的有偿
使用，农村宅基地有偿使用和超面积的罚款等使用，农村宅基地有偿使用和超面积的罚款等
城镇国有土地：有偿使用，土地出让制度（从房地产、商城镇国有土地：有偿使用，土地出让制度（从房地产、商
业用地到工业用地），土地抵押制度；业用地到工业用地），土地抵押制度；
土地市场制度运行的基础性建设：城镇国有土地以及农村土地市场制度运行的基础性建设：城镇国有土地以及农村
农用地定级估价农用地定级估价
征地改革的市场化，包括补偿标准，多元化补偿等征地改革的市场化，包括补偿标准，多元化补偿等
一、从政府主导到市场主导：我国土地
制度改革的轨迹
2008年以后：市场的主导性不断增强，
政府管制更加有序。
从点的市场到面的市场：包括城镇国有土地，以从点的市场到面的市场：包括城镇国有土地，以
及承包地、农村集体建设用地及承包地、农村集体建设用地
从土地市场体系的构建到土地市场体系的深化，从土地市场体系的构建到土地市场体系的深化，
包括土地证券市场等；包括土地证券市场等；
从补偿价格到市场价格：征地制度，同时考虑连从补偿价格到市场价格：征地制度，同时考虑连
带损失补偿带损失补偿
一、从政府主导到市场主导：我国土地
制度改革的轨迹
从单一的政治目标或经济目标，转向多元目标：从单一的政治目标或经济目标，转向多元目标：
公平：涨价归公，让社会共享土地收益。公益性公平：涨价归公，让社会共享土地收益。公益性
用地的储备；基础设施用地的供应用地的储备；基础设施用地的供应
效率：市场化配置效率：市场化配置
民生：增强普通住房的用地保障能力，保障粮食民生：增强普通住房的用地保障能力，保障粮食
安全乃至农产品安全的耕地资源供应安全乃至农产品安全的耕地资源供应
服务：生态环境服务功能（土地服务：生态环境服务功能（土地==资本资本++服务）服务）
二、从权益剥夺到城乡统筹：农地
改革的收益共享机制
城乡统筹发展中农地关系发展及演变
城乡二元结构
土地产品剥夺
工农产品剪刀差
3000-8000亿元
城乡二元发展
土地价值剥夺
9000-12000亿元
城乡收入差距：
1978-2008：：1
城乡统筹发展
土地收益共享
亿亩村镇建设用地
亿亩耕地
总资产：万亿元
全国居民储蓄余额10万亿
120-300亿元/年 300-400亿元/年 450-500亿元/年
二、从权益剥夺到城乡统筹：农地
改革的收益共享机制
2万亿 陈锡文 1998-2001年全国非农建设
占用耕地万亩，70%（2400万亩）征
用。
1万亿元 1978-2008年净减少耕地亿
亩，30%（3800万亩）征用，每亩
万元溢出。
二、从权益剥夺到城乡统筹：农地
改革的收益共享机制
中国台湾：农地改革推进了城乡统筹（中国台湾：农地改革推进了城乡统筹（““三七五三七五””减减
租、农地重划、农地释放（都市区、非都市区））。租、农地重划、农地释放（都市区、非都市区））。
日本、韩国：城乡统筹推进了农地改革（工业化、城日本、韩国：城乡统筹推进了农地改革（工业化、城
市化快速发展，如韩国新村运动等。兼业化水平高，市化快速发展，如韩国新村运动等。兼业化水平高，
韩国户均韩国户均公顷，日本户均公顷，日本户均公顷）。公顷）。
中国大陆：农地改革与城乡统筹互为推动（宅基地、中国大陆：农地改革与城乡统筹互为推动（宅基地、
农地流转、征地等，以土地要素流转，带动资金、技农地流转、征地等，以土地要素流转，带动资金、技
术、人力资本等要素的集聚）。术、人力资本等要素的集聚）。
二、从权益剥夺到城乡统筹：农地
改革的收益共享机制
国家国家//区域区域 城乡发展冲突城乡发展冲突 农村建设农村建设 城乡协调阶段城乡协调阶段
韩国韩国 1961-711961-71年间，城乡居年间，城乡居
民收入差距扩大至民收入差距扩大至
：：11，农村人口无序迁，农村人口无序迁
移移
1972-881972-88年年 新村运新村运
动，改善农村环境，动，改善农村环境，
提升农村功能，发提升农村功能，发
展农业生产展农业生产
充实提高，自我发充实提高，自我发
展阶段展阶段
中国中国 城乡收入相对差距城乡收入相对差距
：：11，绝对差距，绝对差距11
万元，农村人口无序万元，农村人口无序
流动，强制性迁移流动，强制性迁移
城市建设与农村建城市建设与农村建
设并行，以工促农，设并行，以工促农，
以城带乡以城带乡
城乡统筹：空间统城乡统筹：空间统
筹；产业统筹；社筹；产业统筹；社
会保障统筹；公共会保障统筹；公共
服务统筹等服务统筹等
二、从权益剥夺到城乡统筹：农地
改革的收益共享机制
中国大陆：农地改革与城乡统筹互为推动的原因中国大陆：农地改革与城乡统筹互为推动的原因
城镇发展过快发展造成空间紊乱城镇发展过快发展造成空间紊乱//农村退化；农村退化；
城镇发展空间有限城镇发展空间有限//新农村建设；新农村建设；
农村人口城镇化农村人口城镇化//土地要素低效化；土地要素低效化；
城乡差距扩大城乡差距扩大//城乡（城镇）社会稳定问题（无锡：城乡（城镇）社会稳定问题（无锡：1978-19811978-1981：：
：：11；；1988-891988-89：：：：11；；20042004：：：：11；；20062006：：：：11；；
20082008：？？）（尤其是：？？）（尤其是资产性收入资产性收入差距更大）；差距更大）；
农村社会分化与农村土地功能分化（生产、保障等）；农村社会分化与农村土地功能分化（生产、保障等）；
从政府推进到市场推进的城镇化（小产权房等）从政府推进到市场推进的城镇化（小产权房等）
三、从模糊产权到清晰产权：土地产
权制度建设
模糊产权：模糊产权：
国有土地所有者？国有土地所有者？
集体土地所有者？（政府对集体土地权益的侵占，或村庄集体土地所有者？（政府对集体土地权益的侵占，或村庄
合并等，以及村级组织的异化）合并等，以及村级组织的异化）
集体和农户的收益关系：集体和农户的收益关系：
农村土地承包权的债权性质（农村土地承包权的债权性质（承包权可否继承？承包权可否继承？）；）；
土地产权歧视：包括土地所有权以及土地使用权等土地产权歧视：包括土地所有权以及土地使用权等
土地产权与其他资源产权的关系：土地土地产权与其他资源产权的关系：土地//矿产；地权矿产；地权//林权；林权；
地权地权//水权；地权水权；地权//海域使用权海域使用权
模糊产权：绩效与代价模糊产权：绩效与代价
公有制产权 否认个人物质利
益，纯粹的土地
公有制
具有排他权和收益权、无转让权的个人或家
庭产权
排他权、收益权、转让权并存的个人或家庭
产权
协作 生产
队生产：残差索取权交给监督者 古典企业
第一次公司法律
修正
决策权威代理成为事实所
有者，量的方面的收益成
本聚焦
懂事
会
第二次法律修正 股东的有限责任代替无限
责任降低管理层对股东的
外部性
有限
公司
第三次法律修正
股东出售权的实行，进一
步降低管理层对股东的外
部性，使股东权利有效化
证券
市场
股份
有限
公司
德姆塞茨的产权演进模型
承认个人的物质利益，改
革人民公社土地所有制，
土地不能转让的农村家体
承包制
生产协作
土地使用权可以转让的农村家庭承包制；
国有土地可以出让
组建农村土地股份合作制企业，农
民以土地入股；
农村土地可以流转给集体外部成员
或企业；
国有土地使用权入股。
外
部
性
内
部
化
、
成
本
和
利
益
不
断
聚
焦
的
过
程
所
有
制
外
部
结
构
调
整
所
有
制
内
部
结
构
调
整
构建以土地为股本的有限责任公司
或经营企业等现代企业制度形式
中国的土地产权改革进程
三、从模糊产权到清晰产权：土地产
权制度建设
清晰产权：清晰产权：
产权主体清晰：国有土地的分别所有；集体土地所有权产权主体清晰：国有土地的分别所有；集体土地所有权
的独立性（排他性）；农村土地承包权的物权性质的独立性（排他性）；农村土地承包权的物权性质
权益关系清晰：权益关系清晰： 政府对于涨价部分的合理分享（如土地政府对于涨价部分的合理分享（如土地
增值）；集体增值）；集体//农户土地权益关系的明晰或村庄合并等，以及农户土地权益关系的明晰或村庄合并等，以及
村级组织的异化）村级组织的异化）
流转关系深化：从集体内部到集体外部；从农村到城镇流转关系深化：从集体内部到集体外部；从农村到城镇
（杜润生先生）；从集体到国有（买卖）（杜润生先生）；从集体到国有（买卖）
权利关系明确：土地权利关系明确：土地//矿产；地权矿产；地权//林权；地权林权；地权//水权；地水权；地
权权//海域使用权海域使用权
四、从分割市场到统一市场：城乡
土地市场一体化
分割市场：分割市场：
城镇土地市场：国有土地出让市场；国有土地流城镇土地市场：国有土地出让市场；国有土地流
转市场转市场
农村土地市场：土地所有权市场、承包权市场、农村土地市场：土地所有权市场、承包权市场、
农村集体土地租赁、四荒拍卖、农村宅基地等农村集体土地租赁、四荒拍卖、农村宅基地等
集体土地征用：集体土地转变为国有土地的单一集体土地征用：集体土地转变为国有土地的单一
形式形式
四、从分割市场到统一市场：城乡
土地市场一体化
统一市场：统一市场：
规划控制，放开产权；规划控制，放开产权；
资本等生产要素在国有资本等生产要素在国有//集体以及集体之间的自由流动；集体以及集体之间的自由流动；
集体内部的成员权可以流转到集体外部，但不影响集体的集体内部的成员权可以流转到集体外部，但不影响集体的
权益；权益；
统一的支撑平台：融国有土地、集体建设用地、农用地于统一的支撑平台：融国有土地、集体建设用地、农用地于
一体的定级估价体系一体的定级估价体系
加强土地市场规则的建设，包括政府的优先购买权；地价加强土地市场规则的建设，包括政府的优先购买权；地价
监视区制度（过高、过低）；国土资源部门对于农地流转市监视区制度（过高、过低）；国土资源部门对于农地流转市
场的介入（如流转价格管理、耕地保护等）场的介入（如流转价格管理、耕地保护等）
五、从土地出让到增值分享：土地
财政制度的改革
主要问题：
一是土地批租过于激发了地方政府“以地生财
”的“卖地热情”，增加了财政风险，影响了财政
可持续性；
二是形成了“举债”—“做环境；做基础设施；
做形象”—地价增值（尤其是虚假增值）—“多供
地，多占地” —“举债—“做环境；做基础设施；
做形象””—地价增值—“多供地，多占地”的恶
性循环，从而一定程度上也“激励”了更多的土地
违法；
1919
土地违法的空间蔓延态势明
显
根据总体变化趋势，选择了
1999、2003和2007年三个时间点
分别绘制了我国土地违法面积的
空间分布图。
从中不难发现，1999～2007
年间我国土地违法的空间分布呈
现出由东部逐步向中部和西部地
区不断蔓延的态势。 1999年违法用地空间分布
2020
2003年违法用地空间分布 2007年违法用地空间分布
2121
空空间联间联系系类类型型 19991999年年 20022002年年 20072007年年
High-HighHigh-High
自身和周自身和周边违边违法量都法量都较较
高高
上海、山上海、山东东、河南、、河南、
浙江、山西浙江、山西
山山东东、、河河北北、、浙浙江江、、河河
南、江南、江苏苏、上海、上海
山山东东、、河河北北、、浙浙江江、、
河河南南、、江江苏苏、、山山西西、、
安安徽徽、、北北京京、、湖湖北北、、
陕陕西西
Low-HighLow-High
自身自身违违法量低，周法量低，周边边区区
域域违违法量法量较较高高
江江苏苏、广西、河北、、广西、河北、
安徽、福建、西藏、安徽、福建、西藏、
天津、湖北天津、湖北
北北京京、、天天津津、、山山西西、、辽辽
宁、安徽宁、安徽
天天津津、、上上海海、、福福建建、、
江西江西
Low-LowLow-Low
自身和周自身和周边违边违法量都法量都较较
低低
四川、江西、湖南、四川、江西、湖南、
辽辽宁、重宁、重庆庆、甘、甘肃肃、、
吉林、吉林、贵贵州、青海、州、青海、
新新疆疆、、黑黑龙龙江江、、海海南南、、
宁夏宁夏
四川、江西、湖南、四川、江西、湖南、
重重庆庆、甘、甘肃肃、吉林、、吉林、
贵贵州、青海、新疆、州、青海、新疆、
黑黑龙龙江江、、宁宁夏夏、、内内蒙蒙古古、、
福建、西藏、湖北、福建、西藏、湖北、
海南、广海南、广东东、云南、云南
四四川川、、重重庆庆、、湖湖南南、、
甘甘肃肃、、吉吉林林、、青青海海、、
新新疆疆、、黑黑龙龙江江、、宁宁夏夏、、
内内蒙蒙古古、、西西藏藏、、海海南南、、
云南、广西云南、广西
High-LowHigh-Low
自身自身违违法量高，周法量高，周边边区区
域域违违法量法量较较低低
陕陕西西、、内内蒙蒙古古、、北北京京、、
广广东东、云南、云南
陕陕西、广西西、广西 辽辽宁、宁、贵贵州、广州、广东东、、
空空间间正相正相关关的省域的省域单单元元
所占比例所占比例
%% %% %%
空空间负间负相相关关的省域的省域单单元元
所占比例所占比例
%% %% %%
2222
1999
2002
2007
99-07
左图所示为1999~2007年典型年份
违法占用耕地的局部空间自相关LISA
集群图，所标区域为空间联系类型的
显著省区。
值得关注的是，1999年没有High-
High空间联系的类型非常显著区域单
元，但是2007年却有5个，发展非常快，
需要土地督察部门加大该区域的督察
力度；Low-High只有海南以及1999年
的江苏，而High-Low类型非常显著的
单元并不存在，说明非常显著的空间
负自相关的区域单元更加少。
五、从土地出让到增值分享：土地
财政制度的改革
南京大学
城市与资源学系
三是单一的土地批租让渡了巨大的增值空间，
尤其是我国正处于土地资产价值的快速增值时期，
从而激发了企业、居民的投机热情，形成了“投
机”—土地增值—投机—土地增值的恶性循环机
制，一定程度上诱导了囤地、囤房的投机行为；
四是公共财政投资空间、外部性收益分享的
不公平，影响了公共财政投资的持续性，从而增
强了对于举债投资的依赖；
五、从土地出让到增值分享：土
地财政制度的改革
五是政府、企业、居民对于土地增值或投机收益
的追求，一定程度上导致土地批租总量失控，造成
大量土地批而不用；批租用地结构失调，居住、商
业、办公等比例过高；缺乏与城市建设发展规划、
土地利用总体规划相适应的批租计划，土地违法违
规问题；对于土地批租缺乏空间上的合理引导，造
成城市建设空间的混乱与无序。
土地制度对经济发展的影响机制
黄贤金
南京大学
城市与资源学系
经济主体
的土地利用
目标与行为
（集团、个人）
经
济
发
展
土
地
制
度
不同方面的
土地制度安排
相对价格变动
的技术变化偏
好、政治参与
环 境
激励约束
外部性内部化
资源配置
土地出让制度改革与经济发展绩效
Y= ++ +
其中：Y代表GDP；X1表示出让制度变量，X2代表固定
资产投资，X3代表城市化水平，X4代表全国技术市场交易
额。
出让制度的实施后对GDP的影响模型相关性检验：
R=，F检验为，方程显著性概率值均小于
，可见该方程的可信度较高。
土地出让制度改革与经济发展绩效
土地出让制度改革与经济发展绩效
（1）假设从1987年开始没有实施土地出让，则2004年
GDP值为亿元，而该年实际GDP为亿
元，可见实行出让制度仅在2004年就使得中国GDP多增长了
亿元，相当于2004年GDP的%。
（2）假设1990年土地出让制度尚未在全国大范围实施，
仍然是按照1989年的政策实施，则根据模型预算结果，2004
年GDP为亿元，仅在2004年使得中国GDP就少增
长了亿元，相当于2004年实际GDP的%，可见
土地出让制度效益显著。
（3）假设2004年仍然在实施1999—2002年的土地出让
政策，则根据模型预算结果，2004年GDP为亿元，
仅在2004年使得中国GDP少增长了亿元，相当于
2004年实际GDP的%。
土地出让制度改革与经济发展绩效
基于基于C-DC-D函数的土地出让制度贡献率分析（函数的土地出让制度贡献率分析（99/0499/04））
自变量自变量 估计系数估计系数 t-t-检验值检验值
常数项常数项
土地出让制度土地出让制度
资本投入资本投入 ******
技术要素技术要素 **
二、三产业劳动投入二、三产业劳动投入 ****
调整后的调整后的RR22
FF值值
注：*，**，***分别表示在10％，5％和1％的水平上显著。
1999年土地出让制度对于GDP的贡献率为%；
2004年上升为%;
2008年下降为%。
六、从土地出让到增值分享：土地
财政制度的改革
土地出让制度：租“售”并举
不动产财产保有税制度/物业税
土地出让基金制度：合理规范土地出让金
的收支
形成土地出让基金的长期投资/分享机制
六、从财产剥夺到包容性增长：农村
征地制度改革—基于铁本事件等分析
调查区域
调查选取调查选取常州市新北区春江镇长江村常州市新北区春江镇长江村为调查点为调查点..
调查内容
以失地农户家庭为单位以失地农户家庭为单位,,调查时间范围为最近调查时间范围为最近
一次土地征用至一次土地征用至20052005年年11月。月。
主要内容涉及主要内容涉及::家庭就业结构、受教育水平，家庭就业结构、受教育水平，
现有土地的类型及其比例，土地征用情况，征现有土地的类型及其比例，土地征用情况，征
地拆迁前后农业生产类型及产量、产值，征地地拆迁前后农业生产类型及产量、产值，征地
前后农业经营成本，征地前后收入状况，征地前后农业经营成本，征地前后收入状况，征地
前后支出状况前后支出状况等。等。
问卷调查问卷调查4949户，有效问户，有效问
卷卷4646份份
%%的失地农户不愿的失地农户不愿
意土地被征用意土地被征用
%%表示补偿不满意表示补偿不满意
或者很不满意或者很不满意
%%的失地农户进行的失地农户进行
了各种形式的维权行为了各种形式的维权行为
数据分析
Logistic模型
其等价形式是：
其中：prob（Yi）表示失地农户发生维权行为的概率函数，
Xki表示失地农户特征变量，为常数项，k为参数向量。
返回
维权行为影响因素分析
主要包括：征地制度和相关政策、
政府行为和社会保障。而征地制
度和相关政策包涵拆迁征地补偿
标准和征地救济，政府行为又涉
及征地工作透明度、失地农户参
与度、征地款拖欠挪用程度和补
偿分配合理程度，社会保障包括
农村保险覆盖率和转移劳动力保
险覆盖率。
主要有失地农户家庭收入情况、失地农户家庭消费情况、农业生产
情况、失地农户家庭教育水平、失地农户家庭结构、失地农户维权
行为的经济因素和失地农户个人意愿。这些因素各自又包括一些具
体的详细的指标
变量名变量名 变量说明变量说明 变量取值与公式变量取值与公式 变量类型变量类型
PRPR 征地救济征地救济 有为有为11，无为，无为00 虚拟变量虚拟变量
PCPC 补偿标准补偿标准 无法数字化无法数字化
GFGF 补偿分配合理程度补偿分配合理程度 合理为合理为11，不合理为，不合理为00 虚拟变量虚拟变量
GTGT 征地工作透明度征地工作透明度 透明为透明为11，不透明为，不透明为00 虚拟变量虚拟变量
GJGJ 失地农户参与程度失地农户参与程度 有参与为有参与为11，无参与为，无参与为00 虚拟变量虚拟变量
GNGN 拖欠、挪用程度拖欠、挪用程度 无拖欠、挪用为无拖欠、挪用为11，有拖欠、挪用为，有拖欠、挪用为00 虚拟变量虚拟变量
RFRF 转移劳力保险覆盖转移劳力保险覆盖 无法数字化无法数字化
RRRR 农村保险覆盖率农村保险覆盖率 家庭参与社会保险人数家庭参与社会保险人数//家庭总人数家庭总人数×100%×100% 连续变量连续变量
IPIP 人均收入水平人均收入水平 家庭总收入家庭总收入//家庭总人数家庭总人数 连续变量连续变量
IGIG 家庭收入结构家庭收入结构 家庭非农业收入家庭非农业收入//家庭总收入家庭总收入×100%×100% 连续变量连续变量
OPOP 人均消费水平人均消费水平 家庭总消费家庭总消费//家庭总人数家庭总人数 连续变量连续变量
OGOG 家庭恩格尔系数家庭恩格尔系数 食品消费占总消费比重食品消费占总消费比重 连续变量连续变量
ARAR 人均农用地面积人均农用地面积 农用地总面积农用地总面积//家庭总人数家庭总人数 连续变量连续变量
AIAI 亩均纯收入亩均纯收入 征用前农业纯收入征用前农业纯收入//农用地面积农用地面积 连续变量连续变量
YZYZ 征地意愿征地意愿 愿意为愿意为11，不愿意为，不愿意为00 虚拟变量虚拟变量
YBYB 征地补偿看法征地补偿看法 满意为满意为11，接受为，接受为00 虚拟变量虚拟变量
YLYL 土地价值观土地价值观 视为未来保障为视为未来保障为0 0 ，否则为，否则为11 虚拟虚拟变量变量
CHCH 最高文化水平最高文化水平 0=0=文盲，文盲，1=1=小学，小学，2=2=初中，初中，3=3=高中，高中，4=4=大学大学 虚拟变量虚拟变量
CPCP 平均受教育年限平均受教育年限 家庭所有成员接受教育总年限家庭所有成员接受教育总年限//家庭总人数家庭总人数 虚拟变量虚拟变量
HAHA 家庭平均年龄家庭平均年龄 家庭成员年龄总和家庭成员年龄总和//家庭总人数家庭总人数 连续变量连续变量
HLHL 劳动力比重劳动力比重 劳动力人口占总人口比重劳动力人口占总人口比重 连续变量连续变量
HJHJ 非农就业率非农就业率 非农业劳动力非农业劳动力//家庭总劳动力家庭总劳动力×100%×100% 连续变量连续变量
HPHP 家庭政治结构家庭政治结构 有干部为有干部为11，无干部为，无干部为00 虚拟变量虚拟变量
EBEB 维权成本维权成本 维权成本维权成本 连续变量连续变量
ESES 征地损失补偿比征地损失补偿比 征地总损失征地总损失//征地总补偿征地总补偿×100%×100% 连续变量连续变量
指标体系量化与因子分析
变量名变量名 变量说明变量说明 与公因子相似度与公因子相似度 变量类型变量类型
CPCP 平均受教育年限平均受教育年限 与公因子与公因子11相关程度相关程度 虚拟变量虚拟变量
IPIP 人均收入水平人均收入水平 与公因子与公因子22相关程度相关程度 连续变量连续变量
OGOG 家庭恩格尔系数家庭恩格尔系数 与公因子与公因子33相关程度相关程度 连续变量连续变量
HJHJ 非农就业率非农就业率 与公因子与公因子44相关程度相关程度 连续变量连续变量
YLYL 失地农户土地价值观失地农户土地价值观 与公因子与公因子55相关程度相关程度 虚拟虚拟变量变量
ESES 征地损失补偿比征地损失补偿比 与公因子与公因子66相关程度相关程度 连续变量连续变量
HPHP 家庭政治结构家庭政治结构 与公因子与公因子77相关程度相关程度 虚拟变量虚拟变量
维权决策Logistic模型结果
解释变量解释变量 系数系数
Wald Wald 检验检验
值值
Wald Wald 检验的显著性概检验的显著性概
率率
比数比比数比
征地损失补偿比征地损失补偿比
(ES)(ES)
非农就业率非农就业率(HJ)(HJ)
人均收入水平人均收入水平(IP)(IP)
土地价值观土地价值观(YL)(YL)
家庭恩格尔系数家庭恩格尔系数
(OG)(OG)
1)1)失地农户非农就业率非农就业率每高出失地农户非农就业率非农就业率每高出1%1%，失，失
地农户发生维权行为的概率将是原来的地农户发生维权行为的概率将是原来的%%。。非非
农就业使得农户脱离了土地的束缚农就业使得农户脱离了土地的束缚，可以从非农，可以从非农
生产中获取更多收益，这对于拆迁征地农户放弃生产中获取更多收益，这对于拆迁征地农户放弃
土地有促进作用，进而影响到其维权的决策行为。土地有促进作用，进而影响到其维权的决策行为。
本案的调查区域由于非农就业率较高，完全从事本案的调查区域由于非农就业率较高，完全从事
非农生产的失地农户占非农生产的失地农户占25%25%以上，因此，高非农就以上，因此，高非农就
业率使得维权概率下降明显。部分在外从事非农业率使得维权概率下降明显。部分在外从事非农
生产的失地农户甚至希望土地被征用，方便自己生产的失地农户甚至希望土地被征用，方便自己
彻底摆脱土地束缚，从事非农产业获取更高利润。彻底摆脱土地束缚，从事非农产业获取更高利润。
2)2)模型显示，失地农户家庭人均收入越高，越不模型显示，失地农户家庭人均收入越高，越不
会发生维权行为。人均收入每增加会发生维权行为。人均收入每增加元，失地元，失地
农户家庭发生维权行为的概率将是原来的农户家庭发生维权行为的概率将是原来的%%，，
下降了下降了%%。按此计算。按此计算人均收入增加人均收入增加元维元维
权可能性将下降到原来的权可能性将下降到原来的50%50%以下以下。因此当发生维。因此当发生维
权行为时政府采取适度经济补偿对策往往可以最权行为时政府采取适度经济补偿对策往往可以最
有效的缓解维权继续发生的可能性。有效的缓解维权继续发生的可能性。
3)3)农村土地对于中国农民而言，具有四项基本的社会农村土地对于中国农民而言，具有四项基本的社会
功能：功能：基本生存、经济收益、就业岗位和社会保障基本生存、经济收益、就业岗位和社会保障从从
模型估计结果来看，对于重视土地社会保障功能的失模型估计结果来看，对于重视土地社会保障功能的失
地农户发生维权行为概率是其他失地农户的地农户发生维权行为概率是其他失地农户的倍。倍。
这说明失地农户将土地作为未来生活保障的意愿越强，这说明失地农户将土地作为未来生活保障的意愿越强，
越容易发生维权行为。这与中国社会保障覆盖率较低越容易发生维权行为。这与中国社会保障覆盖率较低
有一定的联系，农户由于没有享受到社会保障，因此有一定的联系，农户由于没有享受到社会保障，因此
对未来风险的承受能力很差对未来风险的承受能力很差
4)4)损失补偿比每增加损失补偿比每增加1%1%，维权失地农户发生维权，维权失地农户发生维权
行为概率将提高行为概率将提高倍。征地带来的损失除了眼前倍。征地带来的损失除了眼前
的经济损失，还有未来长远的生活保障的损失。的经济损失，还有未来长远的生活保障的损失。
但由于未来的不可预知性，因此征地补偿额度与但由于未来的不可预知性，因此征地补偿额度与
眼前的经济损失比成为失地农户判断自己利益是眼前的经济损失比成为失地农户判断自己利益是
否受到侵害的标准。否受到侵害的标准。
5)5)恩格尔系数高恩格尔系数高1%1%的失地农户发生维权行为概率将是其他失地的失地农户发生维权行为概率将是其他失地
农户的农户的1111倍。可见生活水平的低下会强烈影响失地农户的维权倍。可见生活水平的低下会强烈影响失地农户的维权
行为。当失地农户难以保障自身生活的时候，维权成为了必然，行为。当失地农户难以保障自身生活的时候，维权成为了必然，
这些生活水平低下的家庭，由于自身拥有的土地和房屋价值不这些生活水平低下的家庭，由于自身拥有的土地和房屋价值不
高，所以即使给予高出他们自身拥有财产的补偿，他们也不会高，所以即使给予高出他们自身拥有财产的补偿，他们也不会
愿意，因为他们要再寻找其他居住地会花费更多，如果政府强愿意，因为他们要再寻找其他居住地会花费更多，如果政府强
行要征用，他们就会流离失所，引起行要征用，他们就会流离失所，引起征地致贫征地致贫，所以这些家庭，所以这些家庭
将拼死抗争。将拼死抗争。
失地农户平均受教育年限失地农户平均受教育年限(CP)(CP)和家庭政治结构和家庭政治结构(HP)(HP)对农户对农户
是否发生维权行为的影响不是很明显。主动上访和被动拖是否发生维权行为的影响不是很明显。主动上访和被动拖
延的失地农户的平均受教育年限为延的失地农户的平均受教育年限为年，而采取围堵政年，而采取围堵政
府、阻挠工程建设的失地农户平均受教育年限为府、阻挠工程建设的失地农户平均受教育年限为年。年。
这说明平均文化水平较高的失地农户家庭在拆迁征地补偿这说明平均文化水平较高的失地农户家庭在拆迁征地补偿
不满意时，往往采取比较理性的措施。不满意时，往往采取比较理性的措施。
党员、干部及受过较多教育的人，可能往往是对中央的土党员、干部及受过较多教育的人，可能往往是对中央的土
地政策现状及动态了解得更为透彻，乃至会对其他农户加地政策现状及动态了解得更为透彻，乃至会对其他农户加
以传播和鼓动。以传播和鼓动。
农
民
集
体
抵制征 地
行为
为增加征地补
偿的讨价还价
阻挠工程建设
集体上访
谈判成本
延迟成本
信访接待成本
短
期
成
本
社会影响
机会选择
社会就业
治安问题
土地隐形交易
维护社会稳定
成本
执法监督成本
长
期
成
本
六、从财产剥夺到包容性增长：农村征地
制度改革—基于铁本事件等分析
基于企业的征地成本收益分析
企业在征地过程中的成本收益的大小取决企业在征地过程中的成本收益的大小取决
于征地补偿费的高低。征地补偿费越低，企业于征地补偿费的高低。征地补偿费越低，企业
获得的收益越高。但是以较低水平的征地补偿获得的收益越高。但是以较低水平的征地补偿
费取得土地并不一定带来企业效益的最大化，费取得土地并不一定带来企业效益的最大化，
反而可能造成一定的额外成本。反而可能造成一定的额外成本。
企业额外成本
交易费用交易费用::谈判成本、谈判成本、
法律诉讼成本。法律诉讼成本。
延迟成本延迟成本: : 对工程进度对工程进度
的影响，最佳市场时机的影响，最佳市场时机
的丧失，银行资金的高的丧失，银行资金的高
额利息，物品积压损失额利息，物品积压损失
等等等等 。。
社会成本社会成本::土地利用的土地利用的
低效率低效率 。。
征地制度运行成本构成分析
征地制度运行成本是指征地制度运行中产征地制度运行成本是指征地制度运行中产
生的直接的或间接的各种费用和损失。生的直接的或间接的各种费用和损失。
直接成本主要是征地制度的理想成本（如直接成本主要是征地制度的理想成本（如
征地补偿费）。征地补偿费）。
间接成本则是指由于征地行为所引起的额间接成本则是指由于征地行为所引起的额
外成本，如维持成本、救济成本、冲突成本和外成本，如维持成本、救济成本、冲突成本和
扶贫成本等。扶贫成本等。
征地制度
运行成本
理想成本
维持成本
冲突成本
救济成本
实际支付成本
直接外部性成本
谈判成本
上访成本
法律诉讼成本
工期延迟成本
潜在损失
社会控制成本
维护社会安定成本
执法监督成本
扶贫成本
直
接
成
本
间
接
成
本
征地直接成本或理想成本具有综合性特征，不征地直接成本或理想成本具有综合性特征，不
仅表现为被征地块所要支付的成本，而且还应该包仅表现为被征地块所要支付的成本，而且还应该包
括由此对周边地块所引起的连带损失成本；括由此对周边地块所引起的连带损失成本；
冲突成本、救济成本具有短期性，主要发生在冲突成本、救济成本具有短期性，主要发生在
征地期间；征地期间；
维持成本具有持续性，不仅在征地期间，就是维持成本具有持续性，不仅在征地期间，就是
在征地后期也将可能发生；在征地后期也将可能发生；
扶贫成本具有滞后性，可能在征地过程发生数扶贫成本具有滞后性，可能在征地过程发生数
年后出现。年后出现。
各项成本特性：
将事件演化过程分为事件冲突期、矛盾积聚将事件演化过程分为事件冲突期、矛盾积聚
期和社会冲突期三个阶段，不同阶段各个成本的期和社会冲突期三个阶段，不同阶段各个成本的
曲线及总成本曲线可能表现为：曲线及总成本曲线可能表现为：
事件演化过程
征地制度
运行成本
事件冲突期 矛盾积聚期 社会冲突期
总成本
扶贫成本
维持成本理想成本
冲突成本
救济成本
综上所述，征地制度运行各个成本随着事综上所述，征地制度运行各个成本随着事
件和矛盾的演化各自呈现不同的变化过程。理件和矛盾的演化各自呈现不同的变化过程。理
想成本不断增加并在征地结束前达到最大；救想成本不断增加并在征地结束前达到最大；救
济成本、冲突成本在事件冲突期转向矛盾积聚济成本、冲突成本在事件冲突期转向矛盾积聚
期达到最大，随后逐渐递减；维持成本呈递增期达到最大，随后逐渐递减；维持成本呈递增--
递减递减--递增的变化趋势；扶贫成本在矛盾积聚期递增的变化趋势；扶贫成本在矛盾积聚期
出现并不断增加。征地制度运行总成本是各成出现并不断增加。征地制度运行总成本是各成
本的叠加，随着各个成本的变化而变化，经历本的叠加，随着各个成本的变化而变化，经历
了快速递增了快速递增--急剧下降急剧下降--缓慢递减缓慢递减--不断上升的变不断上升的变
化过程。化过程。
征地制度运行成本的实证研究
样本村基本情况及征地现状分析样本村基本情况及征地现状分析
通启高速公路先锋镇段征地通启高速公路先锋镇段征地
工作开始于工作开始于20012001年年77月，共征用月，共征用
农用地农用地亩，其中耕地亩，其中耕地
亩，涉及农户亩，涉及农户16801680户，户，
征地补偿费总计征地补偿费总计万元。万元。
征地涉及三圩头、唐家埭、苏征地涉及三圩头、唐家埭、苏
家逮等七个村，其中三圩头、家逮等七个村，其中三圩头、
唐家埭两村被征土地面积较大，唐家埭两村被征土地面积较大，
涉及范围广，因此选取这两个涉及范围广，因此选取这两个
村为具体调查点。两个样本村村为具体调查点。两个样本村
基本情况见右表。基本情况见右表。
96192696192618861501886150征地补偿款总额征地补偿款总额
（元）（元）
被征土地面积被征土地面积
（亩）（亩）
年农民人均年农民人均
收入（元）收入（元）
13531353939939其中：农用地面积其中：农用地面积
（亩（亩））
1548154816501650土地总面积（亩）土地总面积（亩）
2306230625692569总人口总人口
840840970970农户家庭总数农户家庭总数
（户）（户）
唐家埭村唐家埭村三圩三圩头头村村具体调查点具体调查点
●●调查方式：问卷调查，随机选取被征地农调查方式：问卷调查，随机选取被征地农
户家庭户家庭5959户，其中三圩头村户，其中三圩头村2424户、唐家埭户、唐家埭3535户，户，
调查农户家庭平均人数为调查农户家庭平均人数为人。人。
●● 调查主要内容：家庭就业结构、受教育水调查主要内容：家庭就业结构、受教育水
平；农户拥有土地及经营情况；征地及补偿安平；农户拥有土地及经营情况；征地及补偿安
置情况；农户家庭生活情况；农户对征地意愿置情况；农户家庭生活情况；农户对征地意愿
等。等。
对农户征地意愿调查结果显示，对农户征地意愿调查结果显示，%%的农户不愿意的农户不愿意
土地被征用，主要原因是征地补偿低，未来生活没有保障；土地被征用，主要原因是征地补偿低，未来生活没有保障；
%%的农户对征地无所谓；的农户对征地无所谓；%%的农户愿意土地征用，的农户愿意土地征用，
主要因为征地是国家政策他们不得不服从。主要因为征地是国家政策他们不得不服从。
农户不愿意土地被征用或对征地补偿不满时，采取了上农户不愿意土地被征用或对征地补偿不满时，采取了上
访、围堵政府、阻挠工程建设、拒不搬迁等行为来维护自身访、围堵政府、阻挠工程建设、拒不搬迁等行为来维护自身
利益。在调查的利益。在调查的5959户农户中，上访的有户农户中，上访的有2525人次，围堵政府的人次，围堵政府的
有有1010人次，阻挠工程建设的有人次，阻挠工程建设的有4949人次，与征地单位谈判人次，与征地单位谈判44次，次，
拒不搬迁的有拒不搬迁的有11人次。农户的这些行为将带来较高的救济成人次。农户的这些行为将带来较高的救济成
本、冲突成本和维持成本。下面就对这些成本作一估算。本、冲突成本和维持成本。下面就对这些成本作一估算。
征地制度运行成本的估算及原因分析
1、理想成本
● ● 实际支付成本实际支付成本
通启高速公路征地中，政府支付成本为通启高速公路征地中，政府支付成本为70007000元元//亩，亩，
农民实际得到的补偿为农民实际得到的补偿为600600元元//亩青苗补偿费和每年亩青苗补偿费和每年160160
元元//亩土地补偿费，远远低于每亩土地年净收益。亩土地补偿费，远远低于每亩土地年净收益。
● ● 外部性成本（一）外部性成本（一）
调查显示，三圩头、唐家埭两村被征土地年产值调查显示，三圩头、唐家埭两村被征土地年产值
为为16861686元元//亩，农业生产成本（包括劳动力成本）为亩，农业生产成本（包括劳动力成本）为
11841184元元//亩，则被征土地年净收益为亩，则被征土地年净收益为502502元元//亩，农民每亩，农民每
年将损失年将损失342342元元//亩的收益，如果折现率按亩的收益，如果折现率按5%5%计算，农计算，农
民总损失为民总损失为68406840元元//亩，也就是说政府将本该承担的亩，也就是说政府将本该承担的
68406840元元//亩的征地成本转嫁给了农民，造成了巨大的外亩的征地成本转嫁给了农民，造成了巨大的外
部性成本。部性成本。
● ● 外部性成本（二）外部性成本（二）
高速公路征地带来的外部不经济还表现在：高高速公路征地带来的外部不经济还表现在：高
速公路建设中，开挖了一些涵洞，每到雨水季节，速公路建设中，开挖了一些涵洞，每到雨水季节，
经常被水淹，给当地农民生活带来不便；道路两侧经常被水淹，给当地农民生活带来不便；道路两侧
范围内的土地被分割导致土地利用效率的损失；公范围内的土地被分割导致土地利用效率的损失；公
路施工过程中的空气污染和尘土堆积，降低了农作路施工过程中的空气污染和尘土堆积，降低了农作
物的产量和质量。如果再计入这些损失的话，外部物的产量和质量。如果再计入这些损失的话，外部
性成本将更大。性成本将更大。
综上，通启高速公路征地中，政府支付成本综上，通启高速公路征地中，政府支付成本
70007000元元//亩，外部性成本大于亩，外部性成本大于68406840元元//亩，则征地制亩，则征地制
度运行的理想成本为度运行的理想成本为1384013840元元//亩，也就是说政府应亩，也就是说政府应
当支付的征地补偿费为当支付的征地补偿费为1384013840元元//亩。亩。
2 救济成本
●●上访成本上访成本
截至调查日期，先锋镇镇政府就高速公路征地截至调查日期，先锋镇镇政府就高速公路征地
接待上访接待上访700700人次左右，按每人次半天时间计算，人次左右，按每人次半天时间计算，
平均每天耗费成本为一个信访接待人员一天工资平均每天耗费成本为一个信访接待人员一天工资
6060元，则总的信访接待成本为元，则总的信访接待成本为700**60=21000700**60=21000
元。对农户而言，上访元。对农户而言，上访700700人次，所耗成本包括耗人次，所耗成本包括耗
工费（工费（2525元元//人次）、差旅费（按耗工费人次）、差旅费（按耗工费10%10%计）、计）、
人情费（按耗工费人情费（按耗工费20%20%计）等总共计）等总共2275022750元。则总元。则总
的上访成本为的上访成本为4375043750元。元。
●●谈判成本谈判成本
在征地过程中，有在征地过程中，有2828户农民不肯搬迁，镇政户农民不肯搬迁，镇政
府、村集体进行调解府、村集体进行调解5050多次，每次谈判成本（包多次，每次谈判成本（包
括路费、调解人员工资、农民耗工费、对策成本括路费、调解人员工资、农民耗工费、对策成本
等）按等）按200200元计算，总谈判成本为元计算，总谈判成本为1000010000元。元。
综上，实际发生的救济成本为综上，实际发生的救济成本为5375053750元，以元，以
后救济成本会不断减少，如果按后救济成本会不断减少，如果按50%50%计算，那么计算，那么
总的救济成本为总的救济成本为8062580625元。元。
3 冲突成本
●●工期延迟成本工期延迟成本
包括人工费、机械设备停置、管理费和其他费用包括人工费、机械设备停置、管理费和其他费用
等。人工费按等。人工费按2020元元//工日计算，共有工人工日计算，共有工人3030人，停工人，停工77
天，总的人工费为天，总的人工费为42004200元；机械设备停置费按元；机械设备停置费按《《江苏江苏
省补充机械台班费用定额省补充机械台班费用定额》》规定中一台规定中一台30003000型拌合楼型拌合楼
的折旧费的折旧费69376937元和一台轮胎式压路机的折旧费元和一台轮胎式压路机的折旧费149149元元
计算，则七天总的机械设备停置费为计算，则七天总的机械设备停置费为4960249602元；管理元；管理
费按人工费乘以管理费率费按人工费乘以管理费率85%85%计算，则管理费为计算，则管理费为35703570
元；其他费用按以上费用的元；其他费用按以上费用的20%20%计算，则总的工期延计算，则总的工期延
迟损失为迟损失为6884668846元。对农户而言，阻挠工程建设元。对农户而言，阻挠工程建设35003500
多人次，所耗成本主要是耗工费多人次，所耗成本主要是耗工费8750087500元。元。
●●潜在损失潜在损失
预测高速公路通车后，农民若去围堵公路，预测高速公路通车后，农民若去围堵公路，
造成高速公路交通堵塞，由此带来的潜在损失造成高速公路交通堵塞，由此带来的潜在损失
是巨大的，包括浪费在堵车上时间所造成的效是巨大的，包括浪费在堵车上时间所造成的效
益损失、燃料消耗损失、空气和噪音污染等等，益损失、燃料消耗损失、空气和噪音污染等等，
估计总损失将达到上百万元。估计总损失将达到上百万元。
综上，总冲突成本将大于综上，总冲突成本将大于11563461156346元。元。
4 维持成本
● ● 控制成本控制成本
征地期间，因农民闹事、阻挠高速公路施工、征地期间，因农民闹事、阻挠高速公路施工、
围堵镇政府等出动公安人员围堵镇政府等出动公安人员200200多人次，按每个多人次，按每个
公安人员一天工资公安人员一天工资100100元计算（含用车、补贴及元计算（含用车、补贴及
因此造成的对于正常工作或其他事件的影响等），因此造成的对于正常工作或其他事件的影响等），
控制成本为控制成本为2000020000元，如果加上日后潜在的控制元，如果加上日后潜在的控制
成本（按成本（按50%50%计），则总控制成本为计），则总控制成本为3000030000元。元。
● ● 维护社会稳定成本维护社会稳定成本
. 对社会而言，农户行为将影响到经济的发展对社会而言，农户行为将影响到经济的发展
和社会的稳定，将给社会带来就业和治安方面的巨和社会的稳定，将给社会带来就业和治安方面的巨
大压力，其损失是难以估计的。据统计，地方政府大压力，其损失是难以估计的。据统计，地方政府
每年用于维持社会稳定成本大约为每年用于维持社会稳定成本大约为500500万元，如果万元，如果
此次征地引起的成本支出占此次征地引起的成本支出占5‰5‰的话，那么维持社的话，那么维持社
会稳定成本为会稳定成本为2500025000元元//年，如果按照年，如果按照1%1%的速度递的速度递
增的话，增的话，4040年后总的维持社会稳定成本将达到年后总的维持社会稳定成本将达到25000*25000*
（（^^40））//（（），即），即12221591222159元。元。
综上，总维持成本为综上，总维持成本为12521591252159元。元。
5 扶贫成本
高速公路征地中，大约有高速公路征地中，大约有12001200个农户完全个农户完全
失去土地，政府却没有给予妥善安置，如果将失去土地，政府却没有给予妥善安置，如果将
来来20%20%的农户陷入贫困，政府又将承担巨大的的农户陷入贫困，政府又将承担巨大的
扶贫成本。根据财政部农业司扶贫课题小组的扶贫成本。根据财政部农业司扶贫课题小组的
测算，测算，20012001年年-2002-2002年扶贫一个农民的资金投年扶贫一个农民的资金投
入为入为1532115321元，按照这个标准，则总的扶贫成元，按照这个标准，则总的扶贫成
本为本为36770403677040元。元。
综上所述，通启高速公路征地中直接成综上所述，通启高速公路征地中直接成
本（理想成本）为本（理想成本）为1384013840元元//亩，其中政府实亩，其中政府实
际支付成本为际支付成本为70007000元元//亩，外在性成本为亩，外在性成本为
68406840元元//亩，而间接成本为亩，而间接成本为61661706166170元，即被元，即被
征土地所承载的间接成本为征土地所承载的间接成本为83898389元元//亩。可见亩。可见
间接成本是政府实际支付成本的间接成本是政府实际支付成本的倍，如果倍，如果
能将这些费用节省下来，作为征地补偿费发能将这些费用节省下来，作为征地补偿费发
给农民，将大大提高了征地效率。给农民，将大大提高了征地效率。
六、从财产剥夺到包容性增长：农村征
地制度改革—基于铁本事件等分析
过渡性补偿方式：在当前不具备及难以尽快实施市场过渡性补偿方式：在当前不具备及难以尽快实施市场
价补偿目标的情形下，进行全成本评估，按全成本进价补偿目标的情形下，进行全成本评估，按全成本进
行补偿；行补偿；
人性化的诉求分析：建立征地前农户诉求调查与评估人性化的诉求分析：建立征地前农户诉求调查与评估
制度；制度；
规范化的后评估制度：建立重大项目征地后评估制度，规范化的后评估制度：建立重大项目征地后评估制度，
积极落实征地承诺；积极落实征地承诺；
严格的生计保障：建立失地农户可持续生计保障制度，严格的生计保障：建立失地农户可持续生计保障制度，
构建社会保障标准的增长机制。构建社会保障标准的增长机制。
六、从财产剥夺到包容性增长：从土地资金
化看土地金融制度创新
一、土地资金化策略
开开端端（（19401940——19441944））：：消消除除耕耕地地分分配配不不公公，，促促使使耕耕者者有有其其
田，增加战时粮食供给田，增加战时粮食供给
农地过度集中：如四川省％的土地为％的地主占有；
成都：竞有90％以上土地掌握在％的地主手中
佃权没有保障：71％的租佃是不定期的，地主可随时收回土地
地租过高：如安徽，无论田的等级，占产量70％以上；四川、
福建：60％以上，陕西：50％左右；钱租以陕西、四川、福建、
云南及吉林等省为高，竞有超过地价20％的 。
六、从财产剥夺到包容性增长：从土地资金
化看土地金融制度创新
（一）土地资金化策略（一）土地资金化策略
发发展展与与运运行行(1945(1945——1948)1948)：：借借助助土土地地政政策策筹筹集集资资金金，，
推进工业化推进工业化
将工业比与土地政策配合推行。因为工业化的基础
是农业，农业的发展又有赖于耕者有其田，这一方面可
实行耕者有其田，改善农村经济；另一方面则可运用土
地资金发展工业生产。
六、从财产剥夺到包容性增长：从土地资金
化看土地金融制度创新
（二）土地资金化具体做法（二）土地资金化具体做法
《土地资金化实施纲要》要点：
(1)全国非自耕农地全部由政府按申报地价由土地银行发行土地债
券征收后转让给农民耕种；
(2)全国市地按公有原则，除收复地区各省城土地立即凭借土地债
券全部征收外，其余城市酌情先征收繁华地带，其他地带划为公有分期
征收；
(3)土地债券本息分15—25年平均偿还，每年摊还一次；
(4)土地债券摊还金由土地银行按照地价依缴租方式向土地使用人
征收，每年征收一次；
(5)土地债券持有人每年应得的摊还金由土地银行代为投资工矿业，
并换取股票给与土地债券持有人，而且政府保障其股票本息。
六、从财产剥夺到包容性增长：从土地资金
化看土地金融制度创新
（三）联合征租、缴租制度（三）联合征租、缴租制度
联合征租：各县占地百亩以上的地主推选代表组成15—25人
的联合征租董事会，县长任董事长；县乡设置征租办事处，处理
日常事务，地租额由董事会决定，如遇天灾等可折减，征租结算
由征租办事处统一办理，实物租由地主按办事处所发粮食券到指
定粮仓领取，钱租则由办事处付地主以现金；各地主应交田赋由
征租办事处按规定税率、数量统一收取后交与田赋征收机构。
联合缴租：各地佃农成立缴租担保联合会，由政府官员指导，
认真协助政府统一收缴地租，如遇年岁租额折减；佃农若由于生
死病亡等意外事件而无力缴租则由联合会内其他成员分摊。
六、从财产剥夺到包容性增长：从土地资金
化看土地金融制度创新
（四）土地金融制度创新（四）土地金融制度创新
土地金融制度创新具有巨大的空间与需求：南京市农村集体
建设用地抵押制度（南京市人民银行合作）；杜润生：提倡农村
土地抵押（农民对土地的使用权，应包括经营权、转让权、抵押权、收益
权等，应作为不可侵犯的财产权受到法律保护；并对使用权的市场转让，制
订法律程序）
征地制度改革中土地入股（苏嘉杭高速公路）：但需要按土
地的市场价入股；
进行土地金融产品创新。如土地债券、土地入股、土地信托
等。
七、从掠夺自然到绿色发展：注重环
境的土地制度改革
绿色发展：最符合自然特征的发展模式。借力于自然（如
风能，太阳能，水能等），协调于自然，有利于自然的发展模
式。
胡：2010年７月６日 中共中央、国务院召开的西部大开
发工作会议上“着力发展绿色经济、循环经济”—后发展地区，
不牺牲环境发展经济
胡： 2010年4月29日参观世博园广东馆，鼓励广东倡导绿
色生活—发展地区持续发展路径
胡：2009年9月26日G20第三次金融峰会“我们应该高度
重视技术合作对促进平衡发展的重要意义，…，尤其要加强绿
色技术领域合作，确保发展中国家用得上、用得起绿色技术，
避免形成新的“绿色鸿沟””—缩小发展差距。
七、从掠夺自然到绿色发展：注重环境
的土地制度改革
农业用地过度集约与农产品质量保障程
度低的矛盾（休耕、粗放利用等）
生态环境成本从23亿上升
到667亿元（可比价），增长
了倍，年均增长率约25％，
我国每年化肥施用的外部性成
本约占全国GDP的
生态经营的几个案例
生态经营理念的创新性生态经营理念的创新性。美国国际纸业公司的占地。美国国际纸业公司的占地5050
万公顷，横跨得克萨斯州、路易斯安那州和阿肯色州的万公顷，横跨得克萨斯州、路易斯安那州和阿肯色州的
木材生产基地木材生产基地
生态经营产品的创造性生态经营产品的创造性。美国爱达荷州实施。美国爱达荷州实施““河流经营河流经营
计划计划””的一河流经营开发公司，爱达荷州渔牧管理部门的一河流经营开发公司，爱达荷州渔牧管理部门
当作修复都市河流的样板工程，并被城市土地组织授予当作修复都市河流的样板工程，并被城市土地组织授予
杰出设计奖杰出设计奖
生态经营效益的持续性生态经营效益的持续性。。19781978年加拿大魁北克省开始年加拿大魁北克省开始
通过建立资源开发区实施资源保护，由地方社区管理，通过建立资源开发区实施资源保护，由地方社区管理，
主要提供狩猎和捕鱼等服务，之后又分别建立了大西洋主要提供狩猎和捕鱼等服务，之后又分别建立了大西洋
鲑鱼资源开发区和水鸟资源开发区鲑鱼资源开发区和水鸟资源开发区
城市景观与地产价格：苏州
编
号
模型
名称
模型检
验R值
价格同景观
影响度的相
关性
价格同土
地级别的
相关性
价格同容
积率的相
关性
价格同交
易年份的
相关性
模
型
1
住宅用
途地价
模型
模
型
2
商业用
途地价
模型
模
型
3
住宅用
途房价
模型
/
模
型
4
商业用
途房价
模型
/
成为后花园的南京莫愁湖
城市环境整治：中山陵外缘景区环境整治
中
山
陵
外
缘
景
区
环
境
整
治
范
围
中山陵园风景中山陵园风景
区外缘景区是区外缘景区是
围绕紫金山周围绕紫金山周
边总占地面积边总占地面积
约约16301630公顷的公顷的
范围，包括紫范围，包括紫
金山南风景游金山南风景游
憩区、沪宁线憩区、沪宁线
南景观改善区南景观改善区
和山北风景游和山北风景游
憩区三大区域憩区三大区域。。
中山门入口公园
博爱园
天地科学园
钟山运动园
城市环境整治：中山陵外缘景区环境整治
中
山
陵
外
缘
景
区
环
境
整
治
内
中
山
陵
外
缘
景
区
环
境
整
治
内
容
紫金山南
风景游憩区
沪宁线南
景观改善区
山北
风景游憩区
下马坊公园
邵家山公园
山北民风区
东入口公园
山水生态区
环境综合整治美化工程主要整治措施可以分为三类：
水体扩展疏浚整治、景区环线道路建设改造、生态林建设改造
外
缘
景
区
综
合
价
值
城市环境整治：中山陵外缘景区环境整治
价价值类值类型型 项项目目 性性质质 价价值值 单单位位
生生态环态环境价境价值值
节约环节约环境境污污染染处处理成本价理成本价值值 直接效益直接效益 万元万元
生生态态服服务务价价值值 间间接效益接效益 11062. 2811062. 28 万元万元
经济经济价价值值
相相关关服服务业务业效益效益 间
间接效益接效益 万元万元
居民居民资产资产增增值值效益效益
间间接效益接效益
万元万元
社会价社会价值值
休休闲闲游憩价游憩价
值值
按支付意愿法按支付意愿法计计算算
直接效益直接效益
万元万元
按按时间时间成本法成本法计计算算 万元万元
人文价人文价值值 间
间接效益接效益 万元万元
综综合价合价值值 ---- 综综合效益合效益 亿亿元元
外缘景区环境整治引起的核心景区的价值提升达到万元，占
中山陵核心景区综合价值的%；除去核心景区固有的变化程度较小
的人文价值和生态环境价值，外缘景区环境整治引起的核心景区的价值
提升作用达到%。可见，中山陵外缘景区环境整治对核心景区综合
价值的提升有很大的促进作用。
生态价值：经济价值：社会价值=1：91 ：8
生态价值：生态价值：亿元亿元。。
生
态
效
益
环境治理与保环境治理与保
护成本护成本
整治后整治后
现状现状
（万元）（万元）
整治使整治使
成本节约成本节约
（万元）（万元）
生态服务功能生态服务功能
整治后整治后
现状价值现状价值
（万元）（万元）
整治使整治使
价值增加价值增加
（万元）（万元）
水污染物治理水污染物治理 制氧固碳制氧固碳
固体废弃物处固体废弃物处
理理
净化空气净化空气
大气污染物治大气污染物治
理理
---- ---- 保持土壤保持土壤
小计小计
涵养水源涵养水源
维持生物多样维持生物多样
性性
小计小计
城市环境整治：中山陵外缘景区环境整治
城市环境整治：中山陵外缘景区环境整治
主
要
结
论
一是综合效应突出：产生了生态、社会、经济等综合效益，综
合效益达亿元，与2008年全市实现地区生产总值3775亿元相
比，达%；是40亿元投资（静态）的倍；预期投资的3倍。
二是民生效应突出：居民资产增值效应达亿元；居民休
闲游憩价值亿元，两者占综合效益%，且具有持续性。
三是群众认同度高：综合效益评估与人们认知的一致性。201个
调查样本中，认为环境整治对核心景区产生正影响的86个
（%），负影响的4个（2%）。正影响或正影响为的%。
四是居民满意度提高：对环境舒适性、景观协调性、设施完善
性、交通便利性与游客环保素质等方面的满意度，整治前多集中于
一般满意状态，整治后多集中于满意状态。
铰链排护岸 水下抛石护岸 四面六边体护岸
砼预制块护坡空心块护坡 干砌石护坡
长江南京段河道二期整治的效益评价
————测算矩阵表测算矩阵表
长江南京段河道二期整治的效益评价
年均增年均增值值效益效益值值（万元（万元//年）年）
经济经济效益效益
社社会会效益效益
生生态态效益效益
合合计计
年均净正效益是是
实际投资亿
元的倍。
结构：79：9：12
河势稳定河势稳定
的生态效益的生态效益
①①江岸土地的江岸土地的
生态效益生态效益
②②河道生态系河道生态系
统干扰的减少统干扰的减少
③③生态系统恢复维生态系统恢复维
护成本的减少护成本的减少
总计总计
环环境价境价值值
（万元（万元//年）年）
河势稳定与湿地保护的生态价值
湿地
保护
制氧固碳
水文调节
污染物净化
维持生物多样
性
护岸减灾
万
元/年
