破产法与破产企业职工权益保障
保护破产企业职工的合法权益是我国破产法律制度的一项重要内容。1986年第六届全
国人大常委会第十八次会议通过的《中华人民共和国企业破产法（试行）》（以下简称
《破产法》），对于破产企业职工的保护作了明确规定。自《破产法》颁布至今，随着经
济体制改革的不断深入，破产法对于破产企业职工的保护也日益完善，一系列相关的配套
法规、政策、司法解释等相继出台，逐渐构成了较为完善的保护破产企业职工的法律制
度。
由于我国《破产法》的有关规定比较原则，因此，从《破产法》颁布以来，国务院及
其所属部委先后出台了一系列规定对《破产法》的相关内容加以完善，其中比较重要的
有：国务院 1994年 10月 25日发布的《关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通
知》（国发[1994]59号）、《关于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问
题的补充通知》（国发[1997]10号）、财政部《国有企业试行破产有关财务问题的暂行规
定》（财工字[1996]226号）、1996年《关于试行国有企业兼并破产中若干问题的通知》
（国经贸企[1996]492号）等。这些政策和规定对破产企业职工保护做了非常具体的规
定。
我国破产法有关破产企业职工的保护主要包括两个方面的内容：一是有关职工安置问
题，关于这一点，在企业《破产法》第 4条中明确规定：“国家通过各种途径妥善安排破
产企业职工重新就业，并保障他们重新就业前的基本生活需要，具体办法由国务院另行规
定。”二是有关企业破产财产及其清偿顺序问题，如《破产法》第 37条第 2款规定：
“破产财产优先拨付破产费用后，按照下列顺序清偿：（一）破产企业所欠职工工资和劳
动保险费用；（二）破产企业所欠税款；（三）破产债权。”
2002年 7月 18日，最高人民法院审判委员会第 1232次会议通过最高人民法院《关于
审理企业破产案件若干问题的规定》（以下简称《若干规定》），并于 2002年 9月 1日
起正式施行。这一规定是最高人民法院继 1991年首次对适用企业《破产法》司法解释
后，对适用该法及《中华人民共和国民事诉讼法》中相关规定所进行的第二次全面系统的
解释，它进一步规范了人民法院对企业破产案件的审理，对我国破产法律制度的完善与发
展具有深远的意义。《若干规定》加强了对破产企业职工的保护，对于破产债权、非破产
财产、清偿顺序、试点城市国有工业企业与一般国有企业破产的区别等都做出了明确规
定。这对于进一步完善我国破产法有关职工保护的立法，更好地维护破产企业职工合法权
益，将起到积极的作用。
一、破产债权
《破产法》对涉及企业职工等劳动主体的破产债权，仅仅规定了破产企业所欠职工工
资和劳动保险费用属于优先受偿的债权，没有对其进行分类，从而导致法院在审理案件过
程中对因企业破产解除劳动合同时劳动者的补偿金、非正式职工劳动报酬、职工集资款等
问题无法可依，这在一定程度上损害了职工的合法权益。《若干规定》在总结司法实践经
验的基础上，对以往的政策、法规进行了完善，有许多新的突破。其中第 56条、57
条、58条分别对企业职工等劳动主体给予特殊的保护，将解除劳动合同对劳动者的补偿
金、非正式职工的劳动报酬和企业向职工的集资款，解释为企业《破产法》第 37条第二
款第（一）项可以优先受偿的债权，充分反映了国家法律对劳动者群体的保护，对维护社
会稳定具有积极的意义。
1.劳动者补偿金优先受偿的规定。
破产企业职工的保护是现代各国破产法的一般原则。破产法对企业所欠职工工资和报
酬的保护，属于对劳动者已付出劳动的获取劳动报酬权的保护；对劳动者因企业破产解除
劳动合同的补偿金的保护，属于对劳动者未来损失的保护。《破产法》仅仅将职工工资和
劳动保险费用作为第一顺序清偿的债权，而对劳动者未来损失的保护未作规定。《若干规
定》基于保护劳动者权利的角度出发，对《破产法》第 37条采取扩大解释的方法，将对
劳动者未来损失的补偿这部分解释为第一顺序清偿的债权，给予其和职工工资、劳动保险
费用同等的法律地位。在《若干规定》第 56条中明确规定：“因企业破产解除劳动合
同，劳动者依法或者依据劳动合同对企业享有的补偿金请求权，参照企业破产法第三十七
条第二款第（一）项规定的顺序清偿。”这就意味着，因企业破产解除劳动合同对劳动者
的补偿，可以依据劳动合同约定的补偿金，也可以在没有约定时依据劳动法及其相关规定
进行补偿。
2.非正式职工劳动报酬优先受偿的规定。
我国破产法规定的优先清偿的职工工资依其性质属于劳动报酬，法律并没有区分劳动
者的身份，因此只要是属于劳动报酬性质的债权，劳动者均应享有破产法规定的优先受偿
的权利。《破产法》第 37条第二款第（一）项规定的“职工工资”，在文义上未对“职
工”一词加以限制，所以“职工工资”既指正式职工的工资，也指非正式职工的工资。因
此，《若干规定》第 57条规定：“债务人所欠非正式职工（含短期劳动工）的劳动报
酬，参照企业破产法第三十七条第二款第（一）项规定的顺序清偿。”这样就为实践中法
院在审理破产案件时，对于破产企业拖欠企业非正式职工的工资，尤其是拖欠农民工的劳
动报酬问题的处理提供了明确的法律依据。
3.职工集资款优先受偿的规定。
《若干规定》第 58条规定：“债务人所欠企业职工集资款，参照企业破产法第三十
七条第二款第（一）项规定的顺序清偿。但对违反法律规定的高额利息部分不予保护。职
工向企业的投资，不属于破产债权。”
本条规定也属于对《破产法》第 37条第 2款第（一）项进行的扩大解释，将企业所
欠职工的集资款解释为与企业所欠职工工资具有相同地位的破产债权。主要包括三个方面
的内容：（1）对于企业向职工集资形成企业对职工的负债，在企业破产时，职工对企业
享有破产债权。《若干规定》的这一规定，不仅有利于对破产企业职工的保护，而且有利
于减少社会不稳定因素。（2）对职工集资款的保护仅限于合法权益。对于企业许诺给职
工的高额利息不受法律保护，不仅高额利息不能优先受偿，而且不属于破产债权，法院不
予确认。对不违反法律规定的利息部分，可以确认为破产债权，但根据司法解释的本意不
能获得优先受偿，属于普通债权。（3）在企业股份制改造过程中，职工持有企业股份
（如职工持股）属于职工向企业的投资行为，是一种股权性质的权利，不属于破产债权，
在企业破产时不能获得清偿。
4.清偿顺序。
由于《若干规定》增加了劳动者补偿金、非正式职工劳动报酬、职工集资款三项内
容，因此属于第一清偿顺序的劳动债权就由过去《破产法》规定的“破产企业所欠职工工
资和劳动保险费用”两项内容增加到 5项，依次顺序为：（1）企业所欠职工工资，包括
欠付正式职工工资和非正式职工工资；（2）企业与职工解除劳动合同后应支付职工的补
偿金；（3）企业职工劳动保险费用；（4）企业向职工集资借款在扣除违反法律规定高息
部分后应偿还款项。
二、非破产财产
所谓破产财产，是指破产企业所有财产中供分配给破产债权人的财产。非破产财产，
则是指破产企业财产中不属于破产财产的其他财产
。为了维护破产企业职工的合法权益，自《破产法》颁布后，国务院及其所属部门发布了
的一系列的政策和规定，对破产企业职工住房、破产企业投资兴办公共福利性设施、工会
财产等有关职工切身利益的事项都作过具体规定，最高人民法院新出台的《若干规定》在
此基础上对相关问题进一步作出了明确规定。
1.关于破产企业职工住房处理原则的规定。
根据《若干规定》第 81条规定：“破产企业的职工住房，已经签订合同、交付房
款，进行房改给个人的，不属于破产财产。未进行房改的，可由清算组向有关部门申请办
理房改事项，向职工出售。按照国家规定不具备房改条件，或者职工在房改中不购买住房
的，由清算组根据实际情况处理。”
本条包括三个方面的内容：（1）根据我国现行的房改政策，职工出钱购买的住房，
产权归个人所有，因此，破产企业的职工住房，已经签订合同、交付房款，进行房改给个
人的，住房属于职工个人所有，不属于破产财产。（2）在企业宣告破产时尚未进行房
改，意味着职工可以享受的住房房改优惠政策尚未享受，但企业被宣告破产后，已不具备
给职工房改的主体资格，在操作上不具可能性，因此可由清算组代替破产企业向住房制度
改革领导小组（房委会）等有关部门申请办理房改事项，向破产企业的职工出售。（3）
按照国家规定不具备房改条件，比如企业的集体宿舍，或者产权不明的住房，或者职工在
房改中不购买住房的，由清算组根据实际情况处理。
2.关于破产企业投资兴办公共福利性设施的规定。
根据国务院“国发[1994]59号文件”《关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的
通知》、和“国发[1997]10号文件”《关于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就
业有关问题的补充通知》规定，破产企业的学校、托幼园（所）、医院等福利性设施，原
则上不计入破产财产，由破产企业所在地的市或市辖区、县的人民政府接收管理，其职工
由接收单位安置，但是没有必要续办并能整体出让的，可以计入破产财产。按照规定，上
述政策只能在国务院确定的“优化资本结构”试点城市范围内的国有工业企业破产，适用
范围受到限制。《若干规定》第 82条规定：“债务人的幼儿园、学校、医院等公益福利
性设施，按国家有关规定处理，不作为破产财产分配。”这就意味着，自《若干规定》颁
布后，所有企业破产中涉及幼儿园、学校、医院等公益福利性设施的处置，都将统一不作
为破产财产分配。
3.关于工会财产不属于破产财产的规定。
作为具有社会团体法人资格的组织，工会在民事活动中的财产权依法受到保护。《工
会法》第 46条规定：“工会的财产、经费和国家拨给工会使用的不动产，任何组织和个
人不得侵占、挪用和任意调拨。”必须指出的是，工会与企业法人是各自独立的法人主
体，企业或企业工会对外发生经济纠纷时，应当各自承担相应的法律责任，企业不承担企
业工会的债务，反之，企业工会也不承担企业的债务。
根据《若干规定》第 71条第（九）项的规定：“破产企业工会所有的财产不属于破
产财产。”这一规定完全符合《工会法》的有关立法精神，从破产法的角度强化了对于工
会财产的保护，对于遏制屡屡出现的企业破产中损害工会财产的现象提供了有力的法律保
障。
三、关于两类企业破产的不同规定
我国破产法有关破产企业职工的保护还有一个重要的方面，就是有关职工安置的问
题。按照《破产法》第 4条的规定：“国家通过各种途径妥善安排破产企业职工重新就
业，并保障他们重新就业前的基本生活需要，具体办法由国务院另行规定。”一般来说，
破产企业职工的安置费用包括：（1）职工失业期间的救济费用，包括企业进入破产程序
后职工的生活费；（2）企业离退休职工的离退休费和医疗费；（3）失业职工再就业的安
置费用。在有关安置费的处理方面，试点城市国有工业企业和一般国有企业适用的法律是
不同的。
目前，试点城市国有工业企业的破产案件须纳入全国破产计划，而纳入计划破产的企
业，可以使用国务院的特殊政策。特殊政策主要表现为可以用破产企业的财产安置职工，
破产债权和别除权都不能优先于职工安置费。这与《破产法》的规定是不一致的。根据国
务院通知的有关规定，这些费用都可以从破产企业的财产中支付。例如，国务院“国发
[1994]59号文件”中特别强调：“实施企业破产必须首先安置好破产企业职工”，并且规
定：“企业破产时，企业依法取得的土地使用权，应当以拍卖或者招标方式为主依法转
让，转让所得首先用于破产企业职工的安置”：“处置企业土地使用权所得不足以安置破
产企业职工的，不足部分应当从其他破产财产所得中拨付”，等等。有学者认为，该规定
在实践中导致了破产企业面临破产毫无危机感，而且容易导致破产约束机构趋于软化和松
驰，不能使职工的个体利益愿望和企业的整体利益意识融而为一，使职工游离于企业破产
后果的承受主体之外。[1]（P70-71）还有学者认为，国务院的通知规定，关于破产企业
的土地使用权及其他财产，即使已设置抵押，变卖所得也要优先用于破产企业职工安置，
而不清偿抵押债权人。这与我国《担保法》关于抵押担保的规定相违背，实际上相当于以
国务院的行政法规废止或修改全国人大常委会制定的法律，认定抵押制度对破产企业无
效，使债权人（尤其是银行）债权的安全得不到应有的法律保障。[2]（P282）
对于这个问题，《若干规定》采取了以法律为依据的做法，没有将政策包括在其中，
对国家破产计划未作专门规定，而是在第 105条做了如下规定：“纳入国家计划调整的企
业破产案件，除适用本规定外，还适用国家有关企业破产的相关规定。”这一规定将试点
城市国有工业企业与一般国有企业破产做了明确区分，不仅有利于保护破产企业职工等劳
动主体的利益，而且有利于对债权人合法权益的保护，既符合我国的国情，又有利于我国
现行破产法律制度的完善。
试点城市国有工业企业与一般国有企业的破产除适用法律和政策规定不同之外，还存
在以下不同：
1.可分配财产范围不同。
试点城市国有工业企业破产时，企业处置依法取得的土地使用权所得必须作为安置费
用优先安置职工，如有剩余可与其他破产财产一起统一列入破产财产分配方案参与清偿分
配。而一般国有企业的土地使用权如果是以出让方式依法取得，企业破产时，在其土地使
用权有偿使用的剩余年限内，其依法处置土地使用权所得应纳入破产财产参与清偿分配。
如果是以划拨方式取得的，则企业破产时，土地使用权将被国家无偿收回，企业无权处
置。
2.财产分配次序不同。
试点城市国有工业破产企业的财产分配次序为：（1）清算费用；（2）拖欠的职工工
资、劳动保险费用和职工安置费用；（3）有效的财产担保债权；（4）欠缴的税款；
（5）普通债权。一般国有破产企业的财产分配次序为：（1）清算费用；（2）有效的财
产担保债权；（3）拖欠的职工工资和劳动保险费用；（4）欠缴的税款；（5）普通债
权。
3.职工安置不同。
试点城市国有工业破产企业职工安置依据法律和政策从预案操作到案件终结贯穿始
终，而且是财产清算结束后的主要工作，可以占用处置
土地使用权所得和其他财产。而一般国有破产企业职工安置工作必须在立案之前处理好，
或者通过其他程序和途径解决，立案之后的清算、审理过程不再考虑职工安置问题，分配
方案中也不体现安置费用。
四、破产费用
破产费用是指破产清算过程中所发生的各项支出，应当从破产财产中优先拨付。破产
费用是在破产程序中随时发生的，为保证破产程序顺利进行，允许破产费用随时支付。在
破产宣告后，破产财产不足以支付破产费用的，破产程序相应终结，未清偿的债务不再清
偿。破产费用的开支范围包括：清算期间职工生活费；破产财产管理、变卖和分配所需费
用；破产案件诉讼费用；清算期间企业设施和设备维护费用、审计评估费用；为债权人共
同利益而在破产程序中支付的其他费用，包括破产企业催收债务差旅费及其他费用等。
由于职工工资和劳动保险费用本身是第一顺序清偿的债权，优于国家税收和普通债权
受偿，因此在清算期间优先拨付职工生活费、医疗费不会造成对国家税收和普通债权人的
损害。所以《若干规定》第 90条规定：“清算期间职工生活费、医疗费可以从破产财产
中优先拨付。”该条规定是根据目前实际情况为援助困难职工而作出的一项特殊规定，在
我国现阶段，与企业市场退出相配套的社会保障机制尚未完全建立，破产企业职工生活尚
缺乏足够的社会保障的情况下，从破产财产中优先拨付困难职工的生活费、医疗费，缓解
这部分职工生活与医疗困难，既体现了社会主义制度的优越性，也体现了我国破产法律制
度对企业困难职工的保护。
「参考文献」
[1]汤维建。破产程序与破产立法研究[M].北京：人民法院出版社，2001。
[2]王欣新。破产法专题研究[M].北京：法律出版社，2002。
[3]唐德华。破产法及司法解释适用指南[M].北京：人民法院出版社，中国方正出版
社，2002。
