俄国行政诉讼体制研究
前言
九十年代初，随着前苏联的解体，俄罗斯联邦重新获得了独立主权
国家的地位。有学者指出:“1993年俄联邦宪法用‘执行权’取代‘国家
管理’概念，意味着俄罗斯行政法逻辑起点的转换”，“其重心由制约公
民权转向制约行政权，规范执行权成为俄罗斯行政法发展的基本方向性内
容。”[’]。而行政程序法典化是现代民主国家法制建设的必由之路，虽
然行政诉讼作为一种行政救济制度，但由于俄罗斯本土一直在行政法领域
重实体而轻程序研究，所以直到今天，在俄罗斯仍没有制订专门的行政诉
讼立法，理论界也少有探讨。笔者在此大胆作以尝试，希望能为尚处于理
论研究空白之地的此领域抛砖引玉。
第l章俄罗斯行政诉讼的制度构建和理论走向
解体后的苏联社会性质发生了根本变化，俄罗斯作为其主要继承国
家，如何构建行政诉讼制度，是沿用苏联行政诉讼模式还是选择法国、英
美、中国的行政诉讼模式，或者独辟蹊径构建新的行政诉讼模式?成为俄
罗斯行政法理论界极为关注的热门话题，主要集中在什么是行政诉讼和俄
罗斯行政诉讼模式的评价及理论走向选择问题上。
俄罗斯行政诉讼的制度构建
诉讼以纠纷存在为前提，其直接功能在于平息纠纷。行政诉讼作为
一种诉讼制度，是近代以来以市场经济、民主宪政和分权制约为基础在西
方各国首先构建的，解决行政纠纷的司法裁判制度。但行政诉讼的模式因
国而别，西方各国行政诉讼的具体制度不尽相同。众所周知，素有行政法
“母国”之誉的法国，出于保护行政权不受普通司法权干涉的考虑，在普
通法院之外建立行政法院，构建起专门解决行政纠纷的法律制度，称作行
政审判，它指公民、法人等一方对行政机关的违法侵害行为，请求专门的
行政法院通过审判程序给予救济的途径，也是行政法院监督行政机关依法
行政的方式。在英国，并无确切的行政诉讼的概念，类似于法国那样明确
地由行政法院审理行政案件，与普通法院审理民事、刑事案件相对的行政
诉讼在英国并不存在。基于对英王历史上的特权法院，即“星法院”的恶
感，全国只设一套普通法院系统，用同一种程序审理包括行政案件的各类
案件。实质意义上的行政诉讼在英国被称为司法审查，是指普通法院通过
行使上诉管辖权和司法审查权的方式，对行政机关的行为是否合法所进行
的审查活动.实体上表现为公民受到行政机关行为的侵害而得到救济，而
程序上则表现为独立的司法机构对行政机关行为的控制[2]。美国的行政
诉讼是为控制行政权滥用而构建的，称作司法窜直，它与英国的司法审查
类同，行政案件与其他案件一样，由普通法院审理，它指法院应相对人的
申请，审查行政机关行为的合法性，并做出相应裁决的活动l3]。在我国
，行政诉讼既不象大陆法系的法国那样设立独立的行政法院，也不同于英
美法系的英美国家，象普通法院审理民事、刑事案件程序一样审理行政案
件，而是在普通法院中设立行政审判庭，按行政诉讼程序审理行政案件，
它指公民、法人和其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益
依法向人民法院提起诉讼，由人民法院进行审理并做出裁判的诉讼制度[4
]。尽管上述各国行政诉讼的模式不同，而作为解决纠纷的司法裁判制度
，其实质意义，即由司法权按司法程序解决行政纠纷都是一致的。
俄罗斯行政诉讼的理论走向
如何构建、改进和健全俄罗斯的行政诉讼制度，是俄罗斯行政法理
论界极为关注的热门话题，主要集中在什么是行政诉讼和俄罗斯行政诉讼
模式的评价及选择问题上。行政诉讼概念的界定如前所述，在苏联严格说
并不存在独立的实质意义的行政诉讼制度，行政法学界囿于苏联的行政诉
讼，往往把实质意义的行政诉讼与行政程序概念等同起来，或者说行政诉
讼被淹没在行政程序概念之中，极少用实质意义上的诉讼，这些词除有“
诉讼”的意义外，兼含过程、程序等词义。因此，在行政诉讼与行政程序
两个概念混同的情况下，如果要对行政诉讼概念作出明晰的界定，就应区
分行政诉讼与行政程序概念，并将行政诉讼从行政程序概念中分离出来。
在谈到俄联邦《行政违法法典》草案中的程序)时指出，“弄清象‘行政
程序’和‘行政诉讼程序’这样重要概念的内涵是有现实意义的”[l5l。
围绕这个具有现实意义的问题，俄罗斯学者“在行政法学术著作中，提出
了各种关于解释行政程序和行政诉讼程序的观点”[l6]。但是，根据这个
法律规定，当公民受到侵害时，他(她)既可以直接向法院申诉，也可以到
上级国家机关、地方自治机关、管理机关、公职人员那里申诉。
第2章俄罗斯行政诉讼的内容
行政诉讼的范围
在民事诉讼和刑事诉讼中并不存在受案范围问题，可以说，受案范
围是行政诉讼中特有的问题。俄罗斯《民事诉讼法、执行程序法》、《仲
裁程序法典》及《行政违法法典》对此作了相应的规定。各国都不可能将
所有的行政争议通过行政诉讼途径来解决，俄罗斯也不例外，只是在立法
中将部分行政争议纳入行政诉讼的范围。行政诉讼的受案范围，实质是解
决反映的权限问题，它明确划定了法院与其他国家机关之间处理行政争议
的分工和法院受理行政案件的范围，它是行政诉讼立法中争论的焦点。
1、受案范围阳砍方式。
世界各国的行政诉讼立法中，关于受案范围的确定方式，归纳起来
不外采用三种方式:(l)列举式，即由法律、法规逐一列举，明确规定哪些
案件由法院受理，其中又有肯定式和否定式列举两种方法，或肯定哪些案
件由法院受理，或排除哪些案件。(2)‘概括式，即法律做出一个原则性
的概括规定，凡符合这一规定的案件都可以提起诉讼。(3)混合式，即兼
采上述两种方法。 2、法定的受案范围。
俄联邦民事诉讼法典第231条规定“法院审理下列案件:(l)保护选举
权和俄罗斯联邦公民参加全民投票权案件;(2)因收缴行政费用而申诉国家
机关或公职人员的案件;对国家机关企业、社会团体和公职人员侵犯公民
自由与权利的申诉案件;对拒绝办理离开俄罗斯联邦境外或有境外进入俄
罗斯联邦的申诉案件;对规范性合法决议有争议的案件。法院还审理其他
依法应由法院审理的行政法关系案件。”立法规定显示，法院审理的行政
案件，与中国“对具体行政行为是否合法进行审查”有别，俄罗斯法院是
对广义的行政行为进行审查。 .行政诉讼的管辖
行政诉讼的管辖，是关于有权机关之间受理第一审行政案件的权限
分工。根据俄罗斯《行政违法法典》的规定，被授权处理行政违法案件各
机关(公职人员)的权限分工如下:区、市、市辖区、镇、村人民代表苏维
埃执行委员会，可以处理一切行政违法案件，但根据苏联和各加盟共和国
行政违法行为立法纲要划归其它机构(公职人员)权限范围的除外。镇、村
人民代表苏维埃执行委员会处理苏联和俄罗斯联邦立法文件划归它们管辖
的行政违法案件。如果苏联立法文件没有另外规定，未成年人的行政违法
由区(市)、市辖区未成年人事务委员会处理。区(市)法院(审判员)，审理
苏联其它立法文件和俄罗斯联邦立法文件划归它们管辖的行政违法案件。
内务机关、各种国家检查机关和其它被授权的机关，处理苏联立法文集划
归它们管辖的行政违法案件，法院主要是审理保护选举权的案件，因收缴
行政费用而申诉的案件，审理国家机关及其公职人员侵犯公民自由和权利
的申诉案件。仲裁法院主要审理产生在国家机关与公民之间的经济纠纷。
对于法院来说，他具体明确法院之间对行政案件的管辖权，规定哪一个案
件应当由哪一个法院进行受理和审判。对于相对人来说，管辖的明确可以
让他知道，应向哪个主管机关提起诉讼，实行救济。俄罗斯联邦法院体系
由宪法法院、普通法院和仲裁法院三部分组成。行政案件主要由普通法院
和仲裁法院管辖。 第二章俄罗斯行政诉讼的内容..........15
行政诉讼的范围..........15 行政诉讼的管辖..........15
行政诉讼参加人..........16
第三章俄罗斯行政诉讼制度的发展趋势..........37
过渡性..........37 改革..........37
小结..........38 结论
可以说，俄罗斯行政诉讼制阵正处于破旧立新的初创阶段，具有过
渡性，不仅留有苏联行政诉讼的痕迹，而且有粗糙、不科学之处，有待改
进和健全。如，允许管辖权的无限次移送、忽视当事人的意思自治而导致
仲裁的次位性都表明其相关立法的不成熟。另一方面，俄罗斯诉讼参加人
范围的划定体现出来的行政公诉理念定位又是值得各国借鉴的。可以这样
说，俄罗行政诉讼制度的发展方向，与当今世界各国的立法走向是趋同一
致的，公正与效率兼顾为价值取向定位点。行政诉讼制度的建立在俄罗斯
正有计划、有步骤地向前推进。 参考文献
1、刘善春:《行政诉讼价值论》，法律出版社1998年5月版。
2、刘立宪、谢鹏程:《海外司法改革的走向》，中国方正出版社200
0年1月版。
3、徐育苗:《中外司法制度比较》，商务印书馆2000年6月版。
4、陈光中、江伟:《诉讼法论丛》，第4卷，法律出版社2000年4版
。
5、张步洪:《中国行政法学前沿问题报告》，中国法制出版社1999
年10月版。
6、张寿民:《俄罗斯法律发达史社》，法律出版社2000年9月版。
7、张正钊:《外国行政法概论》，中国人民大学出版社1990年5月版
。
8、张西安、程丽庄:《俄罗斯联邦民事诉讼法、执行程序法))中国
法制出版社2002年10月版。
9、刘向文、宋雅芳著《俄罗斯联邦宪政制度》，法律出版社1999年
8月版。
10、王名扬:《外国行政诉讼制度》，人民法院出版社1991年9月版
。
