对迁徙自由权的再思考
摘 要：迁徙自由作为人身自由的重要组成部分,是 现代 法治国家公民的一项基本人
权,也是近代民主宪政条件下公民的一项重要的宪法权利。相比西方国家对公民迁徙自由
权的宪法保护，我国公民目前实现迁徙自由权还受到诸多限制。首先从迁徙自由权的 历
史 沿革和性质入手，进而着重分析我国公民迁徙自由权的实现状况及影响因素，最后提
出解决这一问题的建议思路。
关键词：迁徙自由权；户籍制度
1 迁徙自由权是公民的基本人权
从历史源头来看，迁徙自由起源于 1215年英国《自由大宪章》，当时英国开始以 法
律 形式保护人民自由经营商业和从事贸易的自由，其中涵盖了为经营商业而进行迁徙的
自由。此后，美国、法国、德国等国均在本国宪法中对迁徙自由权加以确认。
1948年《世界人权宣言》及 1966年《公民权利和 政治 权利国际公约》均确认迁徙
自由是公民的一项不可剥夺的人权,并得到国际社会广泛认可。在我国签署了两个国际人
权公约,即《 经济 、社会和文化权利国际公约》、《公民权利和政治权利国际公约》
（后者有待全国人大批准始对我国产生拘束力）后,确认和保护公民的迁徙自由已成为我
国不可推卸的国际义务。
从狭义来讲，迁徙自由是指公民在其国内全部领土内自由移动以及在某个地方选择和
改变其住所的权利。在性质上学界已经普遍认为其是人身自由权的延伸，是公民的一项基
本人权，理应加以保障。迁徙自由权同其他宪法的基本权利一样意义重大，“只有充分保
障迁徙到领土内的任何地区的宪法自由，公民才能真正被认为是生活在一个法律上统一的
国家之内。”可见，从学理上确认迁徙自由权是宪法的一项基本公民权利，这已经取得广
泛认同。值得关
注的是迁徙自由权在我国的实现状况及影响因素。
2 我国公民迁徙自由权的实现状况及影响因素
回顾新 中国 成立以来的四部宪法，只有 1954年宪法第九十条规定了迁徙自由,但因
种种原因,后来颁行的所有宪法(1975、1978、1982年宪法及其修订版)却取消了这一条。
从明文规定到修改取消，这一重大改变有着复杂的社会背景，首当其冲也是最为主要的原
因就是我国 1958年建立的户籍管理制度，我们分阶段作一分析。
解放初期到改革开放之前的严格限制阶段
在计划经济时代，用户籍制度对迁徙自由进行限制，是与当时社会经济状况相联系
的。
我国 1958年颁布的《中华人民共和国户口登记条例》，它确立了以常住人口为主，
严格控制人口流动的基本准则，公民除升学、工作调动（基本仅限于城市）等可以迁徙
外，一般没有选择居住地的权利，并将户口划分为“农业户口”与“非农业户口”。这种
做法在历史上曾发挥过积极作用，在计划经济时代，国家需要整合全国人力物力搞建设，
对人口的严格控制有利于这一目的的实现。进一步分析我们发现，50年代末期我国提出了
“超英赶美”的跳跃式 发展 计划，而户籍制度的确立实际上是实现 工业 化的一个根本
性的制度安排。它的一个重要的目的，就是利用一种强制性措施来从国家的内部完成工业
化进程中的原始资金积累。 在这一国家战略需要的背景下，我国国务院、公安部相继出
台一系列限制人口流动的政策、规定等，如 1977年的《公安部关于处理户口迁移的规
定》，当时的做法是各级政府想法设法动员所谓城镇闲散人员回乡 ，这种主动干预人口
自由流动的行为在世界范围也是不多见的。基于这样的社会大环境，当时的中国公民无论
在法律规定还是事实上都被牢牢的束缚在原居住地，迁徙自由处于冰冻状态。
如果说在当时特定历史条件下，严格限制人口流动有其合理性和必要性，这也是仅从
国家整体运行的角度来看，而这所谓的国家需要和公民迁徙自由权作为一项基本人权相比
孰轻孰重，笔者认为值得反思，这里就不展开讨论。
改革开放以来公民迁徙自由权的现状及困境
上世纪 70年代末我国开始改革开放，探索市场经济机制。这一宏大的社会、经济大
变革带来的影响是全面而深刻的。20多年的改革实践表明，劳动力的自由流动是市场经济
发展的必然要求。市场经济要求人们有独立的人格，其自由必须得到切实保障和实现。只
有在人口自由迁徙的条件下，所有的劳动力都可以参与所有地区性劳动力市场的竞争，只
有这样才能调动市场经济中生产力要素中人的积极性，从而促进生产力的发展。近几年，
沿海发达地区经济的高速发展使得人员流动越来越频繁。有关资料显示，目前流动或常住
于城市的农民常年在 8000万人左右，高峰时达 1亿多人。在北京、上海等特大城市，常
年的外来人口都在 300万人左右。现实的巨大变化产生一个问题，即我们之前认为中国公
民的迁徙自由权并未得到宪法和法律的明文认可，但改革开放以来人口的频繁流动，特别
是经济发达的城市外来人口的增加是否意味公民迁徙自由权的回归和充分实现？我们从三
个方面加以分析。
（1）公民的迁徙自由权除了 1954年宪法有所规定外，此后的宪法直至目前一直未将
公民的迁徙自由权作明文规定，这不能不说是中国宪法的重大缺憾，这一缺憾造成的直接
后果是公民主张迁徙自由权的法律缺位。当一国不能在宪法中对迁徙自由权作明确规定的
时候，该国公民将可能随时背负非法迁移的名义，所谓名不正言不顺。进一步，一旦发生
公民事实上的迁徙自由受侵害时，缺乏宪法和法律保障成了公民最大的无奈，维权道路异
常艰难。
（2）我们都熟知的民法的一个重要原则是法无明文禁止即可为，那么这一原则可否
使用在宪法中呢，笔者认为，只要是关乎公民权利的事项即可使用这一原则。目前宪法并
未明文规定公民享有迁徙自由权，但也未明文禁止公民行使这一权利，可推出的结论是公
民事实上有迁徙的自由。从现实情况看， 交通 的日益便捷为公民全国范围内的流动提供
了客观条件，从一个城市到另一个城市移动并不困难，只要公民有移动的愿望。改革开放
的深入使政府认识到过去靠主动干预限制人口流动的做法行不通了，于是改为消极应对。
但面对近些年关于迁徙自由权的实现、关于户籍制度的改革呼声不绝于耳，这又是为什
么，恐怕更深层的原因要从第三方面，即户籍制度衍生的利益链条中寻找。
（3）现行的户籍管理制度是以 1958年的《户口登记条例》为基础，另外还有城市暂
住制度等一些附属制度。这些制度的核心是限制人口的 自然 流动，维持国家对人口的有
序管理状态。随着改革开放的逐渐深入，我国先后和正在经历着频繁的民工潮、高层次人
才的流动，这是市场 经济 发展 的必然结果，人们越来越看到人口流动对当地经济发展
的贡献作用，于是全国很多地方纷纷调低落户条件，一般规定学历和购房作为户口准入条
件，鼓励外地人才扎根当地做贡献。暂且不问学历和购房作为落户条件是否合理，毕竟较
之过去已经放松了对迁徙自由的限制。在看到这一表面现象的同时，隐藏在户口背后的利
益链条也逐渐浮出水面，这就是附加在户口之上的就业、住房、医疗、社会保障、 教育
等其他权利，因此，这些附加在户口上的的其他权利成为超出迁徙自由权本身但同时又牢
牢的制约着公民迁徙自由的因素。继续深入我们发现，以户口迁移设限为起因，流动到一
个地方的外地人因达不到落户条件，进而享受不到理应平等享有的就业权、教育权、社会
保障权等诸多宪法权利，最终衡量利弊，这些流动人口不得不再回到原居住地。其实质是
国家的户籍管理制度日益严重的影响到外地公民在当地的宪法平等权，最终严重阻碍迁徙
自由的实现，这是问题的症结。支持这一结论的例证很多，如今在沿海发达城市，大量民
工子女的入学借读费问题、公务员招考对户籍的限制、因无当地户口而享受不到社会保
险、经济适用房等等，这些问题不断引起社会关注。
在这种情况下，“户口”不仅是一种身份的体现，而且是一种资源享有权的确认。具
有某地的户口就意味着可以享有某地各种资源分配的权利。所以在户口迁移限制以非合理
的方式减少的同时，户籍制度背后的利益链条并没有打破，成为事实上阻碍迁徙自由的根
本原因。
3 解决思路
找出以上症结就为如何真正实现公民的迁徙自由权提供了思路，着重探讨公民迁徙自
由权的实现状况和影响因素，因此这方面仅列几点建议，不展开讨论。
（1）将迁徙自由权入宪，将其作为公民一项宪法权利加以保护。前面尽管已提到宪
法没明文规定迁徙自由权并不意味公民事实上不享有，但可以肯定的是，将迁徙自由权明
文入宪是 现代 民主宪政国家的必然选择，只有将其写入宪法，公民才能真正被认为是生
活在一个 法律 上统一的国家之内。当其迁徙自由权受到侵害时，会有宪法为其提供法律
支持。进一步，迁徙自由权的明文入宪也将杜绝违反迁徙自由精神的法律法规的出台，体
现宪法的最高效力。
（2）统一城乡户籍差别， 农村 城市平等对待。目前，国家公安部正在着手《户籍
法》的立法调研，相信不远的将来这一目标会最终实现。
（3）取消附加在户口上的各种利益分配差别，从源头上改革户籍制度。这是最关键
也是最难的突破口。户籍作为政府管理人口的工具，原本仅具有登记、数据统计等原始功
能，至于附加在户口上的住房、医疗、教育、社会保障等利益已超出户口自身控制范围，
需要政府其他部门狠下决心予以清理，最终还户口以本来面目。
终上所述，迁徙自由权的实现在我国越来越受到广泛关注，我们应透过现象看本质，
找出影响迁徙自由权实现的根本原因，进而制定对应措施，实现公民真正意义的迁徙自
由。
参考 文献
［1］周伟.宪法基本权利：原理·规范·应用［M］.法律出版社，2006，（9）:124.
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［3］孙保罗.迁徙会不会成为一种自由［J］.南方周末，1998,(10):666.
［4］周伟.宪法基本权利：原理·规范·应用［M］.北京：法律出版社，2006,
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