宏观调控权的法律解析
【 内容 提要】宏观调控的核心 问题 是宏观调控权的配置和行使，但学界对此 研究
尚十分薄弱。本文着重探讨了宏观调控权方面的几个基本问题，即宏观调控的合法性及其
权源，宏观调控权的配置，行使宏观调控权的原则、力度，以及宏观调控权的独立性等，
以说明宏观调控权的 法律 解析对于宏观调控法 理论 和制度的完善的重要价值。【关
键 词】宏观调控权/合法性/权力配置/权力行使
基于 经济 法上的“二元结构”假设（注：经济法理论上的“二元结构”假设，是作
为经济法研究的重要前提的一系列“二元分立”的框架。例如，从人类最基本的心理、需
求出发，可将人类的欲望分为公共欲望和私人欲望，进而在经济层面区分公共经济与私人
经济，在 政治 、 社会 层面区分政治国家与市民社会，在法律层面区分公法与私法，等
等。基于上述“二元分立”，又可进一步分为公共物品与私人物品、政府与市场、公法主
体与私法主体，等等。参见拙文《略论经济法上的调制行为》，《北京大学学报》（哲社
版），2000年第 5期。）， 现代 国家的基本职能，可以归结为公共物品
(public goods)的提供（注：自从萨缪尔森提出“公共物品”的较为公认的定义以来，
对于公共物品的研究日益深入，从而为经济法研究提供了重要理论支持，这在财税法等宏
观调控法的具体领域已经有了突出的体现。为此，有必要把公共物品理论推广到整个宏观
调控法的研究之中。），其中包括为市场经济提供良好的法律环境，适时适度地对经济运
行进行宏观调控。由于宏观调控及相关制度具有极大的外部性（注：这里的“外部性”包
括“好的”外部性，也包括“坏的”外部性。实际上，从经济学上说，公共物品是外部性
的极端体现；从法学上说，法学研究在很多情况下是在解决外部性问题，经济法也不例
外。），因而对于宏观调控的实施和相关制度的构筑必须慎重，以尽量减少宏观调控对经
济活动的负面效应。
现代市场经济的 发展 与制度的关联日益密切，制度已逐渐被视为经济活动的“内生
因素”。各国的实践表明，无论是鼓吹市场经济的 自然 演进，还是强调外力推动（注：
其实，演进主义与建构主义、自由主义与干预主义等诸如此类的各类主义，在交替兴衰沉
浮，这在 20世纪体现得最为突出。但如果把某一种主义绝对地理解，则对于实践贻害无
穷。事实上，在现代市场经济条件下，恐怕无论在理论上还是在实践中，都无法排除或否
认国家在某些情况下进行宏观调控的必要性或重要性。即使是哈耶克之类的自由主义大
师，也都强调对“国家干预”或“政府活动”应有正确的理解。参见哈耶克著：《自由秩
序原理》，三联书店 1997年版，第 279-281页。），实际上都并不完全排斥国家的经济
政策或宏观调控。我国作为一个“转型国家”、“后发国家”，宏观调控被认为有着不容
忽视的作用，财税、 金融 等领域所取得的一些调控成果也为此做出了佐证。但是，我国
目前 主要还是侧重于宏观调控的政策实施，对于宏观调控的法律保障和制度建构，无论
在制度上还是在研究上，都还十分欠缺。为此，有必要从法律的角度来研究解析宏观调控
问题。
通常，权力／权利被视为法学研究上的核心范畴；与此相应，宏观调控权亦应在宏观
调控法研究中居于核心地位，但学界的相关研究尚十分薄弱。在鉴于此，本文将着重探讨
宏观调控权方面的几个较为基本的问题，包括宏观调控的合法性问题、宏观调控权的配
置、行使宏观调控权的原则、力度，以及宏观调控权的独立性等问题，这些探讨对于完善
宏观调控法的理论和制度甚为重要。
一、宏观调控的合法性
宏观调控的合法性（legitimacy，或译为义理性、正当性等）问题（注：合法性是一
个有诸多复杂含义的概念，韦伯、哈贝马斯等学者对其认识亦不尽相同。本文使用的合法
性概念，主要限于符合法律规范或 规律 ，以及得到社会公众的拥护和承认的意义。），
是研究宏观调控权首先要涉及到的一个重要问题，它有助于认识宏观调控权的来源和产生
基础等问题。宏观调控的合法性包括其在法律、经济、社会、政治等各个方面的合法性。
其中，法律上的合法性是最直接、最受关注的。如果某项宏观调控行为在法律上不具有合
法性，则在强调法治的情况下，其效力就会受到质疑和削弱。因此，从合法性的角度，宏
观调控首先就被分成了具有合法性的宏观调控和不具有合法性的宏观调控。
从法律上说，具有合法性的宏观调控应当是由具有宏观调控权的主体依法实施的。因
此，如果一个主体本身不具有宏观调控权，则该宏观调控就不存在法律上的合法性。宏观
调控权对于确保法律上的合法性非常重要。
从形式上看，宏观调控权来源于法律上的明确授权。在把法律仅理解为制定法的情况
下，宏观调控权的确立、分配和行使等内容，要通过国家制定的法来加以体现。此外，宏
观调控权也是国家的经济管辖权的具体化。作为国家主权或更为具体的管辖权的组成部
分，从根本上说，宏观调控权同样是整个国民总体的一项重要权力。
随着经济社会的发展，国家的职能和权力也在不断膨胀（注：对此，不仅“瓦格纳定
律”和其他许多学者的研究都不断地证实了这一点，而且，各国政府财政支出占本国 GDP
比重的不断扩大，也有力地说明了这个问题。参见世界银行：《1997年世界发展报告：变
革中的政府》， 中国 财政经济出版社 1997年版，第 2页。），这在很大程度上 影响
着宏观调控权的产生和发展。由于“现代市场经济就是有宏观调控的市场经济”，已成为
一个较为公认的命题，因此，宏观调控也被认为是现代国家新获取的一项重要职能，其目
标是解决经济、社会领域的诸多现代问题。[1]此外，由于宏观调控作为一种公共物品，
是私人主体所不能提供或无力提供的，因而只能由国家承担起提供公共物品的重任。从这
个意义上说，宏观调控首先是国家的一项义务，其次才是国家的一种权力。
依据上述的公共物品理论，宏观调控权只能由国家而不能由其他主体来享有。尽管在
特定的时空人事方面，人类的理性是有限的，并且，按照公共选择理论的假说或其他一些
经济学理论，“政府失灵”的问题同样不容忽视，但对于国家的作用，特别是其在宏观调
控方面的作用，人们并非一概排斥。之所以如此，当然是因为国家实施宏观调控，在经
济、社会等层面比其他主体有更多的合法性，同时，也与国家对宏观调控立法权的垄断有
直接的关系。
事实上，自改革开放以来，特别是确定实行市场经济体制以来，我国对于经济运行的
宏观调控及相关立法都非常重视。从立法上看，宏观调控已被提升到宪法的层次（注：例
如，我国宪法第十五条规定：“国家实行社会主义市场经济。国家加强经济立法，完善宏
观调控”，从而把宏观调控提到了宪法的高度，同时，也提出了市场经济、经济立法、宏
观调控三者之间的关系问题。）。同时，在一些重要法律中，也加入了宏观调控的目标或
内容（注：例如，我国的《中国人民银行法》第一条规定：“为了……，建立和完善中央
银行宏观调控体系，加强金融业的监督管理，制定本法”；我国的《公司法》第五条规
定：“公司在国家宏观调控下，按照市场需求自主经营，以提高经济效益、劳动生产率和
实现资产的保值增值为目的”，等等。），从而使“宏观调控”被转化为一个法律概念，
使宏观调控行为具有了法律上的合法性，进而确立了贯穿于相关法律之间的宏观调控法律
制度。
依据宏观调控法律制度所实施的宏观调控行为，具有法律上的合法性，或者说，是具
有合法性的宏观调控，这是前面谈到的宏观调控的一种分类。此外，根据宏观调控是否具
有合法性以及效力状况，也可以进一步把宏观调控分为有效的宏观调控和无效的宏观调
控。这里的有效与无效，是从法律意义上而不是经济意义上而言的。与此相关的问题是，
法律上无效的宏观调控，可能是经济上有效的宏观调控，在两者发生冲突时，有时是很难
取舍的。如果从强调法治的角度出发，则一般会认为，无效的宏观调控，即使在经济上有
效，亦应弃之不惜。但如果从实用主义出发，也许会认为经济上有效的宏观调控，即使在
法律上无效，也是必要且有益的。由此又引申出经济上的合法性问题。
宏观调控在经济上的合法性，取决于经济上的合理性，实际上就是经济上的“合规律
性”。从一定的意义上说，宏观调控的直接目标是解决经济运行中出现的问题，而其他的
社会目标、政治目标等，都是间接性的目标。如果国家的宏观调控行为符合经济规律，取
得了较好的绩效，在总体上增进了社会福利，则该宏观调控就具有合理性，从而就会得到
市场主体或社会公众的支持和拥护，获得合法性。因此，即使一些宏观调控行为不符合现
实的法律规定，也会被认为是合理的，并能够得到理解和支持。例如，我国为应对金融危
机而不断上调出口退税率，虽然本身缺少法律依据，但在经济上和公众信心上都取得了较
好的效果，就是一个例证。（注：出口退税率的调整本身是一种宏观调控行为，但宏观调
控必须有法律依据，但我国在实施此类宏观调控时，往往存在法律依据不足，甚至违法调
控的问题。出口退税率的频繁变动，同现行制定法的规定存在着抵触，实际上是对纳税人
的退税请求权的侵犯，也使法的安定性和可预测性的价值、原则受到了不良的影响。因
此，必须真正完善宏观调控法律制度。）
之所以存在上述情况，是因为国家制定的法律总是相对滞后于现实的不断流变的经济
活动，而是否符合现实的经济社会生活的要求，则是衡量法律的生命力和有效性的至为重
要的标准。许多国家进行的经济改革或实施的宏观调控，大都是突破已有法律规定的框架
的过程，有一些甚至是违反宪法的。但因其在经济上是合理的，因而这种违宪行为被一些
学者称为“良性违宪”。对于“良性违宪”或“良性违法”问题，人们尚存在不同的认
识，但不管怎样，在宏观调控领域存在的“良性违宪”或“良性违法”问题应当越来越
少，因为随着法治水平的提高和人们认识的深化，可以通过相关法律的完善来逐步解决这
些问题。我国对宪法的几次修改，对相关法律的制定和频繁变动，都体现了在这个方面的
一些认识和努力。
在经济上具有合理性、合法性的宏观调控，由于会取得良好的绩效，对于国家和国民
的总体福利的增长是有效的促进，因此，它会使政府的调控行为得到市场主体的遵从，使
国家的制度改革得到国民的拥护和支持，使经济能够得到稳定增长，使社会政策目标也能
够得到更好的实现，从而实现经济与社会的良性运行和协调发展，这样就能够在社会领域
和政治领域获得合法性。因此，对于经济上具有合理性或合规律性的宏观调控，必须考虑
如何在制度上予以保障，使其同时获得法律上的合法性，从而提高其遵从度，实现宏观调
控的预期目标。
上述对宏观调控的合法性问题的简要讨论表明，宏观调控权在形式上是来源于相关法
律的规定，但在深层次上它还导源于经济、社会等领域的合法性，导源于市场主体或社会
公众的认同。宏观调控权因其在根本上是人民的权力，因而仅具有法律上的合法性是不够
的。宏观调控只有符合经济规律、符合国情民意，以保障社会公共利益和基本人权为目
标，才是真正合法、有效的，才是具有各个方面的合法性的。
二、宏观调控权的配置
宏观调控权作为一种权力，必须对其进行有效配置，使各类宏观调控主体的权力明
晰，职责明确，这样才能更好地解决集权与分权等问题，才能更有效地进行宏观调控。
在宏观调控权的配置方面，中央与地方的关系问题一直备受关注，其核心是如何解决
集权与分权的问题，这也是我国和其他一些国家 历史 上始终存在的重要问题。这个问题
如果解决不好，就会带来很多问题，甚至形成历史上的“治乱循环”。对于如何解决这些
方面的问题，经济学家提出了很多的理论，也提出了中国的“贾谊定理”（注：我国西汉
名臣贾谊在《治安策》中指出：“欲天下之治安，莫若众建诸侯而少其力。力少则易以使
义，国小则无邪心”，这被认为在历史上第一次以现实主义原则解释了中央和地方的关
系，其思想亦被张宇燕等学者概括为“贾谊定理”。参见何帆：《为市场经济立宪》，今
日中国出版社 1998年版，第 212-213页。），其核心是通过分权来“强干弱枝”，避免
出现“弱干强枝”或“弱中央强地方”的局面。[2](P120-121)这些对于认识分权的问题
都会有所帮助。
宏观调控是公共物品，而公共物品是分级次的。不同级次的公共物品从提供的效率来
看，是不尽相同的。一般说来，中央级次的物品应当由中央政权来提供，而具有地方特色
的物品，应由地方来提供。这是财政联邦主义(fiscal federalism)的基本精神。对此，
施蒂格勒、奥茨、布坎南、蒂布特等著名学者都曾经有过许多具体的论述，并提出了许多
具体的理论。[3](P338-356)从公共物品本身来看，实行适度的分权是较为必要的，这在
发展不均衡的大国更为必要。
但是，具体到宏观调控这类公共物品，究竟应当如何来提供，由谁来提供，谁有权来
提供，则是一个重要的问题。根据目前的认识，人们一般认为，尽管在现实中“宏观调
控”一词被泛化和滥用，但它在经济学和法学上是有其较为明晰的边界的，即宏观调控是
国家站在全社会的总体立场上对宏观的经济运行所实施的调节和控制。因此，宏观调控的
主体应当是国家，应当是国家的最高政权机构，而不是基层的政权机构，否则就不能说是
“宏观”调控。因此，对于宏观调控权的配置应当有一个合理的界定：实施宏观调控的主
体，不能是地方政权，而只能是国家的最高政权。也就是说，尽管宏观调控同微观市场主
体的活动和利益相关，但它是一种中央级次的公共物品，只能由中央政权来提供。（注：
著名学者马斯格雷夫认为，就维护宏观经济稳定和保障收入的公平分配来说，中央政府应
承担更多的责任，而宏观调控主要是解决上述问题，因而诸如财税、金融等领域的调控，
应由中央政府实施。参见前引何帆著，第 192-195页。）
在实践中，地方政府对宏观调控的对抗问题很值得关注。例如，在财税方面，中央与
地方之间的“谈判”已经形成了一种“主—从博弈”；在金融方面，地方的盲目或违法投
资、集资、融资等行为，已经形成了对国家金融调控的弱化或对抗，等等。由此有学者认
为地方政府更符合“邪恶假设”，即其行为更会引发经济波动。（注：何帆认为，地方政
府的“邪恶行为”恰是分权的不规范所致。参见前引何帆著，第 106页。）如果能够把宏
观调控作为中央级次的公共物品来认识，并施以必要的法律保障，则会有助于解决中央与
地方的分权问题，以及地方对宏观调控的对抗问题。
此外，宏观调控权的配置，不仅涉及到相关国家机关之间的分权 问题 ，而且还涉及
到对宏观调控本身的理解，以及对本国国情的把握问题；同时，尤其要明确享有调控权的
主体，其具体的职权与职责是什么，对其超越、滥用或弃用宏观调控权的行为应如何追究
责任等问题。在宏观调控制度建立之初，明确享有宏观调控权的主体尤为重要，因为并不
是所有的政府部门都能享有该权力。此外，要完善宏观调控权的配置，还需要有较为系统
的国家 理论 ，以及合理的分权体制来支持，否则就很难理解为什么韦伯说系统的公法理
论只会产生在西方，以及为什么孟德斯鸠说没有分权就不可能有公法的概念（注：韦伯指
出，对于孟德斯鸠在《论法的精神》中的话要作出全面的理解，需要看到系统的国家理论
和合理分权体制对于公法理论形成的重要 影响 。参见韦伯：《论 经济 与 社会 中的
法律 》， 中国 大百科全书出版社 1998年版，第 49-50页。），同时，也才能更好地理
解经济法的公法性质。
宏观调控权的配置离不开必要的法律形式。从权力来源的角度说，应当实行“调控权
法定原则”（注：与调控权法定原则相一致，应当有预算法定原则、税收法定原则、计划
法定原则等一系列的原因，这些原则主要强调各类宏观调控手段的立法权应实行议会保留
原则和法律保留原则。即使是政府调控部门的权力，也应当由法律来赋予，而不应假借调
控之名，侵害经济和社会秩序。）。从更高的层次上说，宏观调控权的配置，应当首先体
现在宪法的层面。在国家的宪法中，不仅应对宏观调控做出宣示性的规定，而且还应在总
体上做出规定。例如，在我国，宏观调控的立法权应归属于全国最高的立法机关；而宏观
调控的执法权则应归属于全国最高的行政机关及其职能部门。这是对宏观调控权的一次分
配。此外，对各类具体的宏观调控权还应做出具体的划分。例如，在中央政府的相关职能
部门之间，就涉及到如何更好地划分宏观调控权的问题。另外，在最高立法机关和行政机
关之间，还可能存在授权立法的问题。特别是在我国，由于诸多方面的原因，在授权立法
方面存在的问题非常突出。如何很好地解决这些问题，还需要深入 研究 ，这对于理论和
实践的 发展 ，对于国家的法治水平的提高，都非常重要。
从现实情况来看，我国的一些政府职能部门在具体地、大量地行使着宏观调控权。特
别是掌握着主要的宏观调控手段的部门，更是实施宏观调控行为的主力。例如，我国在进
行大规模的政府机构改革以后，曾明确与计划、财政、 金融 三大调控手段有关的国家计
委、国家经贸委、财政部、中国人民银行等机构，为宏观调控部门。这实际上是对宏观调
控主体的进一步明确和调控权的再分配。
如果政府的相关职能部门掌握了大量的调控权，则凸显出一个问题：政府是否应享有
宏观调控的立法权？这是一个存在深刻的矛盾和背反的现实问题。从权力监督的角度说，
政府应主要是宏观调控的执行机关，执法者本身不应成为立法者，或者至少不应成为主要
的立法者，但由于诸多方面的原因，我国的国务院系统实际上大量地行使着宏观调控的广
义立法权。其好处是提高了宏观调控的及时性，增强了应变能力；其不足却是对宏观调控
行为缺少应有的约束，而且，随意性也比较大。为此，从长远看，仍然要强调和坚持“调
控权法定原则”。
要贯彻“调控权法定原则”，需要在宏观调控领域采取相应的措施。例如，在我国的
财税领域，应当坚持各国通行的预算法定原则、税收法定原则，在这些领域实行“议会保
留”或“法律保留”原则，即预算的审批权、税收的 方法 权原则上应由立法机关来行
使，国家在这些领域应享有专属立法权，这也是我国《立法法》相关规定的基本精神。为
此，我国应尽快解决授权立法方面存在的空白授权、模糊授权等问题，应当尽快至少在形
式上结束开征二十多种税却只有三部税收法律的情况[4]，尽快结束预算审批流于形式或
执行不严的情况，等等。这样才能使财税宏观调控的法治水平能够不断得到提高。
又如，近几年来我国一直在实行积极的财政政策，这是我国根据具体国情进行宏观调
控的重要政策。但是，对实施该项宏观调控政策的法律保障不够，制度保障不足。我国至
今尚无一部国债法，对于国债的发行规模、使用等缺少法律监督，对于财政赤字的压力，
以及未来可能引发的金融危机、财政危机估计不足，缺少对分配秩序的法律规定。这同样
需要在宏观调控权的配置上强化“法定”观念，或者如布坎南()所说应当“立
宪”，通过不断建立和完善宏观调控法律制度来有效地解决这些问题。
总之，从权力配置的角度看，如同整个宏观调控法的制度供给不足一样，我国在权力
配置方面也缺少明确的法律规定。特别是对国务院的各个职能部门的宏观调控权的赋予，
还缺少充分、明确的法律根据。在宏观调控权的权限不够明晰的情况下，越权、弃权、争
权、滥权等情况都可能存在，会在一定程度上影响宏观调控权的实施，从而影响宏观调控
的具体效果。事实上，在宏观调控方面，至为重要的是要加强各类宏观调控政策、措施、
制度等方面的协调。如果调控权的配置不明晰，或配置失当，就会产生如同私人产权配置
不清一样的问题。而私人的交易成本的加大，在一定程度上只会影响到相关私人主体的私
人利益；但若调控主体的权力配置出现问题，则会直接影响国家利益和社会公共利益。其
负面影响无疑是非常巨大的。因此，在宏观调控权的配置方面必须慎重，并要尽量明晰和
协调；同时，还必须遵循“调控权法定”之类的法治原则。
三、宏观调控权的行使
宏观调控权的行使，涉及到许多方面的问题。下面主要探讨宏观调控权的行使原则、
力度以及在与其他相关权力的比较中所体现出的独立性等问题。
（一）行使宏观调控权的原则
行使宏观调控权，需要遵循一定的原则，这对于确保宏观调控以及其他相关目标的实
现尤为重要。从公法、私法上的一般原则出发，可以认为，在宏观调控法上同样适用下列
一般原则，即比例适度原则、诚实信用原则、情势变更原则。（注：诚实信用原则和情势
变更原则是公法、私法共同的一般原则，在拙著《税法原理》（北大出版社 1999年版，
第 47页）和《财税法教程》（中国政法大学出版社 1996年版，第 43页）中，曾经涉及
到两类原则在税法和预算法上的适用问题。其实，这两个原则在宏观调控法中同样可以推
而广之。）
比例适度原则，也称比例原则或适度调控原则，它是公法上的比例原则在宏观调控法
中的具体化。它主要包括两个具体原则，即“必要性原则”以及“成比例原则”。其中，
必要性原则也称“最小侵害原则”，强调国家的调控行为，无论是积极的还是消极的，都
必须界定在一定的限度之内，以使国民所受到的侵害最小（这在一定意义上也是效率原则
的体现）；成比例原则或称“狭义比例原则”，它强调宏观调控的手段应当与调控目标成
比例，因而调控必须是适当的、正当的、理性的、均衡的。（注：参见谢世宪：《论公法
上之比例原则》，载于城仲模主编：《行政法之一般法律原则》，三民书局 1994年版，
第 123-125页。像其他公法上的其他一般原则一样，比例原则也是适用于行政法、经济法
等各类公法的基本原则。）
诚实信用原则，是各类法律的共通原则，是对于人类基本道德要求的法律化，它强调
国家的宏观调控必须要基于社会公共利益，按照经济 规律 的客观要求，尽量排除个体或
群体的私利的影响，真诚务实地向社会公众提供公共物品；同时，要言而有信，确保公众
的“信赖利益”。这样才能提高人们对调控行为的遵从度。
情势变更原则，也是“实质高于形式原则”的体现，即在遇到重大的情势变更时，国
家应当对原来的“调控预期”作出调整，即对国家与国民之间的“调控契约”作出调整，
以真正在实质上保护相关主体的利益。例如，在遇到重大的国际或国内事变，或者发生了
重大不可抗拒事件、致使经济不振的情势下，就需要对原来的调控方向、目标等作出变
更，通过实施减税、扩大支出等手段来解决相关问题。
上述宏观调控权的行使原则，体现了近些年来法学和经济学上的一些新的研究成果。
例如，从法学上说，宏观调控法作为新的领域，是高层次的法，因而需要以传统的法的一
些基本制度和原则等为基础，来构建自己的理论。而上述原则作为各类法律中共通的原
则，对于规范复杂的、高层次的宏观调控活动，当然也是适用的。此外，自 20世纪 90年
代以来，法律经济学、制度经济学、信息经济学的迅速发展，也为体现国家与国民之间的
信息、财富、公共物品交换的宏观调控提供了重要的理论支持。特别是交易成本理论、博
弈论、公共选择理论、理性预期理论、制度变迁理论、路径依赖理论等，都对宏观调控权
的行使以及相关的制度建设提供了不同角度的借鉴。研究这些理论，有助于反思宏观调控
方面存在的问题，并使宏观调控的相关制度得到进一步完善。
例如，依据卢卡斯()等提出的号称经济学上的“第六次革命”的理性预期理
论，以及纳什(Nash)等提出的博弈论（这两位学者都因自己理论的重要贡献而获得诺贝尔
经济学奖），在宏观调控方面，存在着“国家有政策，国民有对策”的问题[5](P14)，也
就是我们通常所说的“上有政策，下有对策”，“有令不行，有禁不止”等问题。为此，
在行使宏观调控权时，必须要考虑到相关的可能抵消政策效力的因素，力争实现国家与国
民之间合作的、良性的遵从博弈，这样才能真正使国家与国民之间的交易成本降低，在认
识到相关的路径依赖的情况下来实现制度的有效变迁。这些思想，与上述的行使宏观调控
权的原则实际上存在着内在的一致性。
（二）行使宏观调控权的力度
在具体行使宏观调控权时，要求宏观调控主体能够对拟调控事项的轻重缓急做出权
衡，以确定适当的调控力度。调控的力度主要通过调控的广度和深度来体现，并且，要把
“有为”和“无为”结合起来。而如何努力做到“适度”或“止于至善”，实现“最优调
控”，则是研究调控力度问题的核心。可以说，宏观调控权的行使过程，也就是在宏观调
控的决策和执行过程中进行权衡的过程，以及通过适当的调控力度来追求预期效果的过
程。
与行使宏观调控权的力度密切关联的，一是宏观调控能力，二是宏观调控效力。其
中，宏观调控能力尤其重要。作为国家能力的重要 内容 ，它是国家把自己的宏观调控意
志、目标转化为现实，指导社会经济发展的能力。[2](P6)国家宏观调控能力的强弱，在
很大程度上影响着宏观调控权的具体行使及其力度，也影响着宏观调控的效力。而宏观调
控能力的强弱，则既受制于国家汲取财政的能力，又影响着汲取财政能力的变化。
此外，行使宏观调控权的力度，还与对经济和社会时势的估计、对经济规律的把握等
直接相关。因此，在国家宏观调控能力既定的情况下，实施宏观调控的力度究竟应该多
大，需要依据客观实际情况作出判断和裁量；同时，还要把调控的力度掌握在法律允许的
范围内，这样才能增进宏观调控的效力和效益。事实上，经济法并非仅是掌握在国家手里
的用于进行国家干预的武器，更是约束包括国家在内的各类主体行为的规范体系。作为经
济法重要组成部分的宏观调控法，必须要体现经济规律的基本要求，在合理的限度和人类
认识所及的范围内，给政府一定的调整空间，使政府能够按照经济规律，真正审时度势地
去进行调控，这与“限权论”特别强调的对政府权力的单纯限制是不同的。应当看到，政
府该有的权力必须要有，否则它就无法及时、足额、高效地提供公共物品；同时，政府的
权力也必须限制在一个合理的“度”之内，使它不致滥用或越权。这样，才能在宏观调控
部门与国民总体之间形成权力的平衡和利益的均衡，才能确保调控的稳定性和常态性。
可见，宏观调控法不应仅限于反周期的“非常法”，而且也应当是一种常态法，因为
依据经济运行适度进行放松、紧缩或中性的调控，综合运用各类调控手段，都应当是调控
经济运行，解决相关的经济问题和社会问题的通常手段，而不应仅限于狭义的“干预”、
“管制”、“集权”之类的概念，这对于全面理解宏观调控法和整个经济法的本质，都是
很有价值的。
（三）宏观调控权的独立性
宏观调控权是否属于一种独立的权力？对此存在着不同看法。有人认为宏观调控权就
是政府的一种行政权力，因而宏观调控法就是行政法的组成部分；也有人认为宏观调控法
不同于行政法，宏观调控权也不是行政权；还有人认为，宏观调控权并非独立的权力形
态，因而也不存在它与其他权力的关系问题。由于在行使宏观调控权过程中会产生与其他
权力的关系问题，从而会涉及宏观调控权独立性的问题，因而有必要对此作出研讨。
本文认为，宏观调控权不同于传统的行政权，不能简单地认为它是行政权膨胀的结
果，因其产生基础、实施手段、行权目标等都与传统的行政权不尽相同，因而是一种新型
的权力。事实上，对于传统的行政权，行政法学界已经有了一些重要的理论解释，但对于
新型的宏观调控权，则还缺少深入的研究，并往往认为行使宏观调控权的主体都是政府职
能部门，因而宏观调控权就是行政权，宏观调控法也就是行政法的一部分。
其实，各类行政机关都在自己的权限范围内行使着行政权，也就是说，它们都有行政
权，但并不是各类行政机关都有宏观调控权。事实上，宏观调控权不仅不全部归属于行政
机关，而且即使是宏观调控的执行权也只限于少数行政机关。我国在机构改革后，在国务
院各部委中，被称为宏观调控部门的也仅有几个（当然这种提法本身也存在问题），这说
明其他部委并不被认为是直接担负宏观调控职能的部门。由于职能的特定化、专门化，决
定了权力的范围、类型和属性的差异，因此，仅是基于宏观调控职能的特定化以及宏观调
控权的专属行使，也可以认为，宏观调控权不同于一般的行政机关都能够行使的行政权。
应当看到，宏观调控权的行使有着特定的目标、领域、手段、程序、评价体系等，在
这些方面与行政权的行使是存在区别的。两类权力的产生基础、保护的权益等也不尽相
同。这些都使得与 现代 市场经济和现代国家职能相伴生的宏观调控权，与传统的行政权
有所不同。[1]如果认为这就是传统行政权的发展，则可能会与传统行政法的理论存在不
相一致的地方，从而可能损害行政法既存理论内在逻辑的严密性。
宏观调控权虽然具有独立性，但其有效行使并不是孤立的，而是需要一系列协调的、
配套的制度作为支撑。只有不断完善相关制度，特别是财税体制、金融体制、计划体制
等，才能使宏观调控权的行使取得更好的效益。
四、简短的结论
宏观调控权十分重要，本文仅是基于研究的现状，对其合法性、权力配置与行使等基
本问题略作探讨，但许多问题的探讨尚待深入。此外，还有诸如宏观调控权的类别、效
力，与之相对应的义务、责任，与相关制度的协调等重要问题，还需要做出专门、具体的
研究。上述问题的存在，实际上也为我国完善宏观调控法的理论和制度的具体方向。
宏观调控权的研究有重要的实践意义。宏观调控权的行使所产生外部效应是巨大的，
无论其对受众是否有约束力，都会对经济和社会发展产生一定的影响。如果能够在法律上
很好地解决宏观调控权的问题，就会有助于行之有效的宏观调控制度的形成，从而有助于
在国家与国民之间建立和谐的调控关系，而这些对于中国的未来发展恰恰是至关重要的。
因此，对宏观调控权及相关问题展开深入的研究，对于完善我国的宏观调控制度，提高宏
观调控水平，都具有重要的价值。【 参考 文献 】
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[4] 张守文．论税收法定主义[J].法学研究，1996,(6)
[5] 胡代光．西方经济学说的演变及其影响[M].北京：北京大学出版社，1998.
