弊病丛生的现行土地使用权出让制度和土地储备制度
——解剖上海“土地”麻雀
在这篇篇幅不算太短的论现行土地使用权出让制度和土地储备
制度的文章呈现在读者眼前时，请大家务必先掌握这样几个地产运作
基本概念：
1.土地使用权出让：指国家以土地所有者的身份将土地使用权在
一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权
出让金。土地使用权出让在土地一级市场进行。
2.土地使用权转让：指已按规定得到土地使用权的土地使用者将
土地使用权再转移的行为，包括出售、交换与赠与。按规定取得土地
使用权的个人，其土地使用权可以继承。
3. 购置土地面积：指通过各种方式(招标、挂牌、拍卖、协议、
划拨等)获得土地使用权的土地面积。
4. 开发土地面积：指房地产开发企业对新购置或新征用土地进
行道路、给水、排水、供电、供热、燃气、通讯等工程建设及场地平
整（简称七通一平）的面积。土地开发过程也就是将土地从“生地”变
成“熟地”的过程，对旧城改造所进行的七通一平也属于土地开发。
5.待开发土地面积：指通过各种方式获得土地使用权，但尚未进
行开发的土地面积。
6.土地开发投资额：指在土地从“生地”变成“熟地”过程中所投入
资产和对旧城改造七通过程中（不含一平）投入资产。在针对农村的
统一征地开发成本中，包括了动迁和劳动力安置成本。
6000 多万平方米的土地积压是“空转”出让所致
从 1995 年到 2005 年，十一年中上海房地产开发企业一共购置
了 7300 万平方米土地，完成土地开发面积 4400 万平方米(引自《中
国统计年鉴》)。然而，这十一年房地产开发企业购置的土地面积只
是 1990 年到 1994 年五年间房地产开发企业（包括 90 年代前期外商
投资房地产开发企业）得地面积的 79%——前五年的得地面积约
9200 万平方米——截止到 1994 年，上海市政府共向社会出让土地面
积 万平方米，其中非成片开发地块上的工业用地出让 663 万
平方米，工业用地出让对象是非房地产企业。（数据来源：年鉴类刊
物——《上海市房地产市场》，上海市土地使用制度改革领导小组办
公室、上海市统计局编）。
1995 年这一年，上海房地产企业的待开发土地面积足足有
万平方米（建设部网站《1995 年各地区土地开发情况表》）！
是后十年购买土地总面积的 94%。所以，即使上海房地产开发企业在
这后十年中把完成开发的土地全都转卖出去、并且没有把未开发土地
转卖到非房地产业系统，那么到 2005 年，房地产业未开发的土地面
积也足有 9000 多万平方米：1995 年待开发 6522 万平方米，后十年
间购置 6900 万平方米，共计 13422 万平方米，减去 1996 年~2005 年
开发的 3600 万平方米、2005 年正开发面积估算 600 万平方米，差数
是 9222 万平方米。
上海在 90 年代前期有多少房地产企业？这些房地产企业对土地
的吸容力怎么会那么大？
1992 年，有着 11812 户工业企业、其中大中型企业 678 户（1990
年数据）的上海第一波“房地产热” 开始涌现，随之大量的房地产公
司包括各种企事业单位的房地产公司一下冒了出来，这一年上海的房
地产开发企业就有 849 家，1993 年增加了 %，达到 1425 家：本
市 1000 家（增加 424 家）、中央部属单位和外省市在沪组建公司 217
家（增加 167 家）、外商投资企业 208 家。1425 家房地产开发公司中
包括专门为受让批租土地而成立的 195 家公司。这 195 家公司中，纯
粹中资的仅 25 家，外商独资 52 家，中外合资 118 家。另外，为配合
外商投资建设内销商品房，1993 年还成立了外商投资城市建设综合
开发公司 20 家。自此，上海全城卷入了房地产大潮（资料来源：《上
海市房地产市场（94）》P25）。
巨量的土地积压在房地产业，主要是积压那些专为受让批租土地
而成立的公司，特别是积压在由上海市人民政府批准、在浦东新区成
立的以各开发区名称冠名的公司。
上海市人民政府批准成立这些开发公司，就是为了让这些公司承
让政府出让的土地使用权然后再把土地使用权转让出去——政府自
己不能做土地买卖，要与国际接轨的政府就成立“开发公司”，让这些
开发公司代替政府做买卖。而土地要从政府手里移交到“政府的公司”
手里，是通过“空转土地使用权”。
所谓“空转”，是指政府没有拿出一分货币而是以一张“空转”的支
票作为对土地的投资，土地因为政府的“投资”有了价值；开发公司则
没有交纳一分货币而“空转”到了成片的、被注入价值了的待开发的土
地。在浦东，“土地使用权出让的地块可以是已经完成市政设施的土
地，也可以是成片待开发的土地”（见《上海市浦东新区土地管理若
干规定》，1990 年 9 月 10 日发布），政府把土地使用权出让给这些公
司，由这些公司来经营“从生地到熟地”的土地开发，并授予这些公司
能将土地使用权转让（包括赠与、出售和交换）、抵押、出租的权利。
到 1995 年，浦东各开发公司累计受让的“空转”土地面积是 6324
万平方米（引自《土地空转，滚动开发》，前浦东新区建设局局长助
理 、 前 浦 东 新 区 建 设 和 交 通 委 员 会 副 主 任 马 淑 燕 撰 文
出让地块总面积 8673 万平方米（包括内、外销）的 73%。占全市出
让地块总面积 11111 万平方米（包括内、外销）的 57%；累计开发土
地面积（即生地变熟地）3079 万平方米，累计转让土地面积 2100 万
平方米（数据来源：《上海市房地产市场（96）》P49，但《上海房地
产志》提供的累计转让土地面积数据有所不同，《上海房地产志》提
供的数据是：到 1995 年为止，浦东各开发公司的累计转让土地面积
是 万平方米，该数据可能扣除了从开发商中“回收”的土地面
积）。
从土地“空转”得来到土地“转让”出去，这期间的回报是实在和丰
厚的。
先看开发成本：
1991 年，上海市统一征用农业用地的土地开发成本是每亩
万元，包括动迁和劳动力安置费用（此费用占 %），折合每平方
米土地开发成本是 元，（数据来源：《上海市房地产市场（92）
P124》）。
再看得地成本：
虽然开发公司以“资金空转”得到了使用权，但等到土地产生了转
让收入时是需要归还政府“空转资金投入”的（起码理论上需要），那
么政府的“空转资金投入”是多少呢？在重点开发公司受让的 6159 万
平方米土地上，政府注入的“空转资金”是 亿人民币（引自《土地
空转，滚动开发》，前浦东新区建设局局长助理、前浦东新区建设和
交通委员会副主任马淑燕撰文），这也就是 90 年代初政府“赋予”这些
征用来的土地的价值，这些价值是人为赋予的，但却是实在的，这便
是这些公司当从“转让”上取得收入时要归还政府的真金白银，也就是
政府对这些“政府公司”延期收取的土地使用权出让金的价格。这价格
换算为单价是平均每平方米 元，每亩 万元。
上世纪 90 年代前期，浦东各“市政府批准成立的开发公司”其开
发土地的成本加上受让土地的支出（得地成本）是平均每平方米 497
元（计算式：395+102=497）。
那么转让价格是多少呢？
1994 年上半年，陆家嘴金融中心的熟地转让价是 500~600 美元
/m2，陆家嘴其他地区熟地转让价是 300~400 美元/m2；金桥出口加工
区工业用地的熟地转让价是 50 年使用期 118 美元/m2，30 年使用期
104 美元/m2，生活区用地的楼面价是 200~250 美元/m2；外高桥保税
区工业用地的熟地转让价是 140~160 美元/m2，商贸用地的熟地楼地
面转让价是 180~220 美元/m2。1997 年，外高桥地区综合用地的土地
价是 950 元/m2 人民币（数据来源：《上海市房地产市场（94）、
（98）》）。
市政府批准成立的开发公司就这样以“空转”受让的方式获得合法
的土地使用权，从而拥有了不断增值的土地资本，能每年从中外金融
机构获得大量的抵押贷款和银团贷款，用这些资金来滚动投入土地开
发，再以土地转让收入偿还借贷。
土地从“空转”中得，赢利从“转让”中来。“空转”使土地有了价值，
“转让”使土地得以大幅升值。
然而，从 1996 年起，“转让”风光不再。
到 1995 年为止，浦东各开发公司累计开发土地面积 3079 万平方
米，到 1996 年，开发的土地面积一下跌为负的 10 万平方米，1997
年开发 393 万平方米（数据来源：《上海房地产市场（96、97、
98》）。1998 年以后土地开发情况更不景气：1995 年、1996 年时包括
浦东在内的全市房地产企业的土地开发投资还有五、六十亿之多，
1998 年只有 18 亿元，1999 年更跌到 14 亿元，进入 21 世纪回升到 20
多亿元，一直到 2004 年，全市土地开发投资才恢复到 1996 年的水平
（注：这倒充分说明已开发土地的供应量其实很“富裕”。数据来源：
《上海统计年鉴》）。
1998 年全市土地开发投资骤减不是偶然的，这是 1996 年开始浦
东土地转让数量大幅回落的滞后效应。 1993 年浦东“空转”土地的转
让面积累计已达 546 万平方米，1994 年和 1995 年的转让面积都是
630 多万平方米，1996 年一下跌落到 280 万平方米，1997 年是 250
万平方米（数据来源：《上海房地产市场》）。现在我们能通过搜索引
擎查到“到 2001 年土地空转制度基本结束时，浦东共计空转出让了土
地 平方公里（即 8860 万平方米）”（《国际金融报》2005 年 4
月 18 日第 15 版：“土地转让”和“阳光财政”，浦东开发开放 15 周年
特稿），却无法查到到目前为止这些“空转”来的土地总共开发了多少、
转让出去了多少；我们只能根据来自各开发区的不同年份的不完整的
“转让出去的土地面积”，估计到 2005 年为止，浦东受让“空转”土地
的开发公司其转让出去的土地面积在 3500 万平方米左右，转让出去
的土地面积只有“空转”得来的土地面积的 40%。 “空转”造成的土地
积压面积大约超过 5300 万平方米，超过 2001 年到 2005 年五年间全
上海房地产开发企业购置的土地面积总和 5011 万平方米（购置土地
数据来源：《中国统计年鉴》），接近于 2004 年和 2005 年两年中上海
城镇房地产开发企业利用的土地面积 5178 万平方米（注：5178 万平
方米中土地不包括协议出让得来的土地 992 万平方米。数据来源：上
海市房屋土地资源信息中心网站）。
是“空转”让政府只消开空头支票就能无本生利，巨利的诱惑再加
上是政府自己在遥控操作，使得政府大胆放心将更多的土地投入“空
转”，“空转”后是否能转让出去，政府顾不上管，由此造成了巨量的“存
量土地”。“存量土地”集中“存”在有实力的市政府批准成立的“开发公
司”——土地积压其实还是积压在政府自己手里。
所以，浦东土地的大量闲置一开始并不是开发商在有意囤积居奇，
这是政府的“失算”。是在上世纪 90 年代中期，市场对浦东土地的实
际需要与政府对土地的“计划出让需要”相差悬殊造成。土地出让是在
“计划”着进行，土地转让却市场化了——90 年代前半期的浦东投资者
大多是从市场经济发达国家和地区来的，他们不受“计划”影响。
但在进入 21 世纪以后，上海当年低价受让政府土地的土地使用
者是完全有可能故意囤积土地的，因为绝大多数土地从 90 年代前期
的土地一级市场得来，一级市场得来的土地着实便宜，而 2001 年以
前凡储有土地的开发商转让土地的价格也不可能贵，好不容易熬过了
上世纪 90 年代盼到了房价疯涨的年景，房地产商希望把土地“高抛”，
再“高抛”。
当巨量的土地积压由政府“空转”造成，那谁来追究政府的责任？
现实是，非但不会有人来追究政府责任，相反“空转”还被当成引以自
豪的业绩：“浦东开发十年，吸引总投资逾百亿美元，其中 70%以上
为重点开发公司以地招商所引进的”（马淑燕：《土地空转，滚动开
发》），那么，献出土地来成全政府招商的农民得到多少好处？他们真
实得到的好处与各级官员上报的好处相称吗？吸引了逾百亿美元的
投资，人民付出的代价又是什么？
其实在上世纪 90 年代前期和中期，不成立“政府公司”也能招商、
也能出让土地、也能收取土地出让金——土地是人民的，政府是代表
人民利益的，代表人民向外商收取土地出让金天经地义。只不过如果
不成立“公司”，很多“操作”就不方便、不顺畅，就少了“市场经济”这
堵“挡风的墙”——今天回过头来看，就是这么一回事。
土地应该是什么价格？
上海土地市场没有市场价
根据《中国统计年鉴》统计，2002年到2004年，上海房地产业购
置的土地面积分别是万平方米、万平方米、万平
方米；购置的总价分别是亿、亿、亿；平均土地单价
是：2002年1385元/m2，2003年1180元/m2，2004年1657元/m2；根据浦
东新区公积金中心曹徵明在《上海房地产市场报告（总176期）》登载
文章，2002年土地平均中标价是705元/m2，2003年土地平均中标价是
1581元/m2；根据上海市房屋土地资源信息中心网站提供数据计算，
2004年房地产行业的公开招标土地平均中标价是1358元/m2，2005年
是1234元/m2（并非笔误）；2004年挂牌平均竞得价是1730元/m2，2005
年是3644元/m2。
这些数据是上海全市土地市场的“市场价”吗？不是。
虽然上海的“市区面积”从1990年的平方公里扩展到1997年的
公里再扩展到2005年的公里，但常住人口密度（包括
外来常住人口）在每平方公里2万到4万的仍然集中在9个中心城区
（面积289平方公里），宝山、闵行、浦东新区人口密度在每平方公里
四、五千人，其余行政区大多是每平方公里一千挂零，最多两千人
（嘉定区）。而每平方公里一千人到两千人的行政区的区域面积却占
了全市市区面积的72%。这些区在上海的土地等级划分上都属于八级
到十级地段（崇明县是十一级，滩涂地是十二级），并以十级地段为
多；宝山、闵行、浦东新区区域面积占全市市区面积的的23%，中心
城区只占5%，然而占市区常住人口38%的居民是居住在面积占5%的
中心城区（1996年时52%的居民居住在占%的中心城区）（资料来
源：《上海统计年鉴》）。
2003年到2005年，上海土地一级市场向全社会出让（包括向房地
产商出让）一级至四级地段土地（大致相当内环线界内4/5面积，约85
平方公里）只占出让土地总面积的%、%、%，出让九级及
九级以上地段土地约占出让土地总面积的56%。（根据上海房地产估
价师协会网站登载《上海市有偿使用地块一览表》数据计算）。这说
明，在土地一级市场上，繁华和较繁华地段出让的面积已经少到微不
足道，其对一级市场地价的影响也就微乎其微，而出让远郊土地（包
括崇明县的土地）要占出让土地总面积的一半以上，是远郊的地价在
影响上海整个一级土地市场价格。
因此，以上的“中标价”、“挂牌价”都不能代表上海整个土地市场
价格，更何况土地二级市场的转让价我们还无从知道！
土地不是普通商品
那么，从已经成交的土地价格上能判断上海的土地价究竟是高还
是低吗？那要看以什么为参照系，如果以欧美亚发达国家地价绝对值
为参照，欧美亚发达国家是严格区分住宅用地和商业用地的，商业用
地价格是住宅用地的155倍（伦敦）、18倍（旧金山）、倍（巴黎）
不等。相比之下，上海的住宅地价高极了，而商业地价又低极了；而
如果是以香港地价绝对值为参照系，上海的土地价就很便宜。
表一、
80年代末欧美亚城市土地价格
东京 巴黎 台北 大阪 汉城 伦敦
法兰克
福
旧金山
住宅地价
（日元）
108000
0
489200 261905 227060 51480 35964 32448 19599
商业地价
（日元）
148000
00
117408
0
104761
8
610000
0
108420
0
556593
0
150072 352783
住宅/商业 % % % % % % % %
资料来源：赵尚朴：《欧美亚各国城市土地使用制度探索——城市土
地使用制度研究》， 1996年中国城市出版社出版发行
表二、
80年代末欧美亚城市土地价格（折1988年人民币）
东京 巴黎 台北 大阪 汉城 伦敦
法兰克
福
旧金山
住宅地价
（元）
31409 14227 7617 6603 1497 1046 943 570
商业地价
（元）
430414 34145 30467 177400 31531 161868 4364 10260
1996年中国城市出版社出版发行的《欧美亚各国城市土地使用制
度探索——城市土地使用制度研究》这本书是潜心研究国外城市土
地使用制度多年的原建设部城乡建设研究所研究员赵尚朴先生著的，
《80年代末欧美亚城市土地价格》用日元标价，资料可能来自日本
（赵尚朴先生早年是就读日本早稻田大学学生）。
我们看到：在“资本主义”国家中除了日本，城市的住宅地价并没
有涨到天价，与这些国家的居民收入相比，他们的住宅地价才真正是
便宜，如果折成楼面价，那就还要便宜！所以，“经济发展了地价应
该上涨”是有条件、有尺度的，而居民住宅用地与商业用地要严格区
分、住宅用地价要远远小于商业用地价，这才是发达国家和地区城市
都遵循的——这是涉及到社会安定政权稳定的大事，哪个政府敢掉以
轻心？
此表东京地价最高，商业地价高到相当于每平方米43万人民币
（1988年汇率）。东京地价为何最高？据赵尚朴先生研究，是各行各
业的大企业都囤积土地参与投机，结果，1955~1980年25年间，全日
本批发物价上涨2倍，消费物价上涨4倍，土地价格上涨32倍，在投机
需求拉动下，东京地价在1983年~1988年五年中涨了3倍。日本国土是
美国的1/24，地价总值却是美国的2倍，居80年代末世界各国地价总
值之首。土地上涨使日本社会矛盾空前尖锐，1988年，自民党公开反
省“我们自民党在战后的经济恢复和起飞方面是成功的，可是在土地
政策方面是失败的”，“我们土地政策的错误，就错在拿不是商品的土
地当做商品来对待这一点上。” ( 赵尚朴：《欧美亚各国城市土地使
用制度探索——城市土地使用制度研究》 P25、P26) 1988年12月，
经历了由土地投机带来严重社会问题的日本痛定思痛，在周密对比了
世界各国土地政策以后，公布拔本塞源的《土地基本法》，日本的土
地政策由此发生划时代的转变，开始了使私有土地还原为具有公共性
和社会性的资源的努力，并用税收杠杆来保证《土地基本法》得以实
施。自那以后，日本土地市场价格长期下跌，炒风不再。一直到2006
年秋天，日本国税厅公布的数据才显示了东京土地均价比上年上涨
%，而上年的上涨幅度是%。（关于东京土地上涨信息，见：
我们一直以为资本主义社会既然强调产权明晰到个人，在土地上
问题上也一定是持有这种观点。然而，根据赵尚朴先生的研究，“到20
世纪80年代，资本主义土地私有制的观念已经成为历史残迹。城市土
地利用社会化进而实现土地公有化的思想已遍及全球”，“英、德、法
等国采用渐变的办法，一方面采用立法、行政、税收等社会化的手段
使城市土地的使用纳入社会化的轨道，另一方面，通过土地收购和发
动先买权等办法，用发给补偿金的办法扩大公有地。现在，瑞典、新
加坡已经基本实现了土地公有制。其他国家的土地公有正在扩大
中。” ( 赵尚朴：《欧美亚各国城市土地使用制度探索——城市土地
使用制度研究》P31)
由于英、法、德、日私有制土地较多，实现土地公有需要庞大的
收购补偿费，所以他们采取渐进法，利用土地征购和先买权制度不断
扩大公有地；而瑞典和新加坡国土面积狭小，容易实现土地公有制。
“英国的土地公有化分为两个部分。即土地的全面公有化和土地
的部分公有化”。全面公有化指扩大公有用地，把土地所有权逐步转
移为国家所有或公共团体所有，成为公共用地。部分私有化指在承认
土地私有状态下，通过土地开发权公共化，把土地的开发利益（既土
地增值部分）用土地开发税的形式返还社会，税率占开发增值部分的
60%~80%。
瑞典的斯德哥尔摩在18世纪前就实行土地公有制，以后因租地给
市民演变为土地私有制，1950年以后又恢复公有制，城市商业区50%
以上土地、居住区70%以上土地是政府所有，不属政府所有的不可转
卖只可出租。
新加坡是用非商品交易的行政行为进行土地收购。到90年代前期，
全国54%是国有地，27%是公有土地由国家租给国家机关使用，少量
土地租给民间。居民大多居住在国有地上，新加坡是世界上住房拥有
率最高的国家之一，也是居民住房条件最好的国家之一。
一直信奉“私有财产不可侵犯的”的资本主义国家认识到“土地应
该公有”，是他们发现了土地是“越长期不卖越增加价值”的特殊物品，
一旦土地成了私人财产，土地私有者必然因为土地“越长期不卖越增
加价值”的特点而惜卖居奇，除非是抬高价钱炒卖地皮，这样土地流
动越来越少，价格越炒越高，随着价格炒高，土地流动更加稀少；作
为保障有产者利益的资本主义国家，本来是许可这种现象存在的，但
这种现象存在，却使广大居民住房供应得不到保障，由此带来的社会
动荡是要影响到执政者的根本利益的，因此，他们必须改弦更张。
“城市土地由于社会资本的投入和公共服务的供给而产生了价值，
并且和其他的土地利用形态互相影响而增加了价值。因此，土地是具
有公共性和社会性的资源，和其他生产性商品有完全不同的特性。土
地不能和一般商品那样按自由的市场机制交易和转卖。土地所有权一
定要属于国家、土地的使用权一定要服从城市规划，土地的开发权应
该由政府掌握。” ( 赵尚朴：《欧美亚各国城市土地使用制度探索
——城市土地使用制度研究》P31)
赵尚朴先生的多年的研究成果为我们拓宽了在土地问题上的“国
际视野”，使我们能对照上海近年招投标出让、挂牌出让过程中反映
出来的种种问题，判断上海土地价格和土地管理是否与国际“接轨”。
上海的土地市场经营没有与国际“接轨”
商业地价相对低，住宅地价无定规
上海的土地分为十二级。一至四级是繁华区和次繁华区，九级和
九级以上区域属于原远郊范围，五至八级是市区非繁华区和原近郊区。
如同欧美亚国家一样，我们也将商业地价和住宅地价区分开，然后看
上海的地价是否“同国际接轨”。
先看商业用地出让情况：
查看《上海市有偿使用地块一览表》（此表反映土地一级市场向
全社会出让土地情况，出让对象不仅是房地产商），2003年5月22日，
出让二级地段福建中路以东九江路以南（南京东路永安公司附近）的
土地6713平方米为商业用地，中标价每平方米6252元人民币（楼面
价）；2003年9月15日，出让二级地段金陵东路西藏路口（近大世界）
的土地3998平方米为商业用地，中标价每平方米6631元（楼面价）；
2003年12月31日；出让四级地段虹口提篮桥万平方米商住楼用地，
中标价每平方米4170元人民币（楼面价）。
2004年12月30日，挂牌出让三级地段十六铺附近会馆弄（近黄浦
江边）土地万平方米为商业用地，中标价每平方米14133元人民
币（楼面价）。
2005年6月23日，公开招标出让三级地段北外滩汇山码头东块
万平方米土地为商务办公用地，政府实收出让金每平方米10366元人
民币（楼面价），按照出让金是中标价30%的标准计算，中标价是每
平方米34554元人民币（楼面价）——这便是准备建造“世界第一摩天
轮”、“黄浦江边又一座景观性、标志性、文化娱乐性建筑”的地块，
但已于2006年12月30日被上海市人民政府收回后重新出让。
2005年2月23日，挂牌出让四级地段虹口多伦路（四川北路鲁迅
故居附近）商务办公用地万平方米，政府实收出让金每平方米1175
元人民币（楼面价），按照出让金是中标价30%的标准计算，中标价
是每平方米3917元人民币（楼面价）。
再看住宅用地出让情况（包括商品住宅用地）：
2004年3月11日，招标出让五级地段虹口水电路丰镇路万平方
米商品住宅用地，中标价每平方米2737元人民币（楼面价）。
2005年2月18日，招标出让六级地段杨浦区新江湾城万平方
米商品住宅用地，中标价每平方米5326元人民币（楼面价）。
2005年5月13日，公开招标出让五级地段虹口三门路万平方米
商品住宅用地，政府实收出让金是每平方米437元人民币（楼面价），
按照出让金是中标价30%的标准计算，中标价每平方米1457元人民币
（楼面价）。
2005年6月6日，公开招标出让位于九级地段的闵行浦江镇
万平方米土地为世博会动迁商品住宅用地，政府实收出让金是每平方
米楼面价元，出让金总价萬元，土地出让总价（即中标价）
4779萬元，（土地出让总价见上海市房屋土地资源信息中心网站《上
海市城镇房地产开发土地供应和开发利用情况向全社会公布情况汇
总》）。
2004年3月12日，公开招标出让七级地段嘉定江桥镇万平方
米土地作为商品住宅用地，中标价每平方米1665元人民币（楼面价）。
2004年7月12日，公开招标出让同地段嘉定江桥2号地块万平方
米土地，用来建造“中低价‘四高’示范居住区”，中标价每平方米楼面
价元。2005年6月15日、6月21日和10月26日，公开招标出让嘉定
江桥5号地块万平方米、6号地块万平方米和9号地块万
平方米土地，用途同前，中标价分别是每平方米楼面价元、
元、元。（所谓“四高”，即“高起点规划、高水平设计、高质量施
工、高标准管理”，体现“造价不高，水平高；面积不大，功能全；占
地不多，环境美”的特色。在总体设计上，以多层住宅为主，局部为 4
至 5层；“小户型”比率占总房型的 75%以上，其中约 60%为建筑面
积 70至 80平方米的二室一厅，15%为建筑面积 50至 60平方米的一
室一厅）。
将这些土地中标价格与欧美亚城市土地价相比，上海的土地一级
市场商业用地价实在太便宜：2004年底，靠近十六铺的次繁华地段其
商业用地楼面价才万元，到2005年，上海又一“形象工程”、北外滩
的 “世界第一摩天轮” （现已成为泡影）商业用地其土地单价是
万元，楼面价万元。而这个地价已是上海一级土地市场地价之最
高——圆明园路外滩源的土地价虽然是每平方米万元，但楼面价
只是万元。相对应，住宅用地价就不低了：2004年，五级地段每
平方米楼面价2737元，2005年，六级地段每平方米楼面价5326元，（请
注意：这仅是土地一级市场的价格，上海称这个价格为 “起板价”，
相当于“原始股股价”，在土地二级市场即转让市场上还有一茬接一茬
的接盘者，接盘价是一茬高过一茬的），四级以下地段在一级土地市
场上则基本没有住宅用地供应，也就无从知道价格（在土地出让一览
表中出现的四级以下地段中的住宅用地都是“协议转让”，有些是“补
地价”性质，有些是市政府批准以协议方式出让土地使用权的项目和
市政府有关部门认定的旧区改造项目。与其地段相比，价格很低，是
不能用来作比较的）。
土地定价缺乏规范
住宅用地定价是缺乏规范的：2004年七级地段嘉定江桥镇的商品
住宅用地是每平方米楼面价元，然而，同年和隔年在同一个镇
上政府建造的 “示范居住区”，楼面价只有每平方米~元，这
与商品住宅楼面价要相差80多倍到120多倍，这些土地都是经过公开
招标的、政府收取了土地出让金（占土地总价30%）和土地开发成本
费（占土地总价70%）的，也就是说，土地开发成本都已经包括在内
的！这样定地价，很难说没有随心所欲的成分。
同一个镇上的土地，同样的土地用途，楼面价悬殊达一百倍，真
是匪夷所思。不知道在楼面地价悬殊的不同地块上，农民得到的 “征
用价”是否也这样悬殊？另外，“示范居住区”顾名思义，应该是先示
范后推广的，那么，这“示范居住区”每平方米十几元、二十元的楼面
地价是否也应该推广？如果回答“是”，说明是政府在补贴地价，那就
是市民和农民的共同福音了！如果回答“不”，那政府要“示范”什么？
“示范”给谁看？
九级地段金山亭林有万平方米土地是2005年6月9日批准
投入使用的，用途为造“中低价普通商品房”，出让方式是“项目招
标”，中标总价亿，中标楼面价是每平方米882元，规划建筑面积
万平方米，土地面积万平方米（数据来源：上海市房屋土
地资源信息中心网《上海市城镇房地产开发土地供应和开发利用情况
向社会公布情况汇总表》第187项）。
同年11月1日，这万平方米土地又由一级市场公开招标出让，
用途是造“商品住宅”，政府收取的土地使用权出让金是万元（出
让合同号：沪金房地[2005]282号，见2005年12月《上海市有偿使用
地块一览表》）。
于是，我们不知道这万平方米的土地出让到底以6月9日的
土地使用权出让金和土地总价为准，还是以11月1日的土地使用权出
让金和土地总价为准？仰或以6月9日的土地使用权出让金、土地总价
加上11月1日的土地使用权出让金、土地总价为准？
因为在这同一块土地上，6月9日的土地使用权出让金是亿、
土地出让总价是亿；11月1日的土地使用权出让金是万，土
地出让总价6425万。6月9日的土地楼面出让单价是每平方米882元，11
月1日的土地楼面出让单价是每平方米100元。
这样提问，不是要故意为难有关部门。由于政府部门对土地的定
价标准从未向社会公开，而在九级地段，每平方米100元的土地在土
地一级市场又普遍存在。因此，只要政府不向公众公布一级市场土地
是如何定价的，市民是有权向政府问个明白的。
以上除了金山亭林的万平方米土地没有标注是在哪个市
场的交易，其余都是政府在一级市场的土地出让。土地一级市场，就
是政府一手出让土地使用权，一手收取土地使用权出让金的市场。土
地一级市场定价不规范，整个土地市场价格就不可能规范。
土地市场难窥全貌
——了解“出让”市场易，了解“转让”市场难
土地二级市场，是从一级市场得到土地使用权者转让土地使用权
的市场，也就是政府以立法形式准许炒卖土地的市场。但我们对这个
市场知之甚少。由于二级市场的交易性质是“互通有无”，“愿买愿
卖”，因此很多信息是得不到反映的。也就是说，对于土地交易，我
们真正能有所了解的还是限于一级市场。
从官方渠道得到的二级市场唯一信息，是房地产业的土地转让收入。
表三、
全国房地产业土地转让收入与上海房地产业土地转让收入对比表
单位：亿元
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
全 国 土 地 转 让
收入
189
上 海 土 地 转 让
收入
45 23
上海占全国 21% 37% 33% 23% 15% 18% 31% 27% 34%
资料来源：《中国统计年鉴》、《上海统计年鉴》
上海土地转让收入占全国三分之一，说明上海房地产商在二级市
场“面上交易”的活跃。有的房地产商得到土地转让收入，有的房地产
商就转让到了土地。至于转让到了多少土地和转让单价，因为我们不
可能知道房地产商之间的交易，就不能妄加猜测，况且，现在房地产
商更感兴趣的是转让“项目公司”，转让到了公司，就是转让到了土地，
但土地转让交易就难以从数据上反映了。
因此，很难说有哪个部门能全面把握了上海整个土地市场的交易，
而土地二级市场交易价格不明朗，上海整个土地市场的交易价格就难
以“平均”得出。
但是，土地二级市场一茬接一茬的转手交易现象存在的本身（行
业中人认为能够在第三次转手中拿到土地都属不易），我们可以看到
一级市场的利润空间、一级市场得地者的“背景级别”；由此可见，二
级市场再炒卖、再不规范，如追本溯源，问题还是出在一级市场。
