建立化工园区灾难性事故危机管理多元联动体系
我们在发展化工园区的过程中，如何在分享化工发展成果、获取化工园区建设利益的同时，维
护好我们赖以生存和可持续发展的生态环境，保障财产安全和公民生命健康，降低经济发展的资源
能源消耗和环境危害，最基础的前提就是建立和完善长效灾难事故危机管理系统，防范和消除灾难
事故隐患，尽可能把事故造成的损害降低到最小化。
一、建立危机管理系统的多元联动体系
危机管理是应该是政府主导下的全社会共同参与治理的多元联动，化工企业、公共部门（主要
指政府机构及政府主导的公共机构），政府之外的其他公共组织（社会公益组织和公民社会团体）、
非政府组织的经营性中介组织等，都是化工园区的治理主体（见图４-１ 我国化学工业园区危机治
理组织结构体系）。
1、区内企业
区内的企业是园区灾难事故的发源地，其义不容辞地要承担危机治理的重要的基础性工作。灾
难事故发生不仅企业自身蒙受重大损失，还会威胁到整个园区的其它企业，并且造成园区的产业链
的断裂，企业在事故前要在人、设备和管理不断地发现和消除事故隐患，事故中要主动服从危机管
理的人、财、物的统一调配，主动参与事故的抢险和救援。
Ⅰ企业必须以安全成熟的生产工艺，检测合格的生产设备投入生产，并按要求定期进行维修保
养，从硬件上防止带病生产，杜绝设备引起的事故。
Ⅰ严格按照政府部门评审通过的环评和安评报告规定建设生产，环评和安评报告是经过专家论
证和审查通过的，防止报告仅仅停留在字面上，企业盲目上马之日就是事故隐藏之时。
Ⅰ加强操作员工培训，制定相应的操作规程，建立完整有效的安全教育和检查制度。
Ⅰ淘汰落后工艺，及时报废到期设备，采用环境友好型的技术成果。
Ⅰ建立和谐的劳动关系，加强与周围居民的沟通和合作，主动接受社会监督和舆论监督
2、公共部门(指政府机构及政府主导的公共机构)
在我国，公共部门包括各地方党组织、人民代表大会、政府行政组织，政治协商会议和履行行
政职能的其他社会组织，这些机构以政权的暴力工具确立权威的合法性。另外加上高等研究机构与
政策咨询机构等。
公共部门以建章立法规范化学工业园区的建设和长效管理，运用行政手段保证政令畅通，制止
企业损害社会利益的“外部效应”行为，保障公民和企业的合法权利不受侵害，回应公民社会的利益
主张，在危机事件管理中有效配置资源，发挥决策核心作用，指挥和协调危机应急机制的运转和执
行，尽快隔离和消除危机。
3、政府之外的其他公共组织(社会公益组织和公民社会团体):市民社会
政府之外的其他公共组织包括社会公益组织和公民社会团体，这类公共组织是也称非政府组织，
其存在目的是谋求社会共享利益并实现公共价值。
非政府组织在危机管理中的作用越来越受到重视，危机前形成对公共部门的监督机制和政治沟
通的协调机制，对企业进区和生产中出现的问题形成一种重要的制衡机制，促进园区社会系统的协
调和和谐，在危机中是参与危机管理的不可缺少的有生力量，危机后参与事故责任的追究和处理，
对公民社会进行宣传教育。
市民社会是园区的最基本的社会力量，是园区建设的利益共享者，是灾难事故的最直接的受害
者。市民社会对园区和企业的化学品的危害享有知情权，了解相关的法律和应急预案，对可能出现
的事故应急救援应该得到训练，熟悉和掌握相应的自救和避难的技能，在事故发生后应该有组织地
参与和配合应急救援，人员和财产服从危机管理的必要的调用，危机后其合法权益得到相应的补偿。
4、经营性中介组织
经营性中介组织主要指为化工园区和进区企业制订规划的单位，还有为企业起草可行性分析报
告、环境影响评估报告、安全评价报告的单位，这些单位尽管经营地点不在园区，但却是园区的政
策和利益相关人，他们以自己的智力和服务从园区获益，以自己的职业资格和信誉承担着责任，灾
难事故发生后他们是专家组的重要成员，为危机管理提供决策依据和参考意见。
经营性中介组织应该还包括商业性保险公司，在市场经济条件下事故发生利益损失最大的是保
险公司，受利益的驱动，保险公司不仅会在企业日常生产经营中加强监督和警告，而且事故发生后，
他们也会进行相应的调查分析评估，就很好地避免了追究责任时体制内循环难以查清事故真正原因
的现象。
图１ 我国化学工业园区危机治理组织
下面以江苏扬州化学工业园区的消防队伍为例，说明多元联动的可行性和必要性。
扬州化学工业园区将建在江苏省仪征市，直属扬州市领导和管理，离扬州市区２３公里，离仪
征市区２公里，规划面积６０平方公里，下辖一个镇、一个街道办事处。在交通上园区依傍长江，
宁通高速公路、宁通铁路经过仪征市，与南京禄口机场，上海浦东虹桥机场相距甚近，西有南京长
江二桥，东有润扬大桥，区域交通十分便利。西气东输管线、鲁宁输油管道由园区过境，因此园区
形成了集公路、水路、铁路、管路为一体的综合交通网络。在长江岸线资源上更是长江中下游为数
不多的河势长期基本稳定的黄金水道之一，具有沿江岸线 公里，具有 80 年不塌不淤的良好纪
录，水深平均达 18 米，可供 5 万吨级船舶顺利进出，比较适宜大运输量、大投资的化工项目布点。
目前已建成年吞吐能力 200 万吨的仪征化纤货运码头、年吞吐能力 2000 万吨的原油和液体化工原料
码头。已开发利用的岸线约 公里，开发率为 %，未开发利用的岸线约 公里，其中宜建
深水港岸线 公里，可建一批万吨级以上的码头。距长江口岸不过 340km，万吨轮船可由仪征港
直趋长江入海。在产业优势方面，扬州市独到的区位优势和资源优势，也吸引了国内外一批大型企
（ ）社区 市民社会
公共部门 化工企业
第三部门NGO
（ 、 红十字会
、工会
民间环保组织
危险化学品社会救援组织
化学工业协会
）……
经营性
中介组织
业安家落户，目前扬州境内现有规模以上化工企业近百家，仪征化纤股份有限公司、大连化学工业
股份公司、江苏扬农化工集团有限公司、华兴公司、我国最大，年通过能力 2000 万吨的中转油港－
南京港股份有限公司、建邦石化、优士化学、中石化石油储备库已相继落户园区，邻近的上海石化、
扬子石化、上海高桥、仪征化纤、金陵石化等大型石化企业和清江、南京等地方化工企业都在高速
发展。扬州居于其中，产业配套机会较多。
从消防力量看，我国的消防力量主要分为公安消防队、企事业单位专职消防队、乡镇保安联防
消防队。扬州市消防支队市区４个中队，其中一个特勤中队，１２２人，所辖四个县（县级市）４
个中队，合计８４人，包括县级市仪征市消防中队。从化工园区事故抢险救援最近的仪征市消防队
队来看，中队为正连级单位中队，大队编制 24 人，中队现有 20 人，共有执勤车四辆，其中东风高
低压泵水罐车一辆、东风高低压泵泡沫车一辆、解放水罐车一辆、黄河泡沫车一辆。主要有空气呼
吸器七具、隔热服五套、防化服四套、避火服二套、防毒面具三件、液压破拆组合器材一套（撑顶、
剪切、扩张各一件）、撬门器一个、金属切割机、机动链锯各一件、救援提升三角架一个、排烟机两
台、救生气垫一只、无火花工具一套、漏泄通信救生安全绳四根。其他常规器材按标准配备齐全。
而园区内中石化仪征化纤消防支队来看，中国石化仪征化纤股份有限公司消防支队是公司直属
处级单位，现有员工 245 人，分别由正式工、劳务工和临时工 3 个部分组成。支队下设五个中队（一、
二、三中队，特勤队、培训队），共有执勤车辆 28 辆,其中指挥车 4 辆、东风水罐车 4 辆、斯太尔水
罐车 2 辆、黄河泡沫车 5 辆、斯太尔泡沫车 2 辆、奔驰泡沫车 3 辆、黄河干粉车 1 辆、解放干粉车
1 辆、东风二氧化碳车 1 辆、曲臂云梯车 1 辆、火场照明车 1 辆、火场勘察车 1 辆、火场运输车 1
辆、气防急救车 1 辆。主要有空气呼吸器 44 具，移动供气源 2 套，空气充填泵 1 台，避火服 10 套，
防化服 16 套，液压破拆工具（剪扩器）4 套，救生气垫 1 套，排烟机 3 台，金属切割机、机动链锯
各 3 件，救生担架 2 件，气体检测仪 4 具。其他常规器材按标准基本配齐配全。1
从比较中来看，仪征化纤作为园区的企业消防队的装备和人员远远超过了仪征市消防中队，而
且超过了扬州市消防支队，而且应用于化工专业化的消防设施和装备更是公共部门消防力量无法比
拟的。因此化工园区的消防的必须充分发挥企业的消防队伍的作用，企业的消防对也必须服从园区
的危机管理的统一调配。但是随着企业的改革的逐步深入，企业的消防队如果得不到公共部门的扶
持和补助，能否保持如此庞大的消防力量就难以预测。园区与企业共建消防队是比较可行的思路。
我们还可以再从发展志愿者队伍来进一步增强我们的消防力量。“美国现有专职消防队和志愿消
防队的总数为 103．36 万人，其中专职消防队为 26．18 万人，占 25％；志愿消防队为 77．18 万人，
占 75％”2，“韩国有消防员 102306 人，其中 21248 人是职业消防员，其余是志愿消防员。另外还有 257
个企业和化工厂都有有自己的消防队。”3除了政府和企业的消防力量，我们的非政府组织和市民社会
来培训组织消防志愿者，就可以有效化解危机管理中消防力量不足的矛盾。
二、长效的危机管理体制
1、完善法律体系
尽快完善化学危险品生产、仓储、运输、销售、消费等安全管理、事故法律责任追究、事故危
害损失赔偿等的法律法规。由于化学工业园区是化学产品，特别是化学危险品的集散基地，生产、
仓储、运输、销售、消费的任何环节发生事故，都有可能扩散为灾难事故，而“现有的有关危化品管
1 资料来源:扬州消防网
2昆明市公安消防支队火凤凰网,美国消防组织机构,
3昆明市公安消防支队火凤凰网,韩国消防机构,
理的法规比较多，除了国家出台的《危险化学品安全管理条例》外，原化工部、交通部、环保总局
等部门都有相关的规定和标准，而这些规定和标准之间存在着互相不协调，有些甚至矛盾的问题，
使得企业无所适从，这种面貌必须有所改观。”4。我们可以适用的法律只有《安全生产法》、《消防
法》、《劳动法》、《环境保护法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《环境噪音污染防治法》等
法律，关于化学危险品的专项法规最高层次的只有《危险化学品安全管理条例》，其它的是部门规章
和国家标准。
从世界范围看，“美国总统于１９７０年签署了《职业安全卫生法》,其后随着化学事故的多次出
现,美国逐渐完善了化学品的立法机制。到目前为止,已形成了一个比较完善的法规体系,做到了化学
品从‘摇篮’到‘坟墓’的全生命周期的安全监控”，“日本化学品管理与立法状况日本有关危险化学品管
理的法规有:(１)化学物质控制法； (２)劳动安全卫生法； (３)有毒有害物质控制法； (４)高压气体
控制法；(５)爆炸物品控制法； (６)消费产品安全法； (７)废弃物法;(８)环境基本法;(９)危险货物
船舶运输及储存规则;(１０)航空危险货物运输法。”5
建议国家尽快出台《危险化学品事故灾难应急预案》，并由部门应急预案上升到法律，制定《危
险化学品灾害事故防治法》及其配套法规，建立、健全我国危险化学品安全监督管理法律、法规体
系，从而从源头上防止和减少化学品灾难事故的发生。
2、规范园区建设
尽快制定化学工业园区建设的政策。化工是资金技术密集性的产业，化工园区的建设为吸引大
项目、大资本的投资构建了具有比较优势的平台，对实现地方经济规模的跨越式发展，提升地方产
业积聚的竞争力，树立地方领导政绩工程都是大有裨益的，化工也是环境资源消耗大、运输成本高、
环境保护设施占总投资比例高、日常环保设施运营成本大、水资源需求量大的产业，因此我们从中
国石油和化学工业协会统计公布的化工园区名单看，大多数在沿海、沿江地区，江苏经过各级政府
批准的化工园区就２０个，几乎所有类型的化工园区在江苏都有，长三角几乎所所有的城市都在发
展自己的化工园区（见图４-２ 江苏沿江化学工业园区分布），许多园区由于没有突出的比较优势，
出现了同质恶性竞争，就以压低土地转让价格、降低环境治理标准、变通国家投资政策等土政策吸
引投资，为化工园区灾难事故留下了隐患，所以有人讲长三角是抱着 “炸弹”进入重化工时代。中央
政府要尽快明确化工园区建设的规范，学习国际化工园区的建设经验，避免规模散乱、无序竞争的
现象。
4 胡志鹏,向 群,我国危险化学品生产存在的安全问题及措施[J],安全､健康和环境,2004 年,第 7 期:24 页
5叶从胜,李运才,国外化学品管理法规概况[J],安全､健康和环境,2002 年,第二卷第 03 期:33 页
3、 增强化学灾难应急救援能力
图２ 江苏沿江化学工业园区分布
（文献来源：新华网．化工园区是否重蹈“经发区”覆辙
）
尽快建立专业化的灾难化学事故的消防救援机构。化工灾难事故的应急救援需要专业化的救援
设备和人力，我国目前隶属于国家的安全生产监督管理局归口管理设立上海、吉林、沈阳、天津、
济南、青岛、株洲和大连等 8 个化学事故应急救援抢救中心，“因各种原因，8 个中心除青岛、上海中
心外，其他中心工作基本上处于停滞状态”。“我国卫生部于 1999 年 4 月 23 日组建了国家中毒控制中
心，该中心依托于中国预防医学科学院，利用中国预防医学科学院的技术、设备及人员优势和多年
积累起来的中毒控制经验、国内外联络网，背靠全国各学科专家，面向全国提供有关中毒抢救服
务。”6 “1997 年公安部消防部队在全国 30 个重点城市成立了消防特勤队伍,配备了比较先进的装备和
器材,建立了一支化学事故应急救援现场抢救的重要力量。人民解放军中的防化兵也配有比较完善的
装备和器材,是实施化学事故应急救援的专业部分。” 7由于化学工业的发展，我们的装备和人员需要
有更大投入，化学事故发生后时间的拖延就意味着人员的伤亡和危机的漫溢，依靠园区自身的专业
力量很难满足危机管理的需要（见图４-３ 化学工业园区危机人才布局）我们的专家系统运输上要
有直升机，我们的消防特勤中队在重点城市正常也只有一个中队一个连的规模，装备条件和专业化
水平都很低，在吉林石化爆炸救援中消防官兵四进三退，防护用品严重损坏，防化部队在中石油川
东北气矿 事故救援中也未能经受住考验，因此建议成立适应处理现代化工事故的国家级的精
锐力量，以现代运输条件应对化工园区的灾难性事故。
6李运才,袁纪武,崔超产等,应尽快建立和完善国家化学事故应急救援体系——“中石油川东北气矿 事故”对我们
的警示[J],安全、健康和环境,2004 年,第 02 期:28-30 页
7张海峰,我国化学事故应急救援体系的建设[J],化工标准.计量.质量,2005 年,第 05 期:36-38 页
图３ 我国化学工业园区危机人才布局
4、 加强国际合作与交流
尽快建立与国际组织的沟通协调机制。化工灾难事故导致的危害已经不限于特定的地域，特别
是大气和水的污染随着空气和水体的流动给相邻国家造成危害，或者给整个地球产生长期的影响，
我们建议在化工园区危机管理中要加强国际的交流和合作，从而学习到新化学产品的分析成果，交
流和学习别国的经验。
5、高标准规划好园区建设
强化园区的科学规划，保持规划的连续性和权威性。化学工业园区的规划作为政府园区发展前
景的战略筹划，必须依法规划，依法执行，不能只顾眼前的利益，迁就个别企业的无理。科学的规
划并得到落实，就把住了事故产生的第一道关口。
6、强化园区日常监督管理
严格依法监督管理。我国化学工业园区大多是是招商引资政策的派生物，由于资本的强势霸道，
导致政府的监督和管理进不了厂，下不了手，治不住人，有法不依，执法不严，公共部门管理的缺
位既助长了恶习，也破坏了公平的经济竞争环境，更为灾难事故提供了量变的积累过程。
7、建立全面科学的信息平台
化工园区建成完备系统的信息库，园区地图包括地、面地下和空中管网线路布排，气象水文资
料，危险化学品的流程、流量和理化性质资料，类似事故的经验材料等。这点对园区的危机管理非
常的重要，吉林石化爆炸案例分析中我们发现了信息平台的缺失，然而我们发现不仅园区的信息系
统不完整，而且政府的专业化的信息平台建设也非常迫切。 “截至 10 月底，江苏省发生各类事故
39380 起，死亡 6716 人，日均死亡人数达到了 22 人。” 而且重大事故都是化学品事故，“由于资金投
入严重短缺，江苏到目前为止还没有建立最基本的辖区内重大危险源信息库，无法有效地监控重大
安全事故隐患。” 8
三、有效的危机管理机制
化工园区的危机管理不仅是发生灾难事故的抢险救援，更重要的也是更长期坚持是预防和预警
8南京晨报,江苏每小时 1 人丧生事故,新华报业网
现场行动系统
专家信息系统
中央
省级
（ 、 ）地 市 园区 级
（ ）县 园区 级
企业
系统的建立和监管。尽量不发生事故，发生事故尽量控制在小范围内，而且每次出现不正常的现象
都要有学习和反思，不断学习，不断改进， 不断创新。
根据上述研究，我们提出，可以将我国化学工业园区危机管理分为九个演进阶段，根据不同阶
段采取相应的措施和流程（图４-４ 我国化学工业园区危机管理机制）。
第一阶段——监控：企业处于正常生产和经营状态。园区的灾难事故都是从企业发生后逐步
扩散的，因此企业的所有的生产装置和管理都必须围绕预防事故，根据现代化工生产、运输、存储、
销售的操作规程进行坚持不懈的监控。
第二阶段——预警：企业的生产经营出现异常情况，发现事故发生的苗头，进入了临界状态，
企业要制定相应的预警信息反馈系统，操作人员必须根据规程及时发现处理。如果处理后恢复正常，
进入警报解除、恢复生产、查找原因、追究责任、学习创新的流程。如果现场无法控制消除，将进
入事故初始状态。
第三阶段——初始：不正常现象经过现场处置没有消除，并继续升级，企业需要调用现场操
作之外的人员设施进行抢险，把事故消除在萌芽状态。如果事故的初始爆发苗头得到消灭，进入进
入警报解除、恢复生产、查找原因、追究责任、学习创新的流程。如果无法控制住事故的进一步扩
大，进入失控状态。
第四阶段——失控：事故发生，企业启动应急预案，调用资源进行事故抢险救援，力求把事
故控制在较小的范围和较轻的程度，争取在企业内部解决，并上报园区和上级政府，做好更大事
故处理的准备。如果事故能够控制在企业危机管理的范围，进入进入警报解除、恢复生产、查
找原因、追究责任、学习创新的流程。如果无法控制住事故的进一步扩大，进入灾难状态。
预警
监控
消除
调研
灾难
失控
初始
问责
改进
正常运营
学习创新
追究责任
寻找原因
警报解除
紧急状态
事故发生
早期补救
临界状态
现场处理
公共危机管理
企业处置
应急控制
图４ 我国化学工业园区危机管理机制
第五阶段——灾难：重特大事故发生，企业无力控制局况的进一步恶化，园区管理部门和上
级政府接报后，启动公共部门初级应急预案，由准备进入实施过程，调用抢险救援力量，现场指挥
事故处理，尽可能隔离危机，在较低的层次解决危机。如果灾难仍然得到有效化解，需要启动更高
层次的危机管理机制，直至中央级别的应急管理，彻底消除灾难，进入警报解除、恢复生产、查找
原因、追究责任、学习创新的流程。
第六阶段——消除：各类危险和灾害已经消除，宣布解除警报，通报相关信息，企业和园区
恢复到常态。
第七阶段——调研：调查了解不正常状态和事故的发生原因，分析存在的缺陷，核对伤亡人
员和财产损失数据，为追查责任和改进创新提供可靠依据。
第八阶段——问责：根据调研结论，追究相关人员的责任，惩处工作失误人员，依法追偿损
失，对受害者进行赔偿。
第九阶段——创新：弥补设备和管理中存在的缺陷，改进和完善危机管理体系。
四、快速的应急反应预案
应急预案是危机管理的行动框架，预案的制定有利于健全危机监测、预测、预报、预警和快速
反应系统，加强专业救灾抢险队伍建设，健全救灾物资储备制度，搞好培训和预案演练，完善危机
调查评估、事后责任追究的制度支持。
我国预案体系设计为国家总体应急预案、专项应急预案、部门应急预案、地方应急预案、企事
业单位应急预案５个层次。《国家突发公共事件总体应急预案》将突发公共事件分为自然灾害、事故
灾难、公共卫生事件、社会安全事件四类，按各类突发公共事件的严重程度、可控性和影响范围等
因素，分为特别重大（Ⅰ）、重大（Ⅰ）、较大（Ⅰ）和一般（Ⅰ）四级。应急预案对突发公共事件的
预测预警、信息报告、应急响应、应急处置、恢复重建及调查评估等机制都有明确规定，形成包含
事前、事发、事中、事后等各环节的一整套工作运行机制。这也是我国化学工业园区制定应急预案
的基本依据。
化工园区的应急预案体系属于地方应急预案和企事业单位应急预案的层次。化学灾难性事故危
机应急预案也是专项应急预案。要建立健全化工园区的应急预案体系应该包括：按制定单位划分为
公共预案系统和企事业单位预案系统，按预案内容划分为总体预案、化学灾难事故专项预案和特定
化学品灾难事故的单项预案。 预案体系的建立健全在当前化工园区建设中有中非常重要的价值，预
案制定过程中应该考虑到以下一个方面的因素：
Ⅰ灾害监测与预警能力：预案中应该明确化学灾难事故的识别（监测预报）与初期评估及灾害
预警系统。Ⅰ社会控制效能：预案应该明确的预案的法律和法规依据；政府应急管理政策的设计与
实施情况；灾害应急管理组织体系的建立及其发挥作用的情况；城市防灾规划的设计；对公众应急
知识的宣传、教育、避灾自救的培训、演习以及灾后紧急疏散的效果等。Ⅰ居民反应能力：帮助公
众对化学灾害的了解，有效防范和减轻灾害损失知识、灾害准备的措施、灾后进行自救互救的能力、
志愿者救灾组织的建立；灾害发生后居民行为的社会疏导与组织能力。Ⅰ化学灾害救援能力：灾害
救援体系的建设及作用发挥状况；政府灾害紧急救援的政策法规制定与执行情况；灾害救援中社会
力量的动员与资源配置状况；专业或职业救援队伍的组织规模、培训情况、资格认证等；志愿者救
灾组织的规模、训练等；灾害救援力量的现场指挥协调能力等。Ⅰ资源保障能力：人力、物力、财
力资源的储备；专业或职业救援队伍的分布情况；应急储备金的设立；地方救灾物资库的建立以及
物资的分类、储存管理、运输、调拨使用、回收情况；救援装备的购置和研发情况；社会财物的捐
赠管理等。
公共应急预案中灾害事故的现场危机管理组织由园区所在的地方政府负责，园区的管理部门作
为政府派出机关，无法承担现场指挥的管理职责，该包括决策系统、辅助系统、信息系统和行动系
统（见图４-５我国化学工业园区应急预案组织体系）。
决策系统：是预案中的指挥中心和决策核心，负责现场管理的指挥和决策，由政府主要领导
担任总指挥，负责指挥辅助系统、信息系统和行动系统。目前我国在已经制定的《危险化学品事故
应急救援预案》中一般是由分管安全生产的副市长（县长）担任总指挥，但是参与应急抢险救援的
各个系统分属政府的各个部门，在我国分管领导的领导力远远比不了主要领导，为了保证应急管理
的效率和执行，建议由行政主要领导担任总指挥。
图５ 我国化学工业园区应急预案组织结构体系
辅助系统：由专家智囊、防化部队、园区之外的消防力量和社区救援预备组织组成，为决策
系统提供建议，向信息系统交换信息，并根据形势需要随时转换为决策系统和行动系统。
信息系统：为决策系统提供技术和信息依据，与辅助系统和行动系统交换信息，发布事故新
闻。信息系统应该包含区内企业信息库、园区建设资料信息库、同类事故经验资料、必要的气象水
文资料和事故处理进程的各类信息。
决策系统
行动系统
信
息
系
统
辅
助
系
统
专家智囊
必需的气象水文资料
同类事故经验资料
园区建设资料库
社区救援预备
域外消防力量
防化部队
企业信息资料库
Ⅰ Ⅰ Ⅰ Ⅰ
消
防
排
险
组
治
安
迁
移
组
后
勤
保
障
组
救
援
医
护
组
交
通
运
输
组
根据需要
转化为
决策系统
提供决策依据
可转化为
行动系统 信息采集
与交换
事故通报发布
上级
人民
政府
逐级上报
环
境
监
测
组
行动系统：行动系统执行决策系统的命令，与辅助系统和信息系统进行不间断的沟通，行动
系统分为五个组：消防排险组，由公安消防对牵头，包括企业消防队、消防社会志愿者等；救援医
护组，由卫生部门牵头，包括靠近的医疗机构和专业救援机构、社会志愿组织、社区居民等；交通
运输组，由地方交通部门牵头，包括园区及企业的运输设备、临时调用运输设备等；后勤保证组，
由财政和民政部门牵头，负责物力、财力资源的调拨配置；治安迁移组，由公安部门牵头，负责现
场治安管理和人员迁移，包括社会志愿组织和社区部门的参与。环境监测组，由环保部门牵头，包
括相应企业的环保人员等，负责对事故现场进行检测和分析。
五、流畅的危机处置程序:危机前与危机中
公共部门有了危机管理的预案，就有了危机管理的制度性保证。要按照应急预案进行危机管理
还要有流畅的危机处置流程（见图４-６ 我国化学工业园区灾难事故危机处置流程）。
图４-６ 我国化学工业园区灾难事故危机处置流程
接报：园区管理部门接到企业和其他人员的事故报告，首先进行消息的核实确认，向企业提
出处理建议。
抉择：在企业事故不断升级中，接报人员决定是否向领导汇报，将收集的情况进行汇总分析，
由上级进行决策。
启动：园区启动应急预案，向上级政府报告，通知相关部门和专家智囊到场，调用人员、物
资设备和财政经费，根据当时的气象等资料设立现场指挥部地点。
实施：现场危机管理的人员、物资、经费等及时到达，首先抢救伤亡人员，消防进行灭火，
排除爆炸和毒物危险，隔离事故的扩散，对生产装置进行抢修，检测现场环境数据，确定污染程度，
迁移可能受害群众，直至事故消除。
终止：灾害得到控制，事故险情解除，清理现场，查找可能遗留的潜在事故再次发生的隐患，
初步核查事故的人员伤亡和财产损失，以及造成园区企业停产带来的危害，对事故处理进行初步总
结，向公众和上级政府报告事故信息，最后撤消指挥部。
六、卓越的危机后学习平台
危机管理周期的危机后管理应该建立卓越的学习平台，为下一个危机管理周期提供经验和指导。
园区管理部门要组织好企业安全管理人员的定期培训和继续教育，吸收社会力量加强安全生产
的检查督促。制定好应急预案体系，并向社会及时公布，通过组织演练不断检验修正预案。建立好
危机管理的信息库，为企业和公民查询提供便利。建立运转高效的问题举报和事故报告平台，准确
掌握园区的安全生产的现状。组织区内社区和居民的安全教育和自我救护教育，扶持和培育第三部
门参与教育平台的建设。
接报 终止实施启动
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抉择
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区内企业要把安全生产和安全教育摆到首要位置。化工企业发生事故不仅是人员和财产的损失，
更对整个园区的环境和产业产生难以估量的危害，甚至是致命的影响。企业要建立安全生产的管理
网络，配足具有安全工程师资格的专业安全技术人员，企业工会组织要加强安全生产的监督检查，
组织会员参与企业的安全管理。企业必须组织员工了解接触的化学产品的理化性质和对人体的危害
程度，学习化工应急自救的医疗救护技能， 按照“全员、全面、全过程”的要求进行安全教育，以事
故案例分析、救援演习等形式改进教育方式，提高学习效果。企业在厂区张贴悬挂安全警示标志，
时刻提醒员工的安全意识。通过企业报刊、内部广播电视网络、网页、图书资料室、编印教材手册
等为员工的安全学习提供便利，讲解企业的各类应急预案。企业还应尊重公民的知情权，有责任和
义务定期按规定方式向居民公布自身产品的对环境的危害程度，告知居民事故发生时自我救护的常
识。
园区内第三部门和公民社会要志愿者队伍为主要力量，帮助公众了解化学灾害，学习防范和减
轻灾害损失知识，提高做好应对灾害准备、灾后自救互救、迁移疏导的组织能力。
七、危机管理的制度要义:重在问责制度
危机管理的制度化建设是为了消除和减少危机，从危机发生的根源上和危机管理的流程上明确
应对危机的责任主体，危机管理是对事件的管理，是人实施的管理，因此危机的演变和控制应有相
应的工作机制和行动团队，如果危机管理的所有环节、所有人员都无差错，就可以避免人为因素造
成的危机事件，有效抗击不可抗力产生的危机。从我们掌握的化学事故数据看，９８％的事故都是
“人祸”，而非天灾。因此危机管理的问责制度的建设就显得非常重要。
我们从吉林石化爆炸的案例中发现，问责过程中存在着以行政处理代替法律制裁，以内部调查
回避法律监督，以内部文件规避司法公开，以国家利益模糊私人利益，以保护干部忽视责任追查，
所以我们也才发现了吉林市刚刚发生了中百商厦 2·15 大火，一年内再次出现重特大事故，吉林石化
一年多时间内连续出现４起人员重大伤亡安全生产事故。
问责主要是危机后的管理，问责的依据是部门公法的法律体系和公共危机管理的科学制度体系。
本研究建议我国的公共危机问责制度要遵循三个原则：
①依法问责：问责必须按照法律法规条文明确的程序、方式追究法律责任，按照行政规章追究
行政责任，按照党章党纪进行党纪处分，克服法律制裁、行政处罚和党纪处分混为一体、笼统含混
的现象；①独立调查：L 灾难事故的调查分析大多数是政府组成调查组，吸收相关部门参加，而公
共危机管理也是政府实施的，这就要防止“内部人”自查自咎，查而不处，查而不清，久拖不决，危
机管理的调查机构可以直属最高权力机关——人大，也可以采取委托没有利益关系的中介机构；①
责罚相当：既不能重责轻罚，也不能轻责重罚，应该经济赔偿的必须赔偿到位，加大事故处理成本，
消除事故责任人的不当得益；①结果公开：问责处理的结果要向社会公布，主动自觉接受社会的评
判和监督，经得起各方面的质询，明白说明是因为什么失误行为得到什么样的惩处，对其他人起到
警戒作用，也体现出问责制度的刚性权威。
