2008年第 1期
(总第 49期)
NO．1，2008
Seria1 NO．49
●●时代论坛
宏观调控权若干基础问题探讨
林兆龙
(福州大学法学院 ，福州 350002)
[摘 要]宏观调控权是宏观调控法运行机制的核心构件。其产生源于市场经济务件下国家
调节经济 ，实施宏观调控的 I必要性 。从 广义上讲 ，宏观调控权 包括宏观调控 决策权 、执行 权和监督
权 ，其中决策权只能 由中央 享有 ，执行权则 由中央和地方分别行使 ，监督权在程序 方面分别 由 中
央和地方依 职权行使 ，在 实体方面则只能 由中央单独行使 。宏观调控权的行使必须遵循合法性、
合规律性、平衡优化及间接调控等原则。它是一种新型的独立的权力。
[关键词]宏观调控权；宏观调控；决策权；执行权；监督权
[中图分类号IF20[文献标识码]A [文章编号]1009—2234(2008)01一OO17一O3
引言
宏观调 控 ，即宏 观经济 调控 ，是一个经 济学 的术语 ，指
国家从社会经济的整体利益出发，运用计划、政策和各种经
济手段对宏 观的经济运行所实施 的调节和控制 。随着 2O世
纪 3O年代凯恩斯主义的兴起．宏观调控的经济学思想开始
深 入人心。二次大战以后 ，特别是 2O世纪末期 ，西 方国家综
合运用计划、政策和各种经济手段，引导和促进国民经济发
展 ，形成了 比较系统和科 学的宏观调控体 系，有效地发挥 了
经济调节作用。在我国全面建立社会主义市场经济体制的
新形势下 ，宏观调控 的任务是“维护 经济总 量的基本平 衡 ，
促进经济结构优化，引导国民经济持续、快速、健康发展，推
动社会全面进步”⋯。宏观调控对于完善市场经济体制起着
举足轻重的作用。我们可以从近些年来我国在财政、金融等
领域所取得 的一 些调控成 果中看到这一点 。但是 ，我 国 目前
主要还是侧重于宏观调控的政策实施，有关保障和规范宏
观调控的法律法规尚不健全，这导致出现了职权不清、责任
不明、效率不高、作用不显等“政府失灵”现象，阻碍了宏观
调 控 目标 的实现 。因此 ，加强制订和完善规定有宏观调控 的
基本原则、主体资格、调控程序、法律监督、法律责任等方面
的法律 即宏观调控法乃 当务之急 。法学对宏 观嗣控法基本
理论 的研究才处于初期 。宏观调控法 尚未形成定 型的理论 。
权利 (权力)是法的运行机制的核心构件 。因此 ，宏观调
控权是宏观调控法运行机制的核心。法律首先必须赋予调
控主体宏观调控权并加以保障，同时又要规制调控主体在
法定范围内进行宏观调控。法律对宏观调控权的保障和规
制 ，目的在于保证 国家宏观 调控 的科 学和有效 ，防止 “政府
失灵”，从而间接地实现宏观调控的目标，即经济总量的基
本平衡、经济结构优化和国民经济的持续、快速、健康发展。
“如果能够在法律上很好地解决宏观调控权的问题，就会有
助于行之有 效 的宏观调 控制度 的形成 。” 因此 ，研 究宏观
调控法理论，首先就得重点研究宏观调控权。本文试图对宏
观调控权展开探讨，以期能为完善我国的宏观调控制度，提
高宏 观调控水平尽 微薄 之力 。
一
、宏观调控权的产生基础
如何把握市场经济与国家宏观调控的关系一直是经济
学发展史 的重 大难题 。资本 主义社会初期 ，市场 调节 (即价
值规律通过市场起作用的调节)不仪从微观上调节市场主
体的利益关系，而且能够在社会经济的宏观和总体上调节
资源的配 置，调节社会经济的结构和运行 。这 时国家一般不
介入经济生活 ，社会经济 运行基本上全靠市 场调 节机制 。随
着 l9世纪末期产业革命的完成，生产社会化进一步形成，
原 有的被人们认 为是万能 的市场调 节机制 暴露 出其 缺陷 ，
表现为—— 其唯利性，使得市场主体不愿投资、经 营周期
长、风险大的公用和公益事业及其他关系国计民生的行业
部门；其滞后性容易使市场主体盲 目扩大投资，造成生产过
剩，甚至引发经济危机和社会动荡，资源遭到极大浪费。由
于市场的“失灵”，人们极力寻找一种能克服市场缺陷的经
济调节机制。凯恩斯主义经济学的出现为经济调节机制的
转换提供了强有力的理论基础。“市场失灵”的解决，迫切要
求在市场难以发挥作用或不能发挥作用的领域中产生出另
[收稿 日期]2008—01～04
[作者简介]林 兆龙(1979一)，男，福 建莆田人 。2006级硕 士研究生 主要研 究方向为经济法、国际经济法 。
察 -：
Ⅳ
观
O
论
理
n
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一 种可行的调节手段。国家作为全社会的最高代表，拥有最
高的权威和最强的力量，只有它才能介入社会经济，对社会
经济进行宏观调节，以维护和促进社会经济结构和运行的
协调、稳定和发展。于是，国家调节作为一种与市场调节并
存的机制产生并发达起来。当然，目前国家调节一般只在市
场调节出现缺陷的领域内发挥补充作用，市场调节仍对资
源配置起基础性作用。“现代社会无论各国，只要是实行市
场经济体制，便会同时存在市场调节和国家调节机制 ，并且
必以市场调节为基础。”
国家调节经济，其中重要手段之一便是宏观调控。宏观
调控“是现代国家干预经济的基本形式。州”国家宏观调控
已成为克服市场调节机制的缺陷的一种基本、重要的调节
手段。国家宏观调控 的必要性 ，意味着 国家必须拥有宏观调
控权。宏观调控权是国家对国民经济进行宏观调节和控制
的权力。它的产生首先取决于经济管理——国家调节经济，
实施宏观调控 的需要 。宏观调控权产生之后 ，其 自然而然地
被认为归属于行政权，受行政法调整。然而，宏观调控权毕
竟不同于行政权 ，行政法无法对宏观调控权加以有效的保
障和制约。为了促使宏观调控符合客观经济规律 ，达到宏观
调控目标，有效地制约宏观调控权 ，应将宏观调控权纳入到
行政法之外的宏观调控法律规则之中。这样，一方面，以专
门法律规则对宏观调控权加以规范，能避免出现“政府失
灵”的现象，另一方面，宏观调控权得到了法律保障，能更为
有效、顺利地得到运用。在全面推进法治化进程的今天，迫
切要求将宏观调控权纳人到宏观调控法律体系之中。从法
理上讲，宏观调控权直接来源于宏观调控法律的明确授权。
二 、宏观调控权 的内容
宏观调控权是一项综合性 的国家权力 。笔者认 为其 内
容有狭义与广义之分 。从狭义 上看 ，宏观调控权 仅指 宏观 调
控决策权，这是人们较为普遍的认识。从广义上，即从宏观
调控实施的环节来看，宏观调控权包括宏观调控决策权、宏
观调控执行权和宏观调控监督权 。
宏观调控决策权是指调控主体代表国家从全局出发，
对国民经济形势加以判断并制定宏观调控措施的权力。它
是宏观调控权的核心。行使宏观调控决策权主要表现为调
控主体制定国家计划、制定经济政策，其在制定时主要以价
格、税收、信贷、汇率等经济杠杆为调节手段 ，并考虑投资经
营一定数量的生产社会化程度高、关系国计民生的重要企
业。计划是有关经济发展的目标和任务的，其编制须符合法
定程序。计划是现代国家普遍用以调节经济的一种基本方
式。以往计划在我国经济和社会发展中的地位和作用尤其
突出，并以指令性计划为主。目前我国深化经济体制改革 ，
已逐渐注重发挥市场调节的基础性作用，减少了指令性指
标，大量地制定指导性计划。经济政策是“体现计划各项基
本要求，并保障其实施的具体方针和行为准则”。 。国家宏
观调控总是大量地采用政策手段，如制定产业政策、货币政
策、财政税收政策、国民收入分配政策和消费政策等。我国
侧重于宏观调控的政策实施 ，政策在我国的宏观调控实践
中常被认为具有法律的强制效力，这不免给人们带来诸如
政策即法律的错误认识，甚至造成政策超越于法律的混乱
状态。因此，理清经济政策与法律的关系是至关重要的。经
济政策是“政策手段在宏观调控法中的运用”，“这种政策的
特点是：由宏观调控机构制定、比较具体、具有规范性和可
操作性、一旦实施就会发生实际的效果。它与宏观调控法的
一 】8 一
关系是：只能作为宏观调控法所确认的一种手段，受宏观调
控法的规范和控制。” 宏观调控法一般通过法律规范规定
宏观调控经济政策制定的条件、方法、程序、监督等方面来
确认或否定某些政策的效力。宏观调控经济政策必须在宏
观调控法允许的范围内加以制定。若符合这一点，那么经济
政策 就获得 了法律 实施 的效力 ，与法律 具有 同等 的执行效
力。否则，经济政策就不具有法律执行效力。当然，国家出于
特定需要 ，亦可能将一些重要的经济政策以法律的形式固
定下来，这时制定有关经济政策的法律便属国家立法的范
畴 了。
宏观调控执行权，指调控主体以宏观调控的决策为依
据，具体实施宏观调控措施的权力。国家宏观调控的计划和
经济政策是一个具有全国性意义的决策。其实施必然要求
中央政府及其各职能部门、地方政权机关落实各项该计划
和政策。中央政府及其有关职能部门既可能是决策主体 ，又
可能是执行主体。而中央政府其它职能部门和地方政权机
关有权根据国家计划制定本部门、本地区的经济发展计划，
根据经济政策在法律或政策允许的范围内作出进一步调整
或具体化。
宏观调控监督权，指监督主体对宏观调控决策权及执
行权的行使进行监督检查所具有的权力。宏观调控监督包
括程序上的监督和实体上的监督两个方面。前者是指对调
控主体是否依法定条件、方法、程序制定并执行宏观调控决
策所进行的监督。后者是指对调控主体制定及执行宏观调
控决策是否符合客观经济规律，达到宏观调控目标所进行
的监督。调控主体是否依法制定宏观调控决策并加以执行，
是关系到宏观调控成败的关键问题。因此 ，对国家宏观调控
的决策和执行过程及结果进行监督是十分重要的，这有利
于国家宏观调控计划及政策的有效制定和实施，同时也有
利于及时纠正 些错误的政策，提高调控效果。
三、宏观调控 权的配置
宏观调控是国家站在社会经济的整体利益的立场上对
宏观的经济运行所实施的调节和控制。因而，宏观调控“被
普遍认为是中央政府的职能”。 。《中共中央关于建立社会
主义市场经济体制若干问题的决定》中指出：“宏观经济调
控权，包括货币的发行、基准利率 的确定、汇率的调节和重
要税种税率 的调整等 ，必须集 中在中央。”这里的“宏观经济
调控权”显然仅指宏观调控决策权。笔者认为，在宏观调控
权中，与全国、总量等有关的权力必须集中在中央。具体地
讲，宏观调控决策权只能由中央享有 ，宏观调控执行权则由
中央和地方分别行使，宏观调控监督权在程序方面分别由
中央和地方依职权行使，在实体方面则只能由中央单独行
使。
宏观调控决策权仅能由中央享有，这是因为只有中央
才有可能了解和掌握国民经济总量运行状况，才能制定国
家计划、相关的经济政策和运用综合的经济手段，来实现国
家干预，使总量趋于平衡及经济结构优化。地方不具备反映
总量运行的经济要求，制定克服总量失衡、推动经济结构优
化的政策的能力。宏观调控的决策权集中在中央，但并非中
央的各个经济管理机关均享有决策权。对于特别重大的宏
观调控措施，决策权应交由全国人大或人大常委会行使。从
事经济计划、财税、货币、内外贸易等国家核心经济事务的
国家发展与改革委员会、中国人民银行、财政部、国家经济
贸易委员会和对外贸易部等行使其它宏观调控措施的决策
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权 。一般情况下 ，中央政府的其他职能部门则无 权制定宏观
调控决策 。
中央和地方均有权在其职权范围内分别行使宏观调控
执行权。中央政府及其有关职能部门在制定决策之后，同时
亦成为实施该决 策的主体。而中央政府其他职能部 门有 权
在其权限范围内执行有关宏观调控决策。地方享有宏观调
控执行权 ，这取决于宏观调控决策得以实施的需要。“在国
家宏观调控决策形成并生效后，他们是最主要的实施主
体。”“必须赋予省、自治区和直辖市必要的权力，使其能够
按照国家法律、法规和宏观调控政策，制定地区性的法规、
政策和规则；通过地方税收和预算，调节本地区的经济活
动。” 应当注意的是，地方在国家宏观调控决策的范围内
也享有一定的 自主决 策权 。这种 权力实质上属于宏观 调控
执行权，因为其旨在贯彻、实施宏观调控决策，只不过国家
决策赋予地方一定的操作空 间罢 了。
宏观调控监督权在程序 方面分别 由中央和地方依 职权
行使：全国人大及其常委会有权监督中央政府是否依法制
定及执行宏观调控决策，中央政府有权监督其各职能部门
及地方是否依法制定及执行宏观调控决策，上级地方政府
有权监督 下级地方政府是 否依法 执行宏 观调控决 策 ，各 级
地方权力机关有权监督本级 地方政府是否依法执行宏 观调
控决策 ；在实体方面则只能 由中央单独 行使 ，因为宏 观调控
决策的制定和执行是否符合客观经济规律，是否能达到宏
观调控的 目标 只有中央才能从 全国、总量上加以科学判断 。
四、宏观调控权的行使原则
实施宏观调 控，实质 上就是 调控主体 对宏观调 控权 的
行使 。为达到宏观调控 的 目标 ，调 控主体对宏观 调控权 的行
使必须遵循一定的原则 。
(一)合法性原则。“宏观调控法不是政府管理市场主体
的工具，而是同时制约政府和市场主体宏观调控行为；无论
调控方还是受调控方 ⋯⋯都 必须 依法行事 。” 我 国现已存
在预算法、税法、银行法等许多宏观调控单行法。行使宏观
调控权必须遵循各宏观调控单行法所规定的实质要件和程
序要求 。否则 ，倘若违法行使宏观调控权，将导致该宏观调
控行为无效。“政府失灵”现象 的大量存在很大程度上归 结
于政府宏观调控的无法可依。目前，我国应加强宏观调控的
立法 ，如制定有关宏 观调控 的基本 问题 的宏观调 控基本 法
及计划法、国有资产投资法等单行法，以使宏观调控权的行
使有法可依。(二)合规律性原则。合规律性原则是指行使宏
观调控权应符合客观经 济规律。宏观调控权包括宏 观调 控
决策权、宏观调控执行权和宏观调控监督权。宏观调控法一
般仅规定调控主体行使宏观调控决策权的程序，并未确定
决策的具体内容，故调控主体对决策的内容享有决定权；宏
观调控决策往往留给执行主体一定的自由裁量权；宏观调
控监督主体对宏 观调控 的实体 性 问题 的监督 ，亦 享有较 大
的 自主权 。可见 ，宏 观调控法赋予调控 主体 的宏观调控权是
一 种法律允许范围内的自由裁量权(主要在宏观调控实体
性问题方 面)，即调控主体依法享有一 定范围的可 自由裁 量
的宏观调控权。这就要求调控主体在行使其宏观调控权时，
应仔细判断宏观经济形势，按经济规律的客观要求，以市场
为基础，在市场难以发挥作用或不能发挥作用的宏观经济
问题中适时制定宏观调控措施，促进和保护市场机制调节
功能的充分发挥。
(三 )平衡 与优化 原则。宏 观调控的主要 目标是维护经
济总量的基本平衡 ，促进经济结构优化。行使宏观调控权应
始终 以平衡 与优 化为 目标 ，尽量排 除那些 阻碍 、干扰平衡 与
优 化的种种 因素。这是一个 目标原则 ，它解决了宏 观调控权
的行使应往哪个方向发展的问题。
(四 )间接调控 原则。行使宏观调控权必须在尊重经济
规律的前提下，主要通过制定指导性计划和经济政策，运用
财政、金融等经济手段来调节市场，转而调节市场主体的经
济行为，使市场主体的生产经营活动朝着国家计划及政策
指引的方 向发 展 ，只在极少 的经济领域 中去 直接干预市场
主体的生产经营活动。
五、结语
宏 观调控权是～项综合性 的国家权力 。但宏观调控 权
究竟是一种什么性质的权力呢?宏观调控权 的产生 源于市
场经济运行过程中国家实施宏观调控的必要性。宏观调控
权运用的目标在于通过制定国家计划及经济政策，并运用
经济手段调控市场，从而维护经济总量的基本平衡，促进经
济结构优化，保证国民经济持续、健康和协调发展。宏观调
控权 的行使 既须依 法进 行 ，更 得在 法律允许 的范围 内充 分
把握经济规律，并遵循平衡优化和间接调控原则。宏观调控
权 的享 有主体是 ：决策权只能 由中央享有 ，执行权则 由中央
和地方分别行使，监督权在程序方面分别由中央和地方依
职权行使，在实体方面则只能由中央单独行使。可见，宏观
调控权有其自身的产生基础、行使目标、内容、享有主体、行
使原则等等 ，该各方面均与行政权存在根本性的差异，因而
它 是一种新 型的权力。
[参 考 文 献]
[1](83中共中央关于建立社会 主义市场 经济体 制若干
问题 的决定[Z]．
[2]张守文．宏 观调 控权 的法律解析 [J]．北 京大学学报
(哲社版 )，2001，(3)：131．
[3]漆 多俊．论经济法产生的社会根源[C]／／杨 紫炬．经
济法研究(第 1卷 )．北京 ：北京大学 出版社，2000．
[4]刘剑文 ，杨君佐．关于宏观调 控 的经 济法 问题 [J]．
法制与社会发展 ，2000，(4)．
[5]漆 多俊．经济法基础理论 [M]．武 汉：武汉大学 出版
社 ，1993：69．
(63[9]李 昌麒，胡 光志．宏观调控 法若 干若干范畴的法
理分析[J]．中国法学 ，2002，(2)．
[7]世界 银行．1997年 世界发展 报告[M]．蔡秋 生，等，
译 ．北京 ：中国财政经济 出版社，1997：124．
[责任编辑 ：张振华]
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