经济学院经济学院
财政系 公共管理教研室
第十二章
公共管理的新策略
第一节 公私部门的伙伴关系
第二节 公共企业的管制方式
第三节 非营利组织与公共服务
第四节 公共管理的创新策略
第一节 公私部门的伙伴关系
一、从民营化到建立合作伙伴关系
近年来，盛行于世界各国的公共部门民营化改
革逐步演化为建立公共部门与私人部门之间的合
作伙伴关系；
这种公共部门和私人部门之间的合作伙伴关系
(public-private partnership [PPP]) 注重在两大部门
间建立一种平等互利及在优势互补基础上的公共
服务供给机制。
所谓PPP是将一些原本由公共部门承担的工作
转移到私人部门，但公共部门始终承担着提供公
共物品或服务的责任。这表现在三个方面：
确定公共服务应达到的水准
以及可以支出的公共资源；
制定提供服务的价格、安全、
质量和绩效标准；
监督执行这些标准并对违反
的情况实施裁决和处罚。
在不同国家中PPP的不同模式
在英国，表现为Private Finance Initiative (PFI),即
私人部门对一些长期公共基础设施建设的融资；
在荷兰，表现为公共部门和私人部门之间的一些
制度安排，如联合生产、公担分担风险等；
在欧洲大陆，PPP还可以指公民社会与社区发展
中的合作伙伴关系；
在美国，利用PPP方式对旧城区进行改造和重建；
PPP也可以指公共政策的网络（Policy Networks
）,协调集体行动，促成目标实现。
实现公私部门之间的风险分担；
可以增加公共设施建设的融资；
增加公共服务供给，竞争提高服务质量；
在基础建设中的设计、建造及运作增加
创新
公私合作伙伴的具体型态包括：服务外
包、公共设施的商业式管理、公私混合式
的组织管理、公私部门的共同生产等。
二、伙伴关系的具体形式及评价
有什么优越性呢？
公私部门合伙关系的角色差异
私人部门作用的增加
私人部
门伙伴
角色
只提供
基础设
施建設
基础设施建
设与辅助性
服务
基础设施建设
及由私人部门
提供部分公共
服务
基础设施
建設及提
供更多公
共服务
政府角
色
提供公
共服务
提供核心公
共服务
提供核心公共
服务
不用担当
营运之角
色
范例 公共建
設
非核心的医
院服务，非
司法性的法
庭服务
社区以至教育
设施（例：非
办公時段使用）
公路、铁
路、港口
设施、停
车场
不同PPP类型中，私人部门的参与程度及风险
私
人
部
門
參
與
的
程
度
私 人 部 門 風 險 程 度 政府部門
政府公司機構
設計 / 建設
營運 / 維護 / 服務 / 許可
投資
設計 / 建設 / 營運
租賃 / 開發 / 營運
建設 / 擁有 / 營運
購買 / 建設 / 營運
建設 / 租賃 / 營運 / 轉讓
建設 / 擁有 / 營運 / 轉讓
私有化
第二节 公共企业的管理机制
一、公共企业的重要性
在世界各国的公共部门中，公共企业都占据
着重要位置，在国民经济中发挥举足轻重的
作用。
在市场经济国家中，公共企业是特殊法人机
构，负责向公众提供商品和服务，盈利首先
归自身所有，多数公共企业的收支不纳入政
府预算，其运作方式本质上是独立的。
所有公共企业都面临着政府所有权如何行使
的问题。
公共企业的社会责任
公共企业的管制(规制)
社会政策和产业政策的制定与协调
投资政策的制定
公共企业的财务管理问题。
公共企业管理始终面临一些特殊而复杂
的问题，诸如：
其中，公共企业的控制与责任是最根
本性的问题。而这个问题的核心是政府
是否应该以及怎样经营企业？
如果公共企业以混合所有制
（股份制）的形态存在，那
么问题的关键仍然是：
如何认识政府在经济活动
中的角色和定位
公共企业提供的服务
一般包括：
电信、电力、天然气供应、供水排
水等公用事业；
铁路、空运、水运、城市公交等交
通运输事业；
银行、保险等金融服务系统；
航空、航天、能源、邮政、造币等
特殊企业。
二、公共企业的管理效率
实践经验表明，市场机制的激励效应强于计划经
济，公共企业大都效率欠佳，因此，自20世纪80年
代起，在全世界减少政府干预的潮流中，公共企业
的规模逐步缩小；
在保留下的公共企业中也大力提倡引入市场机制，
强化竞争，以提高公共企业的管理效率。英国、美
国、法国、加拿大、日本等发达国家相继掀起公共
企业民营化的改革。
随着民营化的进展，公共企业逐步退出竞争性领
域，然而，对于“公共企业是否应完全退出竞争性
领域”至今仍是一个有争议的问题。
然而，从理论上讲，政府所有并不一定导致公
共企业低效率；
而放松管制引进竞争也并不一定解决公共企业
存在的所有低效率问题，且竞争机制的引进也不
足以约束企业的垄断行为。
事实上，某些产业所固有的技术、经济特征，
使其无论如何引入竞争，仍具有自然垄断的性质。
可见自然垄断行业仍需政府管制，只是应寻找
新的更有效率的管制方式。
三、竞争性公共企业的管理方式
根据管制对象和实施手段的不同，政府管制可
分为经济性管制与社会性管制。
经济性管制主要是针对 自然垄断行业的管制，
如电力、自来水和管道运输业、交通运输业、通
讯业和金融业等的价格和进入的控制。
社会性管制是基于对生产者和消费者健康和
安全的考虑，制定一些规章制度对涉及环境保护、
产品质量和生产安全等方面所实行的管制，以纠
正经济活动所引发的各种副作用和外部影响。
控制产品的价格。如在美国上一世纪80年代，民用航
空委员会对飞机票价的管制。
发放许可证或营业执照。 如日本、法国、意大利等国
早经济振兴时期，政府制定了由企业出面向社会集资修
路、收费还贷的特许经营政策。
制定行业标准和要求行业公开信息。如要求生产者向
消费者公开产品性能、质量、使用注意事项等信息，以
减少消费者因信息不对称性可能造成的损害。
税收、补贴和政府采购。如美国对航空工业、计算机
和半导体工业，大型高新技术成套设备制造业等，实施
买（卖）方信贷支持，以抵御企业技术创新及新产品开
发风险。
进入管制。如日本实施的“大店法”，按照保护中小
零售企业的政策目标控制垄断，促进竞争。
竞争性企业的管制方式
自然垄断型公用事业的管制方式
（一）进入管制
实行国有化，由政府所有，
并委托经理人员代理经营。
采取授予特许权经营的办
法。将垄断权力授予那些能
够以更低的价格提供更优质
服务的企业；
将一个全国性垄断企业分
解为若干地区性企业，促使
这些企业展开区域间竞争。
（二）价格管制
保护消费者利益，促
进社会分配效率的提高；
促进自然垄断产业提
高生产和经营效率；
维护企业发展潜力。
要有利于使企业具有一
定的自我积累能力，以
不断扩大投资规模，提
高产业供给能力。
私人部门的公共政策杂志
民营化工具箱[包]
Water and
Sanitation
(1997)
Solid Waste
Management
A Guide to
their Design
Telecomm
unications
Regulation
Handbook
Labor Issues in
Infrastructure
Reform
..\..\
第三节 非营利组织与公共服务
对非营利组织有很多不同的称谓，
如慈善部门、第三部门、独立部门、
志愿组织、民间组织、公民社会组
织、免税组织、影子政府等。
可以从四个方面给
非营利组织下定义
1.从法律意义上
2.依据组织的资金来源
3.依据组织的特征
4. 依据组织结构和运作方式
一、非营利组织的界定
从法律意义上的定义
※ 美国税法规定：能够享受免税资格的组织就是非
营利组织。
※ 免税组织必须符合三个条件：（1）该机构的运作
目标完全是为了慈善性、教育性、宗教性的事业；
（2）该机构的净收入不能用于使私人受惠；
（3）该机构所从事的主要活动不是为了影响立
法、也不干预公开选举。
享受免税资格的组织
依据资金来源下定义
联合国国民经济核算体系将经济活动分为5类：
金融机构、非金融企业、政府、非营利组织和家
庭。
非营利组织的大部分收入不是来自于市场价格出
售的商品和服务，而是来自其成员缴纳的会费和
支持者的捐赠。
如果收入一半以上来自市场销售，就是营利组织，
如果一半以上的收入来自政府资助则属于政府部
门。
从其资金来源判断
依据组织特征下定义
具有以下5个特征的组织就是非营利组织
1. 有服务于大众的宗旨
2. 有不以营利为目的的组织结构
3. 有不致令任何人利己营私的管理制度
4. 具有合法免税的地位
5. 具有可提供捐赠人减免税的合法地位
组织结构特征
依据结构与运作下定义
美国霍布金斯大学非营利组织比较中心提出，
符合以下五个条件的组织属于非营利组织：
1.组织性，有严密的规章制度，是正式的组织；
2.民间性，不是政府组织；
3.非利润分配性；
4.自治性，自主管理，不受外部控制；
5.志愿性，由志愿者组成董事会，广泛吸收志愿
工作人员参与。
非营利组织有6大特征
1.是正式的组织
2.是民间的组织
3.非利润分配
4.自主治理
5.志愿性的团体
6.公共利益的属性
当今时代发展当今时代发展
的趋势之一，是的趋势之一，是
作为公民社会主作为公民社会主
体的体的
NPONPO（（NGONGO））的的
崛起崛起,,它们在国它们在国
内公共政策制定内公共政策制定
乃至全球治理中乃至全球治理中
的重要作用与日的重要作用与日
俱增！俱增！
1.文化娱乐；文化艺术、休
闲娱乐；服务俱乐部
2.教育研究：学校、其他教
育，教育研究等
3.健康：医院康复、医疗机
构；心理健康、其他健康f
服务
4.社会服务：紧急救护、收
入支持与维持等
5. 环境：环境、动物
6. 发展与住宅
7. 法律宣传与政治
8. 慈善中介与自愿服务
9. 国际活动；国际救护组
织、人权组织、发展协
会组织
10.宗教：各种教会组织
11.商业与专业协会
12.其他组织
二、非营利组织国际分类
中
国
的
非
营
利
组
织
（
第
三
部
门
）
国内组
织机构
国外组
织机构
专业性服务机构：
医疗、教育、文化艺术等
社会性服务机构：
民政系统的企事业单位
企业管理机构
社 会 团 体
学术性团体：
各种研究会等
行业性社团：
行业协会
专业性社团：
商会、促进会等
联合性社团：
联合会、联谊会等
基金会社团
清华大学杨韵新对
我国NPO的分类
非官非民、亦官亦民
——中国非营利组织的“官民二重性”特
点
建国到改革开放以前，中国的非营利组织数量非常少，
1965年还不到100个，这些全国性的社团被称作“人民
团体”，享有政府编制，其领导及工作人员具有行政
级别，经费由政府划拨。我国的非营利组织 可分为官
办社团、民办社团、半官半民社团三类。
对于中国大量的新兴非营利组织而言，社会化的发展
模式应该是其必须努力实现的目标，是其未来发展的
希望.因此，如果说官方性在一定程度上代表着中国非
营利组织的过去，那么，“民间性”、“公共性”则
昭示着中国非营利组织未来广阔的发展远景！
主要活动领域
教育 体育
环保 慈善
文学 科技
艺术 人文
文化 华侨
福利 宗教
学术交流 医药卫生
见义勇为 青 少 年
扶贫 法律
妇女 学生社团
1.中国法律援助基金会
2.北京大学法学院非营利
组织法研究中心
3.绿色使者
4.中国扶贫基金会
5.协作者文化传播中心
6.社区参与行动小组
7.上海市乐群社工服务社
8.惠黎基金会
9.陕西省妇女理论婚姻家庭
研究会
10.广西自治区慈善总会
……
82.中国可持续发展研究会
83.中国华侨经济文化基金会
84.开县农户自立能力建设支
持性服务社
85.河南省企业形象发展协会
86.青少年法律援助与研究中心
87.北京大学法学院妇女法律
研究与服务中心
88.大连世策商务策划咨询
有限公司
89.北京惠泽人咨询服务中心
90.人民大学NPO研究兴趣小组
……
中国NPO服务网
:8080/front/
The UN General Assembly has designated 2008
the International Year of Sanitation, The first-
ever Global Handwashing Day take place on
Wednesday, October 15, 2008.
Global Handwashing Day is an initiative of the
Public Private Partnership for
Handwashing (PPPHW), which is spearheaded
by UNICEF; USAID; Centers for Disease
Control and Prevention; World Bank; Water
and Sanitation Program; Unilever; and Procter
and Gamble.
国际舞台上的NPO
“5·12”汶川大地震中,众
多国内NPO的积极表现,正在使
他们赢得前所未有的关注和极
大的社会尊重。
目前,中国约有30多
万个NPO活跃在社会
各个领域，但其中多
数是未经民政部门登
记的身份模糊者。
中国NPO组织在汶川震后救助中发挥作用
三、非营利组织与公共服务
1. 发展公共政策；如提供信息，影响决策
2. 监督市场；如消费者权益保护
3. 监督政府；对公民尽职尽责
4. 直接提供公共服务；教育、卫生、社区服务等
5. 维护良好的社会价值；关心弱势群体，保护自
然环境
6. 促进积极的公民精神、扩大社会参与。
非营利组织的主要功能：
NPO对于改进公共管理的意义
公共行政与公共管理意蕴的扩大；
公共管理的价值；
强调公共服务；
设计更民主、更开放的公共组织；
建立参与制，治理公共事务。
NPO提供公共服务的局限性
非营利组织在提供公共服务方面有比较
优势，但也存在许多限制，表现在：
（1）任务困境
（2）财务困境
（3）权力困境
（4）效能困境
（5）治理困境
一、公共部门的目标管理
管理学家杜拉克提出目标管理的
概念：目标管理是由参与管理制
定目标，并经过自我管理和自我
控制等管理方式，建立各级人员
的责任心和荣誉感，最终以实现
组织绩效的一套管理系统。
第四节 公共管理的创新策略
目标管理的基本环节
目标管理是一个全面的管理过程,
其基本环节：
目标设定（Goal Setting）
预算（Budgeting）
自主（Autonomy）
反馈（Feedback）
奖励（Payoffs）
“红绿灯标识
”
美国评价政
府部门绩效
二、公共管理的顾客导向
顾客导向的目的是改变传统的政府
权威心态，以及政府为尊的状况，为
民众提供更好的服务。顾客导向的关
键是：了解谁是顾客、顾客有什么要
求、如何做才能满足顾客的要求。
撤 资:
公营事业（或资
产）向民间转移
委 托：
政府部门委托私营部门部分或全部公共产品或
劳务的生产活动，政府仍承担监督责任
替 代：
私营部门替代
政府提供某种
生产或劳务
三、民营化的具体策略
..%5C..%5C%E5%9B%BD%E4%BC%81%E6%94%B9%E9%9D%A9%EF%BC%
撤资撤资::具体形式具体形式
对于规模较小、与国计民生关系不大的国营公
共服务事业可以采取出售（Sale）、无偿转移
（Free Transfer）清理结算（Liquidation）等方式
转移，转移的对象可以是该机构原有的员工、
产品的使用者或服务对象、社会公众，或通过
市场出售给私人企业等。
委托：具体形式委托：具体形式
1.签约外包（Contract Out）
2.特许经营（Franchise）
3.补助（Grant）
4.抵用券（Voucher）
5.强制性措施（Mandate）
替代：具体形式替代：具体形式
1.功能不足的替代
2.退离的替代
3.放松管制后的替代
国企改制：一场由MBO引发的争论
• MBO，是英文Management Buy-out的缩写，意为
管理层收购，主要是指公司的经理层利用借贷所
融资本或股权交易收购本公司的一种行为。
• MBO使企业的经营者变成了企业所有者。具有激
励内部人员积极性、降低代理成本、改善企业经
营状况等积极作用。20世纪70-80年代流行于欧
美国家。
企业要有一定的管理效率空间；
其次，企业处于竞争性较强的行业，如家电
和一些成长性较好的高科技企业；
第三点是企业要有优秀的管理层团队，这也
是MBO成功与否的关键所在。
实施MBO的三个条件
2004年8月9日，香港中文大学教授郎咸平以
《格林柯尔：在国退民进的盛宴中狂欢》为题发
表演讲，指责民营企业科龙集团董事长顾雏军在
国退民进过程中席卷国家财富，并认为民营企业
借国企转制之机侵吞国有资产的情况十分严重和
普遍，呼吁国家立即停止以民营化为取向的国有
企业改革。
郎咸平发起民营化论争
郎咸平的观点引发了关于
国企民营化的论争。
郎咸平表示，他和他的学
生经过3个月的研究后发现，
顾雏军先后收购了科龙、美菱、
亚星客车以及ST襄轴等四家公
司，号称投资41亿元，但实际
只投入3亿多元。期间顾雏军
采取了多种手法巧取豪夺，郎
咸平将顾雏军的巧取豪夺归纳
为“七大板斧”——安营扎寨、
乘虚而入、反客为主、投桃报
李、洗个大澡、相貌迎人以及
借鸡生蛋。
1986年獲美國賓夕法尼亞大學
沃頓商學院財務學博士學位，曾
執教於沃頓商學院、密歇根州立
大學、芝加哥大學等，現有香港
中文大學財務學系講座教授，長
江商學院教授，深交所公司治理
顧問等多個頭銜。長期致力於研
究公司治理以及保護小股民權益
的課題。
观点交锋
• 北京大学光华管理学
院副院长张维迎反击
郎咸平的观点。他认
为国退民进和民营化
的过程是中国改革的
必然选择，一个健康
的社会应善待为社会
做出贡献的人……
• 程恩富、丁冰、左大培
王空、王志伟、吴栋、
孟捷、顾钰民、周肇光
共十位经济学家，发表
文章 对郎咸平观点的
基本精神、高度社会责
任感和学术良知予以支
持……
著名经济学家、北京大学中国经济研究中心
主任林毅夫(现为世行首席经济学家、世行副
行长)教授表示:“郎咸平对某些具体事件的
分析我没有研究，对具体内容无从置评，但
我个人支持他的基本判断。”
林毅夫说，每个经济学家根据他自己的研究，
把研究结果公布出来，意见可以不统一，但
不管意见怎样，都应该尊重每个人的发言权
利，“不同意见的交锋总是好的，代表了我
们社会的进步。”
9月16日，科龙电器公告证实，顾雏军在两周
前已被正式收监。这意味着：之前中国证监会
向公安机关所移交的顾雏军犯罪线索，可能已
逐步得到确认。
科龙电器在公告中表示，公司于9月14日获悉，
佛山市公安局经佛山市人民检察批准后，已于9
月2日对顾雏军、科龙前执行董事严友松、张宏
及原管理人员姜源、晏果如、刘科、刘义忠执
行逮捕。
中国证监会表示，除了涉嫌违反《证券法》有
关规定的行为外，顾雏军等人及其实际控制的
“格林柯尔系”有关公司还涉嫌侵占科龙电器
利益及其他违法犯罪行为。
顾雏军被捕
如果推行MBO，势必造成变相鼓励高层管理人员经营惰性，
出现惩能奖庸，乃至惩廉奖贪。
第一，国外公司治理理论中根本没有所谓的“所有者缺位
”的问题。中国国有企业当然有所有人──这个所有人就是
国家。这种国家持股的现象就算在欧洲也是非常普遍。
第二，中国根本没有正确地认识MBO的本质。真正意义上的
MBO应该是收购在外的股份，即Management Buy Out（MBO），
现在我们变成收购不能流通的国有股，成了MBI（Management
Buy In）了，而且还自己制定价格。简单地讲，MBO就是一个
掠夺国有资产的最好方法。
郎咸平教授的抨击引发了激烈争鸣，提醒我们:在运用MBO
这种新策略实施国企转制中,必须加强监管。
郎咸平博士的两个警语值得回味：
本章结束语1
在新公共管理理念下，自由市场、竞争机制等在学界
和政界都享有盛誉，各种市场化的创新策略被引入政
府和公共部门，这些创新之举被视为促进持续增长和
稳定的最佳方式。
这些创新性的尝试，如与私人部门建立合作伙伴关系、
鼓励非营利组织参与公共产品与服务的提供，在公共
部门中实行目标管理、将公民视为顾客等，都是有价
值、有意义的改革实验。
然而，2008年全球性金融危机却使人们意识到，自
由市场确实存在着一些极为严重和极具威胁性的问题。
譬如说，以营利为目标的企业其社会责任感是有限
的，那么,我们应如何认识将市场机制引入公共部门的
改革策略？
不同的国家有不同的文化历史传承，并不存在放之四
海而皆准的公共管理策略。各国应立足本国国情，积
极探索适合本土特色的公共管理新策略。
本章结束语2
名词与术语
公私部门伙伴关系 政府管制 非营利组织
公共服务的顾客导向
复习与思考
1. 公共企业是否应完全退出竞争性领域？
2. 分析公共企业实行民营化的利于弊。
3. 思考自 然垄 断型公用事业的管制方式 。
4. 非营利组织有哪些特征？
5. NPO 参与对于改进公共 服务有哪些意义 ？
主要参考书目
• 1.张成福、党秀云：《公共管理学》，中国人民大学
出版社2001年版
• 2.张国庆：《行政管理学概论》，北京大学出版社
2000年版
• 3.王沪宁、竺干威：《行政学导论》，上海三联书店
2000年版
• 4.许庆瑞：《管理学》，高等教育出版社2001年版
• 5.欧文.E.休斯.公共管理导论. 北京：中国人民大学出
版社，2001
• 6.世界银行.东亚奇迹——经济增长与公共政策.北京：
中国财政经济出版社。
