第30卷第5期郑州航空工业管理学院学报V01．30No．52012年10月0ct．2012JournalofInstituteofAeronauticalZhengzhouIndustryManagement地方政府投融资平台债务风险的思考周义(安徽财经大学，安徽蚌埠233030)摘要：经济全球化的加速和政治经济体制改革的不断深化，使得地方政府在促进本地区经济发展方面面临着新的机遇和挑战，地方政府依靠传统方式取得的有限资金已远远不能满足其实施宏观调控和促进地方经济健康、稳定、持续、协调发展的需要，因此研究如何利用和整合现有的资源，规范和开拓新的政府融资渠道已十分紧迫和重要。文章从地方政府融资的背景和现实出发分析其风险因素，最后从政府和银行两方面提出风险预防及控制建议。关键词：地方政府；投融资平台；债务风险中图分类号：F832．9文献标识码：A文章编号：1007—9734(2012)05—0131一06地方政府投融资平台是指地方政府通过划年)，我国最早的政府投融资平台是1992年成立拨股权等资产，成立一个资产和现金流都达到投的上海投资开发总公司。这开启了我国地方政融资标准的公司，并以财政补贴等作为还款来府融资平台的大门。接着政策性银行的成立使源，所融得的资金将重点投向基础设施建设等项得政策性融资与商业性融资分离；再者，1994年目，更好地实现地方政府的各种职能作用。地方全国实施的分税制改革使得地方财权层层上收政府融资平台的形式主要有城市建设投资公司、和中央事权层层下放，这样地方政府就经常处于城建开发公司、交通运输类公司等形式。地方政财力紧张的困境。在这样的背景下，地方政府为府肩负建设和发展城市的重任。我国自从实行加快城镇化建设，对投融资体制进行了探索和创税收制度改革之后，公用事业建设和基础设施建新：将之前由财政拨款的项目开始转向从银行贷设的资金主要依靠地方财政，而这类建设往往需款等方式进行融资。要大量长期的资金投入。因此，城市建设投资公第二阶段：成长壮大阶段(1998年一2008司就成了地方政府融资的主要渠道。这类公司年)。各级地方政府都采用新的融资模式(即向成立之后代表地方政府对外融资，以解决城市开发和建设的资金短缺难题，同时承诺在必要时会银行贷款等方式)，即从银行贷款或者通过发行用地方财政补贴等还款。地方企业债券等形式为地方建设融资已是地方政府投融资的普遍做法。随着地方政府融资平一、地方政府投融资平台的成长历程台建设的不断发展，银行更加重视政府投融资平地方政府组织成立投融资平台进行城市建台的还款诚信度。一系列的重组使得地方政府设等方面的投融资历程由来已久。大体上可将融资平台的结构趋向合理。银行与地方政府融地方政府投融资平台的形成和发展历程划分为资平台的合作不断扩大，合作方式也变得多种多三个阶段：样，不再局限于最初的城市建设投资公司。第一阶段：探索实施阶段(1992年～1997第三阶段：高速发展阶段(2009年至今)。当收稿日期：2012—09—02作者简介：周义，安徽安庆人，研究生，研究向为商业银行经营与管理。
132郑州航空工业管理学院学报第30卷经济全球化使各国之问的联系日益紧密以及国地方，银行对这类企业的贷款资金跟踪较为困际金融危机重创各国经济时，我国政府对此采取难。例如，某些地方政府投融资平台获得贷款资比较了宽松的货币政策和积极的财政政策，地方金后不按合同约定使用，而是将其转到关联企业政府投融资平台在这样良好的政策环境中茁壮账户或政府财务部门账户。这样一来合同约定成长并跨入了高速发展轨道。然而，此时地方政的项目资金短缺问题没有得到解决，影响到这些府融资平台的弊端也在不断显现。如政府融资项目的正常施工。如果贷款资金被投放到无法平台的还款能力和还款积极性方面出现了不小还贷的项目，这种资金收回的风险就会扩大数的问题。倍。另外，很多政府投融资平台没有实质性生产二、地方政府融资平台面临的债务风险经营活动，并且依仗政府的威信对银行贷后检查工作不配合，银行难以监控贷款资金的流向。地方政府投融资平台的兴起和发展对我国4．银行呆账、坏账风险加快城市化进程和经济的腾飞等起到了积极作一方面地方政府投融资平台的贷款很多是用。如缓解了地区就业压力，增加了居民收入，信用贷款，加上有些地方政府还款不是很积极，减轻了金融危机的影响。与此同时，其在发展过再者政府换届也给资金的还贷带来不利影响。程中也给银行和政府自身带来很多风险。由于部分政府工作人员任职期问考虑更多的是(一)增加了银行的风险个人利益，他们倾向于从银行贷款打造自己的形1．银行流动性风险象。另一方面，政府的还款依靠财政拨款和政府由于地方政府投资项目大多是基础设施建投资性建设的收益等。一般来说，中央每年拨给设，这就使得地方政府融资平台的贷款大部分是地方政府的财政资金基本不变，政府通过投资性长期贷款，且最长期限可超过25年。所投资项建设得到的收益期限较长、收益率较低。这严重目的建设时间和政府获利时间比较长。而银行影响了政府的还款意愿和还款能力，政府累积的是一种负债式经营，它要求稳健化运作。而长期债务拖欠会增加银行的呆账和坏账数量。化信贷结构会使银行面临严重的资金流动性风(二)对政府可能产生的风险险。资金流动性是银行持续经营的重中之重。1．偿债风险2．银行评估风险自2009年以来，地方政府投融资平台的规模目前地方政府投融资平台的财务信息披露和数量飞速发展。据统计，2008年地方政府投融不全面，正是这一原因使银行很难获得政府投融资平台的负债总额是一万多亿元，而在2009年资平台的真实财务信息，因而银行无法对政府融末，地方政府融资平台贷款的余额达到7．38万资平台和具体贷款项目进行合理评级。如银行亿元。2010年银监会主席刘明康在第三次经济很难真正掌握政府的债务总量，要预测地方政府金融形势通报会上披露，截至2010年6月末，地融资平台实际的还款能力难度很大。又比如说方融资平台贷款余额已达7．66万亿元。截至政府因某些公益项目所欠的债务只能依靠财政2011年9月末，政府融资平台贷款余额为9．1万收入来偿还，银行很难计算出其真实的偿债能亿元。地方政府投融资平台级别由最初的省、市力。级开始扩散到县、乡级，其平台数量也是不断增3．银行放贷后的监管风险加，2011年全国地方政府投融资平台总数超过一现阶段银行在对像地政府融资平台一类家。投融资规模的扩大造成地政府投融资的大型集团的贷后监管面还有很多不完善的平台的负债规模也相应增加，而且逾期债务居高
第5期周义：地方政府投融资平台债务风险的思考133不下，积累的债务使得政府的偿债难度不断加转方向。另外，在某些具体的项目选择和决策问大。表1反映了政府财政人不敷出的情况。题上，地方政府往往凭借自身的影响力表现得过表1地方财政收入和支出(亿元)于强势，他们替代企业家成为经营决策者，而政年份地方政府收入地方政府支出府人员通常不是专业的企业管理人员，由于没有200618303．5830431．33相关经营管理知识，也缺乏专业的培训，这就使200723572．6238339．29得他们所作的经济决策缺乏科学性。这样地方200828649．7949248．49政府的投资就可能出现超前的基础设施投资和200932602．5961044．14加剧资源的过度消耗(这也与政府绩效考评制度201040613．0473884．43有关)。那些本该需要退出市场的产业，而一些以上数据来源于国家统计年鉴(2011)．再者，由于政府政绩考核机制的存在，地方地方政府在相对宽松的投融资环境下仍发展这政府的领导通过大量贷款建设形象工程，忽视政些产业，这严重误导了经济的运行方向。府自身的偿债能力。由于贷款期限可能历经几三、政府融资平台风险的模型分析届政府，新政府领导人可能不愿意为“旧账”买地方政府投融资平台的风险从根本上讲是单。而且这期间地方政府领导人的经济发展想政府的债务风险，或是政府因偿债能力欠缺而引法和政策都可能发生变化，严重影响贷款资金所起的风险，定量分析地方政府投融资平台负债的投资项目的进行。多少是控制其风险的重要内容。本文首先提出2．政府信用风险模型的解释变量和被解释变量，同时对地方政府信用风险是指借款人、证券发行人或交易对投融资平台的负债建立风险控制模型，通过模型象因各种原因，不愿意或者无力执行合同而违分析地方政府投融资平台的偿债能力，进而分析约，进而导致投资者、银行或交易对象遭受损失是否存在债务风险。的可能性。地方政府的融资不同于其他商业性模型相关变量如下：的融资。地方政府融资通常有政策性、公益性以(1)地方政府期初负债为D，且其年限记为n及行政性。为获得多家银行的贷款，地方政府可年，年利率为r(o<r<1)(这里采用复利计息)。能组建多个投融资平台，这样就会形成“多头融(2)地方融资平台的投资项目分为两部分，资、多头授信”格局。当银行遇到政府拖欠债务一部分是准公共产品且其收益为0。另一部分是时，这是由违约所引起的一种信用风险。另外，由收益性产品，第一年的收益为A，年平均增长率为于我国地方政府债务很多具有隐蔽性，同时地方S(0<s<1)。政府债务管理和预警机制也不够完善，不但投资(3)融资平台期初收到的财政拨款为N，并者难以识别政府的收支状况，即使地方政府自身且每年的增长速度记为v(0<v<l，v≠r≠s)。也难以进行有效控制，这是引起地方政府信用危由以上可以得到：机的重要原因。第1年末：融资平台负债为D(1+r)。3．引起经济、社会混乱的风险融资平台的资产为财政拨款N与收益性产目前许多地方政府依靠土地收入偿还其负品取得的收益A之和为N+A。债，从某种程度上来讲地方政府对提升土地价格净负债余额为D(1+r)一N—A。有很强的欲望，从而使房价在近几年不断攀升，第2年末：融资平台负债为[D(1+r)一N～这对推动房地产泡沫负有不可推卸的责任。房A](1+r)。地产市场出现的混乱现象扭转了社会经济的运融资平台的资产为财政拨款N(1+v)与收益
134郑州航空工业管理学院学报第30卷性产品取得的收益A(1+S)之和为A(1+s)+Ns)+N[(1+r)“一(1+v)“一1(1+r)]÷(r—v)(1+v)。分析上式可知：N>0(N财政拨款额)，D的净负债余额为D(1+r)2一N(1+r)一A(1+正负情况就取决于v、r以及S三者之间的关系r)一A(1+s)一N(1+v)。(且v≠r≠S)。第3年末：融资平台负债为D(1+r)3一N(1当r>S，r>v时，D>0。+r)2一A(1+r)2一A(1+r)(1+s)一N(1+r)(1当r<S，r<v时，D>0。+v)当r=v，r=S时，D=0。融资平台的资产为财政拨款与收益产品收由以上内容可知：益之和N(1+v)2+A(1+s)2。D为正意味着风险控制规模存在，但要与政净负债余额为D(1+r)3一N(1+r)2一A(1+府的投资性项目收益A和财政拨款N的大小相r)2一A(1+r)(1+s)一N(1+r)(1+v)一N(1+比较之后，才能判断是否存在债务风险。即视净v)2一A(1+s)2。负债额的大小而定。第n年末：融资平台负债为D(1+r)“一N(1根据以上分析，可以得到启示：如果地方政+r)‘“一¨一N(1+v)(1+r)‘。一2’一N(1+v)2(1+府投融资平台债务的年均增长率和其投资性项r)‘“一”一⋯一N(1+v)‘“一2’(1+r)一A(1+r)‘“一1’目的收益率以及财政拨款的年平均增长率可以一A(1+s)(1+r)‘“一扪一A(1+s)2(1+r)‘“一¨一定量，那么就可以判断平台的债务是否存在风险⋯一A(1+s)‘“一2’(1+r)。(此模型对短期政府融资的分析更为全面)。融资平台的资产为财政拨款与收益产品收益之和四、地方政府投融资平台风险控制的建议N(1+v)‘川’+A(1+s)‘一¨。净负债余额为D(1+r)“一N(1+r)‘”¨一N地方政府融资平台带来的风险分为系统风(1+v)(1+r)‘“一扪一N(1+v)2(1+r)‘“一扪一⋯一险和非系统风险，对系统风险平时要有各种应对N(1+v)‘“一2’(1+r)一A(1+r)‘“一¨一A(1+s)(1准备，而对非系统风险政府和银行需要共同采取+r)‘n_2’一A(1+s)2(1+r)‘n-3’⋯·一A(1+应对措施进行防范，这样地方政府投融资平台才S)‘“一2’(1+r)一N(1+v)‘“一1’+A(1+s)‘“一1’能健康、有序运行。分析以上式子得到：在地方政府投融资平台(一)针对银行提出的建议出现偿债风险后，如果地方政府在接下来的N年1．采用银团贷款内获得的投资项目收益与政府的财政拨款之和银行给地方政府投融资平台提供贷款时，可刚好等于地方融资平台的负债本息和时，也就是尽量用银团贷款。因为地方政府投融资平台的说地方政府投融资平台的资产和负债相等，则说贷款金额较大，如果单独依靠一家银行贷款会增明地方政府投融资平台的风险得到了控制，即净加银行的资金流动性风险。而采用银团贷款，不负债为零。于是得到式子：仅可以减少单家银行贷款额度，降低单家银行过D(1+r)“一N(1+r)‘“一¨一N(1+v)(1+度集中贷款的风险；而且凡参加贷款银行会从各r)‘“一扪一N(1+v)2(1+r)‘“一扪一⋯一N(1+种渠道获得地方政府投融资平台多方面的信息，v)‘“一2’(1+r)一A(1+r)‘“一¨一A(1+s)(1+这样银行也能深层次了解地方政府投融资平台r)‘㈣’一A(1+s)2(1+r)一3一·一A(1+s)‘”2’的偿债能力。(1+r)一N(1+V)‘“一¨一A(1+s)(n-I’=02．锁定还款来源整理后得知：地政府投融资平台获得的信用贷款使得D=A[(1+r)“一(1+s)“一1(1+r)]÷(r—其还款具有很大的灵活性，向平台提供贷款时应
第5期周义：地方政府投融资平台债务风险的思考135更多地考虑政府的还款能力，银行应尽量减少信免因过多的债务引发债务风险。而且能够帮助用贷款的规模，并增加担保贷款的比例。在担保银行等企业更多地了解其财务状况，以便合理地条件下，银行应尽量将收益项目的资产作为抵向平台提供贷款。对政府债务信息的披露不仅押，银行应高度重视平台的第二还款。当政府不要包含显性债务的公布，而且要包含隐性债务的愿或无力按期还款时，银行可要求担保人还款或公布，推动隐形债务向公开披露的合规的显性负将质押、抵押物品作为第二还款来源，同时要认债转变是债务明晰的重要步骤。要想提高地方真分析保证担保的担保方的财务状况和抵押、质政府投融资平台的资产质量，必须要改善当前地押物是否符合保证担保的条件。如目前不少地方政府财务信息严重不透明的状况。政府为获方政府选择土地收益作为第二还款来源，这相对得大量贷款在提供自身信息时可能有隐瞒或虚减少了政府拖欠债款的风险。另外，银行应要求报的行为，短期内政府可能会融到一定的资金，政府开立政府偿债资金的专用账户，政府将偿债但是从长远角度来看，这种信息不对称带来的影资金按时划转到偿债资金专用账户，同时政府的响对银行和政府自身的长远发展都是不利的。偿债资金专用账户应尽可能与政府的财政拨款国务院可以成立监管机构核查各级地方政账户挂钩。两方面的结合可以有效监控政府按府投融资平台的债务总量、结构、偿还能力和期时偿还借款。限等信息，再将所核实的信息予以公布。建立这3．严格审查贷款程序样的信息披露制度之后，银行和其他金融机构就银行在向地方政府投融资平台提供贷款之可以选择向资产质量比较好、操作相对规范的地前，应详细分析投融资平台的贷款规模、结构及方政府投融资平台提供贷款。其还款能力，银行在提供贷款时要严格遵循贷款2．完善责任制程序，不可根据政府的特殊地位随意向其发放信地方政府融资平台贷款资金的投资项目是用贷款，国务院、银监会和中国人民银行以及其地方债务险的根源。如果贷款资金投资的项目他相关监管机构也要在银行向地方政府提供贷不能取得一定收益，政府在偿还到期债务时就会款方面单列相应的准则。对那些银行已经向投面临困难；如果政府把获得贷款资金挪作他用也融资平台发放的贷款，银行应按照贷款资金与平会影响投资项目的预期收益。因此，政府在管理台投资项目一致的原则，确保政府投融资平台的贷款资金时应建立严格的债务投资决策责任制，贷款资金真正用于合同约定的项目。与此同时，即以规范的形式确定项目负责人必须承担的管对投融资平台贷款资金投放的项目进行风险评理贷款资金和偿还债务的责任。同时，在整个投估和重新评审，然后根据贷款的实际风险采取相资项目的实施过程中决策者应负有持久责任，即应解决方案。在发放贷款时银行应实行分期发对从建设项目的探索性研究和确定，直到整个项放的方式。如果平台投资的项目已经明显不能目过程的完成全面监督，实行相应责任制。另达到预期收益时，银行应当立即停止划转剩余款外，应当实行政企分开制，由于投融资平台投资项。对所贷资金投资的项目已经完成的要明确项目的负责人很多是由政府工作人员担任，前文其债权债务关系，未取得银行同意不得转嫁偿债已经分析过政府工作人员由于缺乏相应的专业责任。管理知识，不能做出正确的经营、管理决策，最终(二)对政府提出的建议会影响投资项目的收益。政府换届也使得项目1．强化信息透明度决策者可以不计后果地决策，政府的考核机制也提高地政府融资平台的财务透明度不仅大多是根政绩考核，这就使得政府工作人员在可以有助于地政府自身及时掌握债务信息，避任期间建设很多形象工程，对实用性缺乏考虑。
136郑州航空工业管理学院学报第30卷改变政府的考核方式，更加注重项目的实际用途5．用法律规范地方政府投融资行为刻不容缓。实行领导终身责任制能够有效控制中央和地方人民代表大会应制定相关法律贷款资金的混乱使用和贷款数量的增加，项目的法规规范政府的贷款，这样不仅给地方政府投融投资应由领导人负持久责任，即使是政府换届也资提供法律保障，真正做到“有法可依，有法必应承担连带责任。依”，而且减少了银行在贷款过程中的不必要困3．合理安排投融资规模扰。具体可以先对地方政府投融资进行调研，或地方政府投融资规模不恰当可能引起偿债者向社会发放问卷调查，真实了解现实中存在的时出现偿债困难，这不仅影响了地方政府投融资问题，最后通过人大会议上升到法律层次，同时平台的信用和以后的融资，对银行资金的流动影各地方政府在法律允许范围内根据当地具体条响也是很大。地方政府在确定融资规模时，要全件开展投融资工作，这样能够做到具体问题具体面考虑长短期的融资计划、相应的偿债水平以及分析。法律制定是给地方政府投融资平台提供投资项目的收益等问题。投融资规模太小可能规范指导和约束。另外，各级政府也应互相配造成政府投融资平台不易获得贷款，进而无法解合，如市级政府可制定本市的投融资方针政策，决项目资金不足的问题；融资规模太大，一方面为下面各级地方政府成立融资平台提供引导方会增加政府的融资成本，另一方面也不利于银行向。同时，各县区级政府应采取具体措施增强投对其实际偿债能力分析。近几年债务总量不断融资平台实力，制定具体的有利于投融资平台的增加，这就要求政府在预算时增加用于偿还债务科学经营措施。各地区也可以成立地方政府投的资金支出。为保证政府投融资平台能够持续融资指导中心，主要是为各级地方政府投融资工经营，政府应合理安排债务总量、结构及期限等作做好政策宣传和咨询等。要素，特别是在融资规模上作出合理安排。4．成立地方政府投融资平台监管体系参考文献：地方政府投融资监管体系的设立是其债务[1]巴曙松．地方政府投融资平台的发展及其风险评估风险控制的有力保障。通过对投融资平台的有[J]．西南金融，2009，(9)：9—10．效控制减少其风险的概率。可以由地方政府投[2]陈炳才，田青，李峰．地方政府融资平台风险防范融资监督管理中心严格控制融资平台的准人、经对策[J]．中国金融，2010，(1)：76—77．营程序，对于那些不合格的政府投融资平台责令[3]陈均平．中国地方政府债务的确认、计量[M]．北京：中国财政经济出版社，2010．其限期改正，如未在期限内改正的取消投融资平[4]陈浩然．地方政府融资平台存在的风险及对策分析台资格。公司内部有比较完备的监控风险机构[J]．金融理论与实践，2010，(8)：62—63．是平台能持续经营的保障，同时在风险发生时减[5]郭宝华，熊英．地方政府投融资平台问题研究[J]．少风险带来的损失。地方政府投融资平台监管市场论坛，2010，(11)：67—68．体系核实平台真实状况和及时纠正不合适的资责任编校：田旭，马军英金投放，有助于全方位、全过程的控制其债务风险。
