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部门法专论
强制性支出责任与地方财政自主权
徐夺走
摘 要:{宪法》和《预算法》赋予了地方政府一定的财政自主权。以此为基础，地方政府
通过调整支出结构、提高支出效率，为地方居民提供符合本行政区域实际情况的公共品与服
务，并调控经济运行状况。分税制改革减少了地方的财政自主权，从而导致地方支出效率的降
低。法律和中央政府为地方政府设定强制性支出责任，旨在遏制因地方支出效率降低产生的
公共支出结构扭曲和区域间支出水平差异等状况。但是，强制性支出责任在客观上却进一步
降低了地方的财政自主权，从而陷入新的恶性循环。赋予地方政府充分的财政自主权，是优化
地方支出结构、提高地方支出效率的基础性制度依赖;强制性支出责任仅具有辅助性功能。两
者不能本末倒置。
关键词:分税制改革;财政自主权;强制性支出责任;规范性分权
中图分类号 :DF43 文献标识码 :A 文章编号: 1673 - 8330 (2011 )02 -0070 -10
导论
对金钱的支配，意味着政治权力的获取;地方的自主性，也只有在它拥有支配金钱工具以达成自主
政治目标的情况下，才能得以体现。①我国《宪法》第 99 条赋予了县级以上地方各级人大的预算审查与
批准权。《预算法》进一步确认，地方预算由地方各级人民政府、各部门、各单位编制，并由本级地方人
大审查和批准。尽管预算草案需经全国人大审查，国务院也可就报送备案的地方预算进行审查，②但
是，地方预算的编制仍以地方人民政府为主，且地方人大拥有专属的预算批准权。因此，作为整体意义
的地方政府拥有一定的预算自主权。预算的核心是支出。③在遵守《预算法》有关预算支出编制原则的
前提下，④地方政府因此也拥有了一定的支出自主权。支出结构直接影响公共品的供给水平，也会影响
经济的增长。⑤为此，地方政府以其支出自主权为基础，通过调整支出结构与支出效率来协调公共品的
供给，并实现经济增长目标。
[作者简介]徐键，上海财经学院法学院讲师，法学博士。
①参见黄俊杰:~财政宪法}，翰芦图书出版有限公司 2005 年版，第 64 页。
② 《预算法》第 41 条规定国务院和县级以土地方政府对下→级政府依照本法第 40 条规定报送备案的预算，认为有同法律、行政法
规相抵触或者有其他不适当之处，需要撤销批准预算的决议的，应当提请本级人民代表大会常务委员会审议决定。"
③ 如果说对征税权的监督属于财政系统的输入控制，对预算案的监督则属于财政系统的输出控制。参见季卫东:{政体改革的两大棋
H~:征税权与预算案} ，载《同舟共进}2佣7 年第 5 期。
④ 《预算法》第 30 条规定各级预算支出的编制，应当贯彻厉行节约、勤俭建国的方针。各级预算支出的编制，应当统筹兼顾，确保重
点，在保证政府公共支出合理需要的前提下，妥善安排其他各类预算支出。"
( See So\ow , R. M. , A Comribution 归 the Theory 0/ Econom町 Growth ， Quarterly Journal of Economics , Vol. 7\ , 1956 , p. 65.
2011 年第 2 期 强制性支出责任与地方财政自主权 • 71 .
然而，分税制改革以后，地方预算收入逐渐形成对中央转移支付的依赖，建构了一种所谓的财政分
权的中央委任制框架。⑥中央委任制框架的形成，在事实上限制了地方政府的预算支出自主权。有学者
通过对省级面板数据的分析印证了这一点，并认为地方政府因此更多地借助预算外支出( Extra - Budg-
etaηExpenditure)来实现支出结构的调整，以促进地方经济增长。⑦财政分权理论认为，分权有利于提高
地方的支出效率、提升地方公共服务水平。⑧在中国，有学者发现"地方公共服务供给水平在分税制改革
后显著下降，同时较高水平的公共品供给一般与较高的地方财政自主性联系在一起"。⑨也就是说，分税
制改革减少了地方的财政自主权，从而导致地方支出效率的降低，地方公共品的供给状况相较于经济增
长速度而言也有所弱化。⑩为了矫正分税制改革以后扭曲的地方支出结构、⑥平衡地区间的公共服务水
平，⑩以及确保地方最低的公共服务水准，⑩国家立法和中央政府通过设定强制性支出责任(包括强制性
支出标准与项目、支出责任的转移和元经费配套的支出指令等) ，以期优化地方支出结构、提高支出效
率、弥合地区间公共服务水平的差距O
一、强制性支出标准与项目的设定
一般认为，财政支出应遵循量入为出、优化支出结构和公平与效率兼顾三项原则。其中，优化支出
结构是通过正确地安排财政支出项的比例，使之实现结构的最优组合，促进社会经济协调发展;公平与
效率的兼顾则是通过合理安排财政支出，促进社会总需求关系的优化，实现社会分配的公平。然而，在
事实上，为了吸引要素尤其是资本的流入，地方政府往往会通过削减税率展开竞争;同时，溢出效应和地
方政府的非合作行为等也会使得财政支出偏离最优水平。⑩为了修正地方财政支出结构的扭曲，国家立
法和中央政府往往会为地方政府设定强制性的支出责任，以实现地方财政支出结构的优化。强制性支
出标准和项目，就是实现上述目标的具体方式。
(一)强制性支出标准
强制性支出标准，即通过法律法规确立的财政支出最低国家标准，旨在优化支出结构，实现公共政策
的预期目标。目前在以下领域，法律法规设定了强制性支出标准: (1)教育领域。 20 世纪 80 年代末，国家
确立了财政预算内教育支出占 GDP 的比重到 2∞0 年应达到发展中国家 4% 的平均水平的目标。该目标
被正式列入 1993 年的《中国教育改革和发展纲要》中，接着写入 1995 年的《教育法》。保障教育经费"三个
⑥ 参见乔宝云等:{中国的财政分权与小学义务教育} ，载《中国社会科学}2005 年第 6 期。
⑦ 参见郭庆旺、贾俊雪:{地方政府向策略互动行为、财政支出竞争与地区经济增长~ ，载《管理世界~2∞9 年第 10 期。
( See Tiebout C. , A Pure Theory 0/ Local Expend山res ， Joumal ofPolitical Economics , Vol. 64 , 1956 ,
⑨ 陈硕:{分税制改革、地方财政自主权与公共品供给} ，载香港科技大学生ttp:1lihome. ust. hkl - chenshuo/file/public_cn. pdf，访问时
间 :2010 年 4 月 12 日。
⑩ 参见吕炜、王伟同:{发展失衡、公共服务与政府责任一一基于政府偏好和政府效率视角的分析}，载《中国社会科学》立脚年第4 期。
⑩ 有学者利用 1994 年以后的数据发现地方政府财政支出结构在分权化过程中出现了"重基本建设、轻人力资本投资和公共服务"的
扭曲。参见傅勇、张晏:{中国式分权与财政支出结构偏向:为增长而竞争的代价} ，载《管理世界}2∞7 年第 3 期。
⑩ 例如，各地区人均预算内财政支出的变异系数， 1978 年为 % ， 1994 年为 % ， 2005 年则上升到 % 。这种地区间财政能
力的差异不可避免地会导致地方政府之间在提供公共服务能力上的差异。参见陈诗一、张军:{中国地方政府财政支出效率研究:
1978-2∞竹，载《中国社会科学~2008 年第 4 期。
⑩ 参见黄茂荣:(税法总论(一)}，植根法学丛书编辑室 2002 年版，第 54 页。
( See Zodrow , G. R. and M. , Pigou , Tiebout , Prope即 T创αtwn ， αnd the Und叩 ion 0/ Local Publ町 Goods ， JoumaI of Urban Economics ,
Vol. 19 , 1986 , .
• 72 • 北方法学 第 5 卷总第 26 期
增长"⑩的要求，也在《纲要》和《教育法》中得到强调。 (2)科学技术领域。《科学技术进步法》第 59 条规
定国家财政用于科学技术经费的增长幅度，应当高于国家财政经常性收入的增长幅度 o {关于加速科
学技术进步的决定》规定到 2(削年全社会研究开发经费占国内生产总值的比例达到百分之一点五
"中央和地方每年财政科技投入的增长速度要高于财政收入的年增长速度"0 (3)农业领域。《农业法》第
38 条规定国家财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于国家财政经常性收人的增长幅度"0 {农业
技术推广法》第 23 条规定各级人民政府在财政预算内应当保障用于农业技术推广的资金，并应当使该
资金逐年增长"0 (4) 医疗卫生领域。《关于卫生改革与发展的决定》规定各级政府要努力增加卫生投
入……到本世纪末，争取全社会卫生总费用占国内生产总值的 5%左右……中央和地方政府对卫生事业的
投人，要随着经济的发展逐年增加，增加幅度不低于财政支出的增长幅度"0 (5)环境保护领域。《国务院
关于环境保护若干问题的决定》规定"各省、自治区、直辖市应遵循经济建设、城乡建设、环境建设同步规
划、同步实施、同步发展的方针，切实增加环境保护投入，逐步提高环境污染防治投入占本地区同期国民生
产总值的比重"0 (6)公务员工资领域。《公务员法》第 75 条规定公务员的工资水平应当与国民经济发
展相协调、与社会进步相适应 o {国务院关于改革公务员工资制度的通知》设定了公务员的工资标准，
《公务员工资制度改革实施办法》则设定了公务员工资的分类标准。
除了法律法规确立的强制性支出标准外，历年的政府工作报告和预算报告也在某些领域设立了年
度强制性支出标准。例如，{2008 年政府报告》提出，新型农村合作医疗制度下，自 2008 年起，计划用两
年时间将筹资标准由每人每年 50 元提高到 100 元。其中，中央和地方财政对参合农民的补助标准由
40 元提高到 80 元。《关于 2007 年中央和地方预算执行情况与 2008 年中央和地方预算草案的报告》提
出，提高校舍维修经费补助标准(包括农村义务教育免除学杂费等在内，地方财政支出将达 323 亿元) ;
农村最低生活保障，月人均财政补助标准由 30 元提高到 50 元(中央和地方共同承担)严城市居民最低
生活保障，在 2007 年财政补助标准月人均提高 30 元的基础上再提高 1 倍(其中由中央财政补助 261. 1
亿元) ;⑨从 2008 年 1 月 1 日起按月累进 100 元的水平提高企业退休人员基本养老金标准，中央财政对
中西部地区和老工业基地予以适当支持。
(二)强制性支出项目
强制性支出项目在功能上与强制性支出标准类似，在于优化财政支出结构，修正地方支出结构的扭
曲，提高财政资源配置的效率，只是在实现方式上两者有所差异。强制性支出责任标准一般用于地方的经
常性支出，如教育支出、科技支出等。强制性支出项目则属于专项支出领域，如免费义务教育、移民支出
等。国务院在组织年度预算编制时，会根据年度的财政政策指向，确定若干强制性支出项目。例如，在《国
务院关于编制 1998 年中央预算和地方预算的通知》中，将国企改革中下岗工人安置、粮食风险基金、公务
员工资遗留问题处理等作为地方预算强制性支出项目 O 在{2∞8 年政府工作报告》中，将免除城市义务教
育学杂费、廉租住房制度建设投入确定为强制性支出项目。在{2∞9 年政府工作报告》中，将社会保障金
技人、提高义务教育阶段教师待遇和医疗卫生体制改革投入确定为强制性支出项日。在《关于 2∞7 年中
央和地方预算执行情况与 2∞8 年中央和地方预算草案的报告》中，则将农村义务教育免除学杂费和书费，
提高经济困难补助和公用经费，新型农村合作医疗制度、廉租住房、集体林权制度改革，城市居民最低生活
保障制度，基本农回建设和保护，以及土地整理和耕地开发等确定为强制性支出项目。
⑤ 即"中央与地方政府财政预算内教育拨款的增长要高于同级财政经常性收入的增长，在校学生人均教育费用要逐步增长，保证教师
工资和学生人均公用经费逐年有所增长"。
⑩ 2007 年，农村低保支出 亿元，其中地方财政支出 亿元，占比为 7 1. 18% 。
⑨ 2007 年，城市低保支出 275 亿元，其中地方财政支出 115 亿元，占比为 % 。
2011 牛草 2 期 强制性支出责任与地方财政自主权 .73.
在现代社会，国家及其政府被越来越多地期待积极照顾人民并给付相关的利益，并以此来实现社会
正义与资源的公平分配。⑩因此，国家被赋予了承担更多公共服务与产品的供给义务。而这种义务在多
层级治理的结构下也被分解配置到中央与地方政府。为了平衡地区之间的财政能力与支出水平，促进
地方公共服务与产品的有效供给以及国家整体发展需要的考虑，有必要制定地方支出在特定领域的最
低国家标准。但是，作为中央与地方财政责任划分的基本内容，这种国家标准的制定，在客观上会限制
地方在该领域的支出自主权。因此，在确立地方支出最低国家标准时必须遵循法律保留原则。⑩同时，
在统合协调中央与地方关系的基础上，在设定强制性支出责任时，应当给予地方政府充分的意见表达机
会，同时辅之以相配套的转移支付计划。
二、财政调整目的上的支出责任转移
从财政结构的角度上说，多层级治理是以任务或政策问题导向为基础的，针对地方居民的共同偏好
或者需求，在不同层级政权组织之间划分财政收支权限，提供特定的公共产品与服务。@在我国，宪法有
关国家结构形式的规定确认了这种多层级的治理结构。尽管宪法和法律没有明确划分中央与地方的具
体财政权限，但 1980 年代以来的改革已在事实上确立了财政联邦主义，即赋予不同层级的政府以不同
的功能，并给予相当的财政资源，以使其实现上述功能。因此，在中央与地方之间已经实现了一定程度
的收入和支出划分。既然多层级政权之间的收支划分是确定的，那么中央与地方的支出责任也就是确
定的。这意味着在规则之外，尤其是在没有相应的转移支付相配套的情况下，中央不能向地方转移支出
责任。在横向层面上，既然宪法规定以法定的行政区域为界行使职权，因而同样不能随意地在同级地方
政府之间进行支出责任的转移，尤其是中央政府不能强制决定地方间支出责任的直接转移。
(一)中央支出责任的转移
支出责任在中央与地方之间的配置，旨在提高公共财政支出效率和国家治理能力。在地方财政分
权化的背景下，支出责任在中央与地方之间的配置，目的之一就在于保障地方的财政自主权。这是因
为，通过让地方政府在地方性事务上拥有一定的财政自主权，可以使地方治理行动更贴近地方居民的偏
好或者需求，从而提高公共财政的支出效率。确定地方支出责任的基本原则是:支出事项能够发挥地方
政府因地制宜的优势，支出事项需要贴近地方居民的需求或者偏好，支出事项能够发挥地方政府的监管
便利优势，以及支出事项属于积极性支出事项(如发展地方经济、改善地方环境及增进社会福利等)。⑧
也就是说，中央与地方的支出责任在支出效率上应当是功能互异的，支出比例应当是适度的，其划分也
应当是明确而稳定的O
1.支出责任分配的失当
从支出效率上看，中央与地方的支出责任分配应当维持在一个适当的比例上。按照王绍光对国外数
据的分析， 1989 年，绝大多数国家的中央财政支出占整个国家财政支出的比重均高于 50% ;在 1973 年至
1992 年间，27 个统计目标国家中有 23 个国家的中央财政支出占整个国家财政支出的比重高于 50% 。②下
表显示，20 世纪 90 年代以来英国和法国的中央财政支出，占整个国家财政支出的比重分别为 毛和
毛。也就是说，从国际经验上观察，地方财政支出责任应当至少低于 50%才能认为是适当的。
⑩ 胡敏i声:{转型时期的福利权实现路径一→源于宪法规范与实践的考察>>，载《中国法学>>2008 年第 6 期。
⑩前引①，第 121-22 页。
⑧ 参见徐仁辉:{多层级治理与财政收支划分>>，载《财税研究>>2∞7 年第 2 期。
⑧ 参见王有康:{我国地方财政问题之研究>>，载《商学学报>>2∞6 年第 15 期。
② 参见王绍光:{分权的底限> ，中国计划出版社 1997 年版，第 46-47 页。
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20 世纪 90 年代以来英法中央和地方政府支出结构(% )③
政府支出项目 英国 法国
中央 地方 中央:地方 中央 地方 中央:地方
一般公共服务 , 11. 19 ;29. 44 I
国防 , NA C
公共秩序与安全 11. 4 , 1. 32 必.29 I
教育 ;71. 89 19 .48 , I
健康 NA C ;
社会保障与福利 81. 03; 92. 13; 7. 87 I
住宅福利设施 ; 1. 21 ;
娱乐、文化、宗教 ; 71. 75 ; I
经济事务 ; ; I
其他经济事务 91. 45 ;8. 55 NA C
其他支出 ; ; I
转移支付与地方支出占比 71. 04
中央和地方支出比重 , ;
然而，从我国的统计数据来看， 1978 年以来，只有 1980 年地方财政支出占比低于 50% ; 1994 年以
来，地方财政支出占国家财政支出的比重-直维持在 659毛以上 ;2003 年以来，则维持在 70% 以上，其中
2007 年地方财政支出占比更是高达 779毛。由此可见，大量应当属于中央的支出责任转移到地方，地方
承受了巨大的财政支出压力 O
在地方财政支出的具体项目上，以 2007 年为例，一般公共服务(% )、公共安全(毛)、教
育(% )、社会保障和就业 (% )、医疗卫生 (毛)、城乡社区事务 (毛)、农林水事
(毛)和其他(% )支出项目中，地方财政支出占国家财政支出的比重超过了 70%0 中央与地
方财政支出责任分配的失衡，客观上使地方很难拥有支出方面的自主性空间。尤其是在地方财政收入
(本级收入)与其支出责任严重失衡的情况下，必然形成地方对中央财政的依赖而丧失支出自主权。
2. 中央主导的、非制度化的支出责任划分
中央与地方支出责任的划分，涉及到中央与地方的利益调整，不应当由中央政府主导确定，而应当
通过法律来规定。@同时，中央与地方支出责任的划分，应当是稳定的、可预期的，因而也需要通过法律
来规定。⑧然而，我国宪法和法律并没有规定中央与地方的支出责任划分，支出责任的划分是一种由中
央政府主导的、非制度化的安排。
财政分权改革以来，历次对中央与地方财政支出责任的划分，都是由中央政府通过决定的方式规定
的。 1980 年《国务院关于实行"划分收支、分级包干"财政管理体制的通知》规定地方的基本建设投
资，地方企业的流动资金、挖潜改造资金和新产品试制费，支援农村人民公社支出，农林、水利、气象等事
业费，工业、交通、商业部门的事业费，城市维护费，人防经费，城镇人口下乡经费，文教卫生科学事业费，
抚恤和社会救济费，行政管理费等，归地方财政支出 o 1985 年《关于实行"划分税种、核定收支、分级包
干"财政管理体制的规定》规定地方统筹基本建设投资;地方企业的挖潜改造资金、新产品试制费和
简易建筑费;支援农业支出;城市维护建设费;以及地方的农林水利事业费，工业、交通、商业部门事业
费;文教科学卫生事业费，抚恤和社会救济费，行政管理费、民兵事业费和其他支出"为地方支出责任。
1993 年《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》规定地方财政主要承担本地区政权机关运转
③ 寇铁军等;{政府间支出责任划分:国际经验与中国的选择~ ，载《公共经济评论}2006 年第 7 ，8 期。
⑧ 在确立地方自治制度的情况下，立法能否规定特定的支出责任在中央与地方之间的比例分配，也是存在争议的。这里涉及到立法裁量
或立法形成自由的争议。不过，即使肯认立法在规定支出责任分配上的裁量权，也不能排除地方政府在立法过程中的充分参与及协商
的权利。参见周耿生;{全民健保政策推行之法律基础与争议研究~，载《马借护理专科学校学报}2∞3 年第 3 期。
⑧ 如果中央与地方的支出责任没有以法律的形式固定下来，中央政府出于自利考虑，按自己的利益选择来决定中央与地方的支出责
任分配，地方政府也就会基于中央政府可能的毁约行为，采取策略性的"滥支行动"而降低财政支出的水平。 See Ma Jun , Modeling
Central - Local Fiscal Relatω旧 in China. China Economic Review. Vol. 6. 1995. p. 105
2011 年第 2 期 强制性支出责任与地方财政自主权 .75.
所需支出以及本地区经济、事业发展所需支出。具体包括:地方行政管理费，公检法支出，部分武警经
费，民兵事业费，地方统筹的基本建设投资，地方企业的技术改造和新产品试制经费，支农支出，城市维
护和建设经费，地方文化、教育、卫生等各项事业费，价格补贴支出以及其他支出"。中央政府主导，意
味着地方政府难以通过正式制度的通道表达其利益诉求;非制度化的支出责任划分，则意味着地方的自
主性要素难以得到法律的保障。
此外，中央支出责任的额外转移也会对地方支出自主权形成限制。根据既有的规则，中央与地方的
支出责任得以划定，但中央政府有时会将确定为中央的支出责任事项额外地转移给地方政府。如果中
央支出责任的额外转移并无相配套的转移支付或者没有给予足够的转移支付，则会发生通常所谓的
"中央请客、地方买单"的现象。该种情况将在下文有关无经费配套的支出指令中详细论述。
(二)地方间支出责任的转移
财政支出责任的分配是在纵向层面上展开的，即多层级政府之间的财政支出责任划分，行政区域之
间的支出责任并不具有可转移性。然而，在财政功能的视角上，多层级财政结构的目的是分别发挥财政
工具在资源配置、社会财富的分配和经济发展的稳定等方面的功能，因而不可避免地涉及到所谓的跨区
域性财政支出责任转移问题。由于区域发展的差异，使得国家有义务逐渐减少其差距。⑧财政转移支付
制度，即在于实现地方之间的财政调整，解决区域发展失衡问题。⑧财政转移支付是通过间接的方式实
现支出责任的转移，即通过上解地方财政收入，再通过中央政府的转移支付，实现区域之间支出责任的
协力分担。在实践中，也存在一种地区之间直接的支出责任转移方式，但并不属于地方政府直接请求其
他地方政府予以协助负担支出责任的形式。无论是直接的还是间接的支出责任转移，都意味着地方政
府将额外承担其他地方政府本应负担的支出责任。如果地区之间的支出责任转移系中央政府通过强制
方式实现，则会对地方的支出自主权构成限制。中央政府通过减少地方财政收入分成比例所建立的强
大转移支付机制，对地方财政自主权的限制更为显著。
1.直接的支出责任转移
除非是跨域性的公共事务，地方政府只就本行政区域的事务享有职权，并承担相应的责任。在财政事
务上同样如此，地方间没有法定的互助义务，因而地方政府之间并不存在支出责任的转移问题。即使是跨
区域的财政问题，如区域发展差异的均衡，通常也应是借助中央政府的财政工具予以处理。尽管在一些国
家，地区间直接的支出责任转移是一种法定义务，但以宪法的规定为限。例如，{德意志联邦基本法》第 106
条第二款第 2 项规定对联邦和各州的补偿需要应予以相互协调，以取得公正平衡，避免过重税负，并应
保证在联邦领域内一致的生活水准进而又在《财政平衡法》中设置州与州之间直接的支出转移的
规定。⑧
在我国，地方政府之间没有法定的财政协助义务。但在政治生态上，从来就包含了所谓的"一方有
难，八方支援"的道德要素，尤其是计划经济体制的遗存往往形成"集中力量好办事"的制度优势的自
诩。对口支援，也就成了地方间直接的支出责任转移的基本形式。 1979 年《中共中央批转乌兰夫同志
在全国边防工作会议上的报告的通知》中首次提出，国家"要组织内地省、市，实行对口支援边境地区和
少数民族地区并决定北京支援内蒙古，河北支援贵州，江苏支援广西、新疆，山东支援青海，天津支援
甘肃，上海支援云南、宁夏，全国支援西藏。 1983 年《国务院关于经济发达省、市同少数民族地区对口支
援和经济技术协作工作座谈会纪要》强调经济发达地区对少数民族地区进行对口支援，是国家赋予
经济发达地区的重要任务，经济发达地区必须积极地承担" 1992 年《国务院办公厅关于开展对兰峡工
⑧ 参见黄茂荣《捐税法论衡} ，植根法学丛书编辑室 1991 年版，第 31→6 页。
② 以教育领域为例，2006 年，上海市普通小学生均预算内教育支出为 元，河南省仅为 元;上海市普通初中生均预算内
教育支出为 元，贵州省仅为 元;中西部 9 省区，3 万多所乡村小学的班师比平均为 1: 1. 3 ， 4 万多个教学点的班师
比平均为 1:1 ，均远低于全国小学 1: 1. 9 的平均配置水平。地区间教育支出差距明显。
⑧ 州之间的直接支出转移，即由财政能力强的州直接向财政能力弱的州拨款。在程序上，首先测算各州的财政供给能力({财政平衡
法》专门规定了财政能力指数的测算) ，然后测算各州的财政需求总量({财政平衡法》专门规定了财政平衡指数的测算) ，最后通过
比较财政能力指数和财政平衡指数，确定各州的权利义务，即各州在实施财政平衡年度的"财政能力指数"超过各地方平均财政能
力的"财政平衡指数"时，就负有支出补助款的义务，相反，则享有获得补助款的权利。
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程库区移民工作对口支援的通知》提出做好兰峡库区移民工作，不仅是湖北、四川两省的任务，也需
要各地区、各部门的广泛支持各地区、各部门的对口支援要从实际出发，在安排基本建设、技术改造
和其他投资开发项目以及在横向经济合作、引进外资、人才培训、干部交流等方面，对三峡工程库区各县
(市)移民工作给予重点支援"。⑧2008 年"5 . 12"汶川地震后，国务院通过《汶川地震灾后恢复重建对口
支援方案>，该方案要求各支援省市每年对口支援实物工作量按不低于本省市上年地方财政收入的
1%考虑对口支援期限按 3 年安排"0 {国务院关于印发汶川地震灾后恢复重建总体规划的通知》中
确认中央财政建立地震灾后恢复重建基金;加大转移支付力度，调整现有专项建设规划和专项资金
安排，向灾区倾斜";"19 个省(市)按每年不低于本省(市)上年地方财政一般预算收入 1% 的实物工作
量，对口支援四川、甘肃、陕西省的 24 个县(市、区) "。⑨
以对口支援形式进行的地方之间直接的支出责任转移，使部分地方政府直接协助中央分担欠发达
地区、民族地区和受灾地区的支出责任，有助于实现区域发展的均衡化，缩小地区之间的发展差距。但
是，抛开地方支出自主权是否受限不论，单向度的、强制性的、且未经转移支付机制转接的地方间支出责
任的转移，似乎更适宜为一种双向度的、基于合作的地方间协力财政互助机制所替代，如通过行政协议
的方式展开地方政府之间的财政协助行动。事实上，在四川汶川地震灾后恢复重建中，香港特别行政区
政府与四川省人民政府就是通过缔结《就香港特别行政区支援四川地震灾后恢复重建合作的安排》、
《项目合作安排>(20 个首阶段项目)、《香港特别行政区第二阶段支援四川地震灾后恢复重建工作的意
向书》等协议的方式，展开了地区间的财政协助。香港特别行政区立法会据此在当年的 7 月 18 日批准
拨款 20 亿港元，作为参与四川省灾区重建首阶段的财政承担。⑨
2. 间接的支出责任转移
间接的支出责任转移，即通过中央政府的财政工具实现地方间的支出责任转移，通常通过转移支付
机制实现，属于一种财政调整制度，旨在通过调整按一般规则所分配的财政收入状态，促进区域间的均
衡发展。@这一制度的法理基础，乃当代福利国家下的请求协同主义@即为地方政府设立被请求协助其
他地方政府的财政义务，或者是协力分担中央统筹区域协调发展的财政支出责任的义务。⑧基于多方面
的因素国之内的不同地方存在着发展差异，财政能力强的地区可以通过直接的转移支付平衡财政能
力弱的地区的财政收支。但这种基于自愿的转移支付往往不具有可能性，或者说不具有常态化的可能
性，因此需要中央政府进行财政转移支付。⑧财政调整制度是世界各国普遍的财政制度。例如，日本早
在 1940 年就设立了地方分配税， 1954 年在地方平衡交付金的基础上建立了地方交付税制度。此后，日
本又设立了地方转让税和国库支付金制度。地方交付税用以平衡各地财政能力，支持欠发达地区提供
同等水平的公共服务支出，属于一种无条件的财政拨款。⑧地方转让税和国库支付金属于有条件的财政
⑧ 据《国务院关于全国对口支援三峡库区移民工作五年(2008-2012 年)规划纲要的批复}，" 16 年来，全国 20 个省(区、市)、 10 个大
城市以及国家 50 多个部门和单位积极开展对口支援工作。截至 2006 年底，对口支援共为三峡库区引进资金 318 亿元，其中社会公
益类资金 26 亿元，经济建设类资金 292 亿元"。
⑨ 以什那市为例，按《什那市灾后重建总体实施规划(征求意见稿)}统计，恢复重建的总投资为 6∞亿元，其资金结构，排第一位的是
中央财政通过各种渠道安排的约 80 亿元，约占全部重建投资的 % ;而排第二位的则是对口支援的北京市，他们将提供75 亿元，
占全部投资的 % 。
⑧ 目前，→些地方正通过行政协议的方式开展建立生态补偿机制的探索，也具有地方间直接的支出责任转移的因素。例如，新安江流
域生态补偿机制 o 参见国家环保总局自然生态保护司:{生态补偿:为了可持续的未来一一浙江、安徽两省建立生态补偿机制的探
索与实践> ，载《环境经济>2∞6 年第 4 期。
⑨前引⑩，第 64 页。
@李建良:{宪法理论与实践(三)}，学林出版社 2004 年版，第 424→25 页。
@ :XJJ正伟:{宪法上地方课税自主权之研究} ，台湾大学法律学研究所 2005 年硕士学位论文，第 133 页。
⑧ 参见王绍光:{中国财政转移支付的政治逻辑} ，载《战略与管理}2002 年第 3 期。
⑧地方交付税，是把中央税的所得税、法人税、酒税、"消费税"以及香烟税的一定比例之和，作为地方交付税的总额。这总额中的普通
交付税是按地方公共团体的财源不足额交付给地方公共团体的;而总额中的特别交付税是作为灾害救济(恢复)的金额按特别财政
需要，分配给地方公共团体的。交付税对地方公共团体来说是不带任何条件的财源，所以属于自主财源。参见[日]金子宏:{日本
税法} ，战宪斌等译，法律出版社 2∞4 年版，第 75 页。
2011 年第 2 期 强制性支出责任与地方财政自主权 .77.
拨款，用以实现中央政府的社会经济政策，并指定支出目的。而德国则是通过税收共享、@纵向财政转
移支付⑧和横向转移支付⑨来实现地区间财政调整的。
与分税制改革相适应，我国建立了税收返还和转移支付制度。税收返还在我国实质上属于税收共
享，并不具有区域财政均衡化的功能，⑩只有狭义上的转移支付才是实现地区间间接的支出责任转移的
财政机制。在类型上，我国的转移支付分为财力性转移支付和专项转移支付两类。@其中，财力性转移
支付是为弥补财政实力薄弱地区的财力缺口，均衡地区间财力差距，实现地区间基本公共服务能力的均
等化，而由中央财政安排给地方财政的补助支出，具有实现地区间支出责任转移的功能。 2003 年至
2007 年间，中央财政对地方的转移支付累计达 万亿元，87% 用于支持中西部地区。在西部大开发
战略下，五年内中央财政支持重点建设投资 2800 多亿元。@2007 年，地方本级支出的 %来源于中央
财政转移支付，其中中西部地区本级支出的 %来源于中央财政转移支付;中央财政对地方(主要是
中西部地区)的财力性转移支付 亿元，其中一般性转移支付 2505 亿元。@2008 年，财力性(含一
般性)转移支付 亿元，地方支出中平均 389毛的资金来源于中央财政转移支付，其中中西部地区
支出中平均 % 的资金来源于中央财政转移支付。@
作为中央与地方财政收支划分的重要领域，现有制度框架的确存在一些隐忧，即在没有得到宪法
(例如德国的基本法)和法律(例如德国的财政平衡法)规范所保障的支付转移制度下，中央政府是否会
将本应用于区域财政调整的财政收入用于其他领域，或者中央政府是否确实会基于区域财政调整的目
的进行转移支付@等。
三、无经费配套的支出指令
在规范性财政结构下，中央与地方的支出责任划分应当是明确而稳定的。对于中央政府的支出责
任，中央政府不得将应自行负担的支出转移给地方政府。⑩在前文中已经讨论了中央支出责任的转移问
题，但主要局限于支出责任划分的适当性问题和中央政府主导的支出责任划分对地方支出自主权的影
响问题。在此，我们有必要进一步分析在既有的支出责任分配框架下，中央政府再行将本属于中央的支
出责任进行转移，尤其是在没有中央财政补助相配套的支出责任转移的情况下，将对地方支出自主权产
生何种影响。
在法理上，中央立法要求地方办理的法定事项，属于地方的任务事项，地方负有支出责任，但中央应
⑧ 包括具有均衡化功能的税收共享和不具有均衡化功能的税收共享，前者属于财政调整制度的内容。例如，25% 的增值税用于弱州以
便于其财政能力达到联邦平均财政能力的水平。
⑨ 《德意志联邦共和国基本法》第 104 条第四款规定联邦可在本法授权的立法权限内对在州和乡镇(联合乡镇)作重要投资时基于财政协
助，此类投资应当是(1)为了防止整体经济的不平衡，或者(2)为了平衡联邦领域内不同的经济力量，或者(3)为了促进经济增长。"
⑨ 通过"联邦州际愤向均等化方案"、"均等化基金"展开横向转移支付。
⑩ 现行中央对地方税收的返还包括增值税、消费税返还和所得税基数返还，其中，增值税、消费税返还以各地上划中央增值税、消费税
增长率为基础逐年递增;所得税基数返还即以 2001 年为基期，如果按改革方案确定的分享范闹和比例计算出的地方分享的所得税
收入小于地方实际所得税收入的，差额部分由中央作为基数返还地方c 在这种计算方式下，税收返还基本上是对既有利益格局的
维持，因而不具有实现区域财政均衡化的功能。
⑩ 自 2009 年起，简化为一般性转移支付和专项转移支付两类。其中，一般性转移支付包括原财力性转移支付，并将原列入专项转移支
付的部分支出纳入→般性转移支付，原一般性转移支付改为均衡性转移支付。
⑩ 参见~2却00侃8 年政府
⑩ 参1见ò~关于 2却00肝7 年中央丰和和口I土地也方预算执行情况与 2扮00侃8 年中央和地方预算草案的报告》扎。
⑩参见《关于 2008 年中央和地方预算执行情况与 2009 年中央和地方预算草案的报告》。另据财政部部长谢旭人透露， 1994 年至 2007
年，中央财政对地方财政的转移支付总额由 550 亿元增至 14017 亿元，增长 倍，地方本级支出中来自于中央财政转移支付的比
例从 % 升至 % ，其中，中部地区由 % 升至 % ，西部地区则由 2 1. 6% 升至 % 。参见谢旭人:{健全中央和地方
财力与事权相匹配的体制促进科学发展和社会和谐} ，载《财政研究}2009 年第 2 期。
⑩ 有学者认为，中国的财政转移支付存在偏离制度本来目的的现象，具有自身潜在的政治逻辑。参见前引⑧。
⑩ 中央政府要求地方政府负担中央支出责任的形式包括: (i)中央政府代替地方政府编制预算; (2) 中央政府的支出责任转移给地方
政府。
.78. 北方法学 第 5 卷总第 26 期
为地方筹措财源，以满足地方基本的财政需要，即此类"中央立法，地方买单"的地方任务事项，中央于
立法的同时应负有同时筹措财源的义务。@地方法定的支出责任尚且需要中央立法保障地方相应的财
政收入@地方负担来自于中央政府的支出责任则更应确保相配套的财政资金。在我国，由于没有详细
而具体地划分中央与地方的支出责任，因而很难界定在哪些情况下，地方事实上承担的支出责任属于中
央政府的转移性支出责任，然而，从中央政府预算编制报告或其他工作报告中我们可以概括出以下三种
类型: (1)完全配套财政补助的转移性支出责任; (2) 部分配套财政补助的转移性支出责任;(3) 无配套
财政补助的转移性支出责任。其中，后两者会对地方支出自主权构成限制。
部分配套财政补助的转移性支出责任，是指对于某项中央支出责任(或无法明确是否属于地方支
出责任的项目) ，中央政府通过拨付部分财政资金交付地方负担的情况。例如，{2008 年政府工作报告》
中提出，自 2008 年秋季起全面免除城市义务教育学杂费，中央财政补助 84 亿元，其余财政支出由地方
负担;2008-2009 年逐步提高新型农村合作医疗参合农民补助标准，中央财政补助标准为每人每年 20
元，地方财政支出则为 80 元; {2oo9 年政府工作报告》提出，2009-2011 年间各级政府应安排医疗卫生
改革支出 8500 亿元，其中，中央财政补助 3398 亿元。
无配套财政补助的转移性支出责任，是指对于某项中央支出责任(或无法明确是否属于地方支出
责任的项目) ，中央政府以无经费式指令交付地方负担的情况。例如， {2008 年政府工作报告》中提出，
要建立国家统一的职务与级别相结合的公务员工资制度，而统一工资标准的确定，地方政府没有实际的
决定权，但支出则主要来自地方政府。@还例如，{关于 2007 年中央和地方预算执行情况与 2∞8 年中央
和地方预算草案的报告》提出，从 2008 年 1 月 1 日起按月人均 100 元的水平提高企业退休人员基本养
老金标准，但中央财政仅对中西部地区和老工业基地予以适当支持，其他地方则由地方政府承担支出责
任。此外，在{2009 年政府工作报告》中，提出要确立新的扶贫标准，提高到人均 1196 元，但未提及中央
是否会提供财政补助;把小学、初中学生人均公用经费分别提高到 300 元和 5∞元，但未提及中央是否
会提供财政补助;扩大免费公共卫生服务范围，城乡居民人均公共卫生服务经费不低于 15 元，农村部分
计划生育家庭奖励扶助标准由人均 600 元提高到 720 元，但两项支出责任，中央都未提及是否提供财政
补助。@
无经费配套的支出指令(包括提供部分补助的支出指令) ，强制地方政府负担支出责任，无疑结对
地方支出自主权的限制。当然，也存在一些情况，即地方固有的支出责任中，中央政府通过提供补助来
激励地方政府"负责任"地予以完成，则另当别论。@
结语
毋庸置疑，强制性支出责任的设定有助于优化地方支出结构、提高地方支出效率、遏制分税制改革
以后地方支出结构扭曲的状况。但是，这种强制性支出责任客观上又压缩了地方的财政自主权。具体
⑥ 参见陈清秀，{中央对于地方财政调整制度之探讨> ，载陈清秀教授法律专栏， http ， //blog. rootlaw. com. tw/cpa，访问时间， 2010 年 4
月 10 日。
⑩ 例如，我国台湾地区"财政收支划分法"第 38 条规定各级政府、立法机关制(订)定或修正法律或自治法规，有减少收入者，应同时
筹妥替代财源;需增加财政负担者，应事先筹妥经费或于立法时明文规定相对收入来源"。
⑩ 参见黄佩华等，{中国:国家发展与地方财政> ，中信出版社 2003 年版，第 140 页。
@从结构上说，同条款的其他支出责任中，都明确了中央政府将提供财政补助，因而如果在这些支出责任中未言明是否提供中央财政
补助，则表明属于无经费式的支出指令。
@这个问题相当复杂，这种激励措施类似于一种努力相关性拨款，有利于中央政府对地方政府的间接控制，尤其是对于那些财政能力
较弱的地方，其基本支出责任都会形成对中央财政补助的依赖，从而丧失自立性。此外，在实践中，一些地区经中央政府批准的减
免税政策执行中，由地方政府承担中央税收减免的差额支出责任。例如，天津滨海新区的"免二减三"税收优惠政策获中央政府批
准后，据此减免的企业所得税中中央分成部分由天津市政府"垫付"。这种独特的支出责任转移个案，对于中央和地方而言都是能
够接受的，因而类似的通过协商的支出责任转移不构成对地方支出自主权的限制。也就是说，容纳地方利益表达的支出责任转移
通常是可以接受的。在我国台湾地区"大法官解释"(释字第 550 号)中已经注意到此问题，认为法律要求地方负担经费者，应予地
方政府充分参与政策规划的机会，以避免片面决策可能造成的不合理情形。
2011 年第 2 期 强制性支出责任与地方财政自主权 .79.
而言，法律法规设定的强制性支出标准与项目，会限制地方特定支出的最低标准和支出优先秩序;中央
支出责任的转移与地方间支出责任的转移，也会使地方承担额外的支出责任;来自中央政府的无经费式
支出指令更是如此。由此形成了一个恶性循环:分税制改革降低了地方的财政自主权，进而导致地方公
共服务水平的下降;强制性支出责任的设定旨在遏制地方公共支出水平的下降，在客观上却又进一步压
缩了地方的财政自主权。
至此，本文的讨论有了一个基本的归结点，即对"强制性支出责任与地方支出自主权"关系的分析，
不在于纠缠设定这种强制性支出责任是否适当，而是关注地方的财政自主权是否充分。进一步而言，中
央与地方的支出责任(负担)划分应当予以规范化，以此明确各自的财政负担，进而确立地方的支出自
主权并给予制度性保障，中央政府不应将其支出责任转移至地方政府。即使存在兼顾中央与地方财政
均衡的需要，也仅能于地方政府财政能力足以负担范围内设立强制性支出责任，并兼顾平等原则。@包
含政治参与要素的、通过规范性分权形成的充分的地方财政自主权，是提高地方支出效率、优化地方支
出结构的基础性制度依赖卢强制性支出责任具有上述功能，却并不是主要的实现方式O 两者不能本末
倒置。
On Mandatory Expenditure Liabilities and Local Fiscal Autonomy
XU Jian
Abstract: The Constitution and the Budget Law have authorized local governments certain fiscal autono-
my. By means of adjusting the expenditure structure and promoting the expenditure efficiency , local govern-
ments can provide appropriate public goods and services for the residents and control the economic operation.
However , the tax distribution reform lessened the local fiscal autonomy and declined the expenditure efficien-
cy. The mandatory expenditure obligations imposed by laws and central government on local governments aim
to correct the distortion of the public expenditure structure and disparities among regions caused by expenditure
inefficiency. But objectively speaking , the mandatory expenditure liabilities will still lessen the local fiscal au-
tonomy , resulting in new rounds of vicious circ1e. Therefore , the appropriate fiscal autonomy as a fundamental
system should be granted to local governments so as to perfect the expenditure structure and promote the ex-
penditure efficiency; while the mandatory expenditure liabilities should play an accessarγrole.
Key words: tax distribution reform; fiscal autonomy; mandatoIγexpenditure liabilities; normative decen-
tralization
②前引①，第 120 页。
@地方政府的支出效率依赖于当地居民给政府施加压力的能力，显然包含政治参与的地方财政自主权有利于修正地方政府的偏好。
See Bruce Hamilton , The Flyp叩er Effect and Other Anomalies , Journal of Public Economics , Vol. 22 , 1983 , p. 347.
