第七章 公共支出效率
第五章 公共支出效率
第一节 公共支出的预算效率：
预算方法视角
一、分项预算
二、计划—方案—预算
三、零基预算
四、预算方法的现实选择
政府预算原则
综合性(comprehensiveness)
统一性(unity)
准确性(accuracy)
公开性(publicity)
年度性(annuality)
一、分项预算
分项预算(line-item budgeting)：以上一年度每一项目的支
出数额作为基数，考虑各种影响因素或按一定比
例，确定下一年度各项支出数额的一种预算方法。
三个步骤：
（1）以外推法将过去的支出趋势延伸至下一年度，或者
说以上年度的支出额为基础。
（2）将基数适当提高，以反映人员经费的调整以及购买
商品和服务的成本上涨。
（3）将基数再度提高，以反映新计划和新方案的需要。
一、分项预算：图解
（1）
（2）
（3）
支出额
O
t-1
t0
t1
tn
年份
分项预算法
一、分项预算
1.特点：
（1）逐项确定支出预算；
（2）以每一项目过去的支出数额为依据；
（3）以人员经费的保障为重点；
（4）强调的是资金使用的控制。
2.缺陷：
（1）不能有效地测算实现预期目标的总成本，也就
不能为公共决策提供这方面的信息。
（2）没有考虑长时间的成本情况。
（3）无法使实现预期目标的各种备选方法进行比较。
（4）有意义的公共决策必须权衡方案的所费和所值。
（5）政府从某一年到下一年要对变化了的优先顺序
作出反应或适应宏观经济稳定的需要，在控制
支出上遇到了麻烦。
二、计划—方案—预算
计划—方案—预算(planning-programming-budgeting)：以
某种既定的战略需要为目标，提出各种不同的方案
后，从长远角度一一考量各方案成本的一种“方案导
向型”技术。
基本步骤：
（1）制定政府活动的目标；
（2）规划实现既定目标的各种备选方案；
（3）分析每一种备选方案的成本和收益；
（4）汇总各种选定方案的成本，形成支出预算。
二、计划—方案—预算
特点：
（1）计划—方案—预算方法将支出预算按方案编
制，而不是按职能编制。
方案是指具有相同目标或生产相同产出的一系
列政府活动的总和 。
（2）每一种方案的实施通常需要若干年，未来若干年
的资源需求和预算支出均需列出。
（3）每一种方案均需经过严格且明确的计量分析：
系统分析。
三、零基预算
零基预算(zero-base budgeting)：在对每个部门上一年度的工作
任务和年度内新增工作任务进行全面审核的基础上，确定
各部门支出的一种预算方法。是一种由下至上的预算程序。
理解零基预算内涵的关键
决策单位(decision units)指由一个领导者领导并做出大量有关支出的
数量、范围、用途和工作质量要求等决策的最基层的组织实体。
决策包(decision packages)是指决策单位用不同的资金数量履行某一
特定职能的各种方案（各种方案所用资金）。
排序(ranking)是指根据本部门或机构的职责，将各个决策包按照对
本部门或机构的重要性排列先后顺序（各种事的排序）。
零基预算的优点和缺陷
优点：它形成了一个高级管理信息系统，有利于改进计划和预算工作，节支。
缺陷：决策单位的确定和决策包的排序没有统一、科学的标准，随意性很大
四 、预算方法的现实选择
目前，我国中央本级和多数省市支出预算仍采用传
统的基数法编制。
实行零基预算方法的地区和部门在加强预算管理方
面取得了一定成效。
我国的预算方法仍需继续完善。
（一）绩效预算
绩效预算（performance budgeting）是强调预算资金与预期成果之间关系的计划、预算和评估制度。
“绩”是指公共支出所要达到的目标。
“效”是指用具体指标评估完成目标的情况和取得的成效。
“预算”是指财政为这一支出目标提供的拨款额。
绩效预算是强调政府责任和绩效改善整个过程的有机组成部分。
预算
项目与活动
计划
绩效
衡量
评估
政策
（二）现行制度完善
1.部门预算是指按政府的每一职能部门编制的预算，实
行综合预算，将单位的预算内外收支一并纳入到一
本预算中，一个部门一个预算。
2.国库集中收付制度是指由财政部门代表政府开设国库 单一账户体系，所有财政性资金均纳入国库单一账 户体系，进行收缴、支付和管理的制度，又称国库 单一账户制度。
3.收支两条线制度是指政府对行政事业性收费、罚没收 入等财政非税收入的管理方式，即有关部门取得的 非税收入与发生的支出脱钩，收入上缴国库或财政 专户，支出由财政部门根据各单位履行职能的需 要，按标准核定资金的管理制度。
第二节 公共支出的决策效率
一、确定政府项目的目标
二、列举成本和收益
三、测算成本和收益
四、贴现成本和收益
五、选择决策标准
六、选定项目
成本—收益分析(cost-benefit analysis)是试图使决策具有更大的客观性的技术，是从全社会角度衡量政府项目或方案的成本和收益、作出支出项目决策的一种系统方法。它有6个基本步骤：
一、确定政府项目的目标
在成本—收益分析中，最先遇到的问题是确定政
府支出项目的目标。确定政府支出项目的目标是一个
比较复杂的过程。这种复杂性表现在：
1.在众多的目标之间做出选择。
2.目标之间可能会发生冲突。
3.
要考虑目标实现的时间跨度。
二、列举成本和收益
在列举成本和收益项目之前，首先必须正确认识政
府项目中成本和收益的含义。直接成本和收益、间
接成本和收益
在列举成本和收益特别是在列举收益时，要注意一
个项目的实际产出效应(real output effects)和金钱效
应(pecuniary effects)的区分，避免收益的重复计
算。
三、测算成本和收益
（一）利用支付意愿测算经济收益
（二）利用边际机会成本测算经济成本
（三）确定影子价格
影子价格(shadow price)政府项目中产出的边际支付意愿、投入的边际机会成本。
1.适合市场销售商品和服务的影子价格。在运行完好的市场(well-functioning
market)中，一种商品的影子价格等于市场价格，因为此时的市场价格既等于消
费者的边际支付意愿，又等于生产者的边际机会成本（MOC）。
若存在外部性，影子价格=外部成本+生产的边际成本。
2.不适合市场销售物品和服务的影子价格。
快乐定价法(hedonic pricing method)，取名为“快乐定价法”，是因为我们能从这
类物品的特征获得愉快，比如，某些政府项目可以降低噪音、消除臭味、净化
空气、美化环境等。所以，快乐定价法通常利用具有不同生活环境福利设施
(environmental amenities)的不动产价值差异来估计这些生活福利设施的价值。
四、贴现成本和收益
问题的提出
建设周期需几十年公共工程，兴建初期要发生大量支出，而其收益则分布于该工程的整个寿命，如何计算其成本、收益的货币价值？
用多大系数进行折算？该系数取决于贴现率
选择贴现率？
问题的解决
（一）贴现和现值
（二）社会贴现率
（一）贴现和现值
三个概念
贴现(discounting) ：把未来一定数量的货币价值折算成现在的价值。
现值(present value，PV) ：未来成本和收益乘以适当贴现系数的值。
贴现系数(discount factor) ：用来把未来成本和收益转换成现值的系数。
贴现系数等于1除以1加上贴现率(discount rate)：
贴现率是i，在t年获得N元的现值（PV）：
（二）社会贴现率
公私项目相比
私人项目的目的是使私人收益最大化，所用贴现率是由金融市场决定的市场利率(market rate of interest)。
公共项目的实施会把现在的消费转变为未来的消费，重要的是要按照社会最期望的贴现率进行转换。因此，市场利率必须进行调整以反映社会偏好，这种站在全社会角度选择的贴现率是社会贴现率(social discount rate) 。
两个问题
1.实际和名义贴现率问题
2.社会贴现率的选择问题
（二）社会贴现率
1.实际和名义贴现率问题
通货膨胀问题
在成本—收益分析中，不同年度发生的经济成本和收益是用不变购买力的货币来表示的，因此，我们必须利用实际贴现率来贴现这些实际成本和收益。
（二）社会贴现率
2.社会贴现率的选择问题
（1）如果政府投资的资金来源减少了私人部
门可用于投资的资金，那么，投资利率
(investment rate of interest)就是适当的贴现率。
（2）如果政府投资的资金来源减少了私人部
门可用于消费的资金，那么，消费利率
(consumption rate of interest)就是适当的贴现 率。
（3）投资利率和消费利率的加权平均利率是
适当的社会贴现率。
五、选择决策标准
成本—收益分析的最终目的是要帮助政府决策者做出有效率的支出决策，这首先需要选择科学的支出项目评估原则或标准。
总的原则是，如果一个政府项目的社会总收益超过其社会总成本，且如果没有其他备选项目的收益大于成本，那么，这个项目就应当实施。
在成本—收益分析的实际应用中，决策标准多种多样，我们在此只介绍三种常用标准：
净现值标准
收益—成本比率标准
内部收益率标准。
（一）净现值标准
为了确定一个项目的收益是否大于其成本，我们需要计算该项目的净现值（net present value, NPV），即按净现值标准(net present value criterion)判断一个项目是否可行。
NPV＞0，该项目可取。
（二）收益—成本比率标准
收益—成本比率标准(benefit-cost ratio criterion, BCR）是项目的收益现值与成本现值的比率：
BCR＞1，该项目可取。
（三）内部收益率标准
内部收益率标准（internal rate of return criterion, IRR）是让一个项目的NPV为零（即PVB= PVC）的贴现率。随着贴现率的提高，净收益的现值降低，终究会在某一点上恰好等于成本的现值，这时的贴现率称为内部收益率。
IRR＞基准利率(benchmark interest rate)，比如社会贴现率，该项目就是可取的；否则，该项目就不可取。
六、选定项目
政府项目之所以要做出选择的原因
(1)项目或方案可能是相互排他的，也就是说，选定一个
项目或方案就不能再选其他项目或方案。
(2)政府可以花费在一组项目上的货币资金总额有限，所
以决策者必须在一定的预算约束内挑选项目。
如何选择
首先，一个项目的NPV必须是正数。
其次，所选定的项目必须是所有项目当中NPV最大的项
目。
第三节 公共支出的制度效率
一、政府采购制度的意义
二、政府采购制度的基本内容
三、政府采购合同的类型
四、中国政府采购制度的推行
一、政府采购制度的意义
（一）政府采购的特点
（二）政府采购制度的社会经济意义
（一）政府采购的特点
1. 定义
政府采购(government procurement)又称公共采购(public procurement)，是指政府为了履行其职能的需要而采用招投标的方式购买商品和服务的活动。
2. 特点
资金来源的公共性
资金用途的非营利性
采购活动的政策性
采购制度的规范性
（二）政府采购制度的社会经济意义
政府采购制度能够节约财政资金，提高资金使用
效率。
政府采购制度是财政政策的重要工具，有效地调
节经济运行。
政府采购制度能够激励技术进步，促进长期经济
增长。
政府采购制度将推动我国预算管理制度的改革，
提高财政管理水平。
二、政府采购制度的基本内容
（一）政府采购原则
（二）政府采购实体
（三）政府采购范围
（四）政府采购模式
（五）政府采购方式
（一）政府采购原则
政府采购的基本目标是物有所值(value-for-money)
1. 竞争原则(principle of competition)是指政府通过众多的承包商
展开对承包合同的竞争，选定能以最有利的条件满足政府要求
的承包商。
2. 公开原则(principle of publicity)是指政府采购活动不能是秘密进
行的，而是要让有能力 赢得合同的承包商都有机会参与竞
争，这是竞争原则的补充原则。
3.使用商业标准原则(principle of the use of commerical criteria)是
指政府在做出采购决策时，应当依据企业履行合同的能力及其
索价的高低、产品的质量等来选定承包商。
4.透明原则(principle of transparency)是指政府采购制度应当有明
确的法律规定并公布公共采购的所有法律和通则(general
rulings)。
（二）政府采购实体
中央政府
次中央政府
其他实体，如公共企业、事业单位等。
（三）政府采购范围
货物：各种各样的物品，包括原料、产品、设
备、器具等；
工程：新建、扩建、改建、拆除、修缮和翻新
构造物及其所属设备以及改造自然环
境，包括建造房屋、兴修水利、改造环
境、修建交通设施、铺设下水道等建筑
项目；
服务：除上述以外的任何采购—专业服务、技
术服务、维修、培训和劳动力等。
（四）政府采购模式
集中采购模式：由一个专门的机构负责本级政府
的所有采购事项；
分散采购模式：绝大部分项目由需求单位根据有
关法规自行采购。
国际经验表明，在推行政府采购制度的初始阶
段，宜采用集中采购与分散采购
相结合模式。
（五）政府采购方式
公开招标方式：政府采购实体（招标人）发出招标公告，邀请所有感兴趣的供应商（投标人）参加投标，按规定程序评标和选定供应商（中标人）并与之签订政府采购合同的一种采购方式。
邀请招标方式，也称选择性招标方式：招标人不刊登招标公告，直接邀请一定数量的潜在投标人参加投标并按规定程序确定中标人的一种采购方式。
协商采购方式，也称竞争性谈判采购方式：招标人直接邀请三家以上供应商就生产（ 制造）工艺、质量、性能、价格等进行谈判确定供应商的一种采购方式。
询价采购方式：招标人对三家以上供应商提供的报价进行比较确定供应商的一种采购方式。
直接采购方式，也称单一来源采购方式：采购实体向某一供应商直接购买的一种无竞争采购方式。
三、政府采购合同的类型
（一）固定费用合同
（二）成本加固定费用合同
（三）成本加比例费用合同
（四）成本加激励费用合同
（一）固定费用合同
固定费用合同(fixed fee contract)也称固定价格合同(fixed price contract)：政府不管项目最终成本多大，都按已商定的价格购买物品的一种合同，这是一种最简单的合同类型。
优点：促使企业尽可能地使生产成本最小化，因为额外成本只能自己承担，当然也能通过节省成本而获益。
缺点：
(1)企业为了尽可能地降低成本，有可能偷工减料，质量不保；
(2)企业把这种合同看做是有风险的，因为它将单方承担未预测到的成本超支(cost overruns)。
（二）成本加固定费用合同
成本加固定费用合同(cost plus fixed fee contract)：政府向供应商支付项目的成本加一个固定费用的一种合同。
优点：政府保证企业的生产成本能得到补偿而且还能有一定利润，政府因没有让企业承担超支成本的风险，也就不会发生向企业支付高价的现象。
缺点：供应商努力控制成本的积极性不大，因为任何成本超支都将由政府承担。
（三）成本加比例费用合同
成本加比例费用合同(cost plus percentage fee contract)：政府向供应商支付项目的成本加成本的一定比例作为利润的一种合同。
优缺点与成本加固定费用合同的相近，只是成本加比例费用合同更能保证企业的投资收益率，但企业的成本越大，赚取的利润越多，故企业控制成本的积极性更小。
（四）成本加激励费用合同
成本加激励费用合同(cost plus incentive fee contract)又称成本分摊合同(cost-sharing contract)：指政府向供应商支付一个固定费用和一定比例的生产成本的一种合同。
优点：
(1)通过政府与企业成本的分摊，降低了企业的不确定性，同时企业管理者有动力关注成本。
(2)通过规定成本分摊的比例，政府可以尽可能少地承担预期成本。
缺点：不能科学地确定成本分摊比例。
四、中国政府采购制度的推行
1995年上海市财政局对部分行政事业单位大额财政拨款的设备购置实行集中采购，拉开了我国政府采购试点的序幕。
经过几年的试点，在1999年起先后颁布的《政府采购管理暂行办法 》、《政府采购招标投标管理暂行办法》和《政府采购合同监督暂行办法》等规章制度的基础上，于2003年1月1日正式实施了《中华人民共和国政府采购法》，标志着我国建立了规范的政府采购制度。
（一）政府采购的试点情况
我国政府采购试点工作取得了巨大成效：
（1）节约了财政资金；
（2）促进了廉政建设，整顿了财经秩序；
（3）提高了人们对政府采购制度的认识。
我国的政府采购制度仍处于探索阶段，各地的试点
工作不可避免地存在着许多问题：
（1）对政府采购制度的认识不够深入；
（2）缺乏统一的政府采购法规；
（3）政府采购方式但一；
（4）从事政府采购工作的专业人员严重不足。
（二）完善政府采购制度的若干措施
加大宣传力度，进一步提高人们对政府采购制度
的认识。
完善政府采购制度的立法。
强化政府采购专业人员的培训。
积极开展与政府采购制度有关的其它管理制度的
配套改革。
