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行政垄断简析
中文摘要：我国自改革开放以来，市场化程度不断提高，市场竞争也在逐步成
熟。经济在市场和政府的双重作用下平稳持续发展，其中行政主体的无形之手
发挥了调控市场的巨大作用，但有时这只手也会伸得过长，戴着依法行政的头
衔过度甚至违法的干预市场，导致造成市场僵化的行政垄断和行政壁垒比比皆
是。这种国家行政机关滥用行政权力的垄断行为严重损害了市场竞争的公平
性、自由性。随着 2000年后反垄断法被提上全国人大的立法日程，关于行政垄
断的讨论也更趋热烈。由此本文从行政垄断的表现形式、危害、相关问题等方
面试分析行政垄断的法律责任以寻求建立有效地归责机制来规制行政垄断，使
市场健康有序的运行起来。
关键字：行政垄断 反垄断法 危害 归责机制
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一、行政垄断概述
（一）、行政垄断的概念
行政垄断一词虽然存在已久，但无论是 1993年的《反不正当竞争法》还是 2008年的
《反垄断法》都没有对行政垄断进行明确的定义，所以行政垄断一词在社会上一直有狭义
和广义之分。狭义上的行政垄断指行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的
组织滥用行政权利，限制或者排除竞争的行为 1。广义上则分为合法行政垄断和非法行政
垄断，合法行政垄断学界一般称之为国家垄断，是指出于国家安全、国计民生考虑，国家
通过立法或政策对特定的产品和服务实行中央政府专营而形成的垄断，如国家对能源、土
地、铁路、航空、邮电通讯的垄断 2，而非法行政垄断即指狭义上的行政垄断。本文着重
探讨的是狭义上的行政垄断。
（二）、行政垄断的特征
1、行政垄断实施主体具有特殊性。
行政垄断的行为主体是行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织。
其特殊性在于其既是享有行政权能的行政主体，也是行政垄断的实施主体。这里的“行政
机关”包括国务院部委、各级地方政府及其他地方机关，但不包括国务院，因为国务院是
直接代表国家的主权机构，其行为不受反垄断调查。这里的“法律、法规授权的具有管理
公共事务的职权的组织”，简称公共组织，其虽然不是行政机关，但经法律、法规授权行
使管理公共事务职能、在其授权范围内行使的是行政权利，具有行政机关的性质。
2、行政垄断具有强制性和隐蔽性。
行政垄断具有强制性是因为行政垄断的实施主体是一个公权机关，法律赋予其行政的
强制执行力，从而导致行政垄断在形式上具有不可对抗性。行政垄断的隐蔽性是指行政垄
断实施主体在限制市场竞争时，主要通过制定行业规章、地方性规章、命令、决定等文件
的方式，而不是通过具体的市场行为限制经济组织的竞争来实现；其隐蔽性还往往通过管
理和维护市场秩序的名义表现出来。
3、行政垄断的动机和目的具有复杂性。
行政垄断的动机和目的往往很复杂，可能单纯出于经济利益，也可能单纯出于政治目
的。但其根本上来讲是行政垄断行为的决定人的个人动机和目的，该动机和目的通常是很
难揣测的。
4、行政垄断的不可诉性。
行政垄断和经济法的责任归责形式一样都具有不可诉性。第一，行政垄断具有强制性
和隐蔽性，行政垄断的行为一般很难被定性，其往往隐藏在政府的管理和维护市场秩序的
1 冯果，《经济法：制度.学说.案例》（2012），武汉大学出版社，第 234页
2 王富强，《经济法通论》（2013），法律出版社，第 122页
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名义之下；第二，行政垄断的法律责任很难落实，一旦发生后果严重的行政错误，该责任
就会直接落实到官员的个人责任，即中国特色的引咎辞职制度；第三，行政垄断的侵权对
象不好界定，即使是发生了行政垄断，即使是有了政府赔偿，那么该赔偿谁？
（三）、行政垄断的表现形式
根据《反垄断法》第 5章规定，可以将行政垄断归纳为以下 4种表现形式。
1、指定交易 3。行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用
行政权力，限定或者变相限定单位或则个人经营、购买、使用其指定的经营者提供的商
品。
2、地区封锁和地方保护。根据《反垄断法》第 33条规定，行政机关和法律、法规授
权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权利，通过实施对外地商品设定歧视性收
费项目、实行歧视性价格；对外地商品规定与本地商品不同的技术要求、检验标准，或者
对外地商品采取重复检验、重复认证等歧视性技术措施，限制外地商品进入本地市场；采
取专门针对外地商品的行政许可，限制外地商品进入本地市场；设置关卡或者采取其他手
段，在外地上铺进入或者本地商品运出；以设定歧视性资质要求、评审标准或者不依法发
布信息等方式，排斥或者限制外地经营者参加本地的招标投标活动；采取与本地经营者不
平等待遇等方式，排斥或者限制外地经营者在本地投资或者设立分支机构等行为阻碍商品
在地区之间的自由流通。
3、强制从事垄断行为。《反垄断法》第 36条规定，行政机关和法律、法规授权的具
有管理公共事务职能的组织不得滥用权利，强制经营者从事本法规定的垄断行为。
4、制定具有排除、限制竞争内容的规定。《反垄断法》第 37条规定，行政机关不得
滥用权力，制定含有排除、限制竞争内容的规定。
二、行政垄断的危害
行政垄断由于其独特的性质和表现形式，其危害程度当然也异于其他经济法行为，主
要表现为经济危害和行政危害。
(一)、行政垄断的经济危害
1、行政垄断扰乱了公平竞争的市场秩序，阻碍了经济进步。它通过限制市场准人、强
制限制竞争、强制买卖等手段限制了市场主体自由平等竞争的权利，压抑了企业创新的动
力，阻碍了优势企业正常的发展进程，进而造成整个社会的低效率，阻碍了经济的进步。
2、行政垄断损害了经营者的利益。行政垄断直接剥夺或限制了被保护企业之外的其他
经营者经营自主权和财产权；至于被保护的企业，表面上被保护企业是行政垄断的受益
者，但实际上行政垄断对被保护企业的损害是不可低估的，行政垄断扼杀了被保护企业的
积极性与创造性，使被保护企业处于一个没有竞争压力的非市场的环境当中，间接损害了
3 冯果，《经济法：制度.学说.案例》（2012），武汉大学出版社，第 235页
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被保护企业的长远利益。
3、行政垄断损害了消费者的利益。我国《消费者权益保护法》明确规定，消费者在购
买商品和接受服务时，享有选择权和公平交易权。消费者有权自主选择提供商品或服务的
经营者，自主选择商品品种或服务方式，自主决定购买或不购买任何一种商品，接受或不
接受任何一项服务。所以行政垄断的指定交易直接损害了的选择权和公平交易权。
(二)、行政垄断的政治危害
1、行政垄断是孳生腐败的温床。哪里有滥用特权，哪里就有腐败 4，行政垄断实际是
行政机关及其所属部门滥用行政特权导致的限制、排斥竞争的行为，地区封锁的背后往往
隐藏着不可告人的权钱交易；行业垄断背后通常是权力寻租的天堂。
2、行政垄断导致政企不分，政府效率低下，阻碍了政治体制改革的进程。
三、行政垄断的立法现状及相关问题
（一）、立法现状
目前规制行政垄断的法律 2008年《反垄断法》、1993年的《反不正当竞争
法》、1997年的《价格法》和 1999年的《招标投标法》等几部法律。
《反垄断法》第五章“滥用行政权力排除、限制竞争”专门涉及了行政垄断。
《反不正当竞争法》第七条规定了行政机关的指定交易、限制商品流通等。
《价格法》 第 23 条、45条对行政机关制定行业的价格的权限和程序进行了规定。
《招标投标法》第 6 条对在招标投标活动中的地区垄断与部门垄断明令禁止。
（二）、相关问题
1．反行政垄断的执法主体。根据《反垄断法》第 51条规定，“反垄断执法机构可以
向有关上级机关提出依法处理的建议”。由此反行政垄断的执法主体是“有关上级机
关”，而不是反垄断执法机关。对于有关机构，第一，是不是确定的机关，对行政垄断的
管辖既容易出现空白也容易出现重复，效率低下。第二，有关上级机关不是专门的反垄断
执法机关，反垄断意识不强，反垄断专业能力有限。第三，有关上级机关对下级机关容易
产生偏袒行为。
2．行政垄断的责任追究。《反垄断法》第 51条规定：对实施排除、限制竞争行为
的，由上级机关责令改正；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。第
一，责任追究方式较轻。行政垄断不止危害竞争秩序，同时也损害了行政权力本身。仅仅
是责令改正与给予处分明显不能与法律后果相匹配。第二，责任内容是很笼统的，责任追
究程序不明确。
3、司法救济途径。我国行政垄断行为多为抽象行政行为，我国《行政诉讼法》明确规
定不受理抽象行政行为案件，反垄断机构对于实施抽象行政垄断的机关只能建议其改变和
4 Kseak，行政垄断浅议，天涯博客，
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撤销该行为，无权直接责令其改变和撤销 5。所以行政垄断行为的受害人可获得救济的途
径非常有限。
四、完善措施
1、强化行政垄断责任追究机制。行政垄断屡禁不止的重要原因之一就是行政垄断的法
律责任不够明确，所以想要有效的规制行政垄断，就必须建立严格的法律责任制度，并将
责任落到实处。建立民事责任、行政责任、刑事责任相结合的责任追究机制，当一个行政
垄断行为发生，应根据其危害程度的大小，相应的追究其相应的责任。
2、建立专门的反行政垄断执法机构。鉴于反行政垄断是一项复杂的高难度的社会技术
工作,需要专门的技术知识和专业人员,同时一项反行政垄断措施的决定和实施通常会对经
济生活造成重大影响。因此为了保证反行政垄断执法机构的权威性和高度独立性,以便公
平、公正地审理案件,该机构的成员应由具有高深专业知识并能保持公正廉明的法学家和经
济学家组成。他们既不应在其它政府机构任职,也不得在企业任职,或者以其它任何形式参
与市场交易。
3完善反行政垄断司法审查体系。司法审查能经济、有效地发现并纠正各种违法行政
垄断行为。行政垄断受害人或反行政垄断专门机关可以提起行政诉讼,要求司法机关对行政
垄断行为的合法性予以审查。司法机关认为被审查的法律文件违反宪法和法律时,可提请全
国人大或人大常委会予以废止,由其作出最终裁决。
3．政府简政放权。行政垄断行为发生的前提行为就是政府作为宏观调控者，过分发挥
了它的调控作用，政府这只无形之手伸得过长势必会造成市场僵化。所以政府应当将本由
市场竞争机制解决的问题还给市场，例如上海自贸区的权利清单，“法无授权不可为”，
政府权利范围外由市场来调控。
4．建立行政垄断之公益诉讼。与私益诉讼相比，公益诉讼的提起及最终裁决并不要求
一定有损害事实发生，且并不需要直接利害关系，只要能根据有关情况合理判决有社会公
益损害的潜在可能，即可提起诉讼由违法行为人承担相应的法律责任 6。在行政垄断中一
旦市场竞争机制遭到破坏就难以恢复原貌，所以法律有必要讲正在发生或者即将发生的违
法行为消灭在萌芽之中。
5．建立行政垄断司法审查救济制度。在我国，行政垄断行为受害人可以获得的救济方
式非常有限，而诉讼作为受害者司法保护的最后一道屏障，往往在时间和救济方式上无法
及时有效的保障受害人的合法权益，而且行政垄断多为抽象行政行为，已经超出了《行政
诉讼法》的审理范围，所以有必要建立行政垄断司法审查救济制度。
5 刘用痛：《论行政垄断的法律规制》（2007），厦门大学，第三章第二节
6 顾功耘、罗培新：《经济法前沿问题》（2012），北京大学出版社，第 121页
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五、结语
行政垄断是在原有计划经济体制向市场经济转型过程中所产生的阶段性问题。我们要
依靠的并不仅仅只有一部反垄断法，我们要依靠立法、执法、司法等多方面共同作用，同
时还要依靠政治体制改革和经济体制改革来推动问题的解决。这是一个历史性的过程，目
前的状况仍会持续一定时间。但我们相信，只要我们本着公平、正义的法治精神，在接下
去的改革中继续坚持，我国的行政垄断将得到遏止，并最终退出历史舞台。
六、参考文献
[1]、冯果：《经济法：制度·学说·案例》，武汉大学出版社，2012年
[2]、顾功耘、罗培新：《经济法前沿问题》，北京大学出版社，2012年
[3]、王卫国、李东方：《经济法学》，中国政法大学出版社，2013年
[4]、曹康泰：《中华人民共和国反垄断法解读—理念、制度、机制、措
施》，中国法制出版社，2007年
[5]、董丽君：《论行政公益诉讼》 .载《湖南社会科学》2004年第 6期
