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合作经济与科技 #$$!% &’
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公共管理
论公共政策制定中的公众参与
!文 7何祖洪
党的十六届三中全会《决定》提出：“完善
政府重大经济社会问题的科学化、民主化、规
范化决策程序，充分利用社会智力资源和现代
信息技术，增强透明度和公众参与度”。由于公
共政策直接关系到公众的切身利益，因此必然
会引起公众的广泛参与。在现代政治制度和行
政决策体制中，政府不能不对公众所认同的公
共利益加以重视。随着我国社会主义市场经济
体制的完善和民主法制建设的推进，公众作为
公共政策制定主体的重要组成部分，其参与的
意识和要求也随之增强。在这种背景下，进一
步明确公众参与的意义，并针对存在的问题，
引导公众有序参与公共政策的制定，推进政策
民主化、科学化，提高决策水平，已成为现代政
府迫切需要解决的问题。
一、实现公共政策制定中公众参与的意义
如果政府决策不透明、不公开，人民群众
就很难向政府表达自己的意见，对公共政策的
制定无法实行透明化，从而加剧了政府和老百
姓之间互不信任，容易激化矛盾。因此，公众参
与对于提高公共政策的质量进而实现其良好
的施行效果具有举足轻重的作用，可谓是公共
政策的基石。
8、实行公众参与公共政策制定是为了能
更好地监督行使权力者。没有监督，权力就要
被滥用，就要腐败。这是万古不易的经验。特别
是在政府决策公开、透明这方面长期缺乏公开
而有效的监督，被认为是吏治腐败、司法腐败
等各种权力腐败不断蔓延滋长的深刻原因。如
果政府长此以往忽视公众在公共政策制定过
程中的参与，公众对政府会产生不信任感，从
而对政府制定的公共政策产生抗拒心理，最终
将影响公共政策制定后的有效贯彻。因此，人
们在强调建立公开而有效的监督机制的过程
中，更加注重公共政策制定的公开的必要性和
重要性，将其视为实现监督目的的最为有效的
途径之一。
#、实行公众参与公共政策制定是民主建
设的需要。在现代民主国家，国民主权或者人
民主权成为国家的基本原理。在这种基本原理
之下，作为主权的享有者，人民当然享有广泛
的知情权。在公共政策制定过程中的知情权，
意味着私人有权知道有关公共政策制定的所
有信息，而国家应最大限度地确认和保护私人
知悉、获取相关信息的这种权利。确保私人相
对于政府的知情权，重视公众在公共政策制定
过程中参与是最为重要的民主形式之一。这种
形式体现了开放政府、参与制民主等理念，为
私人自治和参与公共政策制定提供了基础。私
人对政府的了解程度以及参与公共政策制定
的程度，在很大程度上取决于政府是否重视公
众的参与程度。政府信息的全面公开，有助于
私人对行使公共政策的参与权的整个过程予
以全面监督和客观评判，有助于激发私人积极
参与公共政策制定的热情，从而实现真正意义
上的民主参与和互动型参与。民主社会的基本
原理既然确认了人民作为主权者的地位。那
么，私人不仅需要对事关自己利益的信息和决
策知情，更需要在知情中获得自己的发展机
会，需要积极地参与公共政策的形成和公共政
策的贯彻。因此，从制度层面看，知情权需要有
信息公开法等法律制度的保障，有一系列民主
制度与之相配套。从观念方面看，公共政策的
制定应该坚持全心全意为人民服务的宗旨，以
维护人民群众利益为出发点和最终归宿，增强
公共政策制定过程的透明度，保证人民群众通
过多种渠道和途径，参与公共政策的制定。
&、实行公众参与公共政策制定有利于提
高公共政策制定的效率，促进依法行政。现代
行政程序理念不仅重视程序的公正性，而且必
须考虑效率性和效益性。各国的实践经验和理
论研究都一再证明，实行公众参与公共政策制
定，有利于改善行政管理，提高行政效率，使行
政机关的办事方式适应市场经济的客观要
求。实行公众参与公共政策制定，有利于促进
依法行政，促使各级行政机关及其工作人员依
法制定公共政策，防止滥用权力，消除为一己
私利或者某小集团利益而徇私枉法等腐败现
象。在政策制定过程中有了公众的参与，政府
不得不接受公众的意见和监督，政府就会在监
督中自觉地提高制定公共政策的效率，不会出
现拖沓的现象。实行公众参与公共政策制定对
于建设廉洁、勤政、务实、高效政府是一项重要
的举措。
9、实行公众参与公共政策制定有利于使
公共政策更好地体现广大公众的切身利益。参
与型行政强调的是参与行政权的行使过程，而
不是简单的“公布”、“公开”、“出席”、“到场”或
“参加”。参与过程是行政部门行使行政权与私
人参与行政形成的互动过程。这种互动过程意
味着双方必定存在对峙、冲突与协商、对话，是
通过协商和对话来解决公共利益与私人利益
以及私人之间利益冲突的过程，既要强调坚持
原则的必要性，又要考虑灵活、机动的有用性，
重视妥协的价值，达成诚意的让步和双赢的共
识，实现行政管理的稳定性和有效性，实现对
私人利益的全面、合理的保护。公共政策应该
代表广大公众的利益，因此广大公众就有发言
权。如果一项公共政策的制定完全由政府部门
一手包办，没有听取广大公众的意见，那么这
样制定的公共政策将不代表广大公众。既然不
代表广大公众，就何谓“公共”可言？政府若不
听取广大公众的意见和心声，就制定不出代表
广大公众利益的公共政策。只有广大公众才明
白什么样的公共政策才是公众自己想要的，政
府既然是为民服务的部门，其行为就得符合为
民办事实的原则，就得制定出符合广大公众利
益的公共政策。
:、实行公众参与公共政策制定是世界性
的潮流，是中国内地发展的必然趋势。信息公
开是当代各国政府在社会、政治、经济、文化和
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公共管理
教育等全面发展方面保障公众权的一项基本
义务。公众对政府和公共部门拥有的公共信息
享有知情权。坚持公平、公正、公开的原则，直
接涉及群众切身利益的部门要实行公开办事
制度。中国内地要和世界同步发展，要加入世
贸组织，要实现依法治国，建设社会主义法治
国家的宏伟目标，就得实行透明行政，自然也
就得在公共政策制定上实行透明、公开。实行
公众参与公共政策制定是现代国家具体实现
民主主义的重要途径。只有确立参与型行政的
观念，实行公众参与公共政策制定并从立法和
制度上予以肯定和支持，才能够发挥其推进民
主政治和推动法治国家建设的功效。因此，公
共政策的制定不该忽视公众的参与。
二、目前公众参与公共政策制定中所存在
的问题
必须看到，由于受传统观念的影响和现有
制度的缺失，长期以来，我国公共政策制定职
业化、专业化倾向依然存在，公众参与政策制
定还带有一定的幼稚性、随意性和被动性，缺
乏规范化、正常化、法制化，公众参与的途径尚
未得到真正的实现。
（一）公众普遍缺乏民主法治意识和参与
技能。由于受经济、文化发展和传统观念等诸
多因素的制约，一部分公众虽然有较高的参与
愿望，但却不知道作为一个公众在政治生活中
有哪些权利和义务，也不知道如何去参与和怎
样才能实现有效参与。在涉及自身利益问题
上，一些人往往试图通过各种手法来拉近与政
府官员的关系，或者采用暴力等非法手段来引
起政府对问题的关注，以此谋求自己问题的解
决，公众参与的理性化程度低，对自己的参与
行为、后果以及应负的责任缺乏理性的审视。
民主法治意识的淡薄在一定程度上消解了公
众作为政策制定主体应有的作用。还有一部分
公众则把自己当作国家和政治的附属物，意识
不到自己是国家的主人，崇拜权威，依附权威，
对政府官员的依赖使他们的主体意识和独立
人格萎缩，造成公众政治认知水平的低下，进
而失去了参与的主体资格。
（二）政策信息资源封闭，公众缺乏知情
权。公众参与必须具备相关的公共事务的知识
与信息。有时出于对自身利益的保护或遭受某
些利益集团的压力，一些政府部门不愿公开有
关政策的详细信息，使那些原本都应当向公众
公开的文件被列入保密范围。公共政策信息资
源封闭，使政策信息的不对称和渠道不畅，造
成公众或政策对象不能准确理解政策的价值
目标，缺乏对政策的认同感，从而不能对政策
制定或政策调整发表正确的意见和建议，使公
众参与的热情和效力大大降低，从而进一步影
响政策的实施。
（三）忽视公众对政策制定的参与作用。目
前，某些政府官员凌驾于公众之上和为民做主
的观念比较浓厚，把制定政策看作是政府的
事，是自己的事，无视公众的参与。还有一些政
府官员往往只重视公众形式上的政治参与，局
限于对民意代表、官员的选拔和监督上，相反，
公共政策制定中的公众参与却没有得到应有
的重视。另外，政府决策机构由于片面强调“职
业化”、“专业化”、“精英”治国，从而导致政府
治理中的公共精神被否定，公众在政策制定中
的主体地位被削弱。
（四）公众参与的保障制度不完善。公众民
主权利在法律上的存在，并不意味着这种权利
在事实上的实现，只有在民主权利保障制度健
全的情况下，才有行使权利的可能性。我国现
行法律对公众的参与权虽有相关规定，公众参
与的基本原则也很明确，但除民意代表制制度
化程度较高外，其他参与体制的制度化程度却
较低，公众缺乏可以依据的法律规则和程序对
公共政策的决策施加影响。在我国，行政决策
权力运行倾向于自上而下的单向化，忽视自下
而上的民意表达和沟通协商。民意表达机制是
公众参与的重要渠道，行政决策权力的单向化
运行阻碍了民意的自下而上的表达。
（五）公众参与政策制定缺乏相对的资金
保障。目前，公众参与政策制定中，政府没有充
分考虑公众的认知能力，有关政策的专业术
语，特别是技术术语，对于大多数公众来说是
不熟悉的，这就需要有专业人士来作政府与公
众之间的翻译。再者，公众参与公共政策的制
定必定会付出相当的时间和精力，特别是在某
些费用上，如误工费、旅途费、通信费等。上述
两点都必须要有一定的资金作为保障。否则，
政府很难与公众进行流畅的沟通，也会使一部
分公众因贫困而付不起参与的费用。然而，到
目前为止，政府尚未预备这部分资金来保障公
众的参与。
三、如何实现公众参与公共政策的制定
在公共政策制定中推进公众参与，笔者认
为应该从以下几个方面入手。
（一）提高公众的素质，大力培育公众的民
主法治意识，提高参政议政能力。公众具有参
与政策制定的能力首先就是要培养公众的素
养，就中国目前的国情来看，中国相当一部分
公众的知识水平还没有达到参与政策制定的
能力，所以科教仍旧是一项艰巨的任务。公众
的知识水平达到一定程度，素质达到某一程
度，公众参与政策制定才有可能。再进一步，使
公众能真正参与到政策制定的过程中去，就必
须以培养公众的民主法治意识为前提，增强公
众参与政策制定的能力。一是培养主体意识，
即公众在参与国家政治生活中表现出来的高
度的政治责任感和积极主动的精神。二是培养
参与意识，即公众能动地实现其权利和主体性
的政治参与行为在观念中的反映。参与意识是
公众民主意识至关重要的部分，公众的参与意
识越普遍、越自觉，参与的行为越广泛、越深
入，则民主政治越发展，政治文明越进步。三是
培养法治意识。法治是政治文明的本质要求和
有机组成部分，公众只有形成自觉的法治意
识，并普遍见之于行动，才能在全社会形成良
好的法治环境，也才能确保公众的有序参与。
（二）信息公开，扩大公众的知情权。行政
信息对公众开放的程度，在某种意义上决定了
公众参与的程度，决定了政策是否符合社会的
需要，信息封闭的社会无公共政策可言。在一
个成熟的公众社会中，政府应采取各种方式向
公众发布信息，为公众提供相关资讯，满足公
众的知情权，这是促使和保证公众参与的先决
条件，信息公开的程度和获取信息的途径直接
影响公众参与的广度和深度。当前不少地方相
继建立新闻发言人、公告等信息公开制度，公
共政策和政府活动更加透明，公众知情权的扩
大对公众参与和树立政府在社会中的良好形
象起到了正面的作用。政府应进一步改变原有
封锁或过虑行政信息的一些做法，凡与社会公
众权益相关的行政信息应及时地向社会公开，
不但政策内容要公开，而且决策程序也要公
开，因为决策程序公开本身就体现了公众和政
府之间的信任合作关系，而信任合作关系的建
立能从根本上消除抵触与冲突，增进和谐社会
的构建，最终有利于公共政策的有效实施。
（三）加强公众参与的制度化、程序化建
设。只有在民主权利保障制度健全的情况下，
公众才有真正行使参与权利的可能性。目前所
需要完善的制度有许多，如建立征集公众建议
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财会审计
提要 本文以合并理论为基础，分
析了我国制定合并会计报表准则需要考
虑的问题。必须充分认识制定合并会计
报表准则的必要性，应尽快建立合并会计
报表的会计标准，制定合并会计报表准
则，规范合并会计报表业务，以满足投资
者对集团财务信息的要求。
一、我国制定合并会计报表准则的必
要性
#" 实际八十年代，随着经济体制改
革的不断深入和企业组织结构调整的进
一步加剧，企业集团开始在我国出现。首
先是国有企业的股份制改造和沪、深两地
股市的建立，使上市公司日益增多，随着
近年来上市公司收购、兼并等资产重组行
为的层出不穷，集团性的上市公司已经成
为一种普遍模式；其次，为了适应建立现
在企业制度的需要，原来行业归口管理的
主管部门改制成了企业集团。将分散在
各独立核算的国有企业的资本集中至集
团的母公司，原来的行政隶属关系变成了
母子公司关系。因此，一批 “国有资产授
权经营的国有大型企业集团”应运而生；
再次，近年来民营企业发展迅猛，一些企
业凭借高科技力量和先进的现代管理理
念，使规模迅速扩张，有些企业的子公司
遍布全国甚至海外，民营企业集团大有与
国有集团、上市公司三分天下之势。因
此，企业集团在我国成为一种越来越普遍
的经济现象。以控制为特征的企业集团
的出现以及集团内部交易的日益频繁，必
然产生了如何完整而真实地反映企业集
团的财务状况和经营成果的问题。投资
者和证券监管部门对这方面的要求愈益
迫切。
应该如何编制合并会计报表，788#
年以前，我国尚找不到先例。我国学术界
在开始研究这一课题时，较多的是翻译或
编译西方的一些研究成果。财政部指定的
《股份制企业会计制度》对合并会计报表
提出了一些基本原则，但没有详细的操作
规定。7889年财政部发布了《合并会计报
表暂行规定》，对我国合并会计报表的编
制做出了规定。随后，财政部又颁布了一
些补充规定，进一步规范了我国合并会计
报表的编制，特别对汇总会计报表和合并
会计报表进行了严格的区别。但到目前为
止，财政部对合并会计报表的有关规定只
是对一些基本业务和基本原则做了规定，
随着企业经济现象的日趋复杂，现有的合
并会计报表法规难以涵盖所有的实务问
题，因此，应尽快建立合并会计报表的会
计标准，制定合并会计报表准则，规范合
并会计报表业务，以满足投资者对集团财
我国合并会计报表准则制定的思考
!文 :王 宇
制度、完善社会公示制度、完善社会听证制度、
完善公众参与方式、完善政策监控机制等。完
善公众参与的制度和程序，将激发公众政治热
情，培养和增强公众的民主意识、参政议政能
力，还可以使政府与公众之间沟通畅通，制定
的公共政策更有利于公众的利益，也使公共政
策在后期的实施过程中所受到的阻力最小。
（四）建立公众参与的资金保障体系。公众
不是全能专家，因此有关技术专业术语的翻
译、冗长材料的总结概括，就需要请专家来做
政府与公众沟通的桥梁，还有公众参与政策制
定过程中所产生的费用和相关的专家咨询费
就需要政府来开支。建立公众的资金保障体
系，是实现公众参与公共政策制定的不可缺少
的条件。
（五）为公众参与创造良好的社会环境。公
众参与作为谋略影响政策决策行为，其主体的
民主意识和参与能力的培养，需要有良好的社
会环境支撑。一是加强执政党的民主建设，以
党的民主带动整个国家的民主政治建设。这就
要求执政党必须加强自身的民主建设，改进党
的领导方式和执政方式，发展党内民主，带动
整个国家的民主政治建设，为公众参与创造良
好的政治环境。二是不断完善社会主义市场经
济体制。为公众民主意识和参与能力的提高创
造良好的经济环境。三是大力发展科技文化教
育事业。公众民主素质的培养有赖于科学精神
的树立和文化水平的提高，愚昧落后难以产生
现代民主信仰，难以把握社会主义民主的本质
特征，难以正确行使民主权利。只有大力发展
科技文化教育事业，才能为公众民主意识和参
与能力的提高创造良好的人文环境。
（六）重视并发挥非政府组织在公众参与
公共政策制定中的作用。非政府组织在公众参
与公共政策制定过程中的作用有：一是通过沟
通和制造“信任建立”机会，成为公众和政府间
的桥梁；二是通过成为有价值的知识与意见来
源，提高“输入质量”，例如确认相关信息、发现
错误、或提出能够满足更广泛利益的替代方
案；三是协助向抵触的公共利益中的 “冲突解
决”；四是推动协作式政策制定；五是代表没时
间参与听证会、研讨会的公众成员的能力，如
行业协会代表一地区的行业参与全国性的同
行会议；六是组织并清晰阐述公众论点，但又
避免态度过于强硬，以此来倡导公众利益；七
是结合资源留住律师、专家证人或其他在听证
会上必要的专业协助，如政府制定有关法律方
面的公共政策就需要借助于法律方面的专业
人才。政府可以通过非政府组织实现公众的参
与，特别是政府与企业、社会组织的协调过程
中，非政府组织的功能将是十分强大的，所以
必须充分重视非政府组织在公众参与公共政
策制定过程中的作用，并很好地运用、发挥其
作用。"
