摘要 摘 要 信用(Credit)问题是目前社会普遍关注的热点。随着社会主义市场经济的逐步完善，人们普遍认识到市场经济就是一种信用经济，与之相关的法人、组织和个人的行为也就是一种信用行为。建立完整的社会信用体系是市场经济建设的内在要求和有效运行的根本保证。改革开放以来，我国社会信用体系建设受到了国家和社会各个层面的重视，取得了瞩目的成就，但在市场经济与和谐社会建设不断深化的今天，社会信用体系建设仍需进一步推进。 信用档案是随着我国经济与社会发展而形成的一种具有新的内容的档案类型。作为信用信息的保障源，它在经济和社会发展中的重要价值和作用正在逐步得到发挥，显现出强大的“档案力”。信用档案及其管理不仅已成为当前档案界和经济界研究的新问题，也是整个社会所关注的新话题。从社会信用体系建设的视角看待信用档案的价值和功能，围绕社会信用体系建设，探索和思考信用档案的建设，对于新时期构筑健全的社会信用体系具有重要的理论和实践意义，也是本文阐述的主题。 全文共分五大部分。 第一部分：首先通过一个现实案例提出问题，指出在信用体系建立过程中必然会产生出大量的信用档案，因此关注信用档案并引导做好信用档案工作是建立社会信用体系的基础和保障，即只有加强信用档案管理，才能更有效地推动社会信用体系建设；并介绍了我国信用档案管理工作发展现状以及该论题研究的理论意义和实践意义。 第二部分：对信用体系的概念、发展历程、问题现状及其存在问题原因进行了概述；着重把信用档案的社会功能与信用档案和信用体系的关联联合起来论述，指出了信用档案是信用体系必不可少的一部分，是适应社会主义市场经济发展的重要举措，是参与全球竞争的新形势下的与时俱进的新策略，丰富并拓展了我国档案学的内容。基于信用档案的重要性，管理信用档案必须严格地把握住信用档案的特点，以确保信用档案更有效地服务于社会信用体系的建设。 第三部分：以时间为线索，梳理了我国信用档案管理萌芽和发展阶段所持有的特点和所取得的成就。鉴于一国选择何种模式主要取决于该国的国情、历史、市场和信用发达程度等因素。因此，我国的信用档案管理必须立足于我国当前正 I
信用档案管理与社会信用体系建设研究 处于体制转轨时期的现实，在借鉴市场经济发达国家的经验的基础上，建立一个与市场经济发展相适应的以政府主导型管理模式为主，在此前提下，实行政府主导与市场化运作相结合的多元化的信用档案管理体制。 第四部分：结合一些案例说明信用档案在管理和利用过程中存在的问题：以前的对信用档案管理的研究多注重对概念的探讨、特点的分析、原因的追寻和解决方法的宏观论述，没有从宏观的社会信用体系建设的大背景下去看待信用档案的管理，而本文指出了信用档案管理的加强是在新形势下对此提出的更高要求，是档案工作适应社会各项事业发展的必然选择和出路。 第五部分：着重探讨加强信用档案管理、推进社会信用体系建设的举措。笔者认为在推进社会信用体系建设过程中，信用档案管理需要在构建社会信用档案体系、国家立法、政府的监督和指引、借鉴国外信用档案管理经验、营建信用档案管理的社会文化环境、信用档案管理的网络化建设、建立健全各类中介机构等几方面加强建设和努力。 推进社会信用体系建设，信用档案必不可少，档案部门责无旁贷，需要我们不断探索和实践，常研常新，以求在完善社会信用体系建设的过程中提升自身的水平和社会形象。本文的研究还只是个开头，还有许多问题有待今后继续努力探讨。 关键词：社会信用体系 信用档案 档案管理 II
Abstract Abstract Credit is the hotspot of people's attention at present. With the improvement of market economy, people generally realize that market economy becomes a kind of credit economy, and the related legal persons, organizations and people's actions are all credit behaviors. The construction of a complete system of social credit is the inherent requirement of market economy and the basic guarantee of its effective operation. Since the reform and opening up of our country, the construction of the system of social credit has been emphasized gradually by the various circles of our country and society and has got great achievements. Nowadays with the deepening of the building of the market economy and harmonious society, the construction of the system of social credit is still to promote. Credit archives is a new archival form with new contents, which comes along with the development of the economy and society. As the protection source of credit information, the social and economic value of credit archives is shown out gradually with great “archival power”. The research on credit archives and its construction is a new research subject in current archival and economic fields, and a new social focus as well. From the viewpoint of social credit system, the author discusses the value and its functions of credit archives, explores and thinks of building credit archives around the construction of the system of social credit, which is of theoretical and practical significance to build a sound system of social credit for the new era and is also the theme of the paper. The text is divided into five parts. The first part introduces the research by describing a realistic case firstly, in which explains that it will inevitably produce a large number of credit archives in the course of constructing the system of social credit, thus it is the foundation and guarantee of establishing the system of social credit by concerning over the credit archives and guiding it to do it well. That is to say, it will strengthen the management of the credit archives in order to promote the construction of the system of social credit more effectively. The writer also expatiates the situations and the outcome at III
信用档案管理与社会信用体系建设研究 home about the research in the introduction and its theoretical and practical significance. The second part introduces the concept of the system of social credit, its development process, its current situation and the influence factors to lag its development. The writer expatiates the social functions of the credit archives linking with the relationship between the credit archives and the system of social credit, pointing out credit archives is the necessary part of the system of social credit, the important action which meets the development of market economy, the new tactics of keeping up with times under participating in global competition, and the archival science of our country get rich from it. So on the basis of its importance, the management of credit archives must grasp the characteristics to ensure that the credit archives can serve the construction of the system of social credit effectivly . In part III, the writer combs the characteristics and the achievements of the construction of the credit archives in China in details on the clues of the time, from its generated embryonic bodies to its development stage. Considering the choice of a country’s model depends largely on the country's national conditions, history, the degree of market and its credit development, therefore, the construction of credit archives in China must accord to the reality of our country during the transition period and refer to the experience in the developed country. Based on this premise, the construction of credit archives adapts to be a government-led management model, planning to establish a diversified management system of credit archives and combine the government-led with market-oriented. Part IV illustrates the present situation of the management of credit archives by case study during the course of its construction and usage. What is new in the thesis is that it researches the strengthening of the credit archives, which is the demand under the new situation and it is the necessary choice and solution that archival work adapts to the development of the social work. But the author in the past did not regard the management of the credit archives under the overall background of the system of social credit, but merely paid more attention on analyzing its concept, the characteristics, the reason and the solutions to the research on the construction of the IV
Abstract credit archives. Part V focuses on strengthening the management of credit files to promote the initiatives of the construction of the social credit system. The author believes that the management of credit archives should build and make efforts from the building of a social system of credit archives, the national legislative control, government’s supervision and guidance, drawing on the foreign experience of the management of credit files, creating the social and cultural environment of the credit archives, establishing the computer networking of the credit archives and improving the credit intermediary. Credit archives is essential to promote the construction of the system of social credit, and the archives department should undertake the responsibility to explore and practice the research of the management of credit archives continually in order to enhance their own levels and the social image to improve the system of social credit in the process of improving the system of social credit. The research of the paper is only at the beginning of the problem, there are still many issues to be explored continually with efforts in the future. Keywords：the system of social credit，credit archives，archives management V
信用档案管理与社会信用体系建设研究 目 录 摘要 ................................................................ I Abstract .......................................................... III 1绪论 .............................................................. 1 一个值得关注的问题 .......................................... 1 社会信用体系建设的社会急迫性 ................................ 2 相关研究的文献综述 .......................................... 4 本文研究的理论意义和实践意义 ................................ 6 2社会信用体系建设与信用档案的功能 .................................. 8 社会信用体系 ................................................ 8 社会信用体系的概念 .................................... 8 社会信用体系的发展历程 ................................ 8 信用体系建设中存在的问题及原因分析 .................... 9 信用档案 ................................................... 12 信用档案的内涵与范围 ................................. 12 信用档案的特性 ....................................... 15 信用档案在社会信用体系建设中的功能 ................... 17 3我国信用档案管理的历史与模式 ..................................... 21 我国信用档案管理的历史 ..................................... 21 我国信用档案管理的萌芽时期 ........................... 21 我国信用档案管理的发展时期 ........................... 21 我国信用档案的管理模式 ..................................... 23 信用档案社会组织模式 ................................. 23 信用档案实体管理模式 ................................. 25 4信用档案管理与当前社会信用体系建设的不适应 ....................... 28 立法方面的不适应 ........................................... 28 信用中介机构方面的不适应 ................................... 29 社会信用观念方面的不适应 ................................... 30 VI
目录 信用档案信息库建设方面的不适应 ......................... 31 信用档案立档监督机制方面的不适应 ....................... 32 信用档案管理科学性方面的不适应 ......................... 33 5 加强信用档案管理 推进社会信用体系建设的思考 ...................... 35 构建社会信用档案体系 ................................... 35 夯实信用档案管理法律基础 ............................... 36 发挥政府在信用档案管理中的行政领导职能 ................. 38 营建信用档案管理的社会文化环境 ......................... 39 借鉴国外信用档案管理的经验 ............................. 40 加强信用档案管理的网络建设 ............................. 42 建立健全信用中介组织 ................................... 43 6总结 ............................................................. 45 参考文献 ........................................................... 47 致谢 ............................................................... 50 攻读硕士期间发表的论文 ............................................. 51 VII
绪论 绪 论 一个值得关注的问题 众所周知，企业形象是制约投资的重要因素，而许多知名企业荣誉的获得，是因为有真实可靠的可以全面反映企业信誉的信用档案，使得企业的产品可以顺利地得到行业协会的认证，快速地获得进入市场的“通行证”，同时当企业的品牌、商标遭到侵权时，还可以利用企业的信用档案，在诉讼、打假中取胜，从而维护企业的合法权益；在企业寻求投资、合作经营等商贸活动中，可以取得合作方的信任，使企业在经济发展战略中实现自身的经营目标。 为此，2005年，全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室牵头组织开展了全国范围的“诚信兴商”活动，普及信用知识，增强信用意识，营造诚实守信的社会氛围。各有关部门把分类监管作为依法行政和推进诚信建设的重要抓手，建立监管对象的信用档案并实施分类管理。建设部印发了《关于加快推进建筑市场信用体系建设工作的意见》，积极组织长三角和环渤海地区的试点工作。至2005年6月底,全国40个大中城市基本建立了房地产市场信息系统，有效拓展了政府相关部门监控市场活动、促进交易的规范行为。通过房地产市场信息系统，上海查处了有关开发企业串通中介机构订立虚假合同、虚报信息、哄抬房价、炒卖期房等违法违规行为的七个典型案例，还进一步完善了房地产开发企业、物业管理企业和房地产价格评估机构的信用档案系统建设。上海安博尔中诚信评级倾力打造最具影响力信用品牌，制定了拆迁单位、经纪机构信用档案数据标准，扩大了房地产信用体系覆盖范围，初步建立了信用系统惩戒机制。不难看出，在此次社会信用体系建立过程中，产生了大量的信用档案，关注信用档案并引导做好信用档案工作已成为我国社会环境治理和档案工作领域中的一项突出工作。 上述事实表明，只有加强信用档案管理，才能更有效的推动社会信用体系建设。没有信用档案，就无法识别和控制社会组织和公民个人的信用度，也无法构建国家信用体系；同时也表明，围绕社会信用体系建设，加强信用档案管理的研究，对拓展档案工作服务范围、强化服务功能，提高档案工作在我国社会经济发展中的地位具有显著的意义，也是一项具有现实性和紧迫性的课题。 1
信用档案管理与社会信用体系建设研究 社会信用体系建设的社会急迫性 市场经济是信用经济。随着我国经济体制改革的不断深化，社会信用制度对市场经济发展的促进作用已变得越来越重要。社会信用体系是市场经济体制中的重要制度安排。党的十六大提出了“整顿和规范市场经济秩序，健全现代市场经济的社会信用体系”的战略任务。党的十六届三中全会决定指出，形成以道德为支撑、产权为基础、法律为保障的社会信用制度，是建设现代化市场体系的必要条件，也是规范市场经济秩序的治本之策，并为推进我国的信用体系建设做出了部署。十六届五中全会进一步明确指出要“以完善信贷、纳税、合同履约、产品质量的信用记录为重点，加快建设社会信用体系，健全失信惩戒制度。前国务院总理朱镕基在九届全国人大第五次会议《政府工作报告》中提出：“加快建立企业、中介机构和个人的信用档案，使有不良记录者付出代价，名誉扫地，直至绳之以法。” 2003年11月6日至7日在中国珠海举行的世界经济发展宣言系列活动，将“诚信”列为4大主题之一。胡锦涛同志论和谐社会中将“诚信友爱”作为和谐社会的6大特征之一，并认为诚信友爱就是全社会互帮互助，诚实守信，全体人民平等友爱融洽相处。 2004年4月召开的全国整顿和规范市场经济秩序工作会议上，国务院领导明确指出，要用5年左右的时间，建立起社会信用体系的基本框架和运行机制。 2007年召开的全国金融工作会议进一步提出，以信贷征信体系建设为重点，全面推进社会信用体系建设，加快建立与我国经济社会发展水平相适应的社会信用体系基本框架和运行机制。 2007年4月18日，国务院办公厅下发了《关于建立国务院社会信用体系建①设部际联席会议制度的通知》。这些都集中体现了我国政府从国家和社会发展的战略高度重视并积极推进社会信用体系建设，也突显了信用体系建设的时代紧迫性。 2007年12月28日国务院办公厅下发了《关于社会信用体系建设的若干意②见》即国办发[2007］17号文件。通过这一文件及本人的思考，笔者认为，我 ①中国信用认证网，2008-10-29 ② 2
绪论 国社会信用体系建设的急迫性表现在以下几个方面： 第一，全面建设和谐社会是党领导人民在新世纪新阶段开创中国特色社会主义事业新局面的历史性任务。 全面建设和谐社会的目标是社会主义经济、政治、文化全面发展的目标。在这一目标体系中，包含着信用建设的内在要求，规定了在全社会铸造信用的战略任务。信用建设是社会主义市场经济健康有序发展的内在要求。信用是市场经济运行的前提和基础。市场经济的重要特征是资源配置，主要通过市场机制来实现。信用建设也是社会主义民主政治建设的客观要求。发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，是全面建设小康社会的重要目标。这一目标的实现，同样需要诚信。最后，信用建设是发展社会主义先进文化的应有之义。全面建设小康社会，必须大力发展社会主义文化，建设社会主义精神文明。对于个人来说，信用是为人之本，是人与人交往的核心原则。《公民道德建设实施纲要》把诚实守信确定为我国公民的基本道德规范之一。 第二，保持我国国民经济持续、稳定增长迫切需要建立社会信用体系。 首先，扩大消费市场需要信用来启动。近年来，随着我国战略政策的调整，个人消费成为国民经济增长的巨大推动力。目前我国个人消费在GDP中的比重仅为49%，中国台湾地区为64%，美国为70%，这说明个人消费在我国仍有巨大①的发展空间。其次，防范金融风险和深化金融改革迫切需要建立社会信用体系。德国著名经济学家、德国政府经济顾问博芬格建议，在当前混乱的国际金融市场形势下，仅仅依靠银行监管是不够的，应建立一个全球信用档案，全球所有较大②的信贷活动都应记录在案以便追查风险。最后，建立信用体系能够降低信贷交易成本。有了信用信息作为交易决策依据，交易成本和风险必然会降低。例如在美国提供信用信息有两种方式，一种是纸介质，一种是在网上查询，出一份信用报告的时间不超过2分钟，快速、便捷。如在韩国信用卡的广泛使用，其实也是一种节约。 第三，采用市场经济办法管理“经济的人”和“社会的人”以形成全社会约束机制迫切需要建立社会信用体系。计划经济体制下我国对人的管理，主要是通过部门或单位来进行。人的档案曾经是一个人的“生命线”。随着用人制度的改 ①徐拥军. 商务档案管理 [M]. 中国建筑工业出版社，2003. ② 2008-09-20 3
信用档案管理与社会信用体系建设研究 革和社会保障体系的建立，越来越多的人从“单位的人”变为“经济的人”和“社会的人”。如原属于国有企业管理的下岗职工现在“买断工龄”成为社会人。越来越多的社会人的管理成了转轨时期政府管理经济社会的新课题。近年来出现的一些重特大恶性事件，都和我们属于对“社会人”的管理有关。征信国家对于“社会人”的管理，是靠严格的征信系统和完整的信用记录进行的，对不讲信用的企业个人形成强大的压力和威慑力。由此，加强了全社会对“社会人”的监督、制约和管理，从某种意义上说，信用记录就是“紧箍咒”，对于失信的人就等于自己给自己念“紧箍咒”。 第四，应对全球经济一体化和我国加入WTO后所面临的挑战迫切需要建立社会信用体系，同时培育新的信用文化、改变当前信用秩序紊乱状况也迫切需要建立社会信用体系。 信用环境的好坏，是国际投资者衡量我国投资环境的重要标准。建立信用体系后，一方面能积极营造诚实守信的社会氛围，为外资进入建立一个平等、有序竞争的市场环境。自2009年3月31日以来，深圳市信用中心协助外资处查询了1000家在深外资企业的香港母公司基本注册信息，已查出有多家在深圳市注册登记的外资企业发起人在香港已注销的情况，并生成信息报告提供给了外资处，此举为外商投资企业监管工作提供了信息支持，创新了外资企业的监管方式,有①效防范跨区域市场交易信用风险。另一方面，建立信用体系后我国信用资源的开发孕育着巨大的商机，吸引外国公司进入中国市场，并带来资金、技术和经验。 相关研究的文献综述 我国学术界关于信用档案问题的研究与探讨呈现遍地开花、百家争鸣的局面。 关于信用档案研究的著作、硕士论文：如徐拥军的《商务档案管理》（中国建材工业出版社，），该书把信用档案的管理的内容进行了细致的阐述；黄雄在所著的《档案与经济社会发展》（中国档案出版社，2006）一书中把档案置于社会信用体系建设的大背景下来论述其重要性和必要性。以信用档案作为硕士论文选题的研究增多，如表1－1所示：这些文章创新之处在于能敏锐地捕捉社会的热点问题，对信用档案管理体系的构建作了详细的分析研究，并能结合专业 ① 4
绪论 知识，从选题、谋篇，到内容完善都能汲取现实经验，真正做到了理论研究与现实相结合。 关于信用档案研究的相关期刊文献：通过中国期刊网搜索，截止2009年4月5日，通过中国期刊网搜索，在文史、经济与法律、教育与社科3个类目里，以文献标题为检索项，信用档案建设作为检索词，搜索的信息共119条；信用档案管理作为检索词，搜索的信息共137条；信用档案作为检索词，搜索的信息共有786条。刘洪的《试论信用档案与信用信息》（《档案学通讯》），文章在分析信用档案和信用信息的基础上，探讨了信用管理机构的性质和职能；冯惠玲的《档案信息资源在国家经济社会发展中的综合贡献力》(《云南档案》)，以独到的视角分析了信用档案资源在建立社会信用体系中的地位和作用，同时提出了信用档案资源作为社会进步的保障力的论断； 表1－1 以信用档案为选题的硕士论文 论文 论文题目 论文作者 指导教师 学 校 年度 基于互联网的信用档李小平 乔 健 四川大学 2004 案管理体系研究 信用档案研究 冯 珺 谭诤培 苏州大学 2004 市场经济下的信用档李 多 马仁杰 安徽大学 2005 案及其管理和利用 个人信用档案管理模李 娜 王 萍 吉林大学 2007 式研究 信用档案管理体系构徐懿蕾 倪丽娟 黑龙江大学 2007 建研究 企业信用档案管理体张学博 王 萍 吉林大学 2008 系研究 我国个人信用体系研郭寒青 何致武 广西民族大学 2008 究 何致武《加强政府信用档案的管理》 (《档案学通讯》)，用较长的篇幅对信用档案的属性、建立信用档案的方法和制度监督工作等内容做了论述， 5
信用档案管理与社会信用体系建设研究 是在信用档案研究上从概念界定、类别划分、目的分析和意义综述转向从信用及信用档案的属性来探讨管理方法、制度建设、技术实现等内容的一个转折，我认为这同时也是研究和探索的创新与进步； 关于国外信用档案管理经验介绍和分析的文章： 傅薇的《国外信用档案管理模式简介及比较分析》（档案与建设，）；张铁的《略谈美国的个人信用档案管理》（兰台世界，）；刘勇强的《美国的个人信用档案管理》（档案时空，）；韩阳的《美国信用体系研究》(吉林大学学报，2005)；美国信用体系考察报告[Z]（信用中国网，2006年7月11日）；约翰. B.考埃特的《演进着的信用风险管理》（机械工业出版社，2001）；蓝寿荣的《试析美国个人信用》（http// l/ eg/ ）；林均跃的《美国信用管理的相关法律体系》（世界经济，)。这些文章对我国信用档案建设借鉴国外先进的管理经验有着重要的意义。 关于国内一些较发达地区进行的区域性信用体系建设和制度规划: 《北京市行政机关归集和公布企业信用信息管理办法》、《北京市行政机关归集和公布企业信用信息管理办法》、广东省人民政府的《关于加强我省信用建设①工作的通知》、《深圳市个人信用征信及信用评级管理办法》，汕头市为建立起地方信用体系，连续出台了8个有关政策，其中4个是针对信用信息和信用档案的管理专门制定。这些成功的经验为本文的研究提供了很好的参考素材。 由此可见，我们对信用档案管理的研究，在理论和实践方面都已取得了一定的成绩，这将激励我们以更加积极的姿态融入、参与到信用体系和信用档案的建设之中去。 本文研究的理论和实践意义 作为一名即将申请管理学学位的档案学专业学生，我觉得自己不能回避社会至少本学科的研究热点。档案学研究的范围和视角是随着社会发展和档案学学科发展不断扩展的，之所以要特别关注信用档案管理与社会信用体系建设这个问题，其理论意义和实践意义在于： 其一，从社会信用体系问题切入，分析目前我国信用档案的内涵及其管理的现状、特点，阐述形成这种现状的原因，并提出解决信用档案管理的方法。同 ① 王天泉整理 构建社会信用大厦坚实的基础-首都部分专家与金融领域档案部门负责人谈社会信用体系与信用档案工作[J]，中国档案 2002（09）． 6
绪论 时，信用档案是社会信用体系建立的前提，信用档案收集、整理、保管是信用体系建设的首要任务和先决条件，因此社会信用体系的建立要从信用档案开始。在这样的背景下，本文重在从信用档案管理的角度探讨社会信用体系建设及其信用档案所发挥的作用。 其二，本文通过对信用档案管理问题的研究，有助于当前档案工作者了解当前信用档案的管理现状，明确工作中存在的问题，从国家、地区、组织和个人等层面践行信用档案管理的理论和方法，促进信用档案管理的发展。研究和探索信用档案的管理，将丰富和发展档案学理论，扩大档案管理的内涵，拓展档案管理新领域，使档案工作更加贴近经济建设，融入市场经济。 其三，本文通过准确地把握建立信用档案的新思路, 吸收国内外先进的研究成果，加以继承、发扬与创新，推动我国信用档案管理理论建设，更好地服务于管理实践。信用档案被看作是整顿和规范市场经济秩序的一项治本之策。 其四，信用档案也被看作是加强依法治国、规范和约束企业和个人行为的一项重要举措。信用档案是社会主义市场经济发展的客观需要。从企业和个人自身角度看，建立科学的内部信用档案管理系统是解决企业和个人问题的一条有效途径。信用档案能让信用体现其应有价值，能让企业和个人更加珍惜信用。因此，这也是本文研究的实践意义所在。 从这4点来说，信用档案管理与社会信用体系建设研究是一个关系大局的大课题。本文力求将两者有机结合起来，从社会信用体系建设的视角看待信用档案及其管理，希望通过探索和研究，能对社会信用体系建设的逐步推进有所裨益。 7
信用档案管理与社会信用体系建设研究 2 社会信用体系建设和信用档案的功能 社会信用体系 社会信用体系的概念 ①社会信用体系也称国家信用体系。它是一种社会机制，具体作用于一国的市场规范，它旨在建立一个适合信用交易发展的市场环境，保证一国的市场经济向信用经济方向转变，即以原始支付手段为主流的市场交易方式向以信用交易为主流的市场交易方式的健康转变。这种机制会建立一种新的市场规则，是社会资本得以形成，直接地保证一国的市场经济走向成熟，扩大一国的市场规模。 从信用体系的内容上来看，一个有效的社会信用体系应包括联合征信服务系统，社会信用制度和社会诚信活动三个层面，其核心是社会信用制度，包括健全的信用法律规范和有效的信用管理体系，规范的征信服务机构和市场化运作机制等等。 信用体系建设的发展历程 我们国家社会信用体系建设的萌芽时期是在20世纪90年代的初期。当时，国务院下发了《关于在全国范围内开展清理“三角债”工作的通知》，在中国第一次以国务院文件方式提出了社会信用问题。这是我们国家社会信用体系建设的萌芽阶段。其目的就是力图解决制约企业发展的经营行为和经济秩序问题(实质就是社会信用问题)。但是，由于当时经济体制改革特别是法制建设尚未到位，不仅企业缺乏财务会计制度，市场主体没有明确的法律地位，市场规则也缺乏法律规范，导致清理“三角债”工作没有能够从根本上触动信用观念、信用制度和信用体系。然而，上述工作的逐步深入却充分暴露了企业制度和经济体制存在的深层次问题。之后，我国社会信用体系建设经历3个发展阶段： 第一个阶段是始于20世纪90年代初期的起步阶段。其标志就是以信用评价为代表的信用中介机构的出现和发展。20世纪90年代初期，我们国家涌现出中国诚信、大公、远东等一批与企业发展和资本市场发展相适应的信用评估机构。 第二个阶段是始于20世纪90年代末期的发展阶段。其标志就是以信用担保为代表的信用中介机构的快速发展。20世纪90年代末期，在国家经贸委、财政部和中国人民银行等部门的大力推动下，我们国家涌现出济南、镇江、铜陵、深 ①曹晓鲜. 现代市场经济社会信用体系研究 [M]. 中南大学出版社，2005：63 8
2 社会信用体系建设和信用档案的功能 圳、重庆、山西、河南等一大批面向中小企业服务的信用担保机构。 第三个阶段是21世纪初期的完善阶段。其标志就是以政府部门为主体的信用信息披露系统和社会中介为主体的信用联合征集体系的起步和推进，特别是在思想意识方面，随着朱镕基总理政府工作报告和全国政协调研报告的发表，社会各界对市场经济必须是信用经济的认识达到高度统一。中央政府有关部门进行调查研究，逐渐形成共识，并布置了最初的试点工作。 2002年，国务院“建立企业和个人征信系统专题工作小组”开始研究建立国家信用标准的问题。专题工作小组将信用标准分为技术标准、管理标准和工作标准3大类，曾提出10多项信用标准草案。 2004年，当时负责全国社会信用体系建设领导工作的全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室设立了《全国社会信用体系建设标准体系》课题，专门研究为我国社会信用体系建设配套的国家信用标准问题。 2005年5月，国家标准化管理委员会批准成立了“全国信用标准化技术工作组”，开始实质性地推动我国的信用标准制定工作。在总结国内外经验和教训的基础上，全国信用标准化技术工作组已经初步设计出我国信用标准体系的框架，信用标准建设开始进入有条不紊工作的阶段。 2005年7月1日起，金融机构建立的个人信用信息基础数据库将在全国联网运行。现已实现全国联网。 信用体系建设中存在的问题及原因分析 存在的问题 第一，社会信用体系建设相关法律制度缺失 社会信用体系建设是一项复杂的系统工程, 涉及社会各个领域的各个层面,在对企业、个人的信用信息资料的采集、整理、分析评估、使用过程中都涉及到许多法律问题。社会信用体系建设必须有完善的法律制度作为保障, 否则社会信用体系建设将难以进行。国家有关部门应尽快制定一部与国际接轨的社会信用体系建设的基本法,然后由国家相关部门制定各个系统进行信用体系建设的具体法律法规,各省应依据国家信用体系建设的基本法律法规,结合本地实际情况制定具体的实施办法和条例,使执业者有法可依,从业者有据可查,又便于社会监督。建构社会信用体系主要需要下列法律制度的制定与完善：政府信用公示和使用法 9
信用档案管理与社会信用体系建设研究 律制度；联合征信法律制度；信用评估法律制度；信用监管法律制度；违信惩罚法律制度。 第二，政府对信用行业缺乏较好的引导、扶持和管理 部门利益和本位主义对社会信用建设形成制约, 我国各地区社会信用信息资料的拥有者、使用者以及政府有关部门多从本身的利益出发, 在社会信用信息资料的采集、整理、分析和使用方面, 彼此相互独立, 缺乏沟通和协调, 有的甚至拒绝沟通和协调；有些地方政府为了追求任期内的政绩而盲目大干快干。政府在社会信用体系建设中的角色是引导者和组织者。各级政府必须高度重视，统一认识，加强领导。把建立和健全社会信用体系，纳入当地经济和社会发展计划之中，作为改革和发展的重要内容提到议事日程。加强社会信用体系建设的规划工作，做到统一部署，统一实施。建立政府工作目标责任制，做到管理机构、工作方案和组织实施三落实。建立社会信用体系建设综合协调的指导机构，建议国务院有关部门成立社会信用体系建设领导小组，负责全面组织、指导和推动这项工作。各地、各行业协会和征信机构的试点工作应及时发现问题和总结试点经验，在社会信用体系的建设方面先行一步。 第三，社会信用体系的整体认识和市场层面上的问题 现在很多人仅把“信用体系”主要看成道德层面“诚信”问题，不知道还有法律问题、制度问题、市场经济问题。有人认为，我国是个高储蓄率的国家，没有必要发展信用消费。因此暂时没有必要为了信用消费而推出信用评级、评价机制，从而成为征信国家。现在我们已经走向买方市场，必须要靠信用消费内需拉动市场；在当前金融危机日益加剧的时候，为防范和化解金融风暴，也需要建立征信国家。另外，欧洲是政府公共信贷管理模式，美国是以民间征信力量为主的。我们国家要建立什么样的信用管理模式，在政府和学术界有不同的看法。市场需求不足的问题依然存在，企业和银行尚未把信用调查评估纳入工作程序，怎样做大“信用需求市场”的确需要尽大的努力，有了信用服务行业，可以使银行从“惜①贷”、“惧贷”发展到主动为“中小企业服务”。我国未来的信用卡将是巨大的市场，这也离不开信用机构对个人的评估。因此，信用行业将有一个加速发展的时期。 ①曹晓鲜. 现代市场经济社会信用体系研究 [M]. 中南大学出版社，2005：73． 10
2 社会信用体系建设和信用档案的功能 信用缺失的原因 第一，信用信息的市场开放度低，缺乏正常获取企业和个人信用信息的途径 现代社会是一个信息社会,信用已经信息化，而目前，全国有关征信的法律法规仅有一部2000年初出台的地方性法规一《上海市个人信用联合征信试点办法》，但它已无法对现实业务形成指导。作为一个方兴未艾的产业，征信行业正等待着法律给出市场准入的框架，征信业务的技术标准、服务标准等也有待明确。政府部门和一些专业机构掌握的可以公开的企业资讯没有公开，增加了公众获取企业信用信息的难度，导致在市场交易活动中,因信用信息得不到充分公开而导致的交易双方信息不对称、不充分的现象普遍存在。造成信用信息的采集有很多障碍。 社会信用中介服务市场规模小，经营分散，市场竞争基本处于无序状态，没有发挥对信用行为的奖惩作用，我国难以依靠商业化、社会化并且公正、独立的信用调查、征信、资信评估等方式提高社会信用信息的对称程度。因此,交易当事人可以很容易地利用自己的信息优势,通过隐瞒真实信息甚至制造虚假信息来操纵交易行为，谋取不正当收益，信用危机由此产生。也就是说，社会的是非标准不清，有些时候可能诚实守信的人可能遭到损失。比如，勤奋敬业的人可能得不到重用，而那些投机取巧的倒是既得到“超额利益”，又不断加官进爵。这就进一步助长了投机行为，致使信用缺失现象日趋严重。 第二，信用管理体系不健全，缺乏有效的失信惩罚机制 当前我国的相关法律体系不完善，社会失信惩罚机制不健全，使尚未达到刑事犯罪程度的大量失信行为得不到相应的惩罚，失信成本过低。近几年来，虚假广告、假冒伪劣等行为之所以泛滥成灾，就是因为不守信用得不到有力的制裁，不守信用的收益远大于成本。失信惩罚机制不健全导致失信成本过低，这不仅使失信者更加胆大妄为，而且使守信者感到吃亏，从而进一步加剧信用危机。在立法方面，我国的《民法通则》、《合同法》和《反不正当竟争法》中虽然都有诚实守信的法律原则，《刑法》中也有对诈骗等犯罪行为处以刑罚的规定，但这些仍不足以对社会的各种失信行为形成强有力的法律规范和约束，针对信用方面的立法仍然滞后。因此使得大量处于罪和非罪、刑事与民事之间的失信行为，往往得不到相应的处罚。在执法方面，中国人民大学公共关系学院副院长许光建教授指 11
信用档案管理与社会信用体系建设研究 出，有法不依、执法不严问题相当严重。在一些失信和诈骗案件的审理中，还存在严重的地方保护主义影响。社会没有建立系统的信用联防网络和运行机制，失信者连连得手，守信者失望而归。政府对信用领域监管薄弱，对从事企业信用服务的中介机构（包括会计、审计、法律服务和征信中介、资信评估等）缺乏监管，造成虚假信息盛行。 第三，市场经济体制不健全,使诚信建设缺乏制度基础 目前,我国市场经济体制才初步建立，经济和社会的转轨尚未完成，市场经济所需要的内在约束机制还很不健全。首先，市场自身的激励与约束机制尚未建立。虽处在由计划经济向市场经济的转轨过程中,计划体制配置资源的功能正在渐失，但市场通过诚信来配置资源的功能尚未真正形成,守信者获利、失信者受惩的机制没有建立。其次，国有企业产权关系不明,信用约束功能发挥作用的基础不牢固,产权是信用制度的前提。目前我国国有企业的所有者尚不是人格化的所有者,产权不明晰、责任不明确,发生失信事件难以找到具体的责任承担者,从而使信用制度失去发挥功能的基础。此外，企业内部普遍缺乏基本的信用管理制度。国务院发展研究中心市场经济研究所研究员邓郁松谈到，目前我国信用中介市场供需严重不足，企业普遍缺乏使用信用产品意识，很少设立专门的信用管理部门或人员。 信用档案 信用档案的内涵与范围 什么是信用档案？目前关于信用档案的定义和解释，学术界可谓各执一词。有的人认为信用档案是一种信用专门档案，有的人认为信用档案是一种信用体①系，有的人认为信用档案是一种“新生事物”，综合各家学说，信用档案是由从事专门管理的部门为信用主体（包括企、事业单位，个人）建立的或者信用主体根据自身的需要为自己建立的与信用主体有关的各种信用记录，在内容上能够记录和评价信用主体在政治、经济、法律、道德等活动中信誉和行为规范状况的各②种具有保存价值的文件材料的总称。就信用主体的不同，信用档案的内容分为以下三种情况加以区分。 ①徐拥军.商务档案管理[M].中国建筑工业出版社，． ②岳斐文，卢素珉.信用社会的序曲---“社会信用档案系统”漫议[J].山西档案，2002，（04）． 12
2 社会信用体系建设和信用档案的功能 第一、个人信用档案 个人信用档案是对个人信用状况的一种记载。个人信用档案的内容：①个人身份证明和个人社会关系档案。包括个人的身份证明、户口证明及家庭其他成员情况、个人的职业经历和社会关系等；②个人的收入来源资料。包括现金、实物、福利补贴等多种形式。除此之外还包括个人收入是否稳定、收支风险等资料；③个人资产记录。包括个人及其家庭成员的银行账户和收入来源记录，个人银行账户、账户资金进出情况等；除银行存款之外的股票、债券等有价证券以及所有在个人名下的不动产等信用记录；④个人社会信誉记录：法院诉讼、公安处罚、纳税及公用事业费缴纳(例如，参加保险及住房公积金、养老公积金、失业保障金及医疗保险金)的相关记录等。个人在银行信用方面的贷款和偿还记录及在商业信用方面的赊销及付款记录，这是个人信用档案的主要内容和核心部分。⑤其他①方面的个人表扬或批评记录等。 当前，我国已经为1300多万户企业和近６亿自然人建立了个人信用档案，涉及面之大、范围之广已深刻影响到社会生活的方方面面。但是，目前我国个人信用档案仍停留在“单方记录”阶段，即只通过整理各家银行提交的客户资料而形成，缺乏公众的参与。也就是说，这个征信系统只从银行、电信等单位采集资料，而不去核实资料的真实性；银行等单位什么时候把客户记录在案、拉进信用黑名单了，也不会提醒一下。据６月９日《新华网》的一则新闻报道，中国青年报社会调查中心与某网联合进行的一项在线调查（1805人参加）显示，％的人表示对个人信用档案的作用不了解，％的人不太清楚什么行为属于不良信用信息并会被列入个人信用档案。％的人认为对于即将成为“黑户”的客户，银行有责任提前告知，％的人表示最担心在不知情的情况下被列入“黑名单”。这种明显缺乏公众参与和监督的信用档案，如何保证其公正性，如何让人信服？ 第二，企业信用档案 企业信用档案是企业在社会活动中形成的信用情况记录，它对企业的生死存亡起着非常重要甚至是决定性的作用。企业信用档案在企业发展中始终起着监督、公正的作用，其客观存在和市场的惩戒无形中督促企业自律守信、规范经营， ①安贺新.我国社会信用制度建设研究［M］.北京：中国财政经济出版社，2005：180． 13
信用档案管理与社会信用体系建设研究 否则就会在市场竞争中付出代价。此外，企业信用档案不仅仅是供外部信用体所用，同样也可供内部所利用，这样建立起来的信用档案才能真正地、完全地发挥其价值。让我们一起来看这个案例：有一年一位台湾来的陈先生找到北京同仁堂柜台，拿出一支价格很贵的人参，问是不是同仁堂卖出去的、是不是真人参？同仁堂参茸专家贾桂琛说是真的，并找出这支山参的照片与陈先生的这支参进行对照，完全一样，从而肯定了是同仁堂的。原来同仁堂卖出去的贵重药品都拍有照片，一式两份，给买主一份，留档一份，另外附有贾先生的鉴定书。对于同仁堂这样的行业来说，诚信无疑是一笔无形资产。 我们可以概括地把企业信用档案划分为“基本信用资料、良好信用资料和不①良信用资料”。为了准确反映企业的状况，其信用档案构成应该包括以下内容：①基础信用类。企业的基本情况：企业名称、经营地址、经营范围、注册资金、法人登记、工商注册、商标注册、联系方式、企业商业活动的区域、历史概况、性质等情况；②资金信用类。企业银行账户和收支情况的记录：包括企业在银行的账户、资金周转、收入来源、公司的股票、财务报表、企业的贷款、抵押等情况；③银行信用和商业信用类:有无恶意贷款、透支的记录，有无拖欠债务等记录；④社会信用类。企业在社会信誉方面的资源记载:企业产品或服务质量情况(包括产品安全认证、产品质量检验、产品质量认证等，尤其应当注意采集通过ISO9000国际标准认证的系列凭证材料、纳税记录，与合作伙伴的信任关系，社会公众及媒体的相关评价，如是否获得某项“重合同守信誉”荣誉称号，社会各阶层对企业实力的认可及预期心理等；⑤信用评审记录：包括信用认证评级情况、信用等级、资质等级、国家财务审计情况，信用评估公司的评审材料等；⑥不良记录类：包括企业商业欺诈行为、假冒伪劣行为、法定代表人不法行为以及足以影响企业信用的重大事件。 第三，政府信用档案 记录和证明政府信用的政府信用档案的内容主要指政府参与各类社会活动及国际组织中权利和义务的履行情况。可分为社情信用档案、国情信用档案和国际信用档案。社情信用档案主要是反映政府信用体在提高人民生活水平、增强政府办事透明度、打击贪污腐败和地方保护主义、政府依法保护国内外企业投资环 ① 黄雄.企业信用与信用档案的建设和管理［J］．亚太经济，． 14
2 社会信用体系建设和信用档案的功能 境等方面的信用档案。国情信用档案是指关于政府信用体的经济状况、投资环境、社会稳定状态、政府推进体制改革的决心、力度以及成效、与社会经济生活相关的法律法规发展状况以及政府处理突发事件的应对措施等相关档案。国际信用档案主要指国际社会针对政府信用体有关方面的认识、评价、报道等有关档案。如：政府依法保护国内外企业投资环境的档案记录，包括与经济活动有关的各项法律制度的建立与完善情况；中国政府加入WTO后，对议定书中所做承诺的兑现情况；依法办事的决心和能力；政府对社会公众事物所做承诺的履行情况；对环境、公益事业的保护与管理等等。 厉以宁教授也曾撰文对政府信用进行探讨，认为其是社会信用体系的重心。①政府信用的形成是整个社会信用体系建立的基石。试想，一个无信可言的政府怎能取信于民，达到管理经济的目的呢？政府信用处于信用体系中的核心地位，是“领头羊”，政府是否诚信决定着一个国家、一个城市、一个地区的信用状况，对企业、个人乃至整个社会信用都会产生着极大的影响。 今年4月中旬，墨西哥爆发甲型H1N1流感疫情。中国政府决定立即向墨西哥提供500万美元人道主义紧急援助。商务部立即启动应急机制，会同有关部门全力以赴，密切协作，迅速落实上述援助方案。5月1日，第一批紧急援助物资运抵墨西哥城，成为此次疫情爆发以来墨方接受的第一批大宗国际援助物资。中方援助行动迅速，提供的物资和设备最急需，得到了墨西哥和国际社会高度评价。 近年来，中国政府还积极参与了国际上重大紧急救援行动，如印度洋海啸、巴基斯坦大地震、美国飓风灾害、马达加斯加飓风、印尼地震、菲律宾强台风、东南亚禽流感、缅甸风灾等。这些记载着中国在国际事务中权利和义务的履行状况的信用档案都在积极引导着世界正确的认识中国，给予无声的支持和见证。 信用档案的特性 作为一个独立的专门档案门类，信用档案除具有档案的一般特点外，还有其自身的特点，总结起来有以下几点： 第一，凭证性 信用档案是特定的形成者在当时当地履行某种职能任务的实践过程中产生的，它是关于个人、企业和政府信用状况最原始、最真实的记录，因而是令人信 ① 厉以宁．谈信用体系的瓦解最终影响经济发展． 15
信用档案管理与社会信用体系建设研究 服的历史证据，具有凭证性。信用档案能够为信用当事人提供信用信息，从而化解信用风险和促成合作。信用档案是一种独特的原始信用记录和原始信用凭证,将成为守信者的通行证,更是失信者的墓志铭。这正是信用档案的优势所在，是其他文献材料无法取代的。信用档案的社会价值直接受记录质量的影响, 这就要求我们加强对信用档案信息源头的控制, 绝对保证信用记录的真实可靠, 避免信①用档案本身出现信任问题。因此，我们还是将这个特点列为首位。 第二，公开性 市场经济是开放经济、自由经济、法制经济，同时也是信用经济。建立信用档案的目的就是向社会公开信用主体的信用状况，为社会诚信服务，希望社会上的所有处于信息劣势的人群和组织能够借助信用档案资料，在市场经济中取得竞争公平、达到信息平衡的状态。信用档案的提出, 实际上是多层次、多角度、多方位地挖掘档案中有益于经济发展和社会进步的因素,使潜在的档案价值得以充分发挥。同时，信用档案的建立也是社会信用体系的要求和客观产物。信用档案会根据社会的需要和时间适时向社会开放利用。 第三，分散性 信用档案的来源广泛，内容复杂，涉及到社会政治经济生活各方面的信用情况。一是指信用档案形成者的分散性。从我国首家资信公司——上海资信有限公司组建的“个人信用档案数据库”所收集的信用档案的范围看，主要包括受信人的基本资料、银行信用、社会信用和特别记录等方面的记录。这些信用记录的形成者是分散的，受信人的基本资料主要是由受信人自身形成的，银行信用记录的形成者包括各个商业银行，社会信用记录的形成者则包括工商、税务、海关、技术监督、经贸、审计、司法、社会保险、消协、电信、供水、中介机构等部门，特别记录的形成者主要是公安、法院、检察院等。因此，一个受信人的信用档案在形成上是十分分散的。二是指信用档案所记录的对象即受信人的分散性。信用是现代市场经济的生命，由于现代市场经济中的大部分交易都是以信用为中介的交易，因此信用是现代市场交易的一个必具的要素。可见，在社会主义市场经济条件上人人需要信用。从理论上说，每个企业、个人和其他组织都有信用记录，都可以建立相关的信用档案，一户一档，一人一档。因此信用档案所记录的对象 ①徐拥军. 商务档案管理 [M]. 中国建筑工业出版社，2003：98． 16
2 社会信用体系建设和信用档案的功能 涉及城市与农村，企业与个人，面广量大，十分分散。 第四，动态性 信用是信用主体的一种无形资产，它直接影响信用主体今后的各项活动。但是信用并不是一成不变的，信用主体在社会和经济活动过程中不断发展、变化，信用记录也应随之不断变化。通过这些材料的随时归档，仍然能够真实及时地反映信用主体的信用状况。从另一个角度来讲，随着信用主体信用行为、信用程度发生变化，对信用档案也是需要适时鉴定，对已经不能证明信用主体现实信用状况的过时的文件材料，也要通过鉴定等手段将其剔除。过去信用不好，但现在痛改前非，信用转好，那么信用档案也应当随之更新。因此，信用档案的管理是一个动态的过程。保持信用档案的准确与完整，避免内容老化和材料的残缺是信用档案工作的任务。正是信用档案的动态性特点，才保证了信用档案能及时准确的反映受信人在信用方面的真实情况，信用档案的价值才能真正体现。同时，“按照个人信用档案的国际惯例，信用档案中的优良记录可以保存10年，不良记录①保存3年，保存期满以后，可以酌情销毁”。可见，信用档案在保管时间的范围上不宜拉得过长。 第五，现实利用的迫切性 信用是市场经济的重要基础，信用是依法治国、以德治国的重要内容，信用还是确保改革开放不断深化和建设有中国特色社会主义的重要保证。信用建设是一项系统工程，而建立信用档案是建设社会信用体系的基础工程。加快建立企业、中介机构和个人的信用档案，使有不良行为记录者付出代价，名誉扫地，直至绳之以法。从来没有一种档案能像信用档案那样与现实的经济社会生活如此息息相关，建好用好信用档案具有现实的迫切性。 信用档案在社会信用体系建设中的功能 第一，信用档案可以健全国家信用体系 国家信用体系包括4个主要组成部分，第一部分是征信资料的开放和信用管理行业的发展；第二部分是信用管理法律法规的建立与执法，即规范信用机制和失信惩罚机制的建立与完善；第三部分是政府对信用交易和信用管理行业的监督和管理，包括民间信用管理机构的建立；第四部分是信用管理正规教育及研究 ① 杜晓丹.小议信用档案的范围[M].浙江档案2003，（05）． 17
信用档案管理与社会信用体系建设研究 的发展。其中基础部分的征信资料就是信用档案信息。 因为信用档案是国家信用体系得以确立的“物质”基础，是其保障和依据系统。从某种程度上讲，信用管理就是信用档案的管理。社会信用管理体系的建立，实际上就是信用档案管理体系的建立和完善，从这个意义上讲信用档案的建立与否，信用档案管理的好坏，对建立社会信用管理体系起到决定性因素。所以信用体系的建立离不开信用档案，信用档案工作的开展推动着信用体系的建立和完善。搞好信用档案工作，对于丰富信用体系的信息内容、强化信用体系的功能、维护信用体系的信誉，具有不可替代的作用。我们要以与时俱进、开拓创新的精①神和围绕中心服务大局的意识，加强对信用档案工作的研究和探讨。 第二，信用档案具有规范市场经济秩序的功能 没有信用,就没有秩序,市场经济就不能健康发展。据权威人士估计，我国每年因不诚信造成的经济损失约为5855亿元,每年因不诚信而被拖垮的企业也不计其数,因逃废债造成的直接损失1800亿元；产品质量低劣和制假、造假造成的损失2000亿元；三角债和现款交易增加的财务费用 2000亿。有人将建立信用档案工作比喻为是一项“抑恶扬善工程”，从本质上讲，这确实是建立信用档案的根本目的。市场经济是法制经济，从根本上是信用经济，它是企业和个人在经济活动中不可缺少的“经济通行证”。市场经济条件下，信用风险是最主要的风险，信用档案的建立，为防范和回避信用风险，降低交易成本提供了前提条件。 随着市场化程度的提高，客观上对社会信用体系发育程度的要求也越高。但是由于我国信用体系发育程度较低，直接影响了市场经济的健康成长，成为制约市场经济机制发展基础性配置资源作用的障碍，所以，要规范市场秩序，建立与国际接轨的信用体系就显得十分紧迫和重要。信用档案是信用经济活动的特定产物，也是信用经济发展的根本保障，是信用体系的主要组成部分，信用体系的建立离不开信用档案，因此，信用体系的建设可以以信用档案为依托，营造良好的市场环境。 第三，信用档案具有提高全民族诚实守信的道德水平和信用文化建设的功能 建立信用档案的根本目的,在于提高全民族的诚信道德水平。信用档案相对于其它类型的档案,本身就具有信用凭证和法律依据作用，因此最能体现诚信的 ① 冯君.信用档案研究[D].苏州大学，2004. 18
2 社会信用体系建设和信用档案的功能 特征。诚信问题是社会交换的基本条件。诚信本身就是由于交换才存在的,没有交换就无所谓诚信了。从建立市场经济的诚信机制角度看,信用档案则是记载市场交易、中介机构和人际关系的诚信行为的真实记录。在现实生活中,市场运行的平等性、有序性,除了法律赋予主体市场平等权利外,最重要的就是诚信。表现为市场主体之间的诚信交易。反之 ,任何一方的欺诈失信,都将导致非诚信行为产生和交易关系的最终消亡。信用档案将真实地揭示企业、中介机构和个人的诚信行为,维护社会信用诚信制度。 第四，信用档案具有预防和发现违法犯罪的功能 2001年，中央经济工作会议指出，要增强企业和公民的法制观念和商业道德观念，加快建立企业和个人信用档案；九届全国人大五次会议政府报告中也同时提出，要加快建立企业、中介机构和个人信用档案，使有不良行为记录者付出代价，名誉扫地，直至绳之以法。这些都是我国加强依法治国，规范和约束企业和个人行为的重要举措。现代国家信用体系的作用及其运行过程，是在信用交易、信用使用高频率地运转中传递着每个人、每个企业的信用信息。它是由信用管理服务中介机构记录并能核实的信息。而这些信息是个人与企业为了参与市场经济活动，为了保证交易安全，又能证明自己、判明对方信用而自愿提供的。只要是市场经济参与的主体，都有相关的信用记录。正是对信用的记录和信用的综合评价，才起到了一种预防和发现违法犯罪的功能。 第五，信用档案具有拓展档案工作领域的功能 孙钢同志曾在《关于“十五”期间我国档案工作几项改革的意见》一文中指出，档案部门既管档案，又管信用，各级档案馆担负起信用中心的功能，收集企业信用档案，开发利用信用档案信息。21世纪，“市场经济就是信用经济”，其中特有的表现形式——信用档案，是我国的档案管理学从传统的纸质档案研究到电子文件的研究后的又一研究热潮。可以说信用档案如同“一朵开在传统档案这①颗老树上的新花”。建立信用档案和整合信用档案资源是档案部门“拓展服务领域新的切入点”、服务经济建设新的增长点、“创新服务的新亮点”。准确地把握建立信用档案的新思路,有助于我们全面了解提出建立信用档案的社会原因, 有助于掌握建立信用档案的原则和要求,更好地理解建立信用档案的作用和意义, ① 吴向松.信用档案之我见[J].南京档案，2003（01）． 19
信用档案管理与社会信用体系建设研究 增强我们档案工作者做好建立信用档案工作的使命感和紧迫感, 积极推进信用档案建设。信用档案是信用社会建设的基础，建立信用档案是我国档案工作适应社会信用体系建设的需要，也是当前档案部门为社会建设服务的一个重点工作；同时信用档案的出现缩短了我国档案学相对于西方研究的时代课题的差距。 ①第六，信用档案具有为信用约束机制提供物质支持的功能 信用制度与信用体系的完善程度决定了信用档案的管理水平。同时信用体系和信用社会的建立，很大程度上依赖于信用档案的建立、完善、共享。信用信息的传播和利用是通过记录形式实现的，没有信用档案，也就没有了可共享的信用信息，那么建立在此基础上的信用制度和信用社会就成为了没有内容的空壳。而在管理和经济活动中，信用档案是决策和行为的依据，即把管理和信用等诸多因素融合为一个现实的综合力量，在强化社会意识、倡导社会信用体系的今天，就要求我们尊重信用档案，强化其真实性和价值性意识。 ① 杜晓丹：小议信用档案的范围，浙江档案，2003（05） 20
3 我国信用档案管理的历史与模式 3 我国信用档案管理的历史与模式 信用档案管理的历史 信用档案管理的萌芽时期 我国最早的信用档案产生于资本主义萌芽的中国金融业。1911 年北洋政府财务部颁布的《银行公会章程》第一条就规定了: “银行公会应办理征信机构”。在20世纪30年代才开始初见端倪,1932年6月6日浙江兴业银行的方寿培等正式创办了一个专职征信机构—中国征信所。这些现象仅仅出现在商业发达的沿海城市。这个时期，信用档案的产生规范了金融市场的秩序,维护了金融行业的稳定,促进了金融事业的繁荣。这是我国最早的信用档案的萌芽。但是好景不长,由于社会动荡，经济面临崩溃的边缘,信用档案工作也随之告一段落。 信用档案管理的发展时期 现代征信业从20世纪80年代后期才有所发展。1978年十一届三中全会的召开,促进了经济的发展和改革开放的深化, 金融、工商、税务等部门为提高工作效率，扩大效益，整顿市场秩序，又重新开展了信用档案工作。自党的十四大确立社会主义市场经济体制的改革目标以来,信用档案管理就逐渐引起了党和政府及有识之士的重视。在中央政府的大力扶持下和地方政府的积极配合下，国内信用行业经历了10多年的发展，在信用档案的管理和法规制定等环节取得了一些成就： 第一，信用档案建设与管理的规范性文件 2004年,国家经贸委会同国家工商总局、公安部、国家质监总局、中国人民银行、国家税务总局等10部委联合下发了《关于加强中小企业信用管理若干意①见的通知》,提出了依法披露、合法征集、信用服务、失信惩戒、信用管理等一系列设想和指导意见,为信用档案建设提供了政策依据。 2004年12月1日国务院颁布的《劳动保障监察条例》正式执行，条例规定，用人单位必须建立信用档案，劳动保障部门将建立用人单位劳动保障守法信用档案，对有重大违法行为的用人单位，将向社会公布。对于无理抗拒、阻挠劳动保障监察、隐瞒事实真相、出具伪证或者隐匿、毁灭证据以及拒不履行劳动保障部 ① ,2004-05-14． 21
信用档案管理与社会信用体系建设研究 门处理决定的用人单位，将给予惩治和罚款及不同程度的处罚； 中共十五届五中全会通过的《中共中央关于国民经济和社会发展十五计划和2010年远景目标的建议》确定了个人收入管理制度，该制度的形成为建立我国个人信用资料库的基础。我国正式颁布了《个人存款账户实名制规定》。 第二，信用档案建设试点 1996年央行就建立了全国企业信贷咨询系统, 在全国334个地级市建立了企业信用档案数据库。2001年又在北京建立了全国数据中心,集中了全国410 万户企业的贷款信息。工商管理部门也是起步较早的系统之一。 2000年7月1日起上海率先建立了个人信用档案数据库, 110万曾经和银行打过“信用”交道的上海市民开始拥有了除人事档案之外的另一份重要档案:个人信用档案。到2003年1月该系统拥有293 万上海市民的个人信用档案。 2004年12月中旬，由中国人民银行组建的全国统一的个人信用信息基础数据库开始试运行，北京、重庆、深圳、西安、南宁、绵阳、湖州等7城市对各国有独资商业银行、股份制商业银行和城市商业银行开通联网查询，标志着我国的信用体系建设已经走上了快速发展的道路。至今中国人民银行已启动个人信用的评估体系、组织商业银行建成的企业和个人征信系统，已经为全国1300多万户企业和近6亿自然人建立了信用档案。 第三，信用中介机构 我国信用中介机构随着市场经济的发展，信用中介机构也在逐步崛起。目 前，我国已有一些信用中介机构从事法人和自然人的信用调查、信用咨询、资质认证和风险评估等业务。 1994年美国著名的中介机构邓白氏集团进入中国,成立了邓白氏国际信息咨①询(上海)有限公司，十多年来在我国成功运作，并开发了一套适合中国企业的信用管理方案，为我国借鉴西方信用中介机构管理提供了经验。 2001年7月1日,上海市成立了全国第一家信用中介机构—上海资信有限公司,并正式开通了个人信用联合征信服务系统。广州等市也相继成立了当地的信用服务中介机构。它的出现对于信用等级评价的科学化、公平性提供了宽阔的平台，对于推动国家信用体系的发展起到了重要作用。 ① /default .html ． 22
3 我国信用档案管理的历史与模式 目前我国也成立了中诚信国际信用评级公司、上海远东自信评估有限公司等300多家信用中介机构。我国信用管理机构已能在10到15个工作日内完成对全国近万户企业中任一户企业的资信调查。信用中介机构将成为未来信用档案管理的主要趋势。 第四，社会信用环境建设 在当前社会信用环境建设过程中，大学生信用档案的建设取得了突出的成绩。 2004年11月，合肥学院与万名大学生签订“诚信协议”，签约率达%，真实记录学生在校期间学习、生活情况，包括诚信承诺书、个人家庭基本状况和诚信记录等3方面内容。签约学生表示要诚实守信、按期履约，规范自我的言行，提高自身的索质，增强诚信及自身的信誉意识，做维护诚信的楷模。 2005年全国研究生入学考试也是在研究生考试历史上首次要求考生签署这一诚信协议。 在2008年高考中，教育部除了继续组织所有考生签订“诚信高考承诺书”,在应届高中毕业生中开展“诚实守信, 诚信高考”的主题教育活动,2008年一个①重大举措就是实施部、省两级国家教育考试诚信档案网络管理。 全国政协十一届一次会议第1577号提案案由是关于加快信用教育事业发展，培养信用管理专业人才。在2009年2月20日此提案已经办复。 我国信用档案的管理模式 信用档案是社会诚信建设的物质基础，伴随着各地信用征信活动的兴起，对信用档案管理模式的探讨应该成为学术界关注的焦点之一。信用档案管理模式直接与信用体系构建的思路相关，由于现阶段我国各地的信用体系建设在侧重点上有所不同，因此各地的信用档案管理模式并不具有一致性。一国选择何种模式主要取决于该国的国情、历史、市场和信用发达程度等因素。因此，我国的信用档案管理必须立足于我国当前正处于体制转轨时期的现实，借鉴市场经济发达国家的经验，建立一个与市场经济发展相适应的信用档案社会组织模式和信用档案实体管理模式。 信用档案社会组织模式 ① 徐勇．高考诚信档案意味着什么[N]．新华日报，2007-06-10． 23
信用档案管理与社会信用体系建设研究 信用档案社会组织模式应实行政府主导型管理模式为主，在此前提下，实行①政府主导与市场化运作相结合的多元化的信用管理体制。 第一，以政府主导型管理模式为主 首先，我国档案事业的“统一领导,分级管理”的原则为我国信用档案工作的发展提供了一个集中统一管理的平台。当前，我国信用体系建设还处在起步阶段，由政府来管理信用档案有利于信用市场的培育、组织充分的专业人士做好信用记录的评估和评级工作，以提高信用档案的可信度和准确性、法律的有力监督、相关方面的管理人才的培养。 其次，个人联合征信业务的开展,需要银行、工商、税务、民政、公安、法院、企业等各个方面的通力配合,因此,政府行政协调机制的介入不可或缺。只有采用政府搭台,市场、行政、法规三管齐下的方式推动,才能有效地消除各种行政和非行政壁垒。各金融机构向中央银行提供信用信息成为义务，信用档案的建立和管理具有明显的强制性和高度的集中性，可以充分利用国家行政部门的资源。因此，信用档案能以较低成本建立，国家信用档案管理得以成为非盈利性的活动，而且这种模式获取数据全面、准确、及时，不存在法律问题。 再次，由政府部门来管理信用档案在国外已有成功的经验，以法国为代表的欧洲模式就是国家管理信用档案的典范。欧洲模式是一种以政府为主导的模式，由中央银行或金融监管部门的内设机构负责信用档案管理。以法国为例，国家社会信用体系以中行建立的中央信贷登记为主体，个人及企业信用档案的建立和提供利用通过政府出资兴建的全国数据库来实现，为金融机构提供无偿服务。 但是，必须强调的是,在整个信用档案管理的产业链中,政府的作用是规范、协调、培育、监督等,但不能过分干预,以致形成管理“越位”、“错位” ,造成另一种形式的“垄断”。由于政府本身就是受监督的信用形成主体。因此，各级政府必须高度重视，统一认识，加强领导，以确保信用档案的客观性、真实性和公平性。加强社会信用档案建设的规划工作，做到统一部署，统一实施。建立政府工作目标责任制，做到管理机构、工作方案和组织实施三落实。 第二，采取政府主导与市场运作相结合的多元化模式 因为我国信用中介机构还存在很多不足，难以独立完成信用档案建立、管理 ①① 邓维康, 任小梅, 沈宣．浅议我国信用档案管理体系的构建 [J].档案与建设，2006，(12）． 24
3 我国信用档案管理的历史与模式 和提供利用这一系列工作，所以需要政府来推动信用档案管理的市场化运作。政府推动市场运作方式要坚持正确方向，政府不能直接或间接介入商业化过程。由于历史的原因，中国政府历来对社会生活干预较多，而且法制基础较薄弱。因此现阶段的信用档案管理，仍然不具有采取完全商业化模式的环境条件。 在商业化的信用档案管理模式中，市场竞争必不可少，由于我国的信用档案管理刚刚起步，档案管理机构缺乏必要的市场空间，而要马上形成众多信用档案管理机构相互竞争的局面更加不现实。并且我国信用档案积累程度低。现在已经具有信用档案管理资格的部门所积累的信用档案，在数量上还远远不能满足商业竞争的需要。对信用的立法尚为空白，缺乏约束商业化信用档案管理机构运作的法律依据，市场监管困难。在这种尚不健全的市场环境和法律环境下让各种商业征信公司纷纷介入，势必会引起新的市场混乱，在本就信用严重缺失的社会中，引起更大的信用危机。 信用档案实体管理模式 信用档案实体管理模式是以档案管理部门为主体，信用中介机构作为管理信用档案的主要机构。 第一，以档案管理部门为主体 随着信用立法和政府对信用档案建设的投入，信用档案的数量剧增，已成为 新形势下档案管理部门新的工作对象和工作领域，因此要建立以档案行政管理部门为核心,以综合性档案馆为支柱, 以地方档案馆网为基础的信用档案信息资源系统来管理信用档案。档案管理部门作为管理主体的优势很多： 首先，具有法律依据。《中华人民共和国档案法》明确规定，国家档案行政管理部门主管全国档案事业，对档案事业实行统筹规划，组织协调，统一制度，监督和指导。由其负责信用档案体系的牵头工作，可以避免由第三方(企业)牵头的盲目性和功利性，同时，中国社会文化中的集体主义精神使中国民众一向重集体而轻个体,其最大的优点就在于省去了为协调和弱化信用档案的集中系统利用与分散保管之间的矛盾而需耗费的社会高成本。 其次，具有较高的可信度、较好的物质基础与管理水平。作为提供信用数据的单位和个人比较放心，作为获取信用信息的利用者比较信服，因而比较容易推进。国家档案局把信用档案的建设列为2006年的工作重点，并成立了专门的调研 25
信用档案管理与社会信用体系建设研究 小组对该问题进行调研，取得了一批调研成果。国家档案局副局长中央档案馆副馆长郭树银指出，信用档案工作不仅是国家经济生活中的一件大事，也是当前档①案工作中的一件大事。 再次，档案部门依据其特殊的地位和职能，较易在目前信用市场不发达的情况下去采集政府、企业、个人不公开的信息，减少了征信过程中获取信用档案的难度，确保了地方信用数据库的规模和信用信息的完整性，便于依此对企业和个人做出公正、客观、真实的评估。在当前国家有关信用法律法规不健全的情况下，得到政府委托，由政府协调相关行业和部门，通过各级档案行政管理部门组织，由各级档案馆承担社会信用档案管理系统的建立，可以较好地整合上述行业和部门信用体系，打破部门封锁，形成信息共享、对社会开放的全国统一的社会化信用体系。便于与国家信息化建设体系中的国家电子政务建设协调配套，电子政务主要是由政府部门在牵头并推动工作开展。如果我们转换一下视角，国家的信用体系、信用档案体系建设也应该在电子政务范畴之内。 第二，信用中介机构也是管理信用档案的主要机构 信用中介机构是信用体系的重要组成部分。某种程度上说，离开了信用中介机构，信用体系就无从谈起。首先，由信用中介机构来管理信用档案，可以较客观公正地对信用记录进行收集、整理评估和对信用档案进行建立、管理。其次，信用中介机构可及时对信用记录进行收集和评估，并根据评估结果对信用档案进行更新，使信用主体与其信用状况保持一致，以满足信用档案不断更新的需要。 信用评估机构（征信机构）是负责收集、整理、保存本地区范围内企业、个人的综合信用信息，并提供信用服务的客观公正的第三方专门机构。同时，信用评估机构作为赢利性组织，以提供有效的信用信息为社会各界利用为宗旨，是一个信用信息资源的中间体。 再次，从国外现有的经验看，由信用中介机构来管理信用档案最成功的典范②就是美国模式，这种模式是以市场为主导的模式。信用档案的管理主要由商业性服务公司通过市场化的运作方式实现，各资信公司自由竞争，优胜劣汰。能否建立起信息全面、准确的信用档案成为各家公司能否生存的核心竞争之一。一个 ① 2006-12-20． ②傅 薇. 国外信用档案管理模式简介及比较分析 [J]. 档案与建设，2003,(08) ． 26
3 我国信用档案管理的历史与模式 国家信用体系的建成，信用中介机构的发展起到了关键性的作用。因此，我们国家信用档案的建立应采取如下的方式：由政府出面引导和监督着信用征询机构和评估机构的市场化运作，并给予扶持，而主要的职责和权力则应“下放”给中介机构，中介服务机构确定信用征集的方向方式和管理的方针。 27
信用档案管理与社会信用体系建设研究 4 信用档案管理与当前社会信用 体系建设的不适应 经济基础决定上层建筑，信用与经济基础有很大的关系。我国的信用档案的建设是在“九五”计划中后期，国内市场出现疲软、内需不足的形势下提出并开始起步的，其建设仍属起步阶段，还没有形成一套相对完善的制度和体系，从总体上推进我国社会信用体系的建设，仍有许多问题急需解决。 立法方面的不适应 从信用体系的内容上来看，一个有效的社会信用体系应包括联合征信服务系统，社会信用制度和社会诚信活动三个层面，其核心是社会信用制度，包括健全的信用法律规范和有效的信用管理体系，规范的征信服务机构和市场化运作机制等等。改革开放以来，为维护市场经济发展所必须的信用秩序，国家制定了一系列的法律法规，但总体上看，我国法律制度的建设明显滞后于市场经济体制改革的进程，法律对信用档案运行方面没有起到强有力的保障作用。 首先，自2002年10月，北京市正式实行《北京市行政机关归集和公布企业信用信息管理办法》开始以来，至今，我国针对个人、企业信用方面的立法仍然十分滞后，没有专门的法律来规范信用主体的信用，哪些属个人隐私，哪些属商业机密，哪些应属公开的信息没有明确的界定，造成征信困难。信用档案建设的相关法律还是空白，就是涉及个人信用方面的规定也很少，没有一部专门法律、法规来调整个人信用活动中的各种利益关系，少数相关的法律如《担保法》、贷款通则合同法，虽然涉及到企业、个人信用，但针对性不够强，衔接不够紧密，规定不够详细，使得信用档案的建立无法可依、无章可循，信用档案缺少法律保障。 在现行的一些法律法规及其解释中，尚有可能影响到信用管理行为的法律。例如：人事档案可以说是有关个人信用最好的信息源之一，但如果从人事档案中取得相关数据，并将原始或处理过的数据进行商业化交易，就有可能违反了《档案法》的第二十二条、第二十四条、第二十五条的规定。特别是将有关信用信息销售给外国的企业、个人，则更有可能违法。特别是，《商业银行法》和《反不正当竞争法》中都有商业机密的规定，这些规定都有可能阻碍一些征信数据的开 28
4 信用档案管理与当前社会信用体系建设的不适应 放。 第二，由于个人破产制度、个人账户制度、财产申报制度等尚未出台，使个人及家庭的收入状况不透明，不但隐藏着严重的法律与道德风险，同时也使个人信用评估难以向国家机关、企事业单位等推广。同时缺乏约束商业化信用档案管理机构运作的法律依据，市场监管困难。法制建设滞后使信用档案资料监管缺位，难以形成客观可靠的个人信用档案资料和涵盖全部信用行为的法律，因此制约着信用档案信息的建立。当前，我国个人“信用档案”已运行3年，在提高人们信用意识等方面发挥了积极作用，但信贷征信管理法规还没有出台、完善征信系统面临的最大问题是法律缺失。因此人们不得不对建立信用档案有何法律依据提出怀疑，使得信用建设没有了坚实的群众基础和物质基础。 案例分析：河北省石家庄市新华区建立社区档案是一项建立个人信用档案的尝试，但却引起了社会对此看法，特别是公开提供信用档案利用的做法是否合法①的争议，表明了我国有关信用档案的法律法规严重滞后。 信用中介机构方面的不适应 我国目前信用体系建设尚在起步阶段，信用中介机构的发展也处在“初级阶段”。总体上看，我国的信用中介机构还存在不少问题： 一是规模小。自20世纪80年代末、90年代初开始，先后成立了一些民营征信公司，一些外资征信机构也在国内开展业务，许多会计师事务所和信息咨询公司等中介机构实际从事征信业务。但这些公司由于还处于发展的初级阶段，资金实力有限，人员经验不足，综合实力不强，缺乏竞争力，难以形成规模效应，市场需求不足，业务量相对较少，特别是政府对信用信息的利用程度低。 二是我国的信用中介机构，缺乏一定的制度和法律环境；数量扩张快，机构发展不平衡。亟须从制度上保障信用中介机构客观、公正、独立地运营。《信用服务行业自律公约》明确规定：“社会信用机构应具备独立的市场地位不能挂靠或依附于任何政府部门和利益团体，以维护职业的公正性和独立性”，有些信用从业机构是由政府出资或有政府背景的，这种公司搞信用服务，能否客观又公正，可能会受到市场的质疑。行内之间的“特权经营”使得信用机构的生存状况堪忧， ① 张建伟.建立信用档案，启动“信用工程”---河北省石家庄市新华区建成、启动社区档案[J].中国档案, 2002（8）． 29
信用档案管理与社会信用体系建设研究 信息割据分散了我国信用服务业综合实力，无法抵制外国同行业的进入，中央银行由于从事信用行业历史悠久，经验丰富而成为信用行业内最为担心的竞争对手。 三是信用中介机构的运作还不完善，缺少权威的资信评估机构。资信评估机构是建立信用档案制度的重要基础，而我国只在极个别的城市拥有类似的机构, 数量少, 且相互不能沟通。如何建立权威的资信评估机构,统一信用评估指标体系标准，仍是个难题。 案例分析：在西方发达国家，资信公司是大家公认的盈利企业，上海资信有限公司也曾被称为“新的暴利行业的垄断者”。然而事与愿违，从其成立至今，①几乎一致处于亏损状态，变为了一个“亏损的暴力垄断者”。为什么会出现这样尴尬的局面呢？笔者认为除了信用档案消费尚未形成良好的大环境外，我国信用中介机构发展的不完善，导致无法做出客观及时地有关资信状况报告，是这家资信公司经营亏损最致命的原因。 社会信用观念方面的不适应 诚实守信，是中华民族的传统美德，同时也是为人处事的一项基本原则。诚信被儒家视为“讲道修业之本”，“立人之道”和“立政之本”。 目前，我国尚未建立起国家信用体系，导致公民的信用观念淡薄，建立信用档案的单位和个人只是少数行业和部分人群。且这些信用信息很少公开、共享，这种状况制约了信用档案的发展。加之，完整的信用档案还不存在，产生信用档案的各部门，大部分还完全没有这方面意识，没有认识到自己与信用档案的关系，各部门零散产生的这部分信用档案管理还很不规范，有的还给工作造成一定影响。如水、电、有线电视收费部门对拖欠费用的情况没有严格记录，屡次警告无效就停水、停电、停信号，想办法追回来就是了，惩戒是暂时的，对拖欠费用的人引不起足够重视，致使这一问题长期得不到解决。 尽管档案专业部门与之前相比增强了档案意识，但是这依然是局限在一定的范围之内。各种媒体及档案部门相关的宣传报道并未同步开展，“信用档案是信用社会建设的信息保障”这一重要性并没有贯彻到全民心目当中。甚至于目前大多数的人还是只知道有“信用社会”一说，依然未明白信用档案为何物、其在社 ①安贺新.我国社会信用制度建设研究[M].中国财经出版社,2005：187-188． 30
4 信用档案管理与当前社会信用体系建设的不适应 会中又能起到什么样的作用。简单地说，全社会的信用档案意识和档案法制观念还是比较淡漠，尚未达到可以和“信用社会建设”并驾齐驱的程度。 案例分析：新浪和猫扑分别做了关于“个人信用档案”的网络调查，结果显示：九成以上的网友都没有查询过个人信用档案。这一比例在新浪网友中是%，在猫扑网友中则高达97%。其中，新浪网友中完全没听说过个人信用档案的占%，猫扑网友中的比例是39%。由此可见，在个人征信系统正式运行两年多后，仍还没有在普通老百姓中引起足够的重视。 信用档案信息库建设方面的不适应 一方面，我国信用信息的分布比较零散、信用档案的收集难，必然会导致利用难。由于国家和政府关于信用信息的透明度低，没有普遍建立的信用信息数据库。对信用档案的归档范围、管理单位以及信用档案真实性保障等方面没有相关的政策。信用档案缺乏规范化管理。另一方面，由于工商部门和档案部门各自为政，配合度低。两个部门没有协同合作建立信用档案管理体系的意识，信用档案管理形成体系还有一定难度。信用档案信息收集中还存在的门类不全、种类混杂、标准不一等问题。 在部门信用档案管理中，银行应该说是相比较最为规范的，尤其是我国进入市场经济社会以来，银行为有效降低金融风险，一直非常重视贷前调查，也开始按一定规则给企业评定信用等级，在此过程中形成了一系列信贷档案、授信档案，在各业务部门保管得比较规范，管理制度也已基本健全，还建立了全国范围的以贷款信息为内容的企业信用档案数据库。但由于数据更新不及时、有的企业信息不真实，全国联网还不十分通畅、省际查询有难度等原因，信用档案数据库还没有发挥应有的作用，而且由于信用调查分别搞、档案分别存在各银行间和银行内部的不同部门中，还存在一定的重复劳动，这样客观上造成了信息资源的重复浪费。 尽管金融界人士都有在整个区域建立信用体系的愿望, 但真正的实施还是有很大的难度。信用产品的征集难。我国各类企业数量众多, 经济体制改革正在进行中, 市场中的经济行为不是很规范。信贷制度、信用卡制度还存在缺陷。 加之目前,还没有全国性的信用信息资源管理规则作指导。地方性的信用档案立档规则、标准参差不齐, 大都主要涉及的是金融、保险等领域, 范围狭窄。对于 31
信用档案管理与社会信用体系建设研究 除金融领域之外的信用档案的收集没有确定的依据, 例如收集范围、保管期限等。信用档案的建立主要由各个系统的档案部门或者是信息中心负责, 没有一个全国性的权威部门对其进行领导、协调、监督,无法建立内容丰富有效的信用档案信息库, 实现信用信息资源共享, 达到建立信用档案的真正目的。 案例分析：从我国在上海开展建立信用档案试点的情况来看, 仅仅限于银行、电力、公用事业等几个少数部门, 其他部门或机构尚未建立起信用档案。那些拥有相关信用信息的单位也是处于“各自为政”, 互相封锁的状态, 使得少数行业已经建立起来的信用档案很不完善。目前由中国人民银行组建的全国统一的个人信用信息基础数据库只是收录了银行方面的档案信息，与电信企业的信息共享也刚刚开始，其它行业的信用档案还没有纳入到数据库中，信用档案内容还不够全面。这都在一定程度上制约着我国信用档案建设的步伐。 信用档案立档监督机制方面的不适应 信用档案主要是记录社会行为主体的信用行为情况, 对于信用行为良好的主体给予充分的肯定和赞扬,信用行为差的主体将会受到社会的谴责,甚至不能在社会中立足。透明高效的监管体制是整个社会信用体系的根本保障。 目前我国政府监管部门尚不明确，没有一个有执行力度的监管部门把持有信息的政府机构主体协调起来进行整体规划和宏观管理，更没有详细的机构衔接程序和管理规范来明确各自分工和矛盾协调；行业内部缺乏有效的法规，对征信机构的主体资格、法律地位、权利和义务、信用收集、查询档案评估保护制度和提供信息资料失真不当使用；因此，要想使信用档案发挥作用，就要在全社会建立起行业自律、政府监管和社会监督三位一体的监管体系,即以行业协会组织为主体的行业自律系统，以政府监管部门为主体的监管系统和以社会评估机构为主体的监督系统等三方面联系起来的监管体系；全社会要联合起来，加强信用档案的宣传力度，通过道德教育和法律约束，坚持市场运作，建立他律和自律相结合的方式，全力建立一个合理的“失信者惩、守信嘉奖”的奖惩机制，用心培养信用档案建设的社会环境。 案例分析： 有些个人或者组织为了掩盖自己失信的行为, 肆意篡改或者伪造原始记录。许多人对建立信用档案顾虑重重, 害怕泄露个人隐私和商业机密,在移交和提供信用档案信息资源时是从个人或者小团体利益出发, 销毁那些恰 32
4 信用档案管理与当前社会信用体系建设的不适应 恰能反映他们不良信用行为的记录, 这样信用档案的作用就不能真正地发挥出来。这表现出了当前我国信用档案立档监督机制不完善。 信用档案管理科学性方面的不适应 档案工作为构架信用体系服务的理论研究较为滞后，许多直接关系到信用档案管理的认识、见解仍具有很大的争议和分歧，这样就会阻碍信用档案、信用体系的建设。 首先，在信用档案领域中存在一个非常容易混淆的关键点，即不能十分准确地区分出哪些是涉及国家机密、知识产权或者个人隐私从而限制其他社会人利用的，哪些是满足知情权的需要可以提供给社会利用的信用档案。甚至在许多情况下，这两种情况交织在一起，怎么样处理都会有失偏颇。属于应该保密的信用档案是不是应该收集在信用档案中，这也引起了一系列的法律问题，造成人们心理上的不安全和不信任。因此，信用档案管理工作也因为隐私权和知识产权的介入①变得相对复杂和困难。 其次，档案工作为构架信用体系服务的理论研究较为滞后，许多直接关系信用档案建设的具有争议和分歧性的认识和见解未能达到统一，甚至存在着一定的误区，这样就无法对信用档案的建设起到方向性的指导作用，并在一定程度上会致使信用档案建设迟滞不前。 关于信用档案的建立主体。大部分关于信用档案的定义中都这样表述为“相关机构根据业务需要所搜集起来的记录组织或个人在社会经济活动中形成的、具有保存价值的、反映信用状况的文字、数据、声像等信息材料”。在这里所提到的“相关机构”一般都是指“本组织”、“本机构”，也就是说企业的信用档案是由企业自身组织建立的，而不是有独立于经济交往关系网络之外的第三方组织建立的，这样会出现一系列的问题。 关于信用档案的范围也存在着些许的差别和出入。是不是应该把除去专门档案之外的那些有信用价值的档案统统划归到信用档案的统属之下呢？这仍然是个悬而未决的问题。 再者，多年来档案行政管理部门监督、指导的多为党政档案，档案工作者自然而然地对文书档案说得多、研究的多，而对科技档案、经济档案的研究显得生 ①李多.市场经济下的信用档案及其管理和利用[D].安徽大学,2005：22-23． 33
信用档案管理与社会信用体系建设研究 疏，对时代下的信用档案管理知识更显得十分匮乏，以至造成了信用档案管理工作的滞后。 综上所述，市场经济的发育要有一个过程，同样与市场经济相适应的社会信用体系、信用档案的建设也有一个培育的过程。社会信用体系、信用档案的建设不是自发形成的，而是与传统思维、传统习惯碰撞过程中逐步走上市场规范的道路。所以，建立与社会信用体系完全相适应的信用档案，仍然是社会转型期所面临的一项艰巨而长期的任务。 34
5 加强信用档案管理 推进社会信用体系的举措 5 加强信用档案管理 推进社会信用体系建设的举措 信用档案管理是社会信用体系建设的基础，是反映信用活动的真实面貌，维护信用主体经济利益和合法权益的重要工作。现实社会对信用档案需求的迫切性要求我国必须尽快完善信用档案管理,满足社会各界对信用档案的利用需求,促进档案工作更快、更高、更好的发展。特别是在我国正式加入WTO以后，信用档案管理如何与国际接轨成为我们必须考虑的问题。就我国目前的情况而言，无论是从国家信用管理的角度来看，还是从国家档案管理的角度来看，信用档案管理都是一个全新课题。因此，我们应该边实践，边对现有的国外成功经验进行甄别、选择和借鉴，逐步发展有我国特色的信用档案管理模式。笔者认为，信用档案的管理应从以下几个方面着手： 构建社会信用档案体系 档案部门在信用档案的组织建设、体制建设及资源建设方面具有很大的优势，由档案部门负责构建信用档案管理体系建设，是适应了当前市场经济发展的需要，也符合社会发展的需要。档案部门要发挥它构建社会信用档案体系的作用，应做好以下的工作： 一是做好相关信息的积累和保管，尤其注意从信用记录的角度重新审视一些原始记录的价值，为日后建立信用档案积累信息，确保信用档案内容的充实和真实。同时各主体要对前期已形成的信用档案管理情况进行专项检查、调查其信用管理现状和信用材料的齐全、完整和真实情况，真正地做到管好信用档案，为用好信用档案提供基础。档案工作人员要有与时俱进的诚信意识，建立规范的档案管理制度以保证档案的真实、信用。 二是根据有关法律法规和国家的有关方针政策，协同相关职能部门研究、制定信用档案管理工作的规章制度和具体的方针政策；制定发展信用档案事业的综合规划和专项计划，并组织实施；同时采取有力的监督措施，确保各项规章制度①都能够顺利有效地执行，从而达到对全社会诚信负责的目的。 三是组织、指导信用档案理论与科学技术研究、宣传、教育及培训等工作， ① 范巧燕：档案管理呼唤“诚信” [J].浙江档案，2003，（04）． 35
信用档案管理与社会信用体系建设研究 实现人员持证上岗，提高信用档案管理人员的素质。使企业内部的档案室、信用评估机构的社会从业人员遵守职业道德、职业规则；专业部门必须具体考核信用评估人员和信用档案管理人员的为人态度、道德品质、工作作风等；在业务方面要求信用档案管理人员取得职业资格，具有多元化的知识结构。 四是同时档案馆应积极采用计算机技术，开发信用档案数据库管理系统，并与区、县档案馆和有关部门档案馆合作，共同采集反映企业、中介机构和个人信用的档案数据，开展数据建库工作。扶植发展若干家较有实力的民营征信公司，实行完全的市场化运作，并成立全国性个人信用数据交换中心，通过数据交换进一步实现各征信公司资源共享。 五是对信用档案实行动态管理和实效管理，以确保信用档案的有效性。在信用档案的建立和管理中运用辩证客观的思想，建立完善的信用档案鉴定、审查和更新体制，对各信用体新的信用文件数据进行定期的鉴定和审查，对超过规定保管期限的信息按期销毁或撤销。 六是对于一些可以反映信用主体正面的信用档案，在不属于保密范围内的情况下，可通过信息网站或者展览等多种形式将信用档案的信息对外发布，充分发挥信用档案的作用。对于那些利用频繁的信用档案，档案馆可以运用缩微、复制等技术，将信用档案转化成多种形式的可反复利用的照片、光盘等载体，以利于①信用档案原件的保管、扩大社会利用范围。 夯实信用档案管理法律基础 打造诚信社会必须将其制度化、法制化，即建立信用档案需要有一个强有力的法律支撑体系，法律是建立信用档案的有效保障。因此，通过推动立法，从法律层面使信用档案管理制度化。信用档案在建立和利用过程中，牵涉到诸多法律问题，主要存在三个方面：一是信用体系的法制规范建设；二是信用档案管理的②法律建设；三是信用档案公开与利用的法律规范。 第一，信用体系的法制规范建设 信用档案是信用体系的重要组成部分，信用档案的顺利构建离不开整个信用体系的不断完善。其中信用体系的法规建设包括完善的信用制度、征信制度、 ①邓绍兴，陈智为. 档案管理学 [M]. 北京：中国人大出版社，2004：240-245 ②林钧跃. 社会信用体系原理[M].中国方正出版社，2003：88-92． 36
5 加强信用档案管理 推进社会信用体系的举措 评估制度及与信用制度相关的法律规定。征信系统和评估系统是信用档案建立的基础，因此，在我国建立和完善统一的征信制度和信用评估制度已成为当务之急。且信用档案征信内容的范围需要法律界定。在此基础上制定信用管理规定和法律, 尽早为中国信用中介机构的发展搭建制度框架。 同时抓紧研究，率先出台与信用行业直接相关的基本法，对信用档案的科学管理定下基调,以促进信用行业规范健康的发展同时，在不断完善现行法律体系的前提下，对相关法律法规进行建立和修改，此外，建议国家出台类似于《信用报告法》、《社会信用信息法》《国家国民信用促进法》或者《国家信用管理条例》，同时做好《民法通则》、《民事诉讼法》、《合同法》、《保险法》等经济法规中涉及信用方面的有关条款进行必要的补充和完善，从法律制度上保障信用建设。新的立法，应该主要体现在以下三个方面:保护消费者的知情权；保护消费者的隐私；对消费者不利的资料只能存放一定的时间。 第二，信用档案管理的法制建设 信用档案建立后要依照法律的各项规定合理公开，灵活运用。因此，制定《信 用档案法》是信用档案在征集、整理、归档、保管、利用等一系列过程顺利进行的保障。首先，《信用档案法》应制定出需要采集的信息内容、采集的方式、整理归档的步骤、信用档案信息的利用及信用档案的记录与移交、管理与评级、披露与使用、评级机构与被评单位的责任与权益作出明确的规定，形成一套使守信者得到利益，失信者必然付出代价的制约机制。 其次，通过建立个人破产制度，以最大限度的保护债权人利益，使弄虚作假、违规违法者无利可图，并为其逃废债务等严重侵权行为付出沉重代价。同时实行公开的法律听证会制度，使破产的主体有法定义务公开向听证会陈述有关破产的一切询问，并提交相关的文件资料。此外，还应从法律规定上限制破产人今后从事某些职业的资格，例如，破产人不能从事公务员、会计师、银行职员等职务，以加大个人从业的机会成本，使破产人不仅受法律责任制约，而且还受破产后从事职业的制约。 第三，信用档案公开与利用的法律规范 信用档案存在和建立的根本目的就是希望能够公开说明信用主体的社会信誉（即可信度），信用档案整理保管后，就是进一步的开展提供利用查询服务的 37
信用档案管理与社会信用体系建设研究 功能，即实现信用信息共享。在信用档案建立过程中，要平衡保密和公开利用之间的关系必须做到：收集信用档案要“客观、公平、完整、准确”；信用体有权查询、选择性地更正本人的信用资料，有权不受限制、不被耽误的使用自己的信息；任何征信体和征信机关只能收集与本身指责有关的信用信息，或者是现行法律所赋予的任务有关的资料。凡对信用体不利的信息必须向有关信用体直接收集，或者从第二信用体征集后向第一信用体求证，得到证实之后才能正式地纳入到信用档案中。 在涉及信用体隐私的信用档案中，要严格遵守法律关于保密范围的规定。只要信用档案内容涉及法律保护范围内的机密，就应尽量在信用信息的征集和信用档案的开放利用中避免侵犯行为。如美国的“安全冻结”信用档案就是一种预防及避免身份被盗用的工具﹐它可以阻止诈骗者利用你的个人资料来建立信贷记录。同时，通过建立公开有效的信用公示制度、实施信用档案监管的系统,借助计算机网络开通信用网查询,还通过发布信息、新闻媒体等途径,定期向社会公布信用信息。 发挥政府在信用档案管理中的行政领导职能 首先，政府应统一管理信用档案信息源，实现信用档案利用最大化。 政府部门要明确档案部门和政府授权具有信用管理职能的企业联合征信公司、个人联合征信公司等机构做好经常性的信用档案的收集、整合、鉴定与归档。对个人或企业信用报告的使用做出必要的制度安排，在登记注册、行政事务审批、日常监督、资质认定以及周期性检验和评级评优等工作中，要逐步推广信用产品。同时加快各级政府电子政务建设，依托政府公共电子政务平台推进信用信息的公开化，加快统一的信用信息市场的形成。并要求拥有信用主体的信用材料的部门逐步采取把信用档案的相关信息录入计算机，建立共享性的信用档案信息数据库，这样可方便用户及有关单位进行联机检索和网上查询。 其次，政府要促进和规范信用中介机构的发展。 政府应认真抓好中介组织的诚信建设，按照“法律规范、政府监督、行业自律”的原则，研究制定行业协会和中介机构的管理办法，促进其守法经营和公平竞争；政府部门应该在其行业技术标准及其职业规则方面制定相应的管理规章，使得征信系统能自行运营和发展；政府对信用中介机构的管理，可以吸收国外的 38
5 加强信用档案管理 推进社会信用体系的举措 政府经营模式和企业自由经营模式二者的优点，避免征信企业投资过于分散和行业无序经营，又能充分发挥政府在宏观管理上的主导优势。政府通过整合现有的信用中介机构，对其进行信用管理的专业培训、资格认定、颁发特许经营权；建立征信数据分类、代码、数据范围、报告形式及其他有关技术的国家标准，以规范信用中介机构。 最后，政府要加强信用行业监管，推进信用市场化建设。 政府应支持和鼓励信用行业强化守信意识和诚信自律，建立信用业同业监督机制，对失信行为进行行业评议和相应处罚。根据西方国家征信行业的特点，行业监管的内容仅涉及市场准入管理、从业人员执业资格认定、执业规则的制定。因此政府在信用档案建设中，应协助建立失信约束和惩罚机制并监督行业规范发展，而不应参与征信机构的事务，否则使征信机构失去了中立、公正、客观的性质。制定有关政策，鼓励和引导信用行业的均衡发展，形成合理的行业结构，增强与社会需求相适应的服务能力。 营建信用档案管理的社会文化环境 第一，诚信教育必须“从娃娃抓起”，教育学生从点滴的细微小事做起，并贯穿于整个教育的全过程，形成一种良好的社会氛围。 今年曾令留学人士“非常震惊”的英国纽卡斯尔大学开除50名中国留学生一事近日再起余波：包括谢菲尔德大学、伯明翰大学、利兹大学等在内的10余所英国知名院校近日出台新举措，要求中国学生在递交常规申请材料同时还须提供“诚信档案”。留学专家指出，“纽卡斯尔大学事件”一定程度上造成了英国院校对中国学生的信任危机，部分院校便将信用监管体系更多地运用到留学生招收上来。这起事件从侧面反映出：我国教育部门要果断地由应试教育向素质教育接轨。“成才必先成德，修身始于细微”，学校的思想政治教育要把弘扬社会公德、职业道德、家庭美德的“三德”教育放在显著的位置。 第二，各地档案部门和政府要结合以德治国的思想在全社会进行诚实守信的道德教育。 全社会要联合起来，加强信用档案的宣传力度，通过道德教育和法律约束，坚持市场运作，建立自律和他律结合的方式，培养信用档案建设的社会文化环境。应该看到，理性原则和公共原则同样也制约着企业、中介服务机构和个人的行为， 39
信用档案管理与社会信用体系建设研究 只有健全约束机制，增强他们的诚信意识，才会带动整个社会诚信意识的提高。建立奖惩机制, 作为他律的主要环节, 建立合理的惩罚尺度举报机制将企业和个人的不良信用记录录入信用档案库；建立被惩罚人申诉机制, 对举报人予以奖励, 诬告者诉诸法律, 从而形成高速运转的社会信用制度和信用档案的管理体系。各信用主体在重点建设自我信用的同时，应在行业组织的档案部门的带领下，积极介入信用档案信息的集中管理工作，并且依照行业规定，自主管理有关的信用档案原始凭证，接受有关方面的监督指导，并及时向行业组织的档案部门移交有关信用档案，变分散凌乱的管理为有序、规范、科学的管理。 借鉴国外信用档案管理的经验 欧美发达国家的信用制度在100多年的建设过程中已趋于成熟，世界上信用管理相关法律最健全的国家是美国，其信用管理相关的法律体系很有特色。对这些成功经验进行分析及借鉴，可以成为我们对本国信用档案管理模式进行研究的基础。 第一，信用档案的公开与利用 美国国会认为，只有减少了政府秘密的数量，才能有效保护真正的政府秘密。在美国，除了政务信息外，公用事业、行业组织、企业和消费者个人信息对信用服务公司都是开放的，只要不违背法律，都可以收集使用。同时，西方国家为了提高信息的利用率，使信用信息资源能够充分发挥它的作用，给每个公民都制作了一张与身份证性质相同的“信用卡”。在需要了解个人或者企业的信用信息时，读卡就可以及时了解到对方的诚信情况，方便快捷。此外，在美国有着发达的个人消费资料网络，信用机构是现在IT技术应用得最为彻底的金融类机构，高度的货币电子化为个人消费信用档案登记提供了极大的便利，个人收支状况都可以通过发达的信息网络反映出来，银行和信用机构可以通过互联网获得比较全面的资料。一次信用查询的在线答复时间不超过几秒钟。 第二，征信和评估机构 美国的征信服务公司历史比较长，市场环境很成熟、具有独立性、数据库 的信息资源量多、客户群体还比较大、实现全国性的资源共享和信用产品的生产能力很高、种类多、服务效率高。美国、加拿大等信用体系发达国家的经验表明，信用档案所提供的征信信息是征信活动开展的基础，而规范的信用信息共享机制 40
5 加强信用档案管理 推进社会信用体系的举措 是征信企业公平、合理采集和使用信息为全社会提供征信服务的基本制度保障。在欧美发达国家，依托专业的征信机构，建立了先进的中小企业信用信息共享机制。一些国家建立了专门的中小企业信用信息数据库，广大中小企业秉承“要想获得信用吗?请让大家先了解你!”的理念，自觉自愿地报送自己的信息，而产生于政府部门的纳税、执法等公共信息，更是这些数据库的必备信息。征信机构具有强大的信息处理能力. 第三，信用档案管理相关法律 美国根据市场经济的法则与运行机制，由行业的自我管理形成具体的运作细则，政府仅通过立法支持和监管信用体系来运转。美国在消费信贷环境方面有《信①贷机会平等法》、《公平贷款记录法》、《诚实信贷法》、《公平信用报告法》、《信息自由法》、《联邦咨询委员会法》和《阳光下的联邦政府法》等16部法律，严格规定了个人信用评分依据的限制及个人信用报告的使用方法，有效保护了消费者的权益。从研究这些法律可以发现，西方的法律体现出保护人权和维护市场公平竞争两项基本原则。在西方，“信用”意味着公民的一种权利和义务，此处信用权中的信用是指他人对本人在道德、经济上的一种信赖，信用权是本人在道德上、经济上值得他人信赖的一种权利。比如在美国, 消费者只要被Chexsystems登录, 那么即使是仅仅一两张支票迟付, 都会被自动记录在案,使用该数据库的多数大银行,就将拒绝为此开立任何支票帐户；在美国，对失信惩戒的政府主管部门分两类，一类是金融系统的主管部门；一类是非金融系统的主管部门，这很值得我们借鉴。他们对失信行为进行惩罚的方式有三种：经济处罚、劳动处罚、刑事处罚。主要类型有缓刑、在家中监禁、电子监控、社区服务等。②并且美国还设立了少年法庭，对少年失信行为也要实行司法处理。 第四，社会信用意识 西方国家人们社会信用意识较高且消费信用记录完备。信用消费已成为美国人的基本消费方式。消费者申请信用消费时，信用授予方都需要对消费者的信用资格、信用状况和信用能力进行评价，这种评价的主要依据是消费者征信服务公司建立的信用档案。在美国有比较成熟的 “信用哲学 ”。美国的每个人，包括长期居住的外国人，都有一个社会安全号码。一个人的银行活动、信用卡付帐、 ① 林钧跃.社会信用体系原理[M].中国方正出版社.2003：142-145． ② 韩冰. http：// 41
信用档案管理与社会信用体系建设研究 贷款买东西（比如车、房，有些人还贷款买电器、首饰）等活动都会由银行向三个信用记录公司(Experian,Transunion,Equifax)报备。如果电话、水电费、医院等费用不交，相关公司也会向三个信用记录公司报备。这样每个人就有一大堆纪录。这三家公司会根据这些记录给每个人打分。一个人申请贷款什么的时候银行就会去那三家公司询问。如果分数很高贷款的利息可以低一些，因为风险小；反之，如一个人老是欠钱拒付，分数就会低，申请信用卡可能不批准，申请贷款①可能不批准或者利息高，因为银行风险大。 加强信用档案管理的网络建设 随着计算机及网络技术的飞速发展，利用各种安全模型建立信用档案网络数据库并保障其安全与有效管理，就成为建立社会信用体系和良好的市场经济秩序的有效手段。针对我国地域辽阔、人口众多、城乡差异大、发展不平衡的特点,宜对法人和个人均实施信用记录属地管理,按省、市、区分立信用档案数据库,再行连接,实现资源整合与信息共享,争取在较短的时期内以较低的成本初步建立起有效的社会征信体系。当信用机制和体系形成并具备了必要市场和法律的环境条件后，信用档案管理工作再逐步向市场化经营的模式过渡，以提高信用管理的成效。 信用数据库的建立也可分为3个层次建立，即政府信用数据库、行业信用数据库和征信机构的资信数据库。前两者要按照一定的标准建立起各自的数据库，并可采取有偿服务的方式向社会开放，而企业资信数据库是目前国内外企业征信数据的一个重要来源。因此，要规范企业信用行为，对企业有关行为有详尽而完备的记录，并予以及时有效地披露，从而建立起一个全方位提供社会信用资②料的综合性平台。在企业、个人实行计算机联网后，作为企业征信建设中重要的一个环节----奖惩机制也应建立，以惩罚、杜绝商业欺诈和不良动机的投机行为，让守信企业和个人能得到保护和发展，让失信企业从市场中摒弃，视情节轻重予以处罚，阻止他们再度进入市场。加快征信数据的开放与信用档案数据库的建立还要完善法规建设。适时出台信用管理方面的规范性文件、行政规章乃至地方性法规，逐步实现信用管理法制化。 ① http：//，2009-01-12． ②李小平. 基于互联网的信用档案管理体系研究[D].四川大学，2004. 42
5 加强信用档案管理 推进社会信用体系的举措 由于信用档案是一种专门档案，具有时效性、动态性和局部性，且分布在社会的不同机构中，不能独立地反映企业、中介机构、个人生活的全貌，因此在利用信用档案的同时要配合利用其他有关档案，为此，我们要实行统一的数据采集、统一编码和格式、统一软件开发、定期公布为原则，将分散在各地的金融机构、企业、个人信用档案实行联网，统一管理。并加快征信数据的开放与信用档案数据库的建立；目前信用档案管理机构有政府、中介机构，也有部分企业，行业和区域分布都比较分散、数据库规模普遍偏小。在这种情况下, 一方面鼓励信用中介机构注重自身信用数据库建设，另一方面政府有关部门也要促进行业或系统部门数据库的建设, 待条件成熟, 可将自建数据库的内容提供给信用中介机构或与之共享，使我国整个信用档案资源统一起来、形成全国统一的信用档案数据库，从信息资源方面来促进我国信用体系的建设。 在建信用档案数据库的同时，我们要大力强调利用传统查询的方法，即编制信用档案的检索工具，如名称索引、专题索引、地区索引、事件性质索引、日期索引等以及各种信用档案题录。这样既有现代化的联机检索，又有传统性的索引式检索工具，我们的信用档案信息共享平台就会很好地搭建起来，实现信用信息共享的日子也就为期不远了。 建立健全信用中介组织 首先，我国应借鉴国外经验,同时结合国情建立起我们自己的个人信用评价体系。这一体系可由两部分组成,即经济价值体系和道德信誉体系。可根据1999年，中国建设银行济南分行出台的个人信用等级评定办法，建立计算机评分模型,①进行个人信用评级；健全信用评估机构,由信用评估机构建立起统一的信用记录档案,将分散在各部门的社会信息资源在统一的原则下集中到信用评估机构,做到资源共享；在法律上出台信用评估机构的管理办法，主要涉及信用评估机构设立的条件，组织结构、评级制度，提高信用评估业的进入门槛。 其次，政府促进和规范信用中介机构的发展的同时，中介服务机构也必须做好自身的发展和建设。 第一，信用中介机构担负着为全社会提供信息的社会责任，关系到信用档案 ①龙西安. 个人信用、征信与法 [M]. 中国金融出版社，2004：179． 43
信用档案管理与社会信用体系建设研究 内容的真实性和确保市场经济体系的正常运行，使各个市场经济主体在公平竞争中获得利益。因此信用中介机构要指导和协助各类企业建立企业内部管理制度，并通过宣传普及信用管理知识，提高信用管理的重要性。 第二，信用中介机构要积极、合法地制作信用调查报告，向行业协会、信息检索平台提供所要求的数据和调查报告；同时按照国家标准，组织和规范本机构的技术、管理、服务框架，对从业人员做到持证上岗，并建设一定的技术装备，提高技术和服务质量；各类中介机构都应该做到诚信为本、操守为重，坚持准则，不提供虚假信息。 第三，中介机构要做好内部监督，充分发挥各种中介机构行业协会的自律作用，建立各类中介机构的自我约束机构；浙江省最近推出首部律师行业自律性管理规范———《浙江省律师执业规范》，为每一个律师事务所和每一名律师建立诚信档案,实行“污点记录制”。 第四，积极推进企业信用担保体系建设，控制信用风险，构建比较完善的中小企业信用担保网络；制定信用中介机构管理办法，建立社会中介机构的市场进入、推出机制、从业管理制度和信用记录制度，促进全国社会中介服务业的规范发展。 44
总结 总 结 和谐社会，是公平和效率的统一，是社会公益机制和平衡机制的统一，是价值目标和社会历史过程的统一。当前，我国社会主义市场经济体制已经确立，为构建社会主义和谐社会创造了条件，而建设社会信用体系和信用档案是构建和谐社会的必然要求，也是道德和法律的集中体现。温家宝总理在2005年政府工作报告中，在探讨规范社会主义市场经济秩序中特别强调，要加强信用体系建设。而加强信用档案建设是构建社会信用体系的重要环节，需要全社会共同努力。在这样的前提下，信用档案管理工作的研究必然也成为了社会的热点。 笔者通过对信用体系、信用档案的概念、发展历程、问题现状进行了分析，从社会信用体系建设的视角看待信用档案的价值和功能，围绕社会信用体系建设，探索和思考信用档案的建设，对于新时期构筑健全的社会信用体系具有重要的理论和实践意义，也是本文重点阐述的主题。 通过研究笔者得出几点粗浅的结论： （1）信用档案是社会信用体系建设的重要内容和重要手段。因此，信用体系建设离不开信用档案，管好信用档案对于丰富信用体系的信息内容、强化信用体系的功能、维护信用体系的信誉，具有不可替代的作用。 （2）需要建立适合我国国情的信用档案管理体制。即我国的信用档案建设必须立足于我国当前正处于体制转轨时期的现实，在借鉴市场经济发达国家的经验的基础上，建立一个与市场经济发展相适应的以政府主导型管理模式为主，在此前提下，实行政府主导与市场化运作相结合的多元化的信用档案管理体制。 （3）档案部门必须担负起信用档案信息整合的组织者和设计者的职责。因为信用档案是信用社会建设的基础，也是当前档案部门为社会建设服务的一个重点工作。 （4）在推进社会信用体系建设中，信用档案建设需要采取多种有效措施：如构建社会信用档案体系；夯实信用档案管理法律基础；发挥政府在信用档案管理中的行政领导职能；营造信用档案管理的社会文化环境等几个方面。 本文虽然对信用档案建设作了一些思考和探讨，但还有许多问题不够深入。如同一信用主体的信用档案形成并保存在不同的单位和部门，如何进行信息集成，建立分布式信用档案数据库；如何建立有效的信用档案评估机构；如何搭建 45
信用档案管理与社会信用体系建设研究 适合信用信息利用和开发的平台，积极促进信用档案资源共享，实现信用档案的有效利用等等，都有待今后做进一步的研究。推进社会信用体系建设，信用档案必不可少，档案部门责无旁贷，需要我们不断探索和实践，常研常新，以求在完善社会信用体系建设的过程中提升自身的水平和社会形象。 46
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信用档案管理与社会信用体系建设研究 致 谢 本课题在选题及研究过程中得到导师丁华东教授的精心指导，值此论文完成之际，谨向我尊敬的丁老师致以诚挚的谢意和崇高的敬意。在论文创作过程中，丁老师多次为我指点迷津，帮助我开拓研究思路，精心点拨、热忱鼓励。丁老师丰富的实践经验、渊博的专业知识、严谨求实的工作作风、宽以待人的处事态度使我受益匪浅。跟随丁老师历时三载，他那求真务实的治学风范和诲人不倦的为师之道，将影响我今后的人生旅途，使我终身受益。在此，我向对我的学业和人生起到导航作用的丁老师表示衷心的感谢。 同时，我还要深深感谢安徽大学管理学院的李财富老师、马仁杰老师、刘洪老师、王成兴老师、窦晓光老师、尹慧道老师及其他各位老师。在我三年的研究生学习生涯中，各位老师给了我无价的知识和真诚的关爱，我论文写作的过程中，提出了许多建设性的建议，这一切让我受益匪浅，我将终生难忘。 此外，我还要感谢在一起度过三年研究生生活的同学们和朋友，他们是朱月婵、李兰、梅婷、汤梦洁、韩玲玲、马智鑫等。他们为我带来了诚挚的友谊，在我论文写作当中给予我很多帮助和支持。 最后我要感谢我的亲人，他们在学业上对我始终如一的支持，在生活上给我无微不至的关怀。 感谢你们！ 周岳荣 二00九年五月 50
攻读硕士期间发表的论文 攻读硕士期间发表的论文 1、周岳荣.关于体育档案管理现代化的思考 [J].安徽体育科技，2008（04）：88-90页. 2、周岳荣．中美档案鉴定工作理论之比较 [J].安徽大学学报（哲社版），2008（05）：179-181 3、周岳荣，高颍亚．史记对档案文献编纂的影响 [J].云南档案，2008（11）：64-66 4、高颍亚，周岳荣.欧美档案利用理论对我国档案利用理论的影响 [J].兰台内外（档苑论坛）[J].2008（02）：7-8. 51
