后危机时期创建存款保险制度
一、我国存款保险制度的现状
按照国际惯例，存款保险制度有显性和隐性之分。显性保险制度是指：存款保险制度是由符合条件的各
类存款性金融机构集中起来建立一个保险机构，各存款机构作为投保人按一定存款比例向其缴纳保险
费，建立存款保险准备金，当成员机构发生经营危机或面临破产倒闭时，存款保险机构向其提供财务救
助或直接向存款人支付部分或全部存款，从而保护存款人利益，维护银行信用，稳定金融秩序的一种金
融保障制度。隐性存款保险制度是指：没有以法律形式规定或者正式的保险机构提供担保，事实上是由
中央银行或者政府为存款机构提供实质的存款保险服务，承担风险，保障存款人以及其他债权人权益的
一种制度。多年来，我国没有明确的建立显性存款保险制度，但实质上，隐性存款保险制度一直被我国
所采用。我国对各银行机构，尤其是国有商业银行一直给予一种变相的存款保险服务。并且，这种服务
的范围已经渗透到银行业以外的证券、保险、信托等非银行金融机构。无论是四大国有商业银行的注
资，或是类似于 1996年海南发展银行的关闭，还是广东国际信托投资公司破产。在诸如此类事件的背
后，我们都能找到一股强大的力量，在为这些破产企业买单。这就是我国的隐性存款保险制度。总体看
来，当存款机构出现问题时，我国一般采用以下三种方法：一是当一家存款性金融机构出现流动性危机
或丧失清偿能力时，政府直接向存款人付款，或者把该机构存款人的资金转存到另外一家金融机构去。
二是政府安排其他银行或金融机构来兼并出现问题的金融机构，在兼并过程中，政府为兼并方提供资金
支持和政策支持。三是政府通过注资的方式补充银行的资本金，或者通过不良资产剥离的形式，提高其
资产质量和清偿能力，帮助濒临破产的金融机构起死回生。
二、我国隐性存款保险制度存在的问题
1.国家提供清偿资金的压力过大。问题金融机构处置所需资金巨大，央行偿付的这些负债中，大部分依
靠增发货币实现，而且得到偿还的比率和可能性极低。这种行为不仅会严重影响央行货币政策的独立
性，还会在中长期积聚巨大风险，给金融系统的稳定埋下隐患。
2.引致错误政策预期。隐性存款保险制度使得金融机构易形成政策惯性预期，认为国家不会轻易关闭问
题银行、会提供金融稳定资金支持，使得金融机构在经营中不考虑支出审慎经营成本，加剧了经营管理
中的道德风险，长期累积易诱发整个金融体系不稳定。
3.造成国有金融机构和地方性金融机构之间的不公平竞争。在隐性存款保险制度机制下，国有金融机构
由中央政府提供保证，地方性金融机构主要由地方政府实施保障，由于可动用资源的差异带来保障程度
的差异，在公众中会形成国有金融机构比地方性金融机构更加安全的意识，在吸收存款方面形成了不公
平竞争。
4.无法形成统一、公开、透明的危机处理机制。以往处理问题金融机构主要是依个别情况个别处理，由
于涉及处理危机的部门较多，部门间的反复协调会增加危机的处理成本。在没有公开透明处置机制下，
公众缺乏明确的政策预期，在出现银行存款挤提等突发事件时容易造成恐慌情绪的迅速蔓延。
5.不利于金融机构建立现代公司治理结构。国家或地方政府对存款实施隐性保障，政府介入对问题金融
机构的处置会进一步强化政府大股东的强势地位，为今后干预金融机构日常经营管理预留空间，也将会
弱化金融机构的法人结构治理，这与我国完善市场经济体制、逐步开放金融市场、引入国外战略投资者
导向不符。总之，现行的隐性存款保险制度不仅在宏观层面影响货币政策实施及金融改革的进一步深
化，加重政府财政负担，而且在微观上束缚中小银行的发展，扰乱金融市场环境，必须引起足够的重
视。
三、建立显性存款保险制度的必要性
1.从维系金融安全化、金融市场化考虑。受金融市场不发达、传统储蓄文化和投资渠道较少等因素的影
响。目前，我国的主要国有银行已经先后上市，完成了市场化改革，基本上建立了以市场约束和金融监
管为基础的监管框架，国家信誉担保和国有股份逐步减少，为适应形势的发展，需要建立与之相适应的
金融机构市场退出机制。市场经济环境中，理想的运行机制应该消除政府对银行公开的和隐形的信用担
保，让银行在市场竞争中求生存，优胜劣汰，真正实现银行业的市场化和高效率。
2.从居民储蓄存款与社会稳定考虑。一方面，我国的老百姓有偏爱储蓄存款的趋向。近年来，我国居民
储蓄存款持续快速增加，截至 2011年 6月份，总量高达 亿元。另一方面，老百姓观念落后，
受传统观念的影响，在他们心目中，银行就是国家办的，不存在银行破产的可能，出了问题也有政府买
单。这无疑增加了政府的潜在风险，也与市场经济的要求相背而驰。因此，存款的安全与否意义是十分
重大。
3.从预防、应对金融危机考虑。从 2008年爆发的金融危机来看，其他国家的存款保险制度在保护存款
者利益、处理风险和重整机构、稳定市场信心方面发挥了积极的作用。总的来看，我国的金融监管制度
无论是宏观监管还是微观监管都显得薄弱，中央银行的金融监管体系也尚不完善，具体操作中缺乏明
确、统一、公开、公平的监管标准。而如今四大国有银行相继改制，共同面对市场风险，特别在全球性
金融危机爆发、国内实体经济受到冲击的情况下，银行业很难不受到冲击，所以有必要建立存款保险制
度来保障存款人的利益。
4.从金融国际化与国际惯例接轨考虑。当前国际上，已经有越来越多的国家已将存款保险制度视为金融
安全网的主要组成部分，他们纷纷建立存款保险机构。截至目前，全世界已经有近百个国家或地区建立
了存款保险制度。按照国际惯例，一些金融机构的分支机构是由所在国提供存款保险的，但是我国目前
还缺乏一个稳定的存款保险制度，仅仅对银行实行隐性保险显然是不公平的。所以，为了与国际管理接
轨，我国必须尽快出台存款保险制度。
四、建立存款保险制度的积极意义
1.减轻政府负担。存款保险制度为金融机构设置退出机制，通过对银行的监督管理可以较早地发现问
题，能对有挽留余地的银行实施援助，而对于不值得援助的银行可以勒令其停止并退出，尽可能地减少
负面影响。而政府在此期间承担着间接的偿还债务的责任，很不利于货币政策的独立性。存款保险制度
建立以后，可以通过银行缴纳的保险基金进行赔偿，可以有效地减轻政府的负担，银行也可以提高经营
效率从而更加稳健地经营管理。
2.保护存款人利益。保护存款人，尤其是中小存款人的利益。银行实际上是一个最大的负债经营的企
业，其最大的债权人是广大的存款者，特别在我国储蓄存款者人数众多，储蓄存款已占全部银行存款半
数以上的情况下更是如此。对于大多数存款人来说，特别是那些小额的储蓄持有者，由于存在信息不对
称，他们不可能对接受自己存款的银行或其他金融机构的信誉、实力和经营状况有较为全面的了解，作
出恰当的评价，更谈不上采取有效的风险分散策略。如果建立了存款保险制度，当参加存款保险的银行
资金周转不灵，或不幸破产倒闭而不能支付存款户存款时，依照保险合同条款，投保银行可以从存款保
险机构或取得支援，或被接收、兼并，或得到赔偿，从而保证银行对存款人存款的支付，存款人的损失
就会降低到尽可能小的程度，最大限度地保护了存款人的利益，维护存款投资者的资金安全。
3.促进公平竞争。众所周知，在我国的金融市场天然就存在着垄断，由于有政府做后盾，国有商业银行
无论是在规模还是信誉方面都具有得天独厚的优势，这使得中小银行处于劣势，无法与之形成公平竞
争。存款保险在一定程度上可以淡化大银行的某些优势，使存款者达成一种共识，将存款无论存入大银
行还是小银行，存款保险制度对其保护的程度都是相同的。这样在存款保险制度的保护下，中小银行可
以平等地加入竞争。而根据入世协议，从 2006年 12月开始我国取消对外资银行的限制，实行金融业的
开放，外资银行将在各方面与中资银行展开激励的竞争，对我国金融机构会带来很大冲击。我国金融机
构的各种风险就会更加暴露出来，意味着极有可能带来银行的破产，一旦银行破产所带来的财政困难将
是很难应对的，因此建立存款保险制度可以很大程度上起到保护作用。
五、显性存款保险制度存在的缺点及解决的对策
每一种制度的产生都有其管理方面的局限性，存款保险制度也是一样，在防范银行挤兑、危机处理等方
面，存款保险制度具有其他制度无法取代的功能，有其存在的必要性，但是我们也应该看到它自身的缺
点。总的来说，其负作用主要在于道德风险和逆向选择。其一，存款保险制度容易引发道德风险。参加
投保后，那些偏好风险、本身风险更大的银行总是最积极地参加保险。而存款人由于知道即使银行破产
倒闭，自己也不会遭受损失―――至少不会是太大损失，所以他们会较少地考虑银行的风险问题。换言
之，存款人由于利益受到保护从而弱化了对银行的选择与存款的监督。一方面，存款保险制度的存在使
得存款人风险意识下降，特别是在利率市场化以后，他们就可能不顾银行的经营风险，将钱存到利息最
高的银行；另一方面，商业银行的风险约束机制也会弱化，在经营活动中可能为追求高额利润而过度投
机。这样一来，如果某家银行提供的利率比较高，即使它是劣质银行，存款人也会选择它，而经营稳健
的银行就难以取得竞争优势，市场效率也会相应降低。因此可以得知，如果存款保险制度设计得不合
理，就会松懈存款人对存款银行的监督意识，助长银行的“风险偏好”，引发道德风险。其二，存款保
险制度可能导致逆向选择。那些最可能造成不利影响的银行，往往最积极地寻求交易并最有可能被选
中，诱使银行滥用存款保险制度，将因从事高风险经营而导致的破产成本外部化。具体而言，存款保险
使银行的胆子更大，产生“亏了也是保险公司的钱”的心理，刺激银行承受更多的风险，鼓励银行铤而
走险从事冒险行为。因为银行知道，一旦遇到麻烦，存款保险机构会挽救它们。特别是当一家银行出现
危机而又没被关闭时，所有者便用存款保险机构的钱孤注一掷，因为这时全部的风险由承保人承担。那
些资金实力弱、风险程度高的银行会得到实际的好处，而经营稳健的银行会在竞争中受到损害，从而给
整个金融体系注入了不稳定因素并增大了银行体系的经营风险。逆向选择加剧了参加存款保险的银行机
构的道德风险，刺激它们承担过度的风险，导致其违规经营的可能性增加。换句话说，存款保险制度本
身成为了风险的催化剂，这显然是与存款保险制度设立的初衷相悖的。存款保险制度本身存在的逆向选
择和道德风险问题又加剧了银行体系的风险积累，这与建立存款保险制度的本来目的是背道而驰的。虽
然建立存款保险制度有可能产生一定的消极影响，但这些消极影响是可以通过设计合理的存款保险制
度，完善相关的配套措施予以降低的，最终可以最小化负面效应，使存款保险制度在我国最大程度地发
挥其积极影响，为我国金融体系的稳定作出贡献。对策建议如下：
1.立法先行制定《存款保险法》。从历史的角度看，各国都经历了一个从事后到事先立法的理性回归过
程，而且近年来尤以先立法后组建为主。承接上文的分析，鉴于制度具有极大的惯性，因而我国也应该
制定《存款保险法》，对存款保险制度的目的、存款保险机构的组织形式、职能、投保方式、保险范
围、保险标的、保险限额、保险费率、法律责任等事先作出明确的规定，让人们在制度建立前就形成清
晰印象，强化风险防范意识。法律的保障，是存款保险制度建立的基础。存款保险制度为存款人提供了
间接保护，其法定性和可预见性增强了存款人的信心，防止银行挤兑，并有效防止风险蔓延。另外，由
于制度的惯性，我国的隐性存款保险制度并不能全部迅速撤除。毕竟老百姓认为银行中的存款天然地享
有国家担保，要立即对银行系统的全部存款实施明示存款保险，不仅可能导致银行体系的摇摆不定，对
公众也欠缺公正性。可以考虑将国有商业银行与其他股份制银行、外资银行、其他银行机构区分开来，
对国有商业银行已有存款沿用国家隐含担保，以对其他股份制银行、外资银行、其他银行机构的全部存
款和四家国有商业银行的增量存款建立存款保险为突破口，建立渐进的存款保险制度，在存款保险得到
公众充分认知后，最终通过国有银行的股份制改造的成功施行，实施对整个银行体系的存款保险制度的
建立和完善。
2.采取强制性存款保险措施。强制性的存款保险，一方面可以有效的抑制金融机构参与存款保险时的逆
向选择问题，保证参加保险的银行数量，壮大保险基金的规模；另一方面可以淡化某些银行由于规模或
其他因素影响而享有的竞争优势，从而有利于促进竞争的公平性。要保证存款保险制度的有效性，尤其
是在像我国这样金融体系发展还不完善的国家建立存款保险制度时，应该实行强制加入的方式。只有这
样，才能既有利于存款保险机构风险和负担的减小，也有利于强化参加存款保险制度的中小商业银行在
竞争中处于相对平等的地位，提升公众信心，并直接强化银行业竞争，促进银行业健康发展。同时，为
防止参加存款保险后的银行可能从事风险较大的项目而引发道德风险的问题，还需加强对银行的审慎性
监管并督促银行进一步完善内部控制，从而降低由此引发的风险。
3.设定存款保险限额。确定存款保险的限额实际上是在保护存款人利益与避免存款人道德风险两个目标
之间进行权衡。借鉴国外建立存款保险制度的实践经验，可确定一个赔偿的最高限额或赔偿比例，由存
款人承担部分损失，使其不得不对各个存款性金融机构进行例行选择，并积极关心其经营状况。这样既
能保护广大中小存款人的利益，又能强化存款人特别的是存款大户对存款性金融机构的选择和制约，形
成存款人对存款性金融机构的监督机制，从外部促进投保金融机构加强经营管理，提高经济效益。
4.加强监督管理。我国监管体制仍处于不断改革与完善中，在这种情况下，存款保险制度不应成为一种
简单的付款箱制度，应在《存款保险条例》中明确赋予存款保险机构适度的监管权与资产处置权，以加
强对银行业的监管。同时，由于监管效果决定了存款保险制度的最终运行效果和基金运作的财务目标，
所以存款保险机构有内在动力来执行这种监管与资产处置职能，能与其他监管机构形成信息共享，增强
我国金融安全网的功能。
5.加强存款保险制度的配套制度建设。应该承认，存款保险制度一开始并非是一个完善的制度，而且直
到今天它仍然不是一个完善的制度。它只是金融安全保障制度中的诸多制度之一，与金融业市场准入、
金融谨慎监管、最后贷款人等制度共同构筑金融体系的安全网。加强和完善金融安全网其他部分的建
设，并保证制度间的相互协调和配合，从而实现金融体系的安全高效运行。此外，转变危机导向、事后
补救的监管思路，提高监管的先验性和事前性是当前金融监管发展的方向。我国在构建金融安全网时，
要把加强和完善存款保险制度作为核心，强化存款保险制度的事前风险发现和防范的功能，以此促进金
融监管预警机制的完善。但这是一项复杂的系统工程，对建立这项制度所涉及的诸多问题还需要进一步
作广泛、深入的研究。
六、总结
综上所述，在充分借鉴国际先进的做法和经验的基础上，结合我国的具体国情，建立存款保险制度及其
配套制度，并加强各个制度间的协调，才能充分发挥存款保险制度应有的作用，有利于保护存款人的利
益，提高社会公众对银行体系的信心；有利于提高金融体系的稳定性，维持正常的金融秩序；有利于促
进银行业适度竞争，为公众提供质优价廉的服务。需要指出的是，存款保险制度不是完善的，并非实施
之后就大功告成、一劳永逸，而需要在实践中不断地改革和完善。
