仲 国物价)2003．06
霍静骏誊鳓傍易 缈箨恩秀
在市场经济比较发达的国家 ，反
垄断法的主 要任 务在于通过禁 止垄
断、惩治卡特尔来防止和控制市场力
量 (market power)的滥用 ，以达到保
护竞争的目的。行政垄断行为并不作
为反垄断法的调整对象。但在包括中
国在内的一些经济转轨国家，限制和
禁止行政垄断行为却构成这些国家竞
争法的重要内容。应当说这绝不是一
种巧合 ，而应具有某种必然性。
一
、 行政 垄 断行 为 的 本质 分 析
一 般来说 ，行政垄断行为与行政
性限制竞争行为是同一概念，前者是
从实施该行为的主体——行政机关方
面讲的，认为是行政机关为了达到某
种经济 目的，而滥用行政权力干预市
场竞争的行为；后者则是从在这样一
种市场格局当中处于不利地位的企业
而言的，表现为对它们的正常的市场
竞争能力的限制和剥夺。
有学者认为：反垄断法上的行政
性限制竞争行为，是指政府所属机构
滥用行政权力限制竞争的行为。此类
行为之所以被称为滥用权力，是因为
它们既不属于政府为维护社会经济秩
序而进行正常的经济管理活动，也不
属于政府为实现对国民经济的宏观调
控而采取的产业政策、财政政策等经
济政策和社会政策。笔者对此观点持
赞同态度。不过另一方面，也应当看
口 徐 虹 傅松苗
到，行政垄断行为背后必然有着更为
深刻的原因，行政垄断行为的本质仍
是私人垄断 ( vate monopoly)，是
行政机关运用行政权力实现某些企业
排除竞争、独占市场从而获得超额利
润的目的。因而，行政垄断行为是企
业垄断行为的变种。行政机关扮演的
是一种为少数经营者 “火中取栗”的
角色，真正的主体还是躲在行政垄断
行为后面窃笑的、与行政机关有着特
殊关系的企业 ，行政垄断行为的实施
大大增强了它们的市场竞争能力，它
们才是行政垄断行为的最大受益者。在
这方面，我们可以从几种较为典型的行
政垄断行为中清楚地看出来：
1．行业歧视行为。这主要体现在
纵向的行业内，政府主管部门批准设
立行政性公司 ，他们是一些集行政管
理 和 生 产 经营 于 一体 的 “翻 牌公
司”、承担着管理行业任务的大企业
集团以及作为 “嫡系”挂靠这个局、
那个部享受优惠待遇的企业。由于政
府的授权 ，这些企业就有着其他企业
无法具有的竞争优势，就某些产品的
生产、销售或者原材料的采购处于人
为的垄断地位 ，从而不公平地限制了
竞争。可以说 ，正是这些公司才是行
业性行政垄断行为的真正受益者。
2．行政壁垒行为 ，也就是人们通
常所谓的地区封锁。这是指行政区域
内的行政垄断行为，其主要表现为地
方政府禁止外地产品进入本地市场 ，
或阻止本地原材料销往外地。一般情
况下，这种地区性垄断行为均由有关
地方政府及其下属部门实施，而当地
的相关企业则并不出面。但是，毋庸讳
言，在这种情况下，受益的仍是这些因
政府滥用权力、排除竞争而获取垄断利
润的地方企业。当然，地方政府也必然
会因此而取得更多的财政收入，不过，
这已经是另一层面的问题了。
3．行政合并行为。这种行政性垄
断行为主要表现为，政府强迫企业加
入某个企业集团，或者强迫经济效益
好的企业接受某些经济效益不好的企
业 ，也就是我们俗称的 “拉郎配”现
象。应该说 ，这种情形下，或是企业
集团或是经济效益差的企业是这种行
政垄断行为的受益者。
综合上述三种比较典型的行政性
垄断行为 ，可以发现，不管在哪种行
为中，相关的企业总是直接的、最大
的受益者。正是这些企业借助政府的
行政权 力，达到了在正常的市场竞争
条件下所不能获得的垄断地位 ，为其
他经营者进入相关市场设置了难以逾
越的障碍，从而使得它们有能力将市
场价格定在竞争 性价格 (competitive
ce)之上，或使得它们能够兼并在
正常情况下无法兼并或不愿意兼并的
企业 ，从而最终取得与私人垄断力量
相同或相似的经济优势。也正是从这
口
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个意义上，我们提出 ，行政性垄断只
是一般的私人垄断 (或私人垄断)的
变种 ，是企业借助政府对行政权力的
滥用从而获取高额利润的一种特殊手
段而已。这种行政垄断行为对于行政
机关来说是 “亦官亦商”；对于少数
受益的企业来说 ，是 “亦商亦官” ；
对于它们二者来说 ，则是 “官商勾
结”。
二 、行 政 垄 断行 为
产 生原 因及 背 景分 析
行政垄断行为得以产生的原因很
多，究其较为重要者 ，笔者以为有如
下几点 ：
1．经济原因在于政企不分 ，国有
企业的产权关系不明晰。虽然我国在
1988年就颁布了 《全民所有制工业企
业法>，早已赋予了国营企业相 当多
的权利 ，如生产经营决策权、产品劳
务定价权、劳动人事管理权等，明确
界定了政府和国营企业之间的责权利
关系。仅仅从法律上看 ，国有企业已
经完全具备了作为独立法人和市场主
体的资格条件。问题是这些法律上的
权利能够百分之百地实现吗?如果在
企业领导人的任命权掌握在上级主管
部门手中时 ，上级主管部门干涉企业
有权自主处理的事务时，企业领导人
能否有足够的胆量和气魄冒着丧失前
途的风险，依据 《全民所有制工业企
业法>同上级主管部门对簿公堂呢?
由此可见 ，仅仅从法律上予以规定的
国有企业的经营权是很脆弱的。只注
重从法律上赋予微观市场主体以各种
权利，而未能充分考虑到如何从经济
上、从产权明晰的角度为市场主体打
造坚实的微观经济基础，只能是使这
些法律权利成为空中楼阁，无法在现
实生活中得到切实的实现和有力的保
障 ，法律的权利难以有效地转化为现
口
实的权利。
一 方面是国有企业经营权利的薄
弱，另一方面就必然是国营企业对政
府的依赖 ，在国营企业生产经营遇到
困难或为了取得某种市场优势的情况
下，往往就要借助于政府的行政权力
来实现依靠自身的力量难以实现的目
标。而政府与国营企业之间业已存在
着千丝万缕 的人事 上、经 济上的联
系，又使得政府与国营企业之间的协
同成为可能 ，国营企业和政府之间在
事实上形成某种利益共同体 。因而，
由政府出面设置相关产品市场或地区
市场进入的障碍或强行合并，来实现
和维护本地区、本行业的国有企业的
利益，这种做法也就不足为奇了。
2．行政垄断行为得以产生的政治
基础在于政治体制改革的滞后。众所
周知 ，在计划经济体制时期 ， “计划
就是法令”， “全国一盘棋” ，生产
什么 、生产多少、为谁生产等经济生
活的最基本的问题均有政府决定 ，企
业只不过是一个个车间而已，谈不上
什么生产经营权利。与之相对应的是
在计划经济体制下形成的无所不包、
无所不管的行政权力，国家的整个经
济生活由少数政府官 员控制 。自从
1978年改革开放以来，我国的经济体
制逐渐实现 由计划经济向市场经济的
转变，现在已经初步建立起社会主义
市场经济体制。但是 ，与市场经济基
础相适应的政治上层建筑并没有实现
相应的变革 ，在计划体制基础上产
生、膨胀的行政权力在市场经济条件
下没有得到根本的遏制。政府机构仍
然非常庞大，机构改革和人员精简尚
未见明显的成效 ，政府与市场主体之
间的关系还没有实现从 “命令型”、
“服从 型”向 “管理型”、 “服务
型”的转变。也就是说 ，至少到目前
为止 ，行政权力的过于强大和缺少制
国物价>2003．06
约仍是行政权力得以干预市场竞争过
程的政治前提。没有此种超强的行政
权力，或许在我国就不会如此频繁出
现行政垄断现象了。
3．行政垄断行为产生的内在动机
和直接原因在于对现实利益的考量。
不能否认 ，地区性垄断行为在短期内
对地方经济的发展、地方财政收入的
增加都有好处 ，关系列本地区的切身
利益；行业性垄断对于保证本行业领
域内企业或企业集团的高额利润，对
于促进本行业的发展以及本行业内职
工的收入和福利的提高均有着至关重
要的意义 ；对于一些行政性强制合并
行为而言 ，效益较差的企业或企业集
团及其职工无疑是赞同的，这种合并
能够改善他们的生产经营状况或收入
状况。因而，从某种意义上讲 ，行政
垄断行为仍然受到相当一部分人的拥
护，也有它的群众基础。
从直接实施行政垄断行为的行政
机关方面来看 ，实施行政垄断行为不
仅能够促进本地区、本行业经济的发
展 ，获得相当一部分人的拥护，就有
关行政部门而言，实施行政垄断行为
也许能从中获取一定的利益，接受企
业的 “保护费”。
4．行政垄断行为产生的思想意识
原因。一些地方和部门错误地认为，
发展生产力就是发展地方和部门的生
产力，以生产力标准来衡量自己的政
绩，关系个人前途。这样 ，就促使有
关行政部门急功近利，从本部门、本
地区利益出发，利用行政权力干预市
场，求得生产力的短期迅速发展。另
一 方面，我们也应当注意到，在意识
形态方面 ，我们通常将行政机关在一
定的制度框架内代表着公共利益 ，不
能否认 ，这在某种程度上是正确的。
然而，不容忽视的是 ，行政机关及其
工作人员也有着他们自身的利益，如
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果不能设计适当的制度进行有效地监
督和制约 ，就极有可能损害公共利
益。不能认为行政机关工作人员在处
理有关行政事务时总是正确的，从来
就没有私人利益的考量。公共选择理
论认为，政府官员是公共利益代表的
这种理想化认识与现实相距甚远。我
们没有理由将政府看作是超凡至圣的
神造物。政府同样也有缺陷 ，会犯错
误，也常常不顾公共利益而追求其官
僚集团自身的私利。行政垄断行为就
是行政机关滥用权力的一种较为典型
的表现。
5．行政垄断行为产生的历史背景
是经济体制的转轨。在美国，反托拉
斯法制定的目的在于控制私人经济力
量的运用，维护正常的市场竞争机
制；在欧洲，欧共体竞争法的目的也
是维护欧共体内部的有效竞争以及实
现统一的欧共体大市场。两者的主要
内容都是禁止卡特尔、禁止滥用支配
地位以及控制可能产生或加强垄断地
位的企业合并 ，其中并无反对或限制
行政垄断行为的相关内容。反对行政
垄断行为是包括 中国在内的经济转轨
国家所特有的现象，反对行政垄断行
为也构成了这些国家竞争法的当然内
容，如匈牙利 1990年 《禁止不正当
竞争法》第 63条的规定，保加利亚
1991年 《保护竞争法》第 4条的规
定 ，俄罗斯 1991年 《关于竞争和反
对商品市场垄断活动法》第 9条的规
定，乌克兰共和国于 1992年颁布的
《禁止垄断和企业活动中不正当竞争
行为法》第 6条的规定，这些规定反
对滥用行政权力限制竞争行为，特别
是禁止国家权力机关和行政机关对个
别企业的歧视行为。我 国于 1993年
颁布的 《中华人民共和国反不正当竞
争法》第 7条的规定也明确地禁止了
行政垄断行为。上述均说明了行政垄
断行为是传统的计划经济体制向现代市
场经济体制转化过程中的产物，是新的
经济体制和旧的政治体制交媾所产生的
怪胎 (crossbreeding)，也是经济、政
治变革未能同步进行的表现。
三 、关 于禁 止行 政 垄 断
行 为的 一 些对 策 思考
对于如何禁止行政垄断问题，学
者们也提出了很多建议 ，诸如，通过
健全反行政垄断的立法 ，加强对行政
垄断行为的监督检查力度，提升执法
机关的地位等措施。不少学者认为，
应当在我国即将制定的反垄断法 中规
定禁止行政垄断行为的内容 ，通过法
律的手段遏止乃至于消除行政垄断现
象。但是也有学者对此持不同意见 ，
认为行政垄断行为是一个体制问题 ，
没有必要在反垄断法中予以规定 ，即
使强行规定了也没有实际效果。笔者
认为 ，既然行政垄断行为是我国经济
政治体制转轨过程 中出现的一种现
象 ，是我国改革过程中出现的问题，
那么，在改革过程中出现的问题应以
加快改革的方法来克服。这里一方面
指的是要加快我国正在进行的经济政
治体制的改革 ，理顺各方面的关系，
同时 也应 当加快制定和健全有关立
法，充分发挥法律对社会经济政治变
革的能动的、积极的反作用，以法律
的进步促进体制的变革 ，以体制的变
革为法律的进步提供有力的保障，使
得行政垄断行为的受害方(现实的或
潜在的竞争者或消费者)能运用法律
的武 器保护 自身的合 法权 益。这样
一 方面通过体 制的变革 ，另一方面
通过 反 垄 断 法 制 的进 步 ，双 管 齐
下 ，最终解决形形色色的行政垄断
问题。具体说来 ，可以从下述几个
方面予以努力：
1．加快国有企业改革步伐，明晰
国有企业产权关系。从制度层面割断
国有企业与政府，特别是各级地方政
府之间剪不断、理还乱的复杂的利害
关系；通过公司制等方式确立企业真
正的法律上、经济上的独立地位 ，使
得国有企业一方面能顺利摆脱对政府
的依赖，另一方面也能够顺利抵制政
府的干预，成为独立的市场主体 ，靠
产品的质量和信誉占领市场 ，取得较
好的经济效益。
2．加快财政体制改革 ，适当平衡
各地区、各部门财政收入差别，削弱
各种地方保护主义、部门保护主义的
内在动机。现在不同地区 、部门之间
收入差距较大 ，这是形形式式保护主
义的重要原因之一 ，因此有必要适当
平衡各地区、各部门财政收入差别。
具体做法是，在一省或一市范围内对
不同的市、县以及同一地区不同的行
政部门之间的财政收入状况予以统筹
考量，不使彼此之间差距过大，当然
也要避免搞平均主义。
3．尽快适应市场经济体制要求，
转变政府职能。市场经济条件下的财
政是公共财政，其特点是满足公共需
要。政府向社会提供市场主体不愿提
供 、不能提供的公共产品 ，而不是直
接参与市场竞争，或者滥用行政权力
干预市场竞争。政府也不能对市场主
体厚此薄彼·，而是为维护社会经济秩
序进行一些正常的经济管理活动 ，或
是为实现对国民经济的宏观调控而采
取适当而必要的产业政策、财政政策
等经济政策和社会政策。
4．加强行政法制建设，推进依法
行政进程。在这方面 ，首先是要进一
步明确各级行政部门制定、发布涉及
市场管理的规范性文件的职权职责 ，
防止乱发滥发干预市场竞争机制的红
头文件；要减少各种政策性文件的数
量，明确法律在政府管理各种经济活
∞
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动中的根本性指导地位 ，限制政策作
用的范围，加大将各种政策转化为法
律的力度。另一方面，也要进一步促
使各级政府以及有关行政部门依照法定
程序管理市场，调控社会经济活动，而
不是滥用行政权力限制正当的竞争活
动，或干预企业的经营自主权。
5．推动司法体制改革进程 ，扩大
司法机关对行政垄断行为的管辖权 ，
赋予司法机关不仅对具体行政垄断行
为，而且对抽象行政垄断行为的司法
审查权 。应当依据 WTO的要求 ，法
院对 各种政 府违 反 WTO规 则的 行
为，都应当具有司法管辖权 ，受害人
有权选择向上级政府申诉或向人民法
院提起行政诉讼 ，以制约行政机关的
权力，防止行政机关滥用权力，保证
竞争机制的正常有效的运转 ，保护多
数经营者和广大消费者的合法利益。
6．鉴于我国现行 《反不正当竞争
法》在规制行政垄断行为时存在的一
些显著的缺陷(如对行政垄断行为的
种类规定得不够全面，缺少适用各种
行政垄断行为的一般性条款；对实施
行政垄断行为的主体 的规定过于狭
隘 ，仅限于行政机关 ，没有把一些实
际上拥有行政职权的事业单位包括在
内；对行政垄断行为采取防治措施等
方面也很不力)，必须加快反垄断法
的制定 ，在反垄断法中规定禁止行政
垄断行为的内容，以此使因行政垄断
行为而在市场竞争格局中处于不利地
位的企业或消费者通过法律的手段维
护 自身的权益 。虽说这仅 是治标之
法 ，而且在体制变革滞后的情况下 ，
反行政垄断条款的执行力度的确有
限 ，但是 ，无论如何 ，在反垄断法中
予以规定 ，毕竟是给予了受害方一条
救济的途径 ，增加了遏止行政垄断行
为的可能性。
(作者单位：浙江大学法学院
浙江省高级人民法院)
鄂尔多斯市东胜富兴市场工商所
“非典"时期采取非常措施保供应平物价
由于受非典型肺炎的影响，一些交通 证的详细工作方案，协调周边地
线路受阻 ，部分人民生活必需品和与”非 区及涉及的各有关部门的各方面
典”相关的商品货源紧缺，市场部分商品供 关系，帮助解决各方面的困难和
不应求。特别是蔬菜水果，东胜地区 80％ 问题。二是创造条件，搞好服
以上需要从外地输人，由于长途贩运蔬菜 务，特事特办。他们组织30多
水果的车辆要经过严格的检查 ，有的受到 户有经验 、有实力、市场信誉良
拦截、劝返，贩运周期加长，费用增加， 好的蔬菜水果贩运队伍共90多
致使东胜地区的蔬菜水果货源紧缺，价格 人，专车、专线、专人到外地组
上涨，在此紧急关头，鄂尔多斯市工商局 织货源。并在卫生防疫部门的支
东胜区分局富兴市场工商所，为了保障东 持下，免费进行预防性健康体
胜地区26万居民和周边旗市的蔬菜水果供 检，发给健康合格证。通过政府
应，稳定物价，在非常时期果断采取非常 协调运管、交通、农机、公安等
措施，通过协调发放”绿色通行证”，保障 部门，采取特事特办，专门为这
蔬菜水果贩运畅通，收到了良好的效果。 支贩运队伍办理好营运证、驾驶
他们的具体做法 ：一是领导重视 ，制定方 证、行使证等随车手续。三是严
案，配备专员。他们首先向东胜区工商分 格管理，跟踪服务，确保畅通。
局领导及鄂尔多斯市非典型肺炎预防控制 对组织的贩运队伍 ，进行严格的
领导小组汇报工作思路，制定了使用通行 审查，符合条件的，以防控 “非
口
典”指挥部的名义 ，发给 “绿色通行
证”。在通行证上详细登记车主、货
主姓名、车牌号、有效期、发证时间
及防控指挥部的电话号码等，并将上
述内容以防控指挥部的名义通过传真
形式发往各沿线市县防控指挥部。对
贩运车辆遇到的问题，随时进行协调
解 决 ，使 蔬菜水果贩运车辆畅通无
阻。通过此项措施 ，有效地解决了货
源问题 ，从外地调运的蔬菜平均每 日
达到 12万公斤，保障了市场供给 ，
从根本上解决了物价上涨的问题 。目
前富兴市场蔬菜日上市量与 4月 21
日 (市场价格波动较大时)相比，增
加 了 63％ ，市 场 平均 价 格 降 低 了
61％，市场交易活跃，秩序井然。
(郝健平 张广胜 张玉玺)
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