西安财经学院学报第27卷第4期Vol. 27 2014年7月Joumal of Xi’an University of Finance and Economics Jul. 2014 财政科技支出中后补助支持方式问题探讨张明喜(国家科学技术部中国科学技术发展战略研究院，北京100038) 摘要:文章在分析财政科技支出方式的基础上，通过归纳我国后补助这一特殊支持方式的实践经验，并总结其特征。随后对国家科技计划中采用后补助方式需要解决的若干问题进行探讨，包括政策定位、运作方式、适用范围、优缺点和补助标准等。最后提出健全后补助支持方式的管理制度，注重保障公共财政权益，克分利用后补助机制，鼓励地方积极探索和创新等建议。关键词:财政科技支出;后补助F支出方式创新中图分类号:文献标识码:A文章编号:1672--2817(2014)04一0005一05一行政式的财政拨款。近年来，政府在运用直接拨一、财政科技支出的主要方式款支持科技发展的同时，积极探索财政科技资金的财政科技支出是科技支出的重要组成部分，主多种投人机制和使用机制，引导全社会资金向创新要用于支持市场机制不能有效解决的基础研究、前集聚。针对科研活动规律和特点，将中央财政民口沿技术研究、社会公益研究等科研活动，并引导企业科技投人划分为国家科技计划(基金等)经费、科研和全社会的科技投入。2011年，国家财政科技支出机构运行经费、基本科研业务费等五类经费，并单独亿元，比上年增长%，中央财政和地方设立科技重大专项资金。在项目式资助中引人竞财政分别保持了稳定的增长幅度，如图1所示。争，同时加大对公共科研机构的稳定支持[1]。亿元在其他支持方式方面，1996年《科技成果转化% 5 6000 法》明确用于科技成果转化的国家财政经费，可采取4 引导资金、贷款贴息、补助资金和风险技资等方式开组U展。科技支撑计划(科技攻关计划)、国家重点新产啊剖时蓝品计划、科技型中小企业创业投资引导基金在后补助、贷款贴息、参股等支持方式上进行了一些探索和01 肌坷，也明11.'，.:\1.机:’,\. :’,t. 1..，]，1.叭'，1.[’1"/) 1’,’,/1 ι泪.l.,Xt ’0 试点。2001200也20032004 2005 2006 2007 2008 2旧0920102币11皿田中央财政拨款-地方财政拨款国家科技支撑计划对已获得支撑计划含原国家----科技拨款支出点财政比重科技攻关计划专项经费支持，且具有明确的产品导年份向或产业化前景，并能形成一定生产能力规模的项图12001-2011年财政科技投入总量和增长趋势图目，可以采取贷款贴息的方式继续予以支持，但并未在过去很长一段时间内，科技支出主要采取单具体实施。科技型中小企业技术创新基金根据中小收稿日期:2014--03--19基金项目z国家社科基金重大招标项目"创新型国家背景下的科技创新与金融创新结合问题研究"(11&ZDI39);北京市人民政府专家咨询委项目"北京科研经费管理与配置改革重大问题研究"(ZI21108002112007)作者简介s张明喜(1981一)，男，湖北宜昌人，国家科学技术部中国科学技术发展战略研究院副研究员，经济学博士，研究方向为科技财税与科技金融政策。5
西安财经学院学报企业和项目的不同特点，分别采用贷款贴息、无偿资适当的财政专项补助，并规定补助经费只能用于新助、资本金投人等不同方式。科技型中小企业创业产品的再开发及本项新产品的产业化，具体开支范投资引导基金通过阶段参股、风险补助、投资保障等围按照科技三项费用的开支范围执行。《国家重点方式，引导创业投资机构向初创期科技型中小企业新产品计划管理办法))(国科发计宇0997J503号)投资。规定，选择重点予以一定数额的财政拨款补助或者《国家科技成果转化引导基金管理办法》提出，择优予以一定数额的贷款贴息。2008年以来，由于探索综合运用设立创业投资子基金、对银行贷款风中小企业贷款难度大，基本上不再采用贷款贴息。险补偿以及对企业、科研单位及人员绩效奖励等方新产品计划的实施产生了巨大的经济效益和社会效式，推动财政性资金支持形成的科技成果转化，但目益，充分发挥了对产品创新活动的示范、引导和推动前科技成果转化引导基金未启动。作用。在税收政策方面，主要是通过、涉及所得税类、资3.星火计划。后补助是星火计划中重点项目的源税类、财产税类等类别的科技税收优惠政策，加强三种支持方式之一，对后补助申请的具体要求是:对创新活动的间接投入支持，采取税收减免、研发费"十五"期间获各级政府或有关部门立项，经自主开用扣除、固定资产折旧等激励方式，鼓励和带动全社发、合作开发或引进消化吸收再创新，已经完成，通会研究开发[2-3J。过验收的农村技术开发项目;提供项目实施取得有效的技术成果、产品或知识产权证明材料;已形成一二、后补助支持方式的实践情况定的产业化能力或规模，具有较好的市场前景;资金为充分发挥政府资金激励企业加大研发投人的来源和使用合法、合理。杠杆作用和放大效应，鼓励企业成为技术创新的主4.科技重大专项。《民口科技重大专项资金管体，中央和地方积极开展试点，探索建立财政科技投理暂行办法》规定，对于具有明确的、可考核的产品入的后补助机制，积累了一定的经验和基础。目标和产业化目标的项目(课题)，以及具有相同研{一)国家科技计划的实践情况∞发目标和任务，并由多个单位分别开展研发的项目(课题)，一般采取后补助方式支持。2010年，重大1.国家科技支撑(科技攻关计划)0"九五"期专项有部分项目采用后补助的支持方式。间，选择了部分重大农作物新品种培育的攻关项目5.平台后补助。2011年，对国家科技基础条件进行试点。后补助项目采取财政一次性拨款补助方平台实施了运行服务奖励补助试点。2012年，对通式，拨款费用只限用于科研开发工作中。"九五"期过认定的国家科技平台，按照绩效考核结果，给予运间，科技部、农业部共对水稻、小麦、玉米、棉花、大行服务奖励补助。豆、油菜等18种主要农作物新品种进行了四次"后6.研究起草研发后补助的相关制度。科技部与补助"，共补助新品种276个。2009年和2010年国财政部积极沟通，目前正在起草《国家科技计划及专家科技支撑计划选择了8个项目，采取事前立项事项实施后补助管理的若干规定(试行)))，将对后补助后补助的方式进行试点，即项目(课题)按照规定程有关的经费管理流程进行规范。序立项后，项目(课题)承担单位先行投人资金并开(二)地方科技计划的实践情况展研发活动，项目〈课题)完成后按约定程序和方法1.云南省科技计划经费配置后补助实践情况。验收后给予相应补助。2008年，<<云南省科技计划项目后补助实施办法》提2.国家重点新产品计划。早在1990年，<<国家出，省科技厅予以后补助的经费数额，不超过经审计级重点新产品试制鉴定计划管理规定》对新产品的确认的项目已支出自筹研发经费，扣除其他财政性优惠时选择项目编制下达国家级新产品减免税名研发补助经费后余额的30%。后补助分为先备案单，作出减免产品税或增值税的具体规定;同时中国后补助和后审查后补助两种方式，并区别管理。工商银行将计划作为发放科技开发贷款的指南，各2.浙江省省级科技成果转化、产业化项目事后地工商银行在选择科技贷款项目时优先考虑，按照补助实践情况。2007年，浙江省事后补助标准是项有关政策规定择优支持。随后由于税制改革和金融目企业技术开发费的15%~30%，事后补助一般在改革的原因，支持方式改为后补助。1996年，<<国家级重点新产品补助经费管理办法(试行)))(财工字项目实施结束后，采取一次性拨款的方式给予资助。0996J354号)规定，对部分国家级重点新产品予以事后补助项目分为事前立项事后补助和事后立项事
张明喜:财政科技支出中后补助支持方式问题探讨后补助两种类型，事前立项事后补助实行合同制管(二}后补助支持方式与国际规则的适应性理，事后立项事后补助实行事后审核立项，直接核定近年来国际贸易中对我国企业进行反补贴调查预算并一次性补助的方式，不采用合同制管理。浙的数量越来越多，((补贴与反补贴措施协议》规定的江省实现后补助的项目经费占整个科技计划项目经不可诉补贴已到期，因此后补助一定要严格限制在费的15%~20%，在重大科技专项项目经费中大约基础性研究和竞争前研发领域，费用的支出主要为有30%~40%用于后补助支持。浙江省所属部分研发人员费用、专门并长期用于科研活动的仪器设市也积极探索科技项目后补助，如宁波市实行了科备费用、仅用于研究活动的咨询及类似服务的费用技研发投入资助计划，对符合条件的企业研发投入等。建议不要采用在竞争性领域直接补贴供方企业按一定比例进行后补助，该经费占总项目经费的办法，避免造成不公平竞争和某些企业对政府的的20%。依赖性。可考虑选择部分有明确的、可考核的产品3.湖北省创新平台专项后补助实践情况。创新和产业化目标的部分项目和创新服务平台进行试平台专项是为了整合科技资源，构建产学研相结合点，对正常失败的项目给予一定比例的风险补偿。的技术创新体系和为产业发展提供服务的公共技术同时，对后补助行为及时向WTO进行通报。支撑体系而设立的计划，包括工程技术研究中心、校{三}开展后补助支持方式的总体思路和运作企共建研发机构、公共技术服务平台，对符合相关指方式标、条件的工程技术研究中心、校企共建研究机构采在国家科技计划层面，开展后补助支持方式的取后补助的方式进行资助。总体思路是:一要突出国家导向，符合科技发展战(三}对现有后补助支持方式实践的简评略，是当前亟需乃至今后一段时期重点发展的战略总体而言，研发后补助是财政补助研发的一种高技术、产业优化升级和民生改善的核心关键技术;形式，尚处于探索阶段。在项目管理方面，分为事前二要强调企业主导，研发项目是根据国家宏观导向、.立项事后补助、事后立项事后补助两种，其中事前立国内外市场和自身发展需要进行选择和主导的项项事后补助又可分为安排启动经费和不安排启动经目;三要体现公平，要维护公平竞争的市场环境F囚费两种。资助的对象包括企业和创新服务平台，重要遵循国际规则。点支持新技术新产品研发试制转化和平台运行等。后补助支持方式的主要操作流程如下[3J: 国家重点新产品计划虽然采取的是后补助方式，但1.发布科技创新重点方向。根据科技发展规主要侧重于在国内首次(或首批)开发成功且已有市划纲要和五年科技规划等，确定重大技术创新方向。场销售的产品。从专门针对企业研发活动开展后补2.承担单位提交后补助申请。同时可考虑对助试点的情况看，主要是围绕科技计划及专项的实产学研结合的项目优先予以支持。施，强调先立项，研发后再补助，大多只是将经费拨3.委托专业机构进行论证和评估。按照"三付时间由"先期"改为"后期"。公"原则，委托专业机构对后补助申请进行评估，确定补助对象和补助金额。三、实施后补助支持方式应重视的主要4.预算备案。科技部根据预算评估结果，提出问题后补助项目预算建议，与承担单位协商一致后，报财(一}后补助政策是主体政策还是一项辅助性政部备案。政策5.开展研发活动。承担单位按照项目任务书后补助支持方式应定位于一项辅助性政策。在中的规定自行组织实施和管理，自筹经费，自主现有支持方式中，基础性研究和公益性研究及重大研发。公共性关键技术研究的开发、集成等研发活动，仍然6.组织验收。承担单位在完成任务或实施期应该以前补助方式为主。后补助从某种意义上而言满后，向科技部提出验收申请，科技部按照项目任务是政府购买研发现货而不是研发期货，政府支持研书约定的程序和方法组织开展结题验收。发并非纯市场行为，经费的第一属性不是安全性，而7.经费拨付。对通过验收的项目一次性下达是及时准确支持和保障全社会所需研发活动的正常拨付经费，后补助资金允许全额核销企业该项目的开展。研发费用，或用于后续项目的研发活动。7
西安财经学院学报{四)后补助支持方式的适用范围开展研发的积极性。适用范围原则性是在产业化目标导向的部分科3.研究风险的分担问题。对科研项目实施后技计划项目中，特别是以关键技术的工程化集成、示补助支持方式，将大量风险转嫁到承担单位，这不符范为主要内容，以规模化应用为目标，易量化考核的合风险共担的原则。研发项目。。但是对于基础研究或共性技术项目，4.后补助导向性问题。后补助可能引导科研由于技术外部效应、公共性和成果的滞后性，此类研人员只对成功可能性大的任务重点研究，但是对一发活动不适宜采用后补助。些探索性强、风险高、前期投入大的研究项目，可能难以实施[5](五}实施后补助支持方式的优势后补助机制下，支持方式在项目形成、项目组对于一些经济实力较弱的研究机构，特别是科织、过程管理和验收等各个环节能够更好地发挥财技型小微企业，如果先期没有经费支持，就可能放弃政科技经费的引导作用，激发企业进行自主投入、自研发。因此，后补助对象选择可能存在补贴"强者"主研发，加速科技成果转化，与直接支持科研项目相现象。比，具有如下优点①。(七}后补助支持方式的补助标准的确定1.在项目形成阶段，后补助支持方式主要面向补助标准可以按照研发成本的一定比例进行补企业征集项目，将企业需求与国家目标相结合，充分贴，也可以根据其贡献进行核定，甚至可以超过其研发挥企业在科技项目决策等方面的主体作用，同时发成本，以鼓励承担单位进行自主研发。在实践中，拓宽了科技项目需求征集渠道，有助于建立科学、合补贴标准大多是参照企业研发费用加计扣除的标准理的项目形成机制和储备机制。进行归集。2.在项目组织阶段，后补助以企业为实施主后补助与研发费用加计扣除政策的区别主要在体，由企业自行组织科研团队，面向市场、产学研密于z在研发决策方面，后补助是国家目标与企业需求切结合，充分发挥了企业在研发投入、科研组织和成相结合，加计扣除主要是企业自主选择研发项目;在果转化中的主体作用。公平性方面，后补助可能扭曲公平，加计扣除较为公3.在项目实施阶段，简化过程管理和经费监督正、透明、无歧视[6];在反应速度方面，后补助迅速、程序，项目承担单位享有充分自主权，减轻企业应对直接和明显，加计扣除初期较弱，但长期较好。各种检查的负担，使科研人员有更多精力专注于研四、相关政策建议发工作。4.在项目验收阶段，主要采取用户评价、第三后补助支持方式是项探索性很强的工作，目前方检测、用户满意度调查等验收方式和方法，同时将还存在许多有待解决的问题，对此要有充分考虑和专家判定、绩效评价以及成果认定等作为补充。因准备。后补助项目成果主要面向市场，故用户等第三方意(一)尽快健全后补助支持方式的管理制度见更能体现项目成果价值，是判断项目完成质量的后补助经费一般要求承担单位用于后续科研项重要依据。目的研发，科技管理部门加强对后补助资金的监管，{六}实施后补助支持方式存在的弊端但是如何具体实施存在制度空缺，尤其是与现行管采用后补助支持方式虽然存在上述优势，但同理有效衔接上。建议尽快制定出台相关管理办法，时也要注意其弊端。对后补助涉及的补助对象、补助标准、实施方案、经1.对于财务实力较弱的企业而言，如果先期没费预算、过程监管、财务验收等进行明确和规范。后有得到经费支持，无法缓解研发活动中流动性困难，补助项目是通过验收后才能给予补助，项目验收前可能放弃研发活动。部分单位如果没有自有资金，无法形成项目预算批复，只能根据预算评估结果，形难以先行投人开展研发。成预算安排建议向财政部备案，作为项目验收后拨2.部分承担单位可能由于成果产生晚于其他付后补助经费的依据。单位或者研究失败，无法得到支持，从而影响其持续(二)开展后补助支持方式应注重保障公共财政① 课题组.2011年科技部党组重大调研第六专题《促进科技型中小企业发展的科技金融结合和财政投入政策重大问题研究》总报告，2012年12月:45-4908
张明喜:财政科技支出中后补助支持方式问题探讨权益(四}鼓励地方积极探索和创新为有效保证公共财政权益，第一，对于支出结构国家科技计划后补助定位于国家战略导向，能复杂、经费投入额度较大的项目，建议在审查立项前够获得后补助支持的主体可能是具有很强实力的企专门委托会计师事务所等中介机构进行研发经费投业和科研机构，但是对于量大面广的科技型中小企入真实性审核(或审计);第二，在管理程序上，建议业而言，1:需要地方在实施后补助支持方式时加以建立健全后补助项目立项的公共决策机制，保证公重点关注和创新。建议鼓励地方积极探索创新后补共目标的实现，实施后补助项目立项决策与过程管助支持方式，譬如对为科技型中小企业提供基础性、理分离的模式，加强后补助项目全过程公开制度建公益性、共性技术服务的机构(或平台)，根据其提供设，提高管理的透明度F第三，积极开展后补助项目服务的绩效进行后补助，对科技型中小企业的研发的绩效评价工作，及时了解项目的实施成效，可把绩活动提供间接支持。效评价的结果作为今后申报资格条件之一[7]。但应参考文献注意到，对后补助项目的评价与现行项目有所不同，[lJ 薛薇，张明喜，郭戎.准公共科技产品的供给新模式现行项目的绩效评价重点在于项目的完成情况和资[J].新华文摘，2011(6):26-30. 金的支出情况，评价其有效性和合规性，而后补助项<2J贾康.科技投入及其管理模式研究[MJ.北京z中国财目的评价应更加注重战略目标的达成性和研发活动政经济出版社，2006:65-72.[3J 欧阳进良，陈华雄，李志勇.关于政府采用后补助支持的可持续性。科技项目的探讨[JJ.科技管理研究，2012(21): 204 (三)充分利用后补助机制从广义上讲，"后补助"实际上是较为宽泛的概[4J 肖田野，等.国内科技研发后补助制的实施与对策研究念，许多创新政策在本质上就是一种"后补助"机制，[J].科技管理研究，20110日:20一22.比如国家重点新产品计划起初的支持方式一一税收[5J 张明喜.促进科技金融发展的财税支持方式研究[J].减免和贷款优先，又如研发费用加计扣除、高新技术中国物价，2012(2): 39-41. 企业税收优惠、风险补助、技资保障、以奖代补、贷款[6J 廖晓东，陈丽佳，李奎.我国财政资金后补助方式实施担保、创新券等政策，这些方式都是包括研发在内的现状及对策研究[JJ.财会研究，2012(8):6-8. 特定行为发生后才实施的资助。因此，在支持和鼓[7J 财政部教科文司.部分国家科技经费管理模式及经验励创新上，科技计划支持方式应有效利用后补助机研究[JJ.行政事业资产与财务，2012(的:69一72.[8J 郭戎，薛薇.国内外科技计划支持方式创新g从"分配"制，借鉴美国利用资本市场最新工具、欧盟第七框架走向"协调"[JJ.中国软科学，2012(1):68一76.的风险分担融资机制等经验[町，对创新加大激励力度。Research on Related Issues of Post-Subsidy in Fiscal Expenditure Means ZHANG Ming-xi (Chinese Academy of Science and Technology for Development, Ministry of Science and Technology of the People’s Republic of China, Beijing 100038, China) Abstract:Based on the analysis of fiscal expenditure means, this paper summarized post-subsidies support’s actual situation and its characteristics. Then it took the use of science and technology plan projects post›subsidy support which need to emphasis on the main problems for further discussion, including subsidies policy orientation, subsidies’ object and scope, advantages and disadvantages and allowances, etc. Finally it put forward a sound management system of subsidies support, paying attention to safeguard the rights and interests of public finance subsidy mechanism, encouraging local effect, making full use of the positive exploration and innovation. Keywords: fiscal expenditure on science and technology; post-subsidy; innovation of fiscal expenditure means (责任编辑:王晓红)
