1998年以来 的积极财政政策对防止
经济失速的效果是明显的，但是这种政策
基本局限于增 发国债带 动政府投资 的扩
张，其效果则主要体现为对经济增长的直
接贡献 ，1998—2002年国债投资对 GDP
的直接 贡献分别 达到 19．2％ 、28．2％ 、
21．3％ 、24．7％、25％ 。这种直接产出特征
的政策结果是与 当初实施 积极财政政策
的初衷有很大出入的。当初财政政策的预
期 目标 ，是希望在借鉴凯恩斯政策原理和
成熟市场经济国家实践的基础上 ，以政府
投资的扩大作 为调控工具 ，维持经济增
速、带动民间投资、改善消费预期 ，使经济
从短期非均衡状态中走 出来 ，重新实现经
济的自主运行 。也就是说政策调控的目的
是为了打通市场传导机制 内部的阻滞 ，恢
复市场机制运行的效率。但是我们 的财政
政策并未达到这种工具性的效果 ，启动消
费、拉动投资的效果都不明显 ，财政政策
蜕变为对经济增长的直接产出效果 ，而不
是增长机制的恢复和启动 。
财政政策效果 由工具性特征蜕变为
产出特征 ，一方面意味着经济 自主运行无
法实现 ，国债投资成了防止经济失速的必
要的常量 ，财政政策也由短期而趋于长期
化 ；另一方面直接的产出贡献意味着政府
投资 比重的迅速上升 ，体制性复归 、投资
一 消费比例失调 、财政债务风险加大等问
题都会随之变得突出。因此 ，这种财政一
经济关系虽然导致财政政策长期化 ，但 由
于其不能作用于市场机制 ，只能作为市场
力量之外的附加因素 ，其发展趋势对于经
济、财政来讲 ，又都是不可能持续 的，不是
一 种 良性的关系。
财政调控能力不足的原 因在于调控
对象的体制背景差异。与成熟市场经济不
同 ，我们的市场经济体制还 只是框架性
的、不完善的 ，因此同样是经济失速 、失业
等问题 ，在成熟市场经济条件下是短期非
均衡 的矛盾 ，是市场机制失灵和缺陷引起
的。在我国转轨经济条件下 ，则主要不是
市场 自身的原因，也不是短期 、周期性矛
盾 ，而是传统体制对市场经 济运行 的制
约，是市场机制不完善的结果 。解决转轨
经济条件下的失速、失业问题 只能通过深
化 、消除体制性约束 、完善市场机制来最
终实现 ，而不能单靠符合凯恩斯政策原理
的短期财政政 策刺激 。调控前提的不存
在，只能使扩大的政府投资在市场体制外
直接生产 出一块 GDP，这于财政 、于经济
转轨都不是一种好的方式。
因此在现有的体制条件下 ，积极财政
的深层含义不是对经济增长的直接贡献 ，
也不是等待一个成熟的市 场体制建立后
再去调控 ，而是如何使财政在促进市场机
制健全与完善方面发挥积极作用。市场机
制不断完善 、经济 自主运行能力不断增
强 ，经济增长也就可持续 。在这一过程中，
财政 的调控作用和工具性效果也就突出
出来了。因此未来我国的积极财政不能局
限于短期政策的范围，而应该是以深化体
制改革带动各项具体政策的实施 ，通过各
项改革不断促进市场机制完善的过程。以
扩 大国债投资为主的财政政策连续实施
6年来 ，一个最大的成绩是防止了经济失
速 ，完善了基础设施 ，维持了一个相对宽
松的宏观经济环境 ，但其效应递减和矛盾
暴露也 日渐明显 。此时深化财政体制改
革 ，强化积极财政的体制性内涵 ，已经成
为完善市场机制的必然要求。
从改革的难 易程度 和效果呈现的时
间来看 ，下一步的财政改革可作短期和中
长期的划分。短期 主要着眼于供给方面 ，
通过加快结构调整 ，改善宏观经济环境 ，
提高经济效益 ，使“蛋糕”不断做大。改革
的主要内容是税制 ，核心是为企业生产经
营创造一个更加公平 、宽松和富于激励的
竞争环境 ，这本身就是完善市场机制的重
要方面。近期 的着眼点主要是三个方面 ：
一 是实现增值税从生产型 向消费型的转
型 ，鼓励企业进行技术改造和设备更新。
在转轨进入市场体制主导阶段后 ，需求约
束成为经济运行的主要特征 ，短缺经济下
的投资饥渴和冲动也逐步消失 ，不再需要
从体制上控制 。相反 ，需要大力鼓励 自主
投资行为，以提高供给质量 ，不断适应和
创造新的需求 。二是实现内外资企业所得
税 的并轨 ，适当调低税率 ，降低总体税
负。这一改革的核心是公平问题 ，包括内
外资企业之间、国有企业与非国有企业之
间的公平竞争 ，实际上意味着对改革开放
以来长期 实行 的以税收优惠和不平等鼓
励外资 、鼓励非公有经济发展思路的调
整。在公平的前提下适当降低总体税负 ，
使各类企业可以在同一条件下展开竞争 ，
更多地按市场规则培植 自己的竞争力、挖
资本市场杂志 2003．9 25
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掘 自己的潜力。另外 ，对于国有企业改革
也是一个促动 。三是改革 出口退税政策 ，
适当降低退税率 ，实行中央与地方财政共
同负担的政策。现行的出口退税政策对鼓
励企业扩大 出口、保持出口对经济增长的
贡献起到过重要作用 ，但随着经济环境的
变化和对外开放的加大 ，各种矛盾也处于
激化 中。一方面出口退税过大 ，中央财政
每年 的欠账迅速增加 ，实际上已无力兑现
全部指标 ，政策的规范性 、严肃性受到损
害；另一方面退税率过高客观上削弱了出
口企业对产品内在竞争力 、档次 、结构的
关注，不利于缩小与 国际市场的差距 。也
助长了 国内企业低水平重复生产和恶性
竞争。由于僧多粥少 ，一个企业获得退税
的多少与 当地政府有很大关系 ，强化了行
政导向，不利于企业行为的规范。更有少
数企业钻空子骗取退税 、牟取暴利 ，扰乱
了正常的出 口秩序 ，也加大 了监管的成
本 。因此改革出 口退税政策势在必行 ，难
点主要在退税率降低的幅度、中央与地方
分担的比例，以及历史欠退 的消化 。这项
改革如能尽快到位 ，对完善市场经济秩序
无疑是一个推动 。
由于以上以税制为主 的改革都着眼
于市场环境建设 、着 眼于企业行为的规范
和激励 、着眼于供给质量和效率的提升 。
因此一旦体制改革 的效益发挥 出来，企业
产 出的增长也就可 以逐步替代 现在直接
的政府投资的拉动。这将 同时意味着积极
财政的一个重大转变，即以制度性激励逐
步替代了实施时间过长而 又难 以退 出的
国债扩张政策。经济增长 由短期政策支撑
又逐渐转移到依靠改革贡献 的长效支持
上来 ，转到依靠市场机制完善所带来的效
率上来。
长期改革 的内容则主要着眼于需求
方面 ，通过消化转轨成本 、缩小过大的各
种差距 ，逐步提高公平的程度 ，缓解结构
性矛盾对需求的制约 ，更好地发挥需求对
经济发展的持续推动作用 。
需求约束是市场经济的基本特征 ，供
给相对于有效需求 的过剩状态普遍存在
于经济运行 中，因此经济增长中需求水平
的高低和合理性往往 可以作 为考察一种
市场机制成熟程度 的重要标志。我 国的经
济转轨在 2O世纪 9O年代 中期 建立社会
主义市场经济体制基本框架后 ，经济运行
26 资本市场杂志 2003．9
中长期存在的短缺 已从体制上消失 ，供求
平衡和供过于求成为一种常态 ，需求约束
特征逐渐明显。但是 ，与成熟市场经济体
制的运行特征相比，我们在消费水平上还
存在很大的差距。2o世纪 9O年代 以来 ，
世 界市场的消费率约在 80％左右 ，而我
国 1990～2001年 间平 均 消费 率还不 足
60％。这种差距从一个侧面反映出我国的
市场机制还很不完善，消费需求对经济 自
主运行 的启动和推进作用还没有充分发
挥出来。从转轨的角度评价，则可以认为
传统体制中的一些 因素还在制约着消费
需求 的增长 ，还在制约着市场机制的运
行 。这其中长期 累积下来的过大的转轨成
本和长期形成的过大的城乡之间、地区之
间等各种差距 ，对消费形成 了结构性制
约，是主要的原因所在。
我国经济转轨战略的基本特征是渐
进路径和非平衡发展 ，让一部分人先富起
来 的思想是其集中体现 。这种战略对保持
经济持续增长 、用增量改革带动存量调
整、保持改革 的示范效应等起到了积极作
用 ，也 由此奠定了经济转轨的成功 。但是
随着体制环境的变化 ，这种战略的不足也
Et渐明显 ，突出表现在无力在这一过程中
迅速消化转轨产生的成本，如社会保障体
系的历史欠账和新体系的建设 ，银行不 良
资产的不断上升 ；无力 自行缩小由于历史
原因、改革次序 、自然条件等多种因素迅
速拉大的城乡之间、地区之间、产业之间
的发展差距 。对这两个方面的容忍和牺牲
曾经是推进发展的动力 ，现在则成了持续
发展的障碍 ，并直接影响到市场机制的完
善。因此在未来较长一个时期内 ，重建公
平与秩序将成为继续推进改革与发展 的
重要 内容。
财政在资 源二次配置 中的地 位决定
了它承担的责任将是最重要的。缩小差距
首要 的是减轻农民负担和城镇低收入群
体问题。农民负担的减轻涉及两个方面 ：
一 是直接地 减轻农 民 目前 的各种税费负
担 ，农村税费改革就是一种全面减负的措
施 ，让农民直接受益。改革后农业税 的税
负大致在 8．4％左右，一年税收 500亿元
左右 ，相对于全国财政收入微不足道 ，才
2．5％左右的比重 ，但对农 民个人而言影
响还是很大 。因此未来还要考虑通过粮食
风险基金直接补贴农民 ，或者通过其他方
式 的补贴将实际税赋再大幅度降低。二是
要将公共财政逐渐覆盖到农村 ，同时推进
农村的基层政权改革。农 民负担重有一个
很重要的原因就是在市场化过程中，一些
应该由财政承担的农村基础教育 、公共卫
生、医疗保障等支出职能缺位。这部分支
出负担要么转嫁到了农民头上，要么不支
出 ，造成公共建设 的滞后 ，既影响到农民
切身利益 ，也影响到农村经济社会发展 。
因此要切实减轻农民负担 ，防止反弹 ，就
必须从体制上加 以解决。另一个问题就是
农村基层政权庞大 ，行政事业费扩张过
快 ，形成了对农民不合理的负担，未来也
必须通过撤乡并镇 、裁撤人员、甚至取消
乡一级政权等措施 ，从行政管理体制上来
解决。在推行新 的改革和解决遗留问题 的
过程中，财政既要不断调整 自己的职能 ，
同时要 以减收增支提供直接的支持。
城市低收入群体消费预期的改善 、消
费水平的提高 ，是与社会保障体系的完善
相联系的，也是约束经济 自主增长 的体制
瓶颈。财政改革可以发挥 的作用主要体现
在三个方面：一是配合社会保障体制的改
革 ，完善对下岗失业人员的社会保障，提
高保障与救助 的水平 ，逐步改变低收入群
体对未来支出的不 良预期 ；二是出台有利
于直接提高低收入群体收入水平的政策，
使其收入能有一个明显的增长，以增强其
消费倾 向；三是配合国有企业改革 、投融
资体制改革 ，支持 民营经济发展 ，更多吸
纳和解决就业 问题 。
显然，长期改革效果的发挥需要有一
个过程 ，尤其是对经济发展和市场机制完
善方面，另外改革的阻力和震动也相对要
大一些。在这一过程中，很大程度上就需
要短期改革发挥直接 效益 ，推动经济增
长 ，提供一个较为宽松的环境。包括 目前
增发国债进行投资拉动的政策 ，也还要在
一 段时间内保持连续性 ，以利于积极财政
的平稳转型和改革 、发展的稳步推进 。
(作者供职于东北财经大学)
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