第四章 国家预算
【本章提要】
• 第一节 国家预算概述
• 介绍国家预算的分类和职能；我国的国家预算
组成；国家预算的理论依据包括年度预算平衡论、
周期预算平衡论和财政职能论。
• 第二节 国家预算制度
• 介绍国家预算原则和预算的组织形式。
• 第三节 预算程序
• 介绍预算程序即预算编制、预算批准、预算执
行和预算事后监督四个阶段。
• 第四节 国家预算管理体制
• 介绍国家预算管理体制的概念；收支划分的原
则；收支划分的形式。
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第一节 国家预算概述
• 介绍国家预算的分类和职能；我国的国家预
算组成；国家预算的理论依据包括年度预算平衡
论、周期预算平衡论和财政职能论。
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什么是国家预算
• 国家预算是一国政府编制的每一预算年度内
财政收入、支出和平衡的计划，是国家的基本财
政计划。
• 它是国家管理社会经济事务、实施宏观经济
调控的主要手段之一。从具体形式上看，国家预
算是一个具有法律地位和技术性的文件，它是所
在财政年度的预期收人和支出的一览表，反映政
府在年度内进行财政收支活动所应达到的各项收
支指标和收支总额之间的平衡关系。在所有政府
活动中财政总是起支配作用，法律要付诸实施，
政策要贯彻执行，都需要通过财政支付，政府资
金的筹集和支出从根本上规定着政府的活动范围
与方向。
• 因此，国家预算反映了国家参与一部分社会产
品或国民收入分配所形成的分配关系。
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一、国家预算的分类和职能
• (一)国家预算的分类
• 1．按预算内容分类，预算可分为总预算和分预
算。
• 有两种理解方式：
• 一是如果从预算项目的划分来看，总预算是指政
府财政收支的综合计划，包括一般经费收支和各
类特别收支两个项目；而分预算则是总预算中一
般经费收支和各类特别收支的明细项目。
• 二是如果从预算的部门分类来看，各部门预算的
汇总称为总预算，而国防预算、经济投资预算等
部门预算就称为分预算。
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2．按收支范围分类
• 预算可分为普通预算和特别预算。
• 普通预算(也称经费预算)是指政府编制的一般财
政收支项目的预算。
• 特别预算(又称专项预算)是指政府对某些具有特
别意义的项目特别安排的预算。在西方国家；公
司企业投资预算、公共工程投资预算、社会保险
预算以及各类特种基金预算都属于特别预算。
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3．按政府级别分类，预算可分为中央预算
和地方预算
• 在单一制国家里，预算可以分为中央政府预算和
各级地方政府预算；在联邦制国家里，预算可以
分为联邦、州(邦)预算和各级地方预算。
4．按立法手续划分，预算可分为本预算、临时预
算和追加预算
本预算(又称正式预算)是指政府依法将每年度可
能发生的财政收支加以预计，经立法机关通过后
公布实施的正式预算。
临时预算是指基于某种原因，在预算年度即将开
始前预算审案尚未完成立法程序，为了解决预算
成立前的预算开支，有必要事先编制暂时性的预
算。
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(二)国家预算的职能
• 国家预算是国家宏观调控的一种政策工具，具
有如下职能：
(1)实施国家预算法律、行政管理职能。
国家预算是在近代议会制度的基础上产生的，
实质上是国家权力、立法部门对行政部门的控制
和监督的工具。
国家预算可以通过资金的分配和控制有效地对
政府行政活动进行管理，并以预算的法规制度来
确定政府行政的开支标准，促进各级政府提高行
政效率。
•
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(2)实施财政政策的职能。
国家预算是国家权力、行政机构为合理实现公
共财政目标的一种政策表现。它本身就具有公共
财政配置资源、适度平衡的含义，它是熨平经济
波动、促进经济稳定增长的重要财政手段。
(3)实施财政监督的职能。
国家预算收入和支出都是法定的指标，对于政
府、企业、事业单位的不合理开支或违规行为，
可以采用法律手段加以约束。
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二、我国的国家预算组成
• 国家预算的组织是指国家预算体系的组成环节。
我国国家预算的组成是与我国政权结构和行政区
域划分密切相联系的，实行一级政府一级预算的
原则。
• 根据我国《预算法》规定，设立以中央为第
一级，以省、 自治区、直辖市为第二级，以设
区的市、 自治州为第三级，以县、自治县、不
设区的市、市辖区为第四级，以乡、民族乡、镇
为第五级的五级预算。不具备设立预算条件的乡、
民族乡、镇，经省、 自治区、直辖市政府确立，
可以暂时不设立预算。
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（一）中央政府预算和地方预算组成
• 从总体上看，我国预算由中央政府预算和地方预
算组成。
• 中央政府预算由中央各部门的预算组成。中央预
算还包括地方向中央上解的收入数额和中央对地
方返还或者给予补助的数额。
• 地方预算由各省、 自治区、直辖市总预算组成。
地方各级总预算由本级政府预算和汇总的下一级
总预算组成。下一级只有本级预算的，下一级总
预算即指下一级的本级预算。没有下一级预算的，
总预算即指本级预算。地方各级政府预算由本级
各部门的预算组成。地方各级政府预算包括下级
政府向上级政府上解的收人数额和上级政府对下
级政府返还或者给予补助的数额。
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三、预算年度
• 预算年度(又称为财政年度)是指国家预算的有效
起讫日期，它是编制和执行国家预算所应依据的
法定时间期限。
• 各国预算年度均为一年，但起讫日期却不尽相同，
可分为历年制和跨年制两种形式。
• 历年制是从1月1日起至12月31日止。采用此种制
度的国家为数最多，如中国、法国、比利时、荷
兰、西班牙等。
• 跨年制的起讫日期分为三类，第一类从4月1日起
至次年3月31日止，采用此类制度的国家有英国、
加拿大、 日本等。第二类从7月1日起至次年6月
30日止，采用此类制度的国家有瑞典、澳大利亚
等。第三类从10月1日起至次年9月30日止，采用
此类制度的国家为美国。
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四、国家预算的理论依据
• 伴随着西方国家预算的发展过程，西方国家预算
的基本理论大体经历了三个发展阶段：年度预算
平衡论、周期预算平衡论和财政职能论。
（一）第一阶段
1、大危机前的正统预算理论——年度预算平衡论。
早期古典学派的经济学家强调政府应是“廉价的
”。因此，在预算编制上主张实行平衡的预算，
而且要实行严格的年度预算平衡。预算的原则是
“以收定支”
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2、年度预算平衡的基本原理
• 年度预算平衡的基本原理可概括为四个方面：
• (1)政府对私人经济部门发行公债会减缓后者的
发展，因为这会造成在私人经济部门的可投资资
金被政府占用；
• (2)政府支出是非生产性的，政府的赤字支出将
带来巨大浪费；
• (3)政府的赤字支出必然导致通货膨胀；
• (4)年度预算平衡是控制政府支出增长的有效手
段。
• 年度预算平衡的基本原理遵循亚当斯密的古典经
济学理论。
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（二）第二阶段
• 1、周期预算平衡论
• 这一阶段是指1939年的大危机起至70年代止的正
统预算理论——周期预算平衡论。
• 周期预算平衡论的出发点是主张政府财政发挥反
经济周期的作用，同时也实现预算平衡。但这种
平衡不是年度平衡，而是主张在控制经济周期波
动的情况下，经济周期内做到预算平衡。
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（三）第三阶段
1、财政机能论 二十世纪70年代后发展形成的预算
理论——财政机能论。
• 70年代以后，出现了“财政机能论’’的预算理
论取代了“周期预算平衡论”。
• “财政机能论’’提出了充分就业预算概念，它
是以一种假定为前提，即预算的编制要以经济处
于所谓“充分就业”(即失业率在4％以内)时联
邦政府所能达到的财政支出和财政收入的水平为
标准，而不管现实的财政收支是否平衡。
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2、“财政机能论’’的基本理论包括四个
方面：
• (1)平衡预算——无论是年度的还是周期的，只是次要性
的问题。国家财政的基本机能是稳定经济，这才是首要
性的问题。
• (2)国家预算的首要目标是提供一个没有通货膨胀的充分
就业，即经济平衡而不是预算平衡。不应为达到预算平
衡而置经济平衡于不顾。
• (3)如果为达到经济稳定的目的，必须长期坚持盈余或大
量举债，国家预算盈余或赤字的问题本身与严重的通货
膨胀或持续的经济危机相比是不重要的。
• (4)鉴于以上所述，国家应该按照“充分就业预算”的概
念来编制预算，安排财政收支。以充分就业预算的平衡
来代替原财政收支的平衡。可见，“财政机能论”已经
完全抛弃了预算平衡的原则，而把着眼点放在预算收支
的安排来维持经济的稳定发展上。
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第二节 国家预算制度
• [本节提要]
• 预算制度是有关预算的各种法规制度的总和。即
预算应有怎么样的结构、应该如何编制、怎样建
立和执行预算等的全部法规制度。具体地说，预
算制度应该包括两方面内容：
• 一是有关在预算体系内处理各经济主体之间的预
算关系的制度，这就是以收支划分为核心的预算
体制，其主要问题是中央与地方各级政府之间的
集权与分权的问题。其实质就是集中与分散的分
配关系。
• 二是有关预算制度的其他内容，包括预算原则、
预算的组织形式、预算的范围和预算的工作程
• 序。
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一、国家预算原则
• 国家预算原则是伴随着现代国家预算制度的产生
而产生的，并随着社会经济和预算制度的发展而
发生变化。
• 从13世纪现代国家预算制度形成到20世纪，西方
国家奉行古典学派的预算平衡论，所以在编制国
家预算时，一般遵循六项原则：
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（一）古典学派的预算平衡论的预算原则
• (1)完整性原则。即政府预算应该包括它的全部财政收入
和支出，反映它的全部财政活动。不应该有预算外的财
政收支，也不应该有政府预算规定范围以外的财政活动。
• (2)包括性原则。即政府预算应该包括预算单位的一切收
支。预算单位的收支要以总额列入预算，不应该以收抵
支而只列相抵后净额。
• (3)年度性原则。即政府预算应该按预算年度编造，不应
该对本预算年度之后的财政收支作出任何事先的规定。
• (4)可靠性原则。即政府预算的编制和批准所依据的情况
是可靠的。
• (5)公开性原则。即全部预算收支必须经过议会审查批准，
并向社会民众公布。
• (6)分类性原则。即各项财政收支必须依据其性质分类反
映。
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结论：
• 上述原则与早期资本主义国家的“廉价政府”和
“预算是健全财政最高原则”的观念相一致。在
这种观念下，预算原则强调经费使用的节约化、
制度化和效率化。着重于预算的控制。
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（二）垄断资本主义时期西方政府的预算原
则
• 20世纪以后自由资本主义过渡到垄断资本主义时
期，西方政府加强对经济的干预，特别是30年代
大危机后，凯恩斯主义盛行于西方各国，国家干
预经济活动不仅成为一种政策，而且成为一种社
会思潮。因此，国家预算编制的原则也发生了变
化，具有代表性的预算原则是1945年美国联邦政
府预算局局长史密斯提出的八项原则：
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(1)预算必须反映行政计划。即预算应反映总
统的施政计划。
(2)预算必须加强行政责任。立法程序使正
式预算成立，成立后的预算的执行属于行
政。行政应当负有有效执行预算的责任。
(3)预算的编制、批准和执行应当以政府各
部门的财政与业务报告为依据。
(4)预算要具备适宜的“预算资源”来支撑。
预算机构要有足够的编制人员和执行人员，
有权规定月度和季度的拨款额，有权建立
预备费。这是执行预算的必要权力。
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(5)预算程序必须多样化。政府活动种类很
多，预算程序应该随之而变。
(6)预算要有适度的行政主动权。对于已批
准的支出项目，不应过分限定，应让行政
机构有一定的自由余地。
(7)预算要有一定的弹性。预算中应包括随
经济形势的变化作适当调整的内容。
(8)预算机构必须在预算的编制及执行上相
互联系和协调。
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结论：
• 上述原则是作为对传统预算原则的修改和补充而
提出来的。它反映了现阶段资本主义宏观经济理
论和国家干预经济的实践。现代预算原则的特点
是强调政府行政机构在预算上的主动性。它是上
述原则的灵魂。
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（三）我国国家预算的原则
• 我国国家预算的原则也坚持预算的完整性、包括
性、年度性、可靠性和公开性原则。另外，我国
预算强调以党和国家的路线、方针、政策、年度
以及五年国民经济和社会发展计划作为预算编制
的依据。强调处理好积累与消费的关系、强调综
合平衡的原则。这是我国预算原则的特色。
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二、预算的组织形式
• 预算的组织形式有狭义和广义的区别；
• 狭义的预算组织形式仅指预算的技术组织形式。
广义的预算组织形式不仅包括技术组织形式，还
包括行政组织形式(即预算级次)。
• 主要介绍单一预算和复式预算。
• 重点理解复式预算
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(一)单一预算
• 1、什么是单一预算
• 单一预算是传统的预算组织形式。即在每一
预算年度内，将全部的财政收入与支出汇集编入
单一的总预算内，而不去区分各项财政收支的经
济性质。
• 优点是符合预算的完整性原则，并且由于把全部
的财政收入和支出分列于预算表上，单一汇集平
衡，从整体上反映了政府年度内财政收支状况，
整体性强，便于立法机关审议批准和社会公众了
解。
• 缺点是没有把全部的财政收支按性质分列和分别
汇集平衡，不利于进行经济分析和有选择的宏观
经济控制。
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3、单一预算的理论基础
• 在自由竞争时期，西方国家财政领域中主张
“廉价政府”和提倡“健全财政”的原则。单一
预算正符合这一要求，在当时的历史条件下起到
了监督与控制政府财政收支的作用。在大危机以
前主要的西方国家均选择了单一预算制度。大危
机以后，西方政府职能扩大，国家预算由消极平
衡为目标转向保持经济稳定为目标。大部分西方
国家都陆续改进或放弃了单一预算方式而采用复
式预算组织形式。
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(二)复式预算
• 1、什么是复式预算
• 复式预算是从单一预算演变而来的。即在每一预
算年度内，将全部的财政收入与支出按其经济性
质汇集编入两个或两个以上的收支对照表，从而
编制成两个或两个以上的预算。
• 2、复式预算的分类
• 一般来说，复式预算是由经常预算和资本预算两
部组成。经常预算包括政府进行日常政务活动所
必需的资金支出和为供应这类支出而筹集的税收
收入和非税收收入。资本预算包括国有企业投资、
公共工程投资、偿还公债本金、归还外国借款等
支出和经常预算收支盈余、公债和国外借款等收
入。
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3、复式预算的理论基础
复式预算是顺应本世纪30年代资本主义经济危机
的需要而产生的。它适应了凯恩斯主义的“周期
预算平衡”理论的要求。将政府一般行政上经常
支出列入经常预算，并主要以税收作为来源，这
部分预算要求平衡；同时，编制一个收入和支出
都具有一定弹性的资本预算，并适应当时经济形
势来权宜变化，它只要求在一个经济周期内的长
期预算平衡。
4、复式预算的局限性
复式预算把预算分为经常预算和资本预算两个部
分，破坏了预算的完整性原则，不利于立法机关
审查和社会公众监督。
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（三）我国复式预算应包括以下内容：
• 1．政府公共预算
• 收入项目：主要包括增值税、消费税、营业税、
企业所得税、关税、农业税、个人所得税等税种
的收入，以及上级财政转移支付用于本级政府公
共支出的收入。
• 支出项目：主要包括教育、科学、文化、卫生、
农业等各项事业费支出，国家行政、国防、外交、
公检法、武警部队等项支出，价格补助支出，抚
恤和社会救济支出，其他社会公共支出，预备费
列支，以及本级预算转移支付给下级的支出和上
解上级的支出。
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2．国有资产经营预算
• 收入项目：主要包括城乡维护建设税、固定资产
投资方向调节税、资源税、耕地占用税、土地使
用税、土地增值税、证券交易税、遗产税等税种
收入，国有企业上缴利润及国有企业计划亏损补
贴，以及经常性预算结余和公债收入等。
• 支出项目：主要包括国家预算直接安排的投资
建设支出的国家资本金，企业挖潜改造资金支出
的国家资本金、科技三项费用、增拨企业流动资
金、地质勘探费、支援农业生产支出、城乡维护
建设支出、支援不发达地区发展资金、商业部门
简易建筑支出和国内外债务还本付息支出。
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3．社会保障预算及其他基金预算
• 在预算管理中，可以设立专项基金预算来对那些
具有专门资金来源，并具有指定专门用途的财政
资金进行管理。并用这种办法将预算外管理的资
金逐渐引导到预算内来，逐步填补预算内外双轨
制产生的裂缝。近几年我国已对一些财政资金实
行基金预算管理。
• 有些在预算内列收列支，有些不列入预算。其他
基金预算应包括哪些项目，如何进行预算管理?
我国正处在探索实践的过程中。
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(四)绩效预算
1、概念
绩效预算是由政府首先制定有关的事业计划和工
程计划，再依据政府职能和施政计划选定执行计
划的实施方案，确定实行方案所需要的支出费用，
并依此来编制预算。
首先进行业绩分类。把业绩分成职能、部门、计
划、最终产品、成本和目的等类别，然后评估预
算的业绩。
考虑按政府职能进行分类；再考虑不同的职能由
不同的部门实施；而每一部门有其自己的事业或
工程计划；对各项计划从其最终产品成本及目的
来衡量和评估其业绩。
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2、绩效预算的特点
• 绩效预算有两大特点：
• 第一，绩效预算与传统的着重投入而忽视产出的
“投入预算’’不同，重视对预算支出效益的考
察，使得预算可以反映支出所产生的预计效益。
• 第二，传统的预算是以支出的具体用途分类，无
法表示其计划完成的成本和目的，更无法考核支
出的效益；而绩效预算能判断支出是否符合经济
原则。
• 绩效预算起源于美国胡佛任总统时期，后西方国
家也采用过类似绩效预算形式，但由于一些部门
支出的成本、效益评估难以进行，绩效预算组织
形式并没有得到普遍推广和运用。
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(五)设计规划预算
• 1、设计规划预算步骤
• 反映目标设计、拟定规划和预算编制三者结合的一种预算
组织形式，以此来达到政府预算管理经济节约与讲求效率
的目标。它的编制可分三步骤：
(1)政府机构根据国家现有的各种资源、经济状况和未来政治
经济局势等资料来设计长期目标，并制订达到该目标的各
种可行的计划，然后对这些计划进行评估筛选。在此基础
上排列各种目标和各种计划的优劣顺序。其衡量排列的标
准是在一段较长时间内某项计划所需费用与所产生效益的
比较。
(2)详细计划的编列。根据前一阶段设计的计划，再来预算五
年内某项计划可能产生的效果与所需要的费用成本，并根
据计划进度在五年内对每个年度作恰当的分配安排。
(3)预算的编制。在长期计划设计和详细计划编列的基础上，
编制支出经费预算，并安排筹措所需年度经费的预算，最
后汇编成年度预算。
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2、设计规划预算的特点
• 从上可知，设计规划预算制度是以“设计”为中
心，以“分析’’为手段，以“提高行政事业效
率”为目的，它与以“控制”为中心的传统预算
制度和以“管理”为中心的绩效预算制度是不相
同的。设计规划预算制度虽然具有很多理论上的
优点，但在实施过程中却遇到很多问题，例如某
项行政事业工作所要达到的目标是不易界定的。
效益和成本不易数量化，难以精确表示；同时这
一制度的决策过程也与很多国家行政管理、监察
的机构设立及决策程序不一致。所以这一组织形
式除在少数发达国家短期试行过外，几乎没有真
正实施过。
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(六)零基预算
• 1、什么是零基预算
• 零基预算是指政府在编制预算时以零为起点，不
受以往各年预算的束缚，任何行政部门的支出预
算，都从零开始，重新审定和编制预算内容。
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2、零基预算的特点
• 零基预算的编制程序是：(1)各基层预算的主管
单位要先制订预算需要达到的目标。(2)根据预
定目标，制订若干个替代方案，并通过成本效益
分析，说明其成本、效益、风险程度。(3)从几
个替代方案中排列先后顺序，选出最佳方案，并
说明各替代方案的利弊及执行步骤。 零基预算
与传统预算相比较，其优点是：传统预算是将过
去年度预算延伸于今年，将金额根据过去的支出
数额和物价指数节节提高，并增列新项目，以致
预算逐年膨胀。而零基预算不受过去项目及金额
的限制，对每一项目及金额都系统地进行成本效
益分析，并进行评估，按重要程度拟定各方案的
先后顺序。因此，零基预算有利于节约资金，剔
除不必要的项目和效益不佳的项目。
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(七)多年预算
• 多年预算是指政府在编制年度预算以外再编制不
同形式的其他年度预算或直接改造原来年度预算
而成为多年度预算。即在预算中不仅列出本预算
年度的有关数据，还同时列出上个预算年度和未
来若干预算年度的一系列数据。
• 多年预算的优点在于：(1)有利于现在与过去、
现在与将来的比较，反映发展趋势。(2)有利于
预算的编制机构和审查机构用发展的观点和长期
的观点看问题，而不是仅局限于某一个预算年度，
可以减少因为眼前利益与长远利益的矛盾所导致
的判断与决策的失误。(3)有利于财政基本收支
计划与国民经济的多年计划相衔接。
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三、预算的范围
• 世界各国的国家预算范围呈扩大趋势。预算范围
扩大有两层含义：一是指作为具有法律地位的政
府财政收支基本计划所包括的范围的扩大。二是
指作为一般宏观调节与控制的分析计量手段或工
具，不具法律地位的国家预算范围的扩大。前者
是国家预算口径的扩大，后者则属于国家预算概
念的推广或工作范围的扩大。
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三、预算的范围
• 世界各国国家预算范围的扩大趋势表现在两个方面：第
一，除了编制传统的年度预算外，还编制多年预算，这
属于国家预算在所含时间范围上的扩大。第二，国家预
算众政府行政预算走向综合预算直至国民经济预算。这
种趋势是伴随国家干预经济生活的范围的扩大和程度的
加深以及人们对政府财政收支与国民经济运行的互相关
系的理解的不断深化而发展的。在前苏联和东欧国家中，
其五年综合财政计划就其时间跨度来说，属于多年预算
范围，但就其所含项目内容而言，亦属于综合预算。在
我国也曾有过类似综合财政计划和多年预算。在西方国
家中，从政府行政预算转向国民经济预算的发展趋势更
加明显，反映了从资产阶级古典学派的国家观和财政观
向现代经济的国家干预经济思想的转变，也反映了国民
经济分析理论和技术的发展。
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第三节 预算程序
• 预算程序是指预算从编制、批准、执行、监督和
事后审计的全部的步骤。它起于一个财政年度开
始前，而止于一个财政年度结束之后。预算程序
分预算编制、预算批准、预算执行和预算事后监
督四个阶段。
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一、预算编制
• (一)预算编制的一般情况
• 西方国家的政府预算一般是由行政机关编制的，
由立法机关编制的情况是例外。由行政机关编制
的预算，称为行政预算；由立法机关编制的预算，
称为立法预算。预算的编制工作可以分为草案的
编制和概算的核定两个部分。
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预算草案的具体编制
• 根据主持具体编制工作的机构的不同又可以分为
两种类型：(1)由财政部门主持预算编制工作，
内容包括收入和支出两个部分，由政府部门负责
指导政府各部门编制支出预算草案并审核和协调
这些草案；同时根据各种经济统计资料和预测，
编制收入预算草案。最后综合收入和支出两部分，
形成预算草案，并将其提交给有法定预算提案权
或咨请国会审议权的机构或个人核定。属于这种
类型的国家有英国、联邦德国、意大利和日本等。
(2)由政府特设的预算机关主持预算编制工作，
而财政部门只负责编制收入预算。分开编制的原
因是想通过这种方式来加强预算编制工作，保证
支出和收入预算有更多的合理性和客观性。属于
这种类型的国家有美国和德国等。
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• 编制好的预算草案(概算)的核定也有两种类型：
一是由内阁核定概算，如英国、法国、德国、意
大利、 日本等国；二是由总统核定概算，如美
国。一般国家都由内阁掌握核定权。
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(二)我国预算的编制
1、编制程序
我国预算编制的要求如下：在新的预算年度开始
以前，国务院应当及时向各地、各部下达关于编制下
一年预算草案的指示：省、自治区、直辖市政府应当
按国务院规定的时间，将本级编制的总预算草案报国
务院审核汇总；国务院财政部门应当在每年全国人民
代表大会举行的一个月前，将中央预算草案的主要内
容提交全国人大财政经济委员会进行初步审查；省、
自治区、直辖市，设区的市、 自治州政府财政部门
应当在本级人民代表大会举行一个月前，将本级预算
草案的主要内容提交本级人大会的专门委员会或常委
会的有关工作委员会进行初步审查；县、 自治区、
不设区的市、市辖区政府财政部门应当在本级人民代
表大会举行的一个月前，将本级预算草案主要内容提
交本级人民代表大会的常委会进行初步审查。
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2、国家预算支出和收入指标的测算方法
• （1）基数法
• 所谓基数法是以正常或前几年预算收支实际执行数
为基数，再分析可能影响本预算年度预算收支的各种因
素，以确定各项预算收支的法规为依据，来测算预算收
入和支出数额。例如对预算年度税收收入的测定，可以
根据上年某项税收的执行数为基数，再以预算年度可能
影响该项税收的经济及其他因素对基数进行调整，并以
该项税法的规定为依据测算。预算支出测算也可以在上
年度支出基数上增减来进步。
• 但基数法来测定地方预算支出存在诸多不合理因
素，例如地方原来预算支出的基数越大，相应就可以得
到更多的预算收入，造成多支的能多收，而多收的反而
不能多支的不合理现象。我国近年针对基数法的弊端提
出了确定支出数的一种因素计分法。
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（2）因素法
• A、采用因素计分法的一般步骤如下：
• (1)确定影响地方预算支出的各种主要因素：例
如人口、土地、气候资源、人均国民生产总值或
国民收入、社会事业发展水平以及民族构成等因
素；
• (2)按各项影响因素确定计分标准；
• (3)按归纳出的因素计分法的公式计算各地方预
算支出的基数。采用因素计分法对中央预算与地
方预算之间的收支划分提出了较规范客观的标准；
有利于提高我国财政管理的科学化程度。
49
二、预算批准
• (—)预算批准的一般说明
• 在西方国家中，批准政府预算的权力属于国家立
法机构，即议会。议会制从结构上基本上可以分
为一院制和两院制两种类型。在实行一院制的国
家中，政府预算直接由其批准，属于这种类型的
国家有瑞典、葡萄牙、西班牙、荷兰、希腊、丹
麦等国；在实际两院制的国家中，大部分国家议
会的两院都有批准政府预算的权力。属于这种类
型的国家有：美国、法国、德国、意大利、 日
本和英国等。
50
• 不论是两院制还是一院制，行政机关将总预算草
案提交议会后，议会的全院大会首先对草案进行
一般性的广泛发言，再由各种常设的委员会进行
具体审查。常设委员会一般是预算支出审核委员
会和预算收入审核委员会，也有除上述两种委员
会以外，还设有综合性的预算委员会，负责进行
预算收支的平衡工作。预算支出审核委员会经常
又设若干小组审核委员会，对于各个政府机关的
部门发生预算草案进行初步审核。经过委员会审
核阶段以后，再由全院大会根据审核报告进行审
议表决。
51
(二)我国预算审批
• 全国人民代表大会审查中央和地方预算草案，以
及中央和地方预算执行情况的报告；批准中央预
算和中央预算执行情况的报告；改变或撤销全国
人大常委会关于预算、决算的不适当的决议。
• 全国人大常委会监督中央和地方预算执行；审查
和批准中央预算的调整方案；审查批准中央决算；
撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的关于预
算、决算的行政法规、命令；撤销省、 自治区、
直辖市人民代表大会及其常委会制定的同宪法、
法律和行政法规相抵触的关于预算、决算的地方
性法规和决议。
52
• 我国《预算法》明确规定：全国人民代表大会只
批准中央预算；不批准地方预算。地方各级人民
代表大会只批准本级政府预算，不批准汇总的下
级总预算。这样规定，解决了我国长期存在的同
一级预算要由上级和本级人民代表大会重复审批，
预算审批法律关系不清的问题。
53
三、预算的执行
• (一)预算执行的一般情况
• 政府预算经批准后即进人执行阶段。在财政支出
方面，各部门的支出预算由各主管机关负责执行。
在执行过程中，除财政部门或专职预算机关进行
日常监督外，另由审计机关进行事前、事中审计。
在财政收入方面，收入预算的执行机构为税务机
关和其他有收入的机关，财政部门对其负有监督
的责任。各种财政收入的资金均集中缴人国库，
一切财政支出所需资金均由国库统一支付。政府
一般不再另设办理出纳业务的国库机构，而由中
央银行代理职权。
54
(二)我国预算的执行
• 国家预算执行的组织机构是按照国家行政管理系
统，实行“统一领导，分级管理”的民主集中制
原则。由国家行政领导机关和职能机构组成的。
• 国务院和地方各级人民政府是国家预算的执行机
关；财政部和地方各级财政部门是具体执行机关。
此外，国家还设置和指定专门的管理机关参与国
家预算的执行工作，税务机关主要负责工商税收
征收管理工作；海关总署及其分支机构负责关税
的征收管理以及国家交办的涉及进出口增值税和
其他税收的征管工作；中国人民建设银行负责办
理基本建设的拨款、贷款、结算业务和监督工作；
中国农业银行主要负责国家预算中的农业、林业、
水利、气象事业费以及国家支援农业生产支出的
拨款、贷款、结算业务和监督工作；中国人民银
行办理中央级行政事业经费的限额拨款以及代理
国家金库业务等。
55
四、预算的事后监督
• (一)预算事后监督一般说明
• 预算事后监督是整个预算工作程序的最后一个环
节，其作用是对全年收支预算的执行情况及其结
果进行总结性的检查，从中发觉实际收支数是否
符合通过的预算指标，有无超支短收或违反财政
法令等情况。事后监督的程序是：由各执行机关
在年度终了时编制并提出年度收支情况报告；审
计机关审核后，向国会提出审查报告；该审查报
告经国会批准后即告正式决算成立。正式决算的
成立标志着该预算年度的预算程序结束。
56
(二)我国预算事后监督
• 我国预算事后监督包括预算执行部门的内部审查
和国家审计署进行的审计。预算执行部门的内部
审查主要是结合在财政部门指导、监督决算编制
过程中进行的。决算层层向上汇总，最后由财政
部将各省、自治区、直辖市总决算汇编成地方总
决算，并连同中央一级决算一起汇编成国家决算。
国家决算经国务院全体会议讨论通过后，提交全
国人民代表大会审查批准。应为注意的是，我国
审计机构所处的地位与其他国家不同。我国审计
署隶属于国务院，而不是隶属于全国人民代表大
会。所以审计活动限于国务院会议通过决算以前，
而国外的审计活动一般是在行政机构通过决算以
后。
57
第四节 国家预算管理体制
• 一、国家预算管理体制的概念
• 国家预算管理体制是在中央与地方政府之间，以及
地方各级政府之间划分预算收支的范围和预算管理权
限的一项重要制度。国家预算管理体制是财政管理体
制的一个重要组成部分，也是预算制度的一个组成部
分。
• 国家预算管理体制在国家财政管理体制中占主导地
位。从经济基础角度看，国家预算管理体制以制度的
形式处理中央与地方政府之间的集中与分散的分配关
系；从上层建筑角度看，国家预算管理体制解决中央
与地方政府之间的集权与分权问题。集权与分权问题
是带有普遍性的问题。从历史上看，无论是资本主义
国家还是社会主义国家都曾遇到这个问题。国家预算
管理体制中集权与分权问题，主要是通过在中央与地
方政府之间的收支划分来解决的。因此，在各级政府
之间的收支划分就成为预算管理体制的核心问题。下
面我们将围绕收支划分理论进行论述。
58
二、收支划分的原则
• (一)影响收支划分的因素
• 影响中央政府和地方政府之间的收支划分
因素是：
59
• (1)国家结构。国家的整体与部分、中央政权机
关与地方政权机关之间的相互关系，不仅影响预
算的级次，而且也影响中央与地方政府间的收支
划分。总的来说，联邦制国家的地方权比单一制
国家要大些。
• (2)国体。社会主义国家是以国家权力的行使者
和生产资料公有制的代表者双重身份参与产品的
分配。因此，社会主义国家中央政府集中分配度
要比资本主义国家更高一些。
• (3)经济效率的考虑。在财政四大职能中，中央
政府应当在收入的合理再分配、稳定经济和促进
经济发展方面起主导作用，而地方政府则在资源
的合理配置方面起主导作用。因此，对那些需要
采取全国性行动去实现的项目或政府职能，可以
由中央集权，由中央政府集中分配，例如，国防、
对外援助、教育、公共防疫和保健等。
60
1．巴斯特布尔(F．Bastable)提出了关于划
分中央和地方支出的三原则
• (1)受益原则。凡政府所提供的服务，其受益对
象是全国公民，则支出应属于中央政府的公共支
出；其受益对象是地方居民，则支出应属于地方
政府的公共支出。
• (2)行动原则。凡政府公共服务的实施在行动上
必须统一规划的领域或财政活动，其支出应属于
中央政府的公共支出；凡政府公共活动在实施过
程中必须因地制宜的，其支出应属于地方政府的
公共支出。
• (3)技术原则。政府活动或公共工程，其规模庞
大，需要高技术才能完成的项目，则其支出应归
中央政府的公共支出；否则，应属于地方政府的
公共支出。
61
2．塞利格曼(巳R．A．Seligman)提出关于
划分中央和地方支出的三原则
• (1)效率原则。该原则以征税效率的高低为划分
标准。例如土地税的征收，地方税务工作人员比
较了解具体情况，征收起来比较方便且不易逃税。
因此，西方国家将土地税划为地方税。
• (2)适应原则。该原则以税基广狭为划分标准，
税基广的税种归中央政府，税基狭的税种归地方
政府。
• (3)恰当性原则。该原则以租税负担分配公平为
划分标准。例如，所得税在西方国家就是为了使
全国居民来公平地负担税收而设立的，这种税如
由地方政府来征收，就难以达到上述目标。所以，
所得税应归中央政府，这才符合恰当原则。
62
3．迪尤(J．F．Due)提出关于划分中央和地
方支出的二原则
• (1)效率原则。其原则的内容同赛利格曼的效率
原则相同。
• (2)经济利益原则。该原则以增进经济利益为标
准。认为税收是归中央还是归地方，应该以便于
经济发展、不减少经济效益为标准。例如，货物
税应划归中央，使货物在全国畅通无阻，不至于
妨碍生产力。反之，如归地方政府，则同一货物，
每到一省一地，均要课征一次货物税，则难免增
加成本，提高物价，对于经济发展的影响是极为
不利的。
63
(三)我国收支划分的原则
1．统筹兼顾原则
• 从中国是统一的、民族多、人口多、地域广的国
情出发，全面安排，保证重点，照顾一般。例如，
应让中央预算保证国防、外交和进行重点经济建
设的支出，而地方预算也应有较稳定的收入来保
证其资金需要。
2．财权与事权统一的原则
• 凡一级政权就应建立一级财政，有必要的资金保
证。
3．权责结合、收支挂钩的原则以使各级政权行使
其职能时即收入完成数制约支出数的原则。
64
三、收支划分的形式
• 收支划分的形式是具体规定财政分配额在各级政
府之间的分配比例、分配形式以及与此密切相连
的权责关系。因此，收支划分的形式是预算管理
体制的核心的核心问题。
• 中央财政和地方财政之间的关系涉及到税法制定
权、委任立法权、税款支配权、税收课征权、税
款享用权、税法解释权和立法提案权等7项权力。
在综合实施这七种权力的过程中，世界各国政府
基本采用分税制和政府拨款两种方式。
65
(一)分税制
• 分税制是中央政府和地方政府之间划分税收收入
的一系列制度的总称。具体说来，分税制在不同
的国家又有税源划分法、分成法、附加税法和特
定税收分配法四种形式。
66
1．税源划分法
• 税源划分法是对各种税的不同性质加以划分，使
中央政府与地方政府各有不同的税源。这种方法
优点可以避免重复课税，但缺点是以税源划分的
方法与政府提供的公共服务的种类是不完全对应
的，因此划分中央税和地方税很困难。
2．分成法
• 分成法是把税源属于中央政府的税收给地方政府
一部分，或者把税源属于地方政府的税收给中央
一部分。其优点是无重复征税的弊端，并可以节
约征收费用，避免中央与地方对于税源归属问题
的争执。其缺陷是分成比例应如何确定，往往引
起中央与地方政府的争执，并且不宜推广。
67
3．附加税法
附加税法是指在不同等级的政府之间对于某一个统
一的基础税率再分别加成不同的税率。在实施这
种手段时，高一级的政府首先决定某一个基础税
率，再由地方政府决定附加税率。附加税法虽使
用较普遍，但一定要严格加以控制，否则失控造
成税负过重。
4．特定税收分配法
特定税收分配法是指在同一税源之上各自独立征税。
中央政府与地方政府从国际通行的分税制来看，
依集权和分权的程度划定，大体可分为三种类型：
一是管理权限分散的联邦国家的分税制，如美国、
丹麦、意大利、挪威、瑞典。二是管理权限集中
的单一制国家的分税制，如法国、英国、匈牙利
等。三是发展中国家的联邦预算体制，如巴西、
印度、马来西亚等。
68
(二)各级政府之间的转移支付
• 各级政府之间的转移支付是一种非常重要的财政
手段。政府间的转移支付通常是指上级政府向下
级政府的转移支付，是上级政府将一部分财政收
入以一定的方式拨付下级政府使用。
69
1．政府间转移支付的作用
• 政府间的转移支付是许多国家财政管理体制的重
要内容之一，它的作用在于：
• (1)财政管理体制的基本原则要求事权与财权一
致，各级财政负责与本级政府事权相关的开支，
并有相应的独立收入来源。但采用分税制划分收
入时，只能做到各级政府事权和财权的大体相符，
特别是随着政府对经济干预的加强，许多国家中
央政府集中的财力大于事权，地方政府的财力小
于事权。因此，需要通过中央政府向地方政府的
转移支付来达到政府事权和财权的一致。
70
(2)平衡各地方政府的财力，缩小不同地区的收入
差别，保证各个不同地区的居民能够享受大体相
同的公共服务水平，促使各地区经济平衡发展。
(3)帮助地方政府建设与全国利益有关的重大项
目。地方政府由于受到财力的限制，很难独自进
行重大项目建设，来自中央政府转移支付的资金
则有助于解决地方的困难。同时，从中央政府的
角度来看，则是通过转移支付，吸引了地方财力
与中央财力结合，参与解决全国性的问题。(4)
在政治方面，通过中央政府向地方政府的转移支
付，形成地方政府对中央政府在财政上一定程度
的依赖关系，从而加强中央政府对地方政府的控
制力量，以达到政治上的稳定和有利于推行中央
政府的经济政策。
71
2．政府间转移支付的形式
• 上级政府向下级政府的转移支付是财政资金从上
向下的流动，主要采取补助拨款的方式。其具体
形式有三种：
• (1)有条件的拨款。有条件的拨款是指附带条件
的拨款。当上级政府把款项拨给下级政府时，专
门指出该拨款用途和使用要求。有条件拨款可细
分为配套拨款和非配套拨款两种形式。(2)分类
拨款。分类拨款是上级拨款政府对于接受拨款的
下级政府规定拨款的使用方向，但不具体指明下
级政府应该使用款项的具体用途及细目。(3)无
条件拨款。无条件拨款是上级拨款政府对于下级
政府不限定拨款使用范围与要求的财政性拨款。
72
(三)我国分税制预算体制的内容
• 我国进行分税制预算体制改革，必须结合中国的
国情。但是，既然是改革，就应该在某种程度上
有突破或进展，而长期以来采用“基数法”来核
定收支基数尤其是支出基数的办法，在各地区之
间造成矛盾较多。因此，基于这一考虑，分税制
方案设计采用了“微调”办法，即以“基数”为
主，“因素”为辅。
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1．指导思想
• (1)保留“基数”成份，增加“因素”内容。(2)
区域间相互调剂，中央不另外拿钱。(3)压缩财
力统一标准、区域调整参照因素。(4)调富济贫
保吃饭。
74
2．具体内容
• (1)中央与地方事权和支出划分。根据现在中央
政府与地方政府事权的划分，中央财政主要承担
国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费、
调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调
控所必需的支出以及由中央直接管理的事业发展
支出。具体包括：国防费，武警经费，外交和援
外支出，中央级行政管理费，中央统管的基本建
设投资，中央直属企业的技术改造和新产品试制
费，地质勘探费，由中央财政安排的支农支出，
由中央负担的国内外债务的还本付息支出，以及
中央本级负担的公检法支出和文化、教育、卫生、
科学等各项事业费支出。
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• 地方财政主要承担地区政权机关运转所需支出以
及本地区经济、事业发展所需支出。具体包括：
地方行政管理费，公检法支出，部分武警经费，
民兵事业费，地方统筹的基本建设投资，地方企
业的技术改造和新产品试制经费，支农经费，城
市维护和建设费，地方文化、教育、卫生等各项
事业费，价格补贴支出以及其他支出。
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(2)中央与地方收入的划分。
• 根据事权与财权相结合的原则，按税种划分中央
与地方的收入。将维护国家权益、实施宏观调控
所必需的税种划为中央税；将同经济发展直接相
关的主要税种划为中央与地方共享税；将适合地
方征管的税种划为地方税，并充实地方税税种，
增加地方收入。
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中央固定收入包括：
• 关税，海关代征消费税和增值税，消费税，中央
企业所得税，地方银行和外资银行及非银行金融
企业所税，铁道部门，各银行总行、各保险总公
司等集中缴纳的收入(包括营业税、所得税、利
润和城市维护建设税)，中央企业上缴利润等。
外贸企业出口退税除1993年地方已负担20％部分
列入地方上缴中央基数外，以后发生的出口退税
全部由中央财政负担。
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地方固定收入包括：
• 营业税，地方企业所得税，地方企业上缴利润，
个人所得税，城镇土地使用税，固定资产投资方
向调节税，城市维护建设税，房产税，车船使用
税，印花税，屠宰税，农业税，农业特产税，耕
地占用税，契税，遗产和赠予税，土地增值税，
国有土地有偿使用收人等。
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中央与地方共享收入包括：
• 增值税，资源税，证券交易税。增值税中央分享
75％，地方分享25％。资源税按不同的资源品种
划分，大部分资源税作为地方收入，海洋石油资
源税作为中央收入，证券交易税，中央与地方各
分享50％。
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复习思考题
• 一、什么是国家预算?它具有哪些职能?
二、什么是国家预算制度?
• 三、何为分税制?政府间转移支付具有什么作用?
81
