2003年第 4期
(第 5卷第 4期 )
辽 宁 行 政 学 院 学 报
Journal of Liaoning Administration College
NO．4，2003
(Vo1．5．NO．4)
公 共行政
公共行政决策的本质及行动
孙 庆 国
(辽宁 行政 学院 ，辽 宁 沈 阳 l10161)
[摘 要] 克服不正确的偏好 。是 决策 中需要解决的重点问题；公众是公共行政 决策的主体；政府怎样与公众一起做 决策。
[关蟹词] 公共行政决策；本质；程序
[中图分类号]D630．1 [文献标识码]A [文章编号]1008~4053(2003)O4一ooOs．_o2
一
、公共行政决策本质再认识
决策是决策主体为实现一定 的 目标 ，在多个可能的行动
方案中选取一个符合 自己偏 好的行动方案 的过程。当决 策
是由一个群体作出时 ，决策主体 是这个群体 ．群体 的领导只
是这次决策的组织者。公共行政决策的决策主体是群体 ．但
不 是领 导 班子 。
决策 目标是决策主体 进行决策 的出发点 。决策 目标 可
分为“私人”(公 民、法人和 其他组织)目标 和公共 目标 ，涉及
公共 目标 的决策称为公共决策。决 策主体在进行决策时．都
按 自己的喜好去决策 。如何克服不正确 的偏好 ，是决策中需
要解决的重点问题 。
公共行政决策是决策主体为了公共利 益．制定各种可供
选择的方案并决定采取 某种方案 的过 程。公共行政决 策是
公共行政管理的核心．公共行政管理的现代化需要公共行政
决策的民主化和科 学化。而公共行政 的民主化和科学化的
问题实际上是公共行政决策的体制和机制问题。
我国的公共行政决策体制是 以中国共 产党的决策 为主
导的决策体制(如图所示)。
l权力机关的决策I—l政府机关的决策I l党的决策l
我国公共行政决策的主体名义上是政府 ，实质上必须有
人 民代表大会的参与和党的领导 。公共行政决策的好坏 ，关
键在于党领导的好坏。要实现公共行政的 民主化和科学化 ，
必须改善和加强党的领导 。
当然．中国共产党的宗 旨和人民代表 大会的宗 旨与行政
管理的宗旨是统 一的 ，即全心全 意为人 民服务 ，这是公共 行
政 决策 的 根本 目标 。
在确定公共行政决策的 目标时 ，一定要注意公共行政决
策 目标的三个层次 ：(1)直接 目标 ．即解 决公共问题 (与人民
群众利益相关的事情)；(2)间接 目标 ．即执行决策 ，完成党 、
人大 、上级政府下达的各项指 令；(3)根本 目标 ．即维护持久
的制度 和稳定的环境 ，实现为人民服务的宗 旨。
[收稿日期3zoo3一O6一z0
[作者简介]孙庆国(197O一)，男 ，辽宁行政学院行政管理系讲师，副主任。
以上三个层次的 目标在公 共行政 中是缺 一不 可的。只
有实现 了直接 目标．才不会“出乱子”；只有实现 了间接 目标 ，
才不会“丢乌纱帽”；只有实现了根本 目标 ，政府 才会 有好的
声誉 。应该承认 ，这三个 目标大多时候 是统一的 。但有时会
出现不一致的情况．这需要决策者要 做认真的分析 ，是上级
的指示有问题 ，还是群众不理解决策方案。如果是群众 不理
解 ，那就需要政府做更多 的引导工作；如果是上级指示 的问
题 ，那么就要处 理好原则性与 灵活性 相协 调的问题 。但是．
无论如何都要认识到人民群众是公共行政的根本主体 。
既然公众是公 共行政决 策的主体 ．那 么 涉及公共 利益
的问题上，政府应 该做 什么 ．应 该怎样 做．公众有 权进行决
定。公共行政决 策应避免公众的缺位现象 ．政府应 与公众合
作。在政府与公众构成 的决 策群体 中 ，政府处 于优势地位 ．
因此协调好政府与公众之间的关系非常必要。如图所示 ；
公众 政府
⑩ 一． ⑩
⑩ 一． ⑥
从经济学的角度 ，政府 与公众之间存在着一 种交换 ，即
公众通过纳税来换取政府的服务 ，而政府通过为公众提供服
务来获取“自身存在”和“征税 的合法性 ，这一点正在逐渐被
公众和政府所认同。从心理学的角度．公众服从决策是政府
最需要 的。那么政府应该提供什么给公众 ．公众才会表现 出
服从呢?当然应该是公众最需要的。
那么．公众 最需 要 什 么呢?“服 从决 策 能不 能获 得 好
处 ! 这种好处是一种预期收入 ，它需要公众投入 ．需要 公众
冒险 。要想让公众心甘情愿地冒险 ，必须让公众 理懈决策方
案。通过让他们参 与，给他们 民主，使他们理解 ．而不是简单
的 说教 。
明确了政府与公众都是决策主体之后 ．就要研究政府怎
样与公众一起做决策。
S
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2003年 7月
第 5卷第 4期
孙庆国：公共行政决策的本质及行动 Ja1．2003
Vol_5．NO．4
二、公共行政决策程序再设计
1．公 共 问题 的 的公 共 关注
做正确的事是 正确地做事 的前提 。确立公共行政决 策
所要解决的公共问题是公共行 政决策 的前提 和基础。公共
问题需要政府与公众共同关注。不然 ．好事也会办砸 !这样
的案例已经屡见不鲜。所以需要注意两个问题 ：
(1)分享信息 ．解决信息不对称 ．增强公共行政决策群体
的凝 聚力 ，提高决策质量
偏好是做决策时不可 回避的客观现实 。有 的政府喜欢
冒险 ．有的政府重视稳定 ．有的政府注重中庸之道 ．不同偏好
的政府做出的决策会 大相径庭 ；有些公众理解 政府．有些 公
众不理解政府 ．有些 群众认为 发展经 济重 要．而有些群众认
为维护公共秩序重要⋯⋯不 同偏 好的公众对政府决策 的态
度会截然不同。
政 府与 公 众 的价值 取 向从 根本 上 说 是 一致 的 ．其 不 同 的
偏好主要是由于信息不对称造成的。对 于政府而言．经常面
临信息不准、不全 的问题 。对 于公众 而言．经 常面临相关法
规 、政策不知晓 。据 调查 ．在我 国．8O 的社 会信息资源掌握
在政府部 门手中．政府是最 主要的信息生产者 、使 用者和发
布者 。作为一种重要的国家资源．政府信息是用纳税人 的钱
生产、搜集和加工 的，具有 全社 会所有的公共属性 。这就要
求政府对可以公开的政府信息及时开放．使其在尽可能大的
范围内供人们 利用。然 而．长期以来 ．我国 的政府信息一 直
处于封闭、闲置或半封闭 、半闲置状态 。当然 ，人们似乎 已经
习惯这样的现象；公 民的人事档案 ．公 民本人无权 调阅；许多
涉及公众利益 的规 范性文 件．被政府 部 门作为内部 规定对
待；公民、法人和其他组织在许 多情 况下不知道应 当遵守何
种规则，而这些规 则确实存在 ．并 由政府部 门内部掌握。有
资料显示．目前我国的政府信息资源只有 2O％是公开的。由
于政府没有及时或 准确公 开信息 ．导致公众 对政府决 策 目
标、决策方案 的优缺点不知道 ，从而不服从决策 ．而政府 害怕
决策方案不能通过．又不敢公开相关信息．不敢让公众参与．
最终 形成 恶性 循 环 。
因此，应制定相应 的制度 和法律 ．使信 息披露规范化 、法
制化 (如《政务 信息公 开法 》、公示 制)；同 时．制定相应 的制
度 ．为民意表达提供保障。
(2)启 动 GDSS(Group Decision Support system)
为使整个决策过程更加民主．使 每个代表能够更加真实
地 、全 面地 表 达 自己 的想 法 ．应 启 动 GDSS。GDSS是 一 个基
于计算机的交互式系统 ．它使参与决策的多人作 为一个群体
在一起工作 ．支持群体决策过程的信 息系统 。它 能辅助决策
群体完成通信规划 、方案 生成 、问题求解 、专题讨论 、协商谈
判 、冲突解决、系统分析 等任务。GDSS可 以增加参 与性 、营
造开放的、相互合作的会议气氛 、减少人际间的矛盾 、使参加
会议 的组织中的低层管理 者的意见和高层管理者 的意见一
样被予以考虑．可以大大提高决策的质量 。决策室是最常见
也是最基本的 GDSS形式 ，在这 种决策环境下 。决策者 同处
6
一 室，每个决策者有一 台计算机或终 端．可各 自利用 自己计
算机或终端上的系统进行决策，GDSS组织者协调并综合各
决策者的意见．得到群体决策结 果。会议室中有一个大型的
公共屏幕 ．可 以显示相关的公共数据和各个决策者 的分析过
程 、结论和评论 ，供与会者讨 论。这种方 式允许 决策 者面对
面交 流 ，可 以迅 速 得 到 GDSS结 果 。
2．产 生并 归纳 解 决公 共 问题 的 策略 ’
认 识 一个 公共 问题并 不 是太 困难 的事 ，尤其 是 公 共 问题
总是与自己生活有较大 的关 系时．加上社会 的普遍关注．再
加上它对社会生活发生影响情绪的传统 ．普通公民也有能力
意识到已经成为的公共问题。然而 ．要 找到一种对这问题 的
处 置办 法 ．却 不 是一 般 大众 的 能 力所 能 及 的 。所 以提 出各 种
方案并将它们归类评判是决策专家们份内的事。
因此应启动决策 咨询 系统 。启动决策咨询系统可 采用
头脑风暴法 、名义小组 法、德 尔斐法及 GDSS等方法 。需要
指出的是应制定相应的制度使专家参与规范化 ．如专家咨询
制度、决策论证制度。美国 1972年通过的《联邦顾问委 员会
法 》就值得我们借鉴。
3．在相互匹敌 的方案中选择方案
哪一个解决 问题的方案成为决策主体 的首选．取决于各
个方案的优劣 ．更取决于决策主体 的偏爱。公共行政决策 的
拍板者在选择决策方案时一定要注意 ：
(1)最优的并不一定是最好 的．即能给 自己带来 最大物
质利益的选择对象不一 定是最好 的。“囚徒 困境”能更好地
说明这个道理。所以在选择决策方案时应考虑公众的意见。
(2)举行公共行政决策听证会
政府在公共决策时举行听证会 ，其实是“双赢”之举。一
方面 ．政府决策部 门可 以通过 听证会 制度吸纳 民意．以尊重
民意的姿态显示决策 的民主性来 赢得 公共政策的正 当性进
而赢得公众的支持 及服从；另一方面 ．听证会制度可 以通过
集思广益弥补政府在公共决策方 面的知识缺 陷．为政府的公
共决策提供智力、知识支持 。
“有限政府”是现代法治国家的重要标志之一 ．“有限”既
指权力的有限性 ．同时也指政府所 掌握 的知识的有限性．而
政府知识的有限性又决定 了政府理性 的有 限性 。从这个意
义上讲 ．政府不可能是万能的。公共政策 属于公共事务领域
的“游戏规则”．这种“游 戏规则”的制定其实是通 过互动 、协
商 、交涉 、谈判等博弈过程来完成的。实践证 明，举行听证会
可以通过吸纳 民间智力 、知识资源弥补政府公共决策过程的
“过程”信息．有助于政府部 门制定 出 民主性、合理性和 可行
性兼容的公共政策 。
但是，我们的听证会制度还有 待于从根本上完善 ，听证
会最初方案 的制订者们和听证会 的组织者们，还需要以更认
真 、更严肃的态度来对待听证会，应更早地制定方案 ．更早地
举 行 听证 会 。更 多 地 听取 来 自不 同方 面不 同阶 层 的 意见 和 呼
声，然后 ．留出足够 的时间．补 充、修 改、完善 最后 的方案 ，切
切实实的发挥听证会应该发挥的作用。◇ [责任编辑 ：文哲]
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