山东农业大学硕士学位论文农民工社会保障制度建设问题研究姓名：于静申请学位级别：硕士专业：@指导教师：岳书铭2010-12-12
山东农业大学硕士专业学位论文 中文摘要 伴随着中国的改革开放，农村的大量剩余劳动力纷纷涌入城市，他们用自己的辛勤汗水为城市的发展和现代化建设做出了巨大的贡献，他们已成为我国产业工人的重要组成部分和现代化建设的重要力量，是国家经济改革政策的直接受益者，同时也是国家经济发展尤其是城市经济发展的直接贡献者。国家统计局农村司发布的2009年农民工监测调查报告显示，2009年我国农民工总量达22978万人；其中，外出农民工14533万人，其中新生代农民工大约有1亿。他们已成为一个规模巨大、不容忽视的社会群体。 然而，由于农民工身份的特殊性以及自身的高流动性，他们长期被排斥在社会保障制度之外。目前农民工的社会保障发展现状令人堪忧。只有很小部分农民工有一至两项非均衡的、水平低的社会保障，而且还不是完全意义上的社会保障，其中社会保险各险种的参保率更低。这不仅不利于维护农民工的基本权益，也不利于社会和谐和工业化、城镇化进程的健康发展，若不及时调整解决，会影响社会的和谐稳定。因此，建立健全农民工的社会保障制度，不仅是解决“三农”问题、促进经济社会可持续发展的需要，也是维护农民工权益、巩固中国共产党执政基础、深入贯彻落实科学发展观和构建和谐社会的政治任务，更是实现我国社会保障制度改革目标的必然要求。 本文共分成五个部分。 第一部分是引言，介绍了选题的背景和意义，并对国内外的研究动态及本文的研究思路和方法路线进行了简要论述，明确了研究的目的及方向。对农民工、社会保障及社会保障制度等有关概念进行了初步界定。 I
农民工社会保障制度建设问题研究 第二部分阐述了农民工社会保障制度相关的理论基础:农民工产生原因的经济学分析和社会保障制度的理论基础。 第三部分说明了当前农民工社会保障权益缺失的现状，并从体制、思想观念和认识上存在误区以及相关立法不健全等方面对农民工社会保障缺失的原因进行了分析。 第四部分从实证出发,通对一些地方正在试行的适合农民工特点的社会保障模式:完全城镇模式、农村模式、综合保险模式及差异城镇模式分别进行了分析与评价，并且从四个方面列举了国外相关社会保障的经验对建立健全农民工社会保障制度的借鉴和启示。 第五部分对建立农民工的社会保障制度的建立健全提出了建议和对策。从农民工社会保障制度设计应坚持的基本原则即坚持公平与效率原则和坚持着眼整体，分类建立，区别对待的原则出发，从建立分类分层的农民工社会保险制度、与当地经济发展相适宜的工资增长制度、建立保障和促进农民工就业的制度、建立农民工居住保障制度、继续推进户籍改革以及加强针对农民工各项权益的立法工作等六个方面提出了建立和完善农民工社会保障制度的一些对策和建议。 关键词：社会保障 农民工 制度建设 II
山东农业大学硕士专业学位论文 Abstract With China's reform and opening up, a large number of rural workers have been pouring into the city. They have made tremendous contributions to urban development and modernization by their own hard work and sweat, and they have become an important component of industrial workers and modernization. They are not only an important force in the country and the direct beneficiaries of economic reform policies, but also the country's economic development, especially the direct contributor to urban economic development. National Bureau of Statistics released the 2009 Rural Division monitoring survey of rural workers, rural workers in China in 2009 reached a total of 22,978 people; of which 14 533 million rural workers, and the new generation rural workers’ numbers are about 1 billion. They have become a huge, social groups which can not be ignored. However, due to the special status of rural workers and their high mobility, they have long been excluded from the social security system..The current development of the social security of rural workers’ situation is worrying. Only a small part of the rural workers are one or two non-balanced, low levels of social is not the full sense of the social security, and social insurance of all types of insurance rates are lower. This is not conducive to safeguarding the basic rights of rural workers, and this is not conducive to social harmony and industrialization, urbanization and healthy development. If we do not resolve these problems timely, they will affect the social harmony and stability. Therefore, establishing a sound social security system for rural workers, is the needs of solving the " agriculture, countryside and farmers " problems, and the needs of promoting sustainable economic and social development .It is also the political task of maintaining rights and interests of rural workers and consolidating the III
农民工社会保障制度建设问题研究 basis of the Communist Party of China, implementing the scientific development concept and building a harmonious, and is a necessary requirement of target the social security reform in China. This text divides five parts altogether. The first part of the text makes a brief introduction of the background and influence of title-choosing. It rememorizes the background when rural workers appeal and makes a summary of it，and it makes a preliminary definition of some relative conceptions such as rural workers, social security and social insurance system. The second part introduces the basic theories of the social security for rural workers: rural workers cause analysis of economic and the theoretical foundation of social security system. The third part describes the current lack of social security rights of rural workers, and from the system, ideas and knowledge of relevant legislation on the existence of errors and incomplete aspects of social security for rural workers to analyze the reasons. The fourth part of a testament, from start to some places in the making of the social security model for rural workers: complete urban model, the rural pattern, comprehensive insurance model and the differences from urban model. It from four aspects related to social security enumerated the overseas experience of establishing and perfecting social security system of rural workers reference and enlightenment. The fifth part makes suggestions and countermeasures to the building of the social security system for rural workers. It adheres to the principles of fairness and efficiency, and adheres to the overall look, classification established differential treatment principle, from the establishment of a classified system of social security of rural workers with local economic development, appropriate wage increase system, establish security and promote system of employment of rural workers, the establishment of living security IV
山东农业大学硕士专业学位论文 system for rural workers, continue to promote the household registration reform and the strengthening of the rights and interests of rural workers for the legislation proposed the establishment of six aspects for rural workers. Then it improves the specific suggestions of the social security system for rural workers. Key words: Social security Rural workers System construction V
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山东农业大学硕士专业学位论文 1 引言 选题的背景、目的和意义 农民工是我国改革开放和工业化、城镇化进程中涌现的一支新型劳动大军，他们的户籍仍在农村，主要从事非农产业，有的在农闲季节外出务工、亦工亦农，流动性强，有的长期在城市就业，已成为我国产业工人的重要组成部分和现代化建设的重要力量，他们是国家经济改革政策的直接受益者，同时也是国家经济发展尤其是城市经济发展的直接贡献者。国家统计局农村司发布的2009年农民工监测调查报告显示，2009年我国农民工总量达22978万人；其中，外出农民工14533万人，其中新生代农民工大约有1亿。农民工事实上已经成为一个不容忽略的规模巨大的特殊社会群体，并必然导致相应的社会后果与政治后果。由于历史上传统的二元社会制度，农民工缺乏必要的社会保障制度，在社会转型时期他们形成了一个新的边缘群体、弱势群体。因为融入主流社会生活和希望得到相应的社会保护正在成为越来越多的农民工的共同追求，农民工将不可避免地对中国现行的社会保障政策与户籍政策等产生巨大的冲击。 农民工作为城市的“边缘人”，享受的社会保障程度很低。农民工的社会保障问题实际上是在农村富余劳动力向城市转移过程中，如何实现从传统的土地保障向现代社会保障制度转换的问题。这个问题解决得好，会加快城市化、工业化的进程，推动中国社会从城乡分割走向城乡协调发展。妥善解决农民工急需的社会保障问题，不仅是实现小康社会与和谐社会目标、解决“三农”问题，促进经济社会可持续发展的需要，也是维护农民工权益，巩固执政基础和构建和谐社会的政治任务。因此，研究农民工的社会保障问题既具有重要的现实意义，更具有重要的战略意义。 近年来，党中央、国务院高度重视农民工的社会保障问题。2006年3月5日，温家宝总理在政府工作报告中明确指出要“研究适合农民工特点的社会保障办法”。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》明确提出要“认真解决进城务工人员社会保障问题”；《国务院关于进一步加强就业再就业工作的通知》(2005年11月)指出要“积极 1
农民工社会保障制度建设问题研究 创造条件为进城务工农村劳动者提供必要的社会保障”；《国务院关于解决农民工问题的若干意见》(2006年1月)强调要“积极稳妥地解决农民工社会保障问题”；国务院农民工工作联席会议2007年工作要点中指出要“针对农民工特点完善社会保障制度，积极稳妥地解决农民工突出的工伤、大病等社会保障问题”；国务院办公厅关于切实做好当前农民工工作的通知(2007年11月)指出“按照国家政策认真做好返乡农民工的社会保障和公共服务”；《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出加快建立适应农民工特点的社会保障制度；2010年中央一号文件《关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》明确要求，采取有针对性的措施，着力解决新生代农民工问题。因此，对农民工的社会保障问题的研究，以及逐步建立行之有效、运转协调、有可持续力的农民工社会保障制度，意义十分重大。 综上，在现阶段，农民工队伍规模庞大、身份特殊、地位尴尬、流动性强、未来发展的不确定性明显，是必须给予高度重视和关注的社会群体。尽管如今农民工社会保障问题已经引起了社会各界的广泛重视，在学术界，专家学者对我国农民工社会保障问题进行了许多研究，对农民工的工伤、医疗、养老保险等问题提出了不少见解，中央和各地方对农民工社会保障也有一些规定。但是，总的来看，由于我国的具体国情及农民工这一特殊群体的特点，对建立农民工社会保障制度的研究仍不够深入，并没有形成统一的认识和完善的政策建议。这表明农民工社会保障问题解决将是一个兼有迫切性和长期性的过程。有鉴于此，笔者以“农民工社会保障制度建设问题研究”作为论文选题，以对现有社会保障制度作深一步的探讨。运用所学的相关理论知识，通过对学者们关于农民工社会保障问题研究成果的收集、汇总和梳理，结合中央最新的政策精神以及实践发展动态，对我国农民工社会保障进行深入系统的研究，探索性的提出解决农民工社会保障问题的对策建议，以期为农民工社会保障领域的进一步研究和社会保障制度的建立与健全提供理论上的一点参考。 相关概念界定 社会保障与社会保障制度 2
山东农业大学硕士专业学位论文 社会保障的起源 “社会保障”一词源于英文的“social security”，其首次公开使用是在1935年美国的《社会保障法》中，是针对当时的社会安全问题而言的。1938年新西兰政府又通过了一项法案，加入了社会救济的内容，从而形成了现代意义的社会保障概念。国际劳工组织于1944年在美国费城召开的第26届国际劳工大会上，发表了著名的《费城宣言》，提出了扩大社会保障的措施。从此，社会保障这个概念逐渐被广泛使用。现在，遍及世界各大洲的所有发达国家和大多数发展中国家，几乎都已建立起实施范①围大小不一和包含项目多少不等的社会保障制度。 中国的社会保障制度始建于20世纪50年代，政务院于1951年制定和实施的《中华人民共和国劳动保险条例》标志着社会保险制度在中国的确立。我国在1982年“第七个五年计划”中提出了“逐步建立有中国特色社会主义社会保障制度”，1985年9月通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第七个五年计划的建议》，是我国使用“社会保障”一词的第一个正式文件。时至今日，社会保障问题随着市场经济的发展已引起越来越多的关注，我国的社会保障事业也正在不断发展并取得新的成就。2001年《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》中明确提出“在‘十五’期间建成我国的社会保障体系”。1993年党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中明确划定了社会保障的范围，即社会保障体系包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助、个人储蓄积累保障。这个界定沿用至今，但目前我国学术界对这个界定也存在较大的争议。 社会保障的基本特征 社会保障基本特征有:①国家是社会保障的责任主体，社会保障需由国家或政府统一管理；②政府财政、单位(或者企业)和个人三部分是社会保障基金的来源；③社会保障是一种由国家强制在全社会(全国)范围内实行的保障制度；④社会保障是国民收入分配与再分配的一种形式；⑤为社会成员的基本生活权利提供安全保障，以确保其不因特定事件的发生而陷入生存困境是社会保障的目标。 ①史探径.世界社会保障立法的起源和发展[J].外国法译评，1999，(2):42-53 3
农民工社会保障制度建设问题研究 社会保障制度 社会保障制度是以国家或政府为主体，依据法律规定，以再分配为手段，对社会成员的基本生活予以保障而达到社会安定目标的一种正式的制度安排。这一制度源于19世纪末叶欧洲工业社会，经过100多年的历史发展，己经推行到世界160多个国家和地区，成为带有国际性的一项制度，成为各国政府治国安邦的一项基本手段。这一制度涉及到国家的权力与义务问题，它是工业化的产物，所以又称它为现代社会保障制度。在狭义的意义上，社会保障制度仅指社会保险中的退休金制度，这是一种约定俗成的用法，西方学者在谈社会保障制度改革时，多是指退休金制度的改革。广义的社会保障制度主要内容包括社会保险和社会救济以及社会福利制度。它具有普遍性、强制性、互助性和社会性等特点，是维护社会稳定与发展的“安全网”和“减震器”。 笔者认为应从广泛意义上使用社会保障制度这个概念，将社会保障制度界定为:国家通过立法，以再分配为手段，对公民由于年老、疾病、伤残、失业等原因生活发生困难时给予物质帮助，保障其基本生活的制度。主要内容包括社会保险、社会救济、社会优抚、社会福利和其他保障，其中，社会保险是社会保障的核心内容。其包括的内容如下图: 社会保障 社会优抚 社会救济 社会保险 社会福利 其他保障 工伤保险 养老保险 医疗保险 生育保险 失业保险 社会保险是指国家通过立法，多渠道筹集资金，以劳动者为保障对象，以劳动者的年老、失业、疾病、生育、伤残、死亡等特殊事件为保障内容 4
山东农业大学硕士专业学位论文 的一项社会保障制度，强调受保障者权利与义务相结合，采取的是受益者与雇用单位等共同供款和强制实施的方式，目的是保障基本生活、解除劳动者的后顾之忧，维护社会的安定，具有补偿收入减少的性质。社会保险的资金来源主要是用人单位和劳动者本人，政府给予资助并承担最终责任。社会保险实行的是权利和义务相对应原则，劳动者只有履行了缴费义务，才能获得相应的收入补偿权利。 社会救济是指国家和社会依照法定的程序和标准对因各种原因无法维持最低生活水平的公民给予无偿救助的一项社会保障制度，它是以保障最低生活水平为目标的。依据救助的实际内容可分为生活救助、医疗救助、住房救助、教育救助、法律救助等。 社会福利是指政府为全体社会成员创建的，国家和社会通过举办各种福利事业而采取各种福利措施，为社会成员提供各种社会性津贴、公共基础设施和社会服务并不断改善生活状况、提高生活质量的物质和文化环境的一种社会保障制度。不断增进国民整体福利水平，提供的是社会保险和社会救助之外的各种福利事业和公共服务，侧重于满足社会成员较高水平或较高关注的社会保障需求。社会福利包括的内容十分广泛，不仅包括生活、教育、医疗方面的福利待遇，而且包括交通、文娱、体育、欣赏等方面的待遇。 社会优抚是指政府对军人等从事特殊工作的人员及其家属予以优待、抚恤和妥善安置。 农民工 “农民工”是一个宽泛的概念，农民工自身构成非常复杂，包括在城镇就业不同年龄阶段、不同职业类别、不同就业方式、不同发展归属的各类没有城镇户口的农村人口。界定农民工的概念是我们研究问题的基础和起点，如果不能将农民工的概念作准确的界定，就不能准确的概括农民工的范围，农民工社会保障制度的建立健全也将无从谈起。 农民工的含义 农民工是我国制度变迁与社会转型期间出现的特殊群体，特指具有农 5
农民工社会保障制度建设问题研究 ①村户口身份却在城镇务工经商的劳动者。“这一群体，是由20世纪80年代初以来不断涌现的农村剩余劳动力向城镇移而形成的一个特殊的群体，他们户口仍在农村，承包土地，享有一定程度的村集体权利，履行一定的村集体义务，但他们的主要收入来源已是非农业收入。相对于务农者而言，他们是非农就业者，相对于有城镇户口的城镇居民而言，他们又是农村人，②很多专家称这一群体为于城乡之间的非农非城的“边缘群体”。具体而言，农民工指己经完全脱离或基本脱离传统的第一产业的生产经营活动，进入城市从事第二、第三产业，但未放弃农村土地承包经营权，保留农村户籍的一类人群。根据这个定义表达，我们可以从以下四个层面去认识和界定农民工。一是从户籍身份上说，仍然是农民，但己经不是原来意义上的农民，不再是专门务农的劳动者，也不是固定在农村的居民，他们进城务工，但其身份归属依旧是农民，大部分城里人仍然把他们视为农民。二是从职业身份上说，他们从事的是非农职业，包括从事各类工商服务业，相对于从事传统农业的劳动者来说是“工人”(当然这个工人的外延有所扩大)，他们目前是建筑、采掘、纺织和一般服务业的劳动者主体，他们的主要收入也来自非农活动，他们实际上已经是产业工人重要组成部分。三是从劳动关系上说，他们可能是被国有或集体单位、个体户、私营企业主或外企老板所雇佣，也可能不被他人所雇佣，而是从事个体经营或者自谋职业。四是从地域上说，他们来自农村，是来自农村的离乡工人。广义的农民工包括“离土不离乡”、受雇于乡镇企业的在乡农民工和“离土又离乡”、受雇于城市企事业单位的外出农民工两类，通常人们所说的农民工是狭义上的，指“离土又离乡”的外出进城农民工。据国家统计局农村司发布的《2009年农民工监测调查报告》显示，截至2009年底，我国农民工总量达22978万人，其中，外出农民工14533万人。本文研究范围仅指外出进城农民工。在权益保障上，社会没有为他们提供相应的社会保障制度，法律不能有效地为他们提供必要的权益保障，他们的很多权益被漠视，可以说他们几乎没有得到社会改革的利益，却承担了社会转型的成本。 农民工产生的原因 ①郑功成.农民工的权益与社会保降制度.中国党政干部论坛，2002，(8)，22-24 ②张启春.谈谈进城务工人员的社会保障问题[J].社会保障制度，2003(8) 6
山东农业大学硕士专业学位论文 我国城市农民工人产生的原因，经济学、社会学和人口学等学科都有过许多的实证调查和理论探讨。最普遍的一个解释就是认为我国农村存在大量的剩余劳动力，于是不得不到外部社会寻找就业机会和出路，这是符合经济理性原则的(蔡昉，2000)。对此，孙立平(2001)认为，不能仅仅从“劳动力剩余”的角度来解释目前我国这样大规模的“民工潮”，并指出，“农村中大量剩余劳动力的存在而造成的普遍贫困化”才是真正的原因。侯风云(2004)则进一步从相对贫困的角度解释城市农民工人的产生，认为在市场经济条件下，只要务农收入远远低于务工收入，农业劳动力就会表现为“剩余”。王春光(2002)认为，不同阶段有不同的社会经济情况，导致农民外出的原因也在变化，上面几种解释可能更适合于对初期农民外出行为的解释，“新生代农村流动人口”的迁移动机更多的是希望享受到城市文明。由于中国城乡二元社会格局的结构性约束，才产生并形成了一个独特的处于工人和农民之间的矛盾的社会群体—中国城市农民工人。“城市农民工人”现象的出现，本来只能说是应急性的权宜之计，但却逐渐演变成为一种制度性的安排(陆学艺，2003)。以上的研究结论从不同角度解释了农民工人的产生。 农民工性质和最终走向 城市农民工人的职业是工人，身份是农民。他们到底是属于哪个群体?从以往的研究和政策规定来看，基本上是把城市农民工人作为农民对待的。有学者认为，农民工仍然是农民(杨立雄，2003)。这是从现有体制出发，以传统的身份作为判断标准而得出的结论。应该说，农民工从农民阶层分化出来后，产生了许多不同于农民阶层的特征。从职业来看，农民工人从事的工作与工人一样；从收入形式看，农民工人的收入与工人相同，以工资收入为主，从工作场所来看，农民工人的工作场所与工人更为接近，因此，可以将农民工人视为新的产业工人(张富良，2003)。朱力(2003)进一步提出:从生活方式上看，城市农民工人的工作节奏与生活节奏无疑是属于城市的；从社会心态看，城市农民工人受到城市文明的影响，考虑问题的角度发生变化，大部分人在心理上产生设法摆脱农民身份的冲动。在陆学艺(2002)主持撰写的《当代中国社会阶层报告》中，将农民工归为产业工人的一个“相对独立”的群体。 7
农民工社会保障制度建设问题研究 对于城市农民工人的最终走向，存在两种截然不同的判断:一种是认为农民进城是暂时的、阶段性的，回乡是必然的、长期性的、归宿性的、最后的选择，农民工最终还是要回到农村去(杨立雄，2003)。另一种则认为城市农民工人是从农民群体中分化出来的一个群体，农民工最终要转化为工人，而且这种从城市农民工人到农民的回归要经历许多次重复，但是城市农民工人作为一个整体已经不同于农民，已不可能再回到农民，恰恰相反，他们从农民中分化出来，而且这种分化会越来越多，并必然要朝着完全的工人方向转变(刘应杰，2000)。 对于农民工人的性质和最终走向的判断，直接影响着对农民工人社会保障问题的看法和政策的制定。笔者认为，城市农民工人确实是个独特的群体，从农民当中分化出来，不可避免的带有一些农民的特征，然而他们更多的具备了产业工人的特征，不应该再将农民工人等同于农民，而应该将他们归入产业工人的行列之中。目前农民工人没有完全离开土地，是城市农民工人出于规避风险的考虑，为自己预备的一条退路，他们最终还是会转化为城市人口。 农民工的分类 对于农民工的分类，国内学者从不同的角度提出了不同的分类方法。现将国内的学者的观点做个总结，主要有两种观点： 第一种观点是根据农民工转移情况的不同，可将农民工分为两大类：一是已到城市的农民工，二是待转移的农村劳动力。对于已到城市的农民工，又可根据其就业情况的不同划分为三大类：第一类为有雇主并且职业稳定、有固定收入的农民工；第二类为有雇主但职业不稳定、也无固定收入的农民工；第三类为无雇主的农民工。待转移的劳动力可纳入农村社会保障体系，对于已进入城市的后两类农民工，由于其流动性较强，应采取比较灵活的政策。 第二种观点是根据农民工与城市的联系程度不同作为标准划分农民工，体现了现有农民工这一群体的特点，有利于根据具体情况区别对待，逐步推进农民工社会保障制度的建立。分类如下：将农民工分为三类，第一类是城市化的农民工，这类农民工与城市的关系最为密切。他们长期在城市工作、学习、生活，已经有着相对稳定的职业、收入来源和住所，这 8
山东农业大学硕士专业学位论文 部分农民工除了是农村户口外，实际上已经与城市居民没有什么区别，他们不可能也不愿意再回到农村。第二类是流动型农民工，这类农民工长期地生活在城市，在城市居住，在城市谋生，基本上不进行农业劳动。但他们在城市没有稳定的工作、收入和固定的居住场所。往往居无定所，穿梭在各个城市之间寻找就业的机会。第三类是季节性的农民工，这类农民工平时的大部分时间呆在农村，将主要精力花在农村，只有在农闲时才进城寻求就业的机会。他们主要的生活来源仍然是农业劳动，在城市打工的收入可以提高他们的生活水平。不同类别的农民工与城市的联系程度不同，对社会保障的需求也存在很大区别，对参加社会保障的态度也不尽一致，加入社会保障系统的形式也难以统一。而且更为重要的是，在现阶段，根据我国目前的经济和社会条件，建立全国统筹体制下农民工社会保障制度也不现实。这些复杂性决定了农民工社会保障制度构成的复杂性和多元性。笔者根据农民工与城市的联系程度的不同这一标准，认为第二种观点即将农民工分为三类比较合理。 研究文献综述 国外相关研究现状 弱势群体的救助和社会公正方面的研究 我们知道，发达国家的工业化过程与城市化过程几乎是同步的，但是从公共管理的角度可以借鉴有关弱势群体的救助和社会公正方面的研究。一些学者强调政府的职责：如阿马蒂亚·森所说的“当饥饿发生时，社会①保障系统尤为重要”，在实施社会保障制度的同时，政府还要有其他社会政策对弱势群体提供政策支持。如美国政府的弱势群体保护行动就是一项寻求推进社会公平价值的法律涉及，公共机构通过对弱势群体保护性的计划、政策和法律服从，承担起执行这些法律、规章的责任。另外一些学者认为应从社会公平的角度出发，给弱势群体以支持等等。虽然国外和中国的现实情况不同，但是这些研究还是非常值得我们借鉴的，而且由于农民工身份的特殊性，在我国属于弱势群体的范畴，所以国外有关弱势群体 ①阿马蒂亚·森.贫困与饥荒.北京:商务印书馆2001年版 9
农民工社会保障制度建设问题研究 问题上政府责任的承担上值得我们好好反思和借鉴。 国外对农村劳动力转移的过程中产生问题的对策 西方社会与中国一样，都在某一历史阶段出现了大量的农民劳动力，大规模的离开自己的原先居住地，进入到城市中去的现象。发达资本主义国家的农村劳动力大规模流动，是因为工业革命从根本上改变了社会的经济结构。在这些国家农村劳动力转移的过程中，由于管理混乱出现了诸如贫困、犯罪等问题。对此，政府采取了一些对策和措施。如，19世纪，德国有大量农民进入城市，成为了产业工人。随后，周期性地经济危机爆发，大量工人失业。为了解决这一社会问题，德国城市中出现了自发援助和照料穷人的活动，以使穷人能得到最低生活保障。1883年通过了《疾病保险法》，保险金的征收是按收入的一定比例，保险金的再分配与被保险者所缴纳的保险费多少无关，这一点特别适合农民工收入低的特点。德国的全国性社会保障制度正是在解决农村劳动力进入城市这一问题的背景下逐步完善的。1897年，英国议会通过《工人赔偿法》，规定在某些工作危险较大的特定行业，雇主应对丧失工作能力者给予赔偿。针对农民工的养老保险，一些主要国家实行针对包括农民工的全国养老保险制度。如德国1889年颁布《残疾和老年养老保险法》，在农民养老辅助保险里面规定，所有没有参加其他养老保险的农民都必须参加这种保险。由此，德国的社会保险体系经历了由医疗保险、工伤保险、养老保险到失业保险依次建立的过程，社会保障制度不断完善。西方国家在教育等领域也对包括农民工的失业工人进行保障，注重对农民工的技能培训。如今，英美等国已将失业人口的职业培训纳入了法制化的轨道。如美国的《人力开发与培训法》、《就业机会法》、《就业培训合作法》、《再就业法案》等，要求全社会重视并支持职业培训。在瑞典等国，失业培训不仅是免费的，参加者还可得到一笔失业救济金的培训补助。虽然国外和中国的现实情况不同，但是这些实践和研究还是非常值得我们借鉴的。 国外学者对中国农民工的社会保障问题的关注 国外学者在研究中国社会保障时，间接地对中国农民工的社会保障问题也倾注了一些关注。如，Kam等多数研究者把农民工流动过程中产生的问题归结到传统户籍制度的存在。相对于其他方面的改革，户籍制度的改 10
山东农业大学硕士专业学位论文 革几乎是进展最小的改革之一。Roberts等对迁移的过程进行了细致的分析，并且着重研究了流出劳动力回迁的原因、过程和影响，认为现行的土地制度和处于改革之中的户籍制度是造成回流的两个重要原因。White(1998)指出由于中国城乡分割，政府只对城镇居民提供社会保障，而对农民几乎没有提供保障，农民的保障主要依赖于他们的家庭、亲戚和社区来提供。Peter & Shang (2001)认为中国的户籍制度导致和加剧了城乡分割，从而严重阻碍了城乡之间人口的流动,中国社会保障制度的目的是通过社会控制来维持社会和政治的稳定。Lieberthal(1995)指出中国建立多层次的社会保障制度将对企业的改革、社会稳定的维护和社会主义市场经济的建立发挥重要作用，中国应该制订统一的社会保障政策来对社会保障实施规范化的管理，社会保障水平应该适合社会生产力的发展，同时社会应该鼓励互助，使商业保险发展成为社会保障的有力补充。 国内研究现状 国内学术界对农民工的社会保障问题进行了较深入地研究，不同学科的学者们分别从各自学科的理论视角出发探讨城市农民工现象，形成多角度、多层次、多方面的研究成果。其中对有关农民工的边缘性特征、农民工社会保障现状、农民工社会保障缺失原因及建立农民工社会保障的必要性、意义等方面形成一定的共识。但是,对于我国农民工社会保障制度的构建基本思路、统筹方式等方面尚存在较大分歧。 关于构建完善农民工社会保障制度必要性的探讨 农民工为城市的繁荣和农村的发展做出了重大的贡献，但是却没有享受到相应的社会保障。农民工流动性大，从事的大多是苦、累、险、脏的工种，工资低，生活环境差，受工伤、疾病困扰可能性非常大，但是他们享受的社会保障程度很低。从失业保障方面看，城市居民在失业期间有失业补助，而农民工却没有。从医疗方面看，很多农民工生病以后仗着年轻、身体好、硬挺着而不去医院看病；遇到不得不看的病，绝大部分也只能是自费，用工单位通常在不得已的情形下只垫付很小一部分费用。农民工居住点大都拥挤不堪，卫士、采光和通风条件都比较差，通常是城市的卫生 11
农民工社会保障制度建设问题研究 死角。另外，像养老保险、工伤保险，最低生活保障等就更不必提及。从某种程度上可以说目前城市农民工的社会保障实际上是近乎缺失的。 农民工社会保障制度的缺失，究其原因主要在于：（1）体制方面的原因。城乡二元社会结构是农民工社会保障权缺失的根本原因，使得农民工处于城市社会的底层而成为边缘群体，也正是这种边缘性的社会地位使其难以享受社会保障权益；农民工社会保障立法不健全，缺乏专门的法律规范，农民工的社会保障工作缺少法律依据，难以实行强制性原则。（2）主观方面的原因。农民工缺乏自我保护意识，维权能力差，有些农民工自己不想或不敢要求参加社会保险；用人单位不够重视或因劳动力成本控制而推卸责任；地方政府出于本位主义纵容企业不为农民工参加社会保险，甚至把不用参加社会保险作为吸引投资的优惠政策；政策制定者也存在一些认识误区，诸如目前建立农民工社会保障制度不成熟、农民工有土地可作为最后的保障线、农民工社会保障制度建设的难度大等片面认识也阻碍了农民工社会保障问题的解决。（3）客观方面的原因。农民工规模巨大、构成复杂、流动性大、收入低，社会保障管理不能适应农民工参保的需要，社会保障的统筹层次低，资金短缺。 为了体现公平与效率、深入贯彻落实科学发展观和建设社会主义和谐社会、维护社会安定团结、促进经济持续健康发展，满足农民工自身对社会保障的要求，适应加快工业化、城镇化进程，从根本上解决“三农”问题，非常有必要建立健全农民工社会保障制度。 理论界对农民工社会保障的必要性与紧迫性的认识已有广泛共识，农民工群体社会保障制度建设的必要性和现实意义主要体现于以下方面。（1）政治意义：董理(2001)指出社会保障是国家赋予每个劳动者的一种①权利，建立农民工社会保障是保障农民工基本公民权的需要。郑功成等②(2004)指出建立农民工社会保障是政府着眼长远的要求。（2）经济意义：袁志刚(2003)指出农民工社会保障的建立可以提高农民工抗风险能力，降 ①董理.我国农村非农产业群体的社会保障问题探析[J].武汉理工大学学报(社会科学版),2001(5) ②郑功成.中国进入后改革开放时代.凤凰网， 12
山东农业大学硕士专业学位论文 ①低预防性储蓄、促进消费，对于拉动内需和经济发展有着积极意义。（3）②社会意义：董理（2001）认为，是城市化战略推进的需要。王和、皮立③波(2004)指出建立农民工社会保障是新时期社会反贫困的重要举措。农民工作为农村“精英分子”的身份和责任使得他们一旦发生意外事故对其家庭将是毁灭性的打击，极有可能因伤、因病而致贫甚至于返贫。（4）现实意义：郑杭生等（1994）指出农民工社会保障有利于对农民工消费行为的引导，使他们在满足目前基本生活需求的同时能兼顾其长远利益。 关于改革完善农民工社会保障制度的探讨 在建立农民工社会保障的基本思路上，当前理论界还存在着较大分歧和争论，没能形成相对一致的意见，更没有能为大家基本接受的成熟方案，主要有以下几种观点。 第一种观点认为应当把农民工社会保障归入城镇社会保障制度内。将农民工纳入城市社会保障系统，打破城乡二元结构，农民工与城镇职工实行同等缴费、享受同等待遇。目前，以广东为代表的许多城市都是按照上述思路解决农民工社会保障问题的。这种方案坚持了农民工享受平等的国民待遇这一重要原则，但却不能完全适应农民工就业的特点，转移困难，难以满足农民工到城市就业、回农村养老的需要，远期平衡比较困难。 第二种观点认为应该归入农村社会保障制度内。原因如下：（1）农民工虽身在城镇,但其身份仍是农民,最终仍要回农村；(2)农民工不像城镇居民那样具备缴纳社会保险金的能力；（3）允许农民工进入城镇职工社会保障体系，对城镇职工不公平，因为农民有土地；同时还会给城镇社会保障体系造成巨大压力；(4)如果建立新的农民工社会保障体系，会形成与城镇职工社会保障体系、农村社会保障体系并存的“三元格局”，形成所谓的农民工阶层，会带来新的、更大的歧视。实践中以沿海经济发达农村为代表。这种方案优点是方便农民工参保，不用担心烦琐的保险关系转接，但也存在不足：一不符合农民工的实际，农民工身在城市，和城镇职工干 ①袁志刚.产业集聚与农村劳动力的跨区域流动[J].中国劳动保障,2003(10) ②董理.我国农村非农产业群体的社会保障问题探析[J].武汉理工大学学报(社会科学版),2001(5) ③王和.谁来为农民工的明天买单[J].中国金融.2004(4) 13
农民工社会保障制度建设问题研究 一样的甚至更苦更累的工作，却享受不到同样的待遇；二政策性补贴不到位，个人负担重；三是从长远看不利于我国城市化的进展。 第三种观点认为，单独建立一套有别于城镇职工基本社会保障制度的新的保障体系,李迎生（2001）认为仍将农民工纳入农村社会保障体系既不现实也不可靠，但对农民工一开始即推出比较完善的社会保障制度也缺乏资金及其他资源，因此现阶段应推出相对独立的农民工社会保障制度， ①建构一种作为过渡形态的“三元社会保障模式”。在实践过程中体现为为农民工建立综合保险,上海、成都等城市已开始实施。农民工综合保险要求缴费由用人单位全额承担,而外来农民工则享受工伤保险、住院医疗与老年补贴待遇，实行“一个保险、三项待遇”。这种方案优点是能专门针对农民工，简单易行，管理成本低，容易为农民工和企业所接受，但也存在不足：一是低门槛，低标准，低待遇；二是与社会保障体制改革的方向是不相符的。 第四种观点是对现有城镇社会保险制度做一下变通。实行“低门槛进入，低标准享受”，和城镇职工相比，农民工的缴费水平大大降低。目前，以浙江为代表的许多城市都是按照上述思路解决农民工社会保障问题的。这种方案有利于减轻农民工个人的参保负担，保险关系转接方便。但也存在不足，在减轻了农民工个人负担的同时也降低了农民工所能享受的保险待遇标准，而且政府近期的支付压力会很大。 纵观目前农民工社会保障制度的实践探索和理论研究，可以发现，每个制度模式的设计也都有其优点和长处，但问题是如何根据当地的实际经济和社会情况，能够建立和完善合理的、能被政府、企业和农民工以及共同接受的农民工社会保障制度。 研究方法与技术路线 研究方法 第一，文献调研法 本文涉及文献的领域主要有:(l)我国相关学者及机构对社会保障及 ①李迎生.农民进城与扩大城市社会保障覆盖面[J].社会保障制度，2001(5):6-12 14
山东农业大学硕士专业学位论文 农民工社会保障的研究，这方面有较丰富的文献。(2)国外学者对农民及城市移民社会保障的研究。(3)我国中央及各地对农民工社会保障的政策。 第二，实证分析与规范分析相结合 对各地农民工社会保障的实践进行分析，找出可供借鉴之处。 研究思路 首先阐述农民工社会保障研究理论基础，从我国农民工群体的特征等基本问题出发，描述农民工社会保障缺失的现状，从三个方面的分析原因，然后再对各地建立农民工社会保障的做法进行评析，进而提出建立和完善农民工社会保障制度的的对策和建议。 技术路线 理论基础 国内农民工社会必要性分析 保障制度的建设现状 国内农民工社会保障制度缺失的原因切入点，原因分析 分析 国内农民工社会保障制度模式及国外相关社会可行性分析 保障经验及借鉴 建立和完善农民工社会保障制度的对策建议 15
农民工社会保障制度建设问题研究 创新点与存在的不足之处 本文的主要创新点包括： 第一、基于农民工的基本特征和农民工社会保障权益缺失的现状，本文从体制方面的原因—城乡二元结构、思想观念和认识上存在误区以及相关立法不健全等方面对农民工社会保障缺失的原因进行了分析。 第二、基于国外农村劳动力转移相关的社会保障经验，本文强调加强社会保障立法建设、降低进入门槛, 扩大社会保障覆盖面、分类分层次推进农民工的社会保障制度建设和重视对农民工的教育培训这四个方面对建立和完善农民工社会保障制度有着借鉴意义。 第三、基于建立和完善农民工社会保障制度应坚持的原则即坚持公平与效率原则以及坚持着眼整体，分类建立，区别对待的原则出发，本文从建立分类分层的农民工社会保险制度、与当地经济发展相适宜的工资增长制度、建立保障和促进农民工就业的制度、建立农民工居住保障制度、继续推进户籍改革以及加强针对农民工各项权益的立法工作等六个方面提出了一些对策和建议 本文不足之处: 一方面，受研究时间和条件以及自身能力的限制，实际调研不够系统全面，一定程度上影响了研究结论的准确程度，也影响了所提出的对策与建议的针对性和适用范围。另一方面，受理论水平影响和实际资料限制，对农民工区域性特点未能作深入性探讨。 16
山东农业大学硕士专业学位论文 2农民工社会保障研究理论基础 农民工产生原因的经济学分析 马斯洛的需求理论 在探究农民工产生原因方面，国内外曾出现过各种各样的解释，其中比较著名的有:在社会学上的需要层次理论。这一理论是由美国心理学家马斯洛在1943年发表的《人类动机的理论》一书中提出的。该理论的构成根据3个基本的假设:(1)人要生存，他的需要能够影响他的行为。只有未满足的需要能够影响行为，满足了的需要不能充当激励工具。(2)人的需要按重要性和层次性排成一定的次序，从基本的(如食物和住房)到复杂的(如自我实现)。(3)当人的某一级的需要得到最低限度满足后，才会追求高一级的需要，如此逐级上升，成为推动继续努力的内在动力。马斯洛将需要分为五级:一是生理需要，即个人生存的基本需要；二是安全需要，包括心理上与物质上的安全保障；三是社交需要，人是社会的一员，需要友谊和群体的归属感，人际交往需要彼此同情、互助和赞许；四是尊重需要，包括要求受到别人的尊重和自己具有内在的自尊心；五是自我实现需要，指通过自己的努力，实现自己对生活的期望，从而对生活和工作真正感到很有意义。马斯洛认为，在特定的时刻，人的一切需要如果都未得到满足，那么满足最主要的需要就比满足其他需要更迫切。只有排在前面的那些需要得到满足才能产生更高的需要。而且只有当前面的需要得到充分满足后，后面的需要才会显出其激励作用。 很显然，此理论对解释中国的农民工现象是恰到好处的:随着农民温饱问题的得到基本解决，他们必定会想到更好的地方去谋求更高的发展，而这个去处的最好的选择便是城市。 二元经济的古典模型 美国经济学家刘易斯在他的著名论文《劳动力无限供给条件下的经济发展》一文中建立了一个二元经济的“古典”模型。他认为，在二元经济体系中并存着两大经济部门:一个是以前资本主义生产方式进行的仅够维 17
农民工社会保障制度建设问题研究 持生计的部门，包括农业、小型商业和某些服务业；另一个是采用资本主义生产方式的现代部门，包括制造业、采矿业和种植园。由于农业劳动力的边际生产率等于零甚至是负数，因此，现代部门的工资水平要高于生计部门。刘易斯假定，资本主义现代部门以现行工资率增雇工人时，愿意就业的人多于需求的数量，生计部门由于劳动力转移而减少的数量为新增加的劳动力所填补。因此，在传统的维持生计的部门中，在生计工资条件下劳动的供给超过了对它的需求，因而劳动供给是无限的。这种供给无限的劳动力大部分来自农业中的隐蔽失业者、小商小贩和妇女参加劳动。现代部门为了吸引仅能够维持生计的部门中的劳动力，其工资水平一般要比后者高30%。在刘易斯的经济发展模型中，农业剩余劳动力转移是伴随着经济发展过程的持续，通过两种在时空上并存的形式而最终实现的。一种形式是农业剩余劳动力的产业转移，即社会劳动力从传统的自给农业部门流向现代资本主义工业部门；另一种形式是农业剩余劳动力的地域转移，因为传统的、自给性的农业部门主要分布在农村，而先进的现代资本主义部门主要在城市。因此，农村部门的剩余劳动力向现代部门的转移过程，从地域上讲，就是农村劳动力及农村人口向城市转移的过程。 刘易斯的《二元经济论》可以让我们了解中国农民工问题的原因，从而为找到适合农民工的社会保障提供理论支持。他认为，发展中国家经济发展的典型特征就是二元经济形态并存:一元是以古老村落为载体的传统农业部门，一元是以先进城市为载体的现代工业部门。传统农业部门的剩余劳动力应该向现代工业部门转移，最终被现代工业部门所吸收。中国无疑就具有刘易斯所概括的二元经济结构特征，但是中国的传统农业部门剩余劳动力的转移却不像刘易斯所说的那样简单易行，这是因为中国二元经济结构的形成过程中伴随着一系列的制度安排。 “推—拉”理论 “推—拉”理论最早可以追溯到拉文斯坦的“迁移定律”。E. G. Raven stein（1885, 1889）认为，人们进行迁移的主要目的是为了改善自己的经济状况，并对人口迁移的机制、结构、空间特征规律分别进行了总结，提出著名的人口迁移七大定律。首先提出“推—拉”理论的是巴格内 18
山东农业大学硕士专业学位论文 ()。他认为，人口流动的目的是改善生活条件，流入地的那些有利于改善生活条件的因素就成为拉力，而流出地的不利的生活条件就是推力。人口流动就由这两股力量前拉后推所决定。美国学者李(Everett S•Lee)首次划分了影响人口迁移的因素，并分类为“推力”(Push Factors)和“拉力”(Pull Factors)两种。前者被视为负的因素，因为这些因素促使人们离开原住地；而后者被视为正的因素，因为这些因素吸引怀着改善生活愿望的移民迁入（流入）新的居住地。人口流动或迁移就是在这两种力量的共同作用下完成的。这一理论实际上是从一般意义上对影响劳动力流动的社会、经济及制度等客观因素作了综合。 我国农民工形成的原因也可以用推拉理论来加以诠释。首先，从“推力”因素来看。由于我国的产业结构严重失调，长期以来，第一产业所占人口比例过高。其次，农业的比较利益过低，农民负担重，往往是辛苦一年，得到的收获甚微，这极大地打击了农民务农的积极性。再者从“拉力”的因素看，对农民工而言，最重要的、最现实的拉力因素就是就业机会和收入水平。以城乡收入差距为例，据有关资料统计，我国城乡居民收入比例：“1978年为:1；1985年为:1；1990年为:1；1995年① 为:1；1998年为:1”，而到了2007年，城乡居民收入比率达到：1；2008年：1；2010年达到了：1，达到了1978年以来的最大水平。这已远远超过刘易斯所提出30%的收入差距标准。这一城乡收入差距不但与同期的发达国家相比是很惊人的，就是与其他发展中国家相比也是非常高的。据有关资料表明：“印度尼西亚1987年的比率是；20世纪80年代的孟加拉国最高的观察比率是，而一般的 ②比率则接近。” 尽管同市民相比，大多数城市农民工的收入是偏低的，但与“土里刨食”的务农人员相比却又有一个很大的提高。这必然对农民产生很大的吸引力。同时，城市的现代文明、生活方式等现代化的生活图景对农民来说也具有一定的吸引力。 ①胡家勇.一只灵巧的手:论政府转型[M].北京:社会科学文献出版社，2002年版:第184页 ②唐忠.农村土地制度比较研究[M].北京:中国农业科技出版社，1999年版.第125页 19
农民工社会保障制度建设问题研究 社会保障制度的理论基础 公平和效率理论 社会保障本身就是社会公平的产物，作为社会的稳定器和安全网，它通过收入转移，对低收入或无收入者提供必要的帮助，减少社会成员的风①险。研究我国农民工这个弱势群体的社会保障问题，首先需要的就是公平与效率理论。公平就是公正和平等，其中，共时包括经济公平、社会公平、政治公平等多个方面；历时公平包括起点公平、过程公平和结果公平。效率是指资源的有效配置和使用，达到社会福利的最大化。公平与效率具有统一性，则两者必须兼顾，只顾某一方面而忽视了另一方面，必然会失之偏颇。但在政策的实施中，从指导思想上说，又不可避免地要根据一定时期的政治经济形势侧重于某一个方面，同时兼顾另一个方面，对于一个经济不发达的国家来说，从总体上侧重于效率的同时兼顾公平，是应有的选择。 社会保障作为一种运行体系，在其制度结构中，会内生出一种平衡公平与效率的机制，保障社会经济的顺利发展。具体来说，社会保障制度中的公平，是指由于完善的社会保障制度是面向全体社会成员的，因而就形成一种机会公平的保障；又由于社会保障为社会成员提供基本生活保障，使社会成员不至于因遭受某些社会风险的侵害或因为先天的生存能力弱势，而陷入生活的困境，这就为社会成员的基本生存能力提供了一种过程的平等；社会保障通过收入再分配功能的发挥，可以起到调节收入差距的作用，使社会成员可以享有一定程度的结果平等的权利。而社会保障的效率，则表现在通过为社会成员提供基本生活保障，消除其后顾之忧，从而调动其生产积极性，提高劳动效率；通过提供医疗卫生和基本教育、职业培训，提高劳动者的素质，为提高社会的劳动生产率提供了可靠的劳动力支持。 凯恩斯需求理论 ①吴鹏森.现代社会保障制度建设中的三个理论问题[J].安徽师范大学学报(人文社会科学版)，2005(1) 20
山东农业大学硕士专业学位论文 凯恩斯主义经济学以需求管理为基础建立了其社会保障理论。凯恩斯认为，一国的生产和就业状况主要取决于有效需求，但是由于心理规律的作用，会经常出现有效需求不足，从而导致经济危机与失业的发生。因此国家必须对自由市场经济进行干预，运用财政政策，通过政府有目的和有意识的财政支出与收入来影响消费需求。他认为政府干预的方针是“国家①必须改变租税体系，限定利率及其它办法，指导消费倾向”，其政策重心为财政政策，通过政府有意识的财政支出与收入来影响消费倾向。通过个人间的财政转移支付，对失业者、贫困者以救济，从而刺激消费需求。虽然凯恩斯本人没有直接提出社会保障的思想，但其理论体系和分析方法却为其追随者论述社会保障制度对市场经济的均衡效应提供了广阔的余地。凯恩斯的追随者首先论证了社会保障在宏观经济中的短期均衡效应，在他们看来经济萧条和大规模失业缘于有效需求的不足，有效需求不足又是消费过低造成的。由于穷人的消费倾向高于富人，应通过向富人增加税收，然后转移支付给低收入者以减少储蓄，增加消费支出，从而实现宏观经济的均衡。他们还论证了社会保障对宏观经济的长期均衡效应，在经济繁荣时期企业与个人收入都有显著的提高，企业和职工的缴费以及政府的收入会迅速增加，社会保障税收也同样会迅速增加。与此同时，失业率低，社会保障支出少，这样社会保障基金将会收多支少，由此将会抑制私人消费需求和投资需求的过度增加；在经济萧条时期，企业利润与个人收入增长放缓，企业和居民的缴款以及政府的税收难以增加，社会保障收入难以增长。这时失业率逐渐上升，社会保障支出将会增加，由此会刺激消费需求与投资需求的增加，从而使经济运行走出萧条的低谷。凯恩斯主义对社会保障理论的最大贡献，就是把“均衡器”这样一种价值观念输入社会保障，即社会保障是国家干预经济的一种重要手段，也是调节经济运行的“均衡器”或“稳定器”。社会保障既充当了经济稳定功能，也发挥着经济调节功能。 凯恩斯理论从根本上论证了社会保障制度存在的合理性和必要性。西方国家将建立社会保障看作是进行经济干预的一种手段,不仅在建立社会保障体制时运用凯恩斯理论，在加强政府对包括社会保障制度在内的公共 ①史探径.社会保障法研究[M].法律出版社，2000，56-58 21
农民工社会保障制度建设问题研究 事业的干预时，也将此理论作为实践的基础，由此可见，尽管凯恩斯理论不是专门的社会保障理论，但是在对推动建立健全社会保障制度也起了重要的作用。 福利经济学 当代社会保障理论开始于福利经济学，20世纪20年代产生的福利经济学的代表人物庇古主张国家实行养老金制度和失业救助制度，建立了福利经济学的社会保障经济理论。以庇古为代表的旧福利经济学把“福利”分为“社会福利”和“经济福利”，认为经济学研究的是可以用货币来计量的个人获得的效用或满足的所谓“经济福利”。庇古认为，以福利的观点评论一种经济制度的作用时，先要看它是否能最大限度地增加绝大多数人的福利，而不是增加某个人或某个厂商的利润。为此他提出通过“收入均等化”和增加国民收入量来增加一国的经济福利。此外，他认为通过最适度地配置生产资源，使生产出来的国民收入达到最大值，也能增加一国的经济福利。新福利经济学提出了“帕累托最优状态”，认为在收入分配固定不变的条件下，只要每个社会成员根据各自的偏好方式，花费其收入，使他们获得的效用或福利达于极大值，就可以推论整个社会的效用总和或社会福利处于极大值状态。新福利经济学还认为，任何经济改革都会使一些人受益，另一些人受害，如通过某种经济政策使受益者补偿受害者，补偿后还有剩余，这就增大了社会福利。 尽管新旧福利经济学在理论上有很大不同，但是作为福利主义的出发点和关切点还是相通的，即所主张的公平性、普遍性和福利性本质上是统一的，而且统一于公平性这个基石。时至今日，公平性仍然是世界上大多数国家社会保障制度的核心基础。福利经济学的有关学说对于我们改革与完善农民工社会保障制度有着借鉴意义。 经济法学基础 “经济法”一词最早出现在1755年摩莱里的《自然法典》中，现代①意义上的经济法产生于19世纪末20世纪初。经济法是国家为了克服市 ①李昌麒.《经济法学》[M].北京:中国政法大学出版社，1999年版，第45页 22
山东农业大学硕士专业学位论文 场失灵而制定的调整需要由国家干预的具有全局性和社会公共性的经济①关系的法律规范的总称。经济法的最本质的属性是国家运用法律对社会生活的干预。社会保障作为国家干预的一项政策，有利于解决失业和促进②经济复苏. 正如萨缪尔森所说:市场没有心脏和大脑的，因而不能指望市场自能够自觉地意识到它所带来的严重的社会不平等，更不能指望市场来纠这种不平等。特别是正处于经济体制转轨的中国，市场失灵表现的更为广泛和严重，这就需要政府行政部门发挥更多的作用来矫正和补充。社会保障是国家干预的一项政策，应该惠及社会各个阶层，尤其是处于社会下层的弱势群体。中国经济的持续高速发展，农民工作为廉价劳动力功不可没，但由于政策、体制的障碍，农民工成为了新的弱势群体。由于用人单位对农民工权益的漠视、农民工收入上的分配不公、农民工社会保险的公共产品性质以及农民工社会福利的缺失，需要国家进行干预。通过对经济法理论的研究，我们可以看出在解决农民工社会保障缺失问题上应该强化政府责任，为了防止政府的失灵，应该指定相应的法律制度，如对农民工社会保险立法的立法宗旨、适用范围、保费的设定、赔付比例、违反规定的处罚等等都应该予以明确、细化，给因市场机制导致的弱势群体以特殊的保护。这对我们加强农民工社会保障立法，完善农民工社会保障制度有着借鉴作用。 ①李昌麒.《经济法学》[M].北京:中国政法大学出版社，1999年版，第47-48页 ②王芳.东莞市农民工医疗保险政策研究.华中科技大学博士论文，2005年5月 23
农民工社会保障制度建设问题研究 3农民工社会保障制度的建设现状及其原因分析 农民工基本特征及社会保障制度建设现状 农民工基本特征 目前，农民工有如下基本特征： （1）外出进城农民工中以男性青壮年为主，受教育程度是以初中文化程度的占多数。在外出农民工中，文盲占%，小学文化程度占%，初中文化程度占%，高中文化程度占%，中专及以上文化程度占%。高中及以上文化程度比重比上年提高个百分点，占%。分年龄组看，低年龄组中高学历比例要明显地高于高年龄组，30岁以下各年龄组中，接受过高中及以上教育的比例均在26%以上，其中，21-25①岁年龄组中接受过高中及以上教育的比例达到%。从人数上来看， 2009年我国农民工总量达22978万人，其中，16岁-30岁的占%，即“80后”、“90后” “新生代农民工”已经占到了我国农民工总数的60%，已经成为农民工的主要组成部分。 图 不同年龄组受教育情况 单位：% Figure The education situation of different age groups Unit :% ①国家统计局.2009年农民工监测调查报告.国家统计局网.2010-03-19 24
山东农业大学硕士专业学位论文 资料来源：国家统计局.2009年农民工监测调查报告.国家统计局网.2010-03-19 （2）农民工中大多数人员都没有参加过任何技能培训，低教育程度的农民工接受培训的比例也比较低。从农民工接受技能培训的情况看，%的外出农民工没有接受过任何形式的技能培训。而且，文化程度越低接受过技能培训的比例也越低，在文盲半文盲农民工中接受过技能培训的仅占%，小学文化程度的农民工接受过技能培训的占%，初中文化程度的农民工接受过培训的占48%，高中和中专以上文化程度的农民①工接受过技能培训的比例分别为%和%。 （3）农民工仍然主要从事制造业、建筑业和服务业，而且绝大多数是以受雇佣的形式就业。根据国家统计局的数据显示，在外出农民工中，从事制造业的农民工所占的比重最大，占%，其次是建筑业占%，服务业占%，住宿餐饮业和批发零售业各占%，交通运输仓储邮政业占%。从收入水平来看，农民工从事不同行业收入水平差别比较大，制造业、服务业和住宿餐饮业收入水平偏低，批发零售业和采矿业收入的增长相对也比较慢。 图 外出农民工就业地域分布比例 单位：% ①国家统计局.2009年农民工监测调查报告.国家统计局网.2010-03-19 25
农民工社会保障制度建设问题研究 Figure The regional distribution proportion of out of rural workers Unit:% 资料来源：国家统计局.2009年农民工监测调查报告.国家统计局网.2010-03-19 （4）农民工外出务工主要是流向地级以上大中城市，仍然以东部地区为主，但是长三角地区和珠三角地区务工农民工减少，在中西部地区务工的比重有所提高。同时，中西部地区农民工在省内就近务工的比例明显增加。 （5）目前农民工的日常生活和城市处在隔离状态，认同心态上和城市居民存在着一定的障碍。尤其是新生代农民工，更多处于一种令人担忧的不确定状态，值得社会引起高度重视。其中最值得关注的就是犯罪率和自杀率的提高。富士康“十一连跳”的悲剧已经将新生代农民工的心理危机暴露无遗。 农民工社会保障制度建设的现状 近年来，党和国家高度重视农民工社会保障工作，出台了很多政策，采取了很多措施，如国务院办公厅印发的《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》，积极从制度建设上解决农民工因退保而权益受到损害的问题；引导农民工根据具体情况有选择地参加城镇职工医疗保险、新型农村合作医疗或城镇居民基本医疗保险；督促企事业单位为农民工缴纳失业保险费，对符合条件的失业农民工，按规定及时支付一次性生活补助；在基本完成煤矿、非煤矿山等高风险企业农民工参加工伤保险的“平安计划”一期工程的基础上，启动实施了推进商贸、餐饮等服务行业参加工伤保险的“平安计划”二期工程。截止2009年底，全国参加工伤保险、医疗保险、城镇企业职工基本养老保险、失业保险的农民工分别为5587①万人、4335万人、2467万人和1643万人。 但是，由于中国的农民工流动性强，收入水平总体偏低，加之东中西部积极发展差距较大，伴随着户籍制度改革逐步深入，现有社会保障政策和以静态管理为主的模式将难以适应农民工这种高流动性。农民工劳动时间长，生活、工作环境恶劣，签订劳动合同的比率较低，参加社会保险的水平总体也比较低，中西部地区农民工参保比例更是明显低于东部地区。 ①国家统计局.2009年农民工监测调查报告.国家统计局网.2010-03-19 26
山东农业大学硕士专业学位论文 据调查，雇主或单位为农民工缴纳养老保险、工伤保险、医疗保险、失业保险和生育保险的比例分别为%、%、%、%和%。从输入地看，不同地区的农民工社会保障状况差异较大。中西部地区的农民工参保比例比较接近，但明显地落后于在东部地区务工的农民工。 图 农民工在不同地区参加社会保障的比例 单位：% Figure The proportion of the social security of rural workers in different regions Unit : % 资料来源：国家统计局.2009年农民工监测调查报告.国家统计局网.2010-03-19 而且，不同行业的农民工的社会保障水平差异比较大，其中制造业的情况相对较好。值得关注的是工伤风险较高的建筑行业农民工，雇主或单位为其缴纳工伤保险的比例仅为%，离《工伤保险条例》要求还相差甚远，同时养老保险、医疗保险和失业保险的比例也显著低于其他行业，参保比例分别为%、%和1%。 表 不同行业农民工参加社会保障的比例 单位：% Table The different industries participate in social security of the rural workers Unit:% 27
农民工社会保障制度建设问题研究 行业 养老保险工伤保险医疗保险失业保险 生育保险制造业 建筑业 1 交通运输仓储和邮政业 批发和零售业 住宿和餐饮业 居民服务和其他服务业 资料来源：国家统计局.2009年农民工监测调查报告.国家统计局网.2010-03-19 按照国家统计局的调查，雇主或单位为农民工缴纳养老保险、工伤保险、医疗保险、失业保险和生育保险的比例分别为%、%、%、%和%。也就是说，绝大部分农民工以近乎“裸奔”的方式在充满不确定性的社会中工作生活。大量农民工实际上并没有被任何社保政策所覆盖。 社会保险 第一，从医疗保险方面看，“因病返贫”，“因病致贫”的现象比较严重。农民工尽管以青壮年为主，但是生病难以避免。根据李强教授于2000年组织的一项关于北京农民工的调查显示，有%的农民工在打工期间生过病，有些人甚至多次生病，%的生病达3次以上。在生病的城市农民工中，有%的人没有选择花钱治病，而是凭借年纪轻而硬抗着，抗不下去了，就找游医或私人小诊所看病。当然，另外%的人还是要花钱看病的，从已花钱治病的城市农民工的医疗支出看他们的人均支出是元，而他们劳动的单位为他们看病的平均支出仅有元，不足①实际看病费的十二分之一，调查中最高的看病支出是15000元。在医疗方面，农民工也基本上处在城市的社会保障网络之外。众所周知，我国城市中各大医院的医疗费用一直居高不下，即便是感冒发烧之类的小病到了医院也要花费几十元钱，这样的高额支出对于收入普遍较低的农民工来说根本就无法承受，而且如果一旦他们患了大病，就会失去工作机会，只能回家治病。农民工医疗保险权益的缺失，往往会导致他们有病不能就医，小病酿成大灾，甚至丧失劳动能力，而这又常常导致刚刚脱贫或己走上小 ①李强.城市农民工的失业与社会保障问题[J].新视野，2001，(5) 28
山东农业大学硕士专业学位论文 康的农民“因病致贫”、“因病返贫”。 第二，从工伤保险来看，农民工存在严重的安全生产隐患，缺乏真正的工伤保险。农民工在城市里从事的大都是苦、累、险、脏的职业，劳动条件差，劳动时间长，劳动强度大，这些都很容易对其身体健康和安全问题构成威胁，但是他们却非常缺乏必要的工伤保险，农民工的基本保障权益很难得到维护。截至2009年底，工伤保险参保人数达14896万人，农①民工参保人数达5587万人，占总参保人数的%。农民工出现工伤接受初次医疗后，用人单位与这些伤残人员一般就再无瓜葛。至于医疗以外的伤残待遇，如护理费、辅助器具费(假肢等)和伤残抚恤金及补助金等项目几乎没有。 第三，从养老保险来看，农民工自我养老意识淡薄，缺少社会养老保险。截止2009年底，全国农民工参加基本养老保险人数为2467万人，占城镇就业农民工的17%。年轻的农民工对自身养老保障考虑少，因为有限的收入要用于建房、婚嫁、子女教育以及老人赡养等，同时认为养老保险目前根本用不着。真正考虑到自身养老的人大多是高年龄组的人。我们应当清楚的看到，目前有一部分农民工长期生活、工作在城市，已经失去了对农村土地的承包经营权。土地作为农民工年老时回乡的生活保障已经不切实际。而有用人单位的农民工中有养老保险或养老补贴的很少，他们一般在效益较好的企业工作，且是工龄较长的技术工。随着我国人口老龄化的加剧，二十年后，这批农民工逐步进入老年阶段，届时他们的老年生活将会面临严峻的挑战。他们把大半辈的劳力贡献给了城市，然而到了年老时却不能像城镇居民那样享受到同等的养老保障。 第四，从失业保险来看，失业风险严重，缺少失业保险。据国家社会科学基金项目——我国城市农民工管理机制的社会学研究调查表明：%的农民工在城市里都有过失业的经历，而在这些有过失业经历的农民工中，有长达半年以上失业经历者大约占30％，这一比例要比城镇登记失业率(2002年为4％)高得多。这是因为农民工在非正规部门工作的比例大，加之正规部门存在的二元用工制度，所以他们面临着极大的失业风险。根据1999年1月国务院颁发的《失业保险条例》，失业主体仅限城镇 ① 向春华、乔勤增.数据策动工伤保险新发展[J].中国社会保障,2010,(6) 29
农民工社会保障制度建设问题研究 企事业单位职工，农民工连续工作满一年后失去工作的，只由社会保险经办机构支付一次性生活补助，不能享受城镇职工的失业保险待遇。城镇职工在失业期间可领取失业保险金或最低生活保障费，而农民工被排斥在失业保险制度之外。背井离乡的外来民工，如果在城里失去了工作，又得不到任何社会保障，其生存很快就会陷入困境，其后果自然是不堪设想的。 社会救助 社会救助是对社会成员提供的最基本的生活保障，使救助对象免去衣食之忧，它是社会保障制度中的最低层次，也是实现公民生存权的最基本要求。最低生活保障制度是社会救助的基本形式。我国的社会救助制度主要包括贫困救助、自然灾害救助、特殊对象救助、失业救助及扶贫工作。农民工作为我国现代化建设不可缺少的一个群体，当其基本生活难以维持时，国家就有义务对其进行救济。自从20世纪90年代以来，我国政府的一个重要改革是面向不同的城镇群体，建立起多元化的最低收入保障，对城镇居民规定了最低生活保障线，将城镇所有生活在保障线标准以下的居民纳入救助范围。但是享有城市最低生活保障制度的对象主要是家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的持有非农业户口的城市居民，而不包括在城市生活的农村户口的农民工。城市农民工虽然对城市发展做出了较大贡献，但时其社会救助状况却令人堪忧，城市“最低生活保障线”制度覆盖不到他们，他们在城里失业后不能享受“低保”。 社会福利 在社会福利方面，城市农民工是无法与城镇职工相比的，问题主要集中表现在以下两个方面： 一方面主要体现在农民工与城镇职工在住房条件或补贴、在职培训或进修、工资福利、探亲补助、社区服务等方面存在着明显不同。在住房方面,我国自1999年实施的城镇廉租房制度绝大多数地区只针对城镇中低收入家庭,很少将农民工涵盖在内。同时,由于户籍障碍等诸多因素的制约,农民工购买经济适用房困难重重。城市农民工大多住集体宿舍(有的多达几十人)和工棚，也有少部分自己租房或住亲戚家。有的研究者将之归纳为两类居住方式:聚居和散居。聚居又分为两种，一种是生活、劳动条件都极为艰苦的建筑业农民工采用的工棚式聚居方式；另一种是具有“贫民 30
山东农业大学硕士专业学位论文 窟”特征的村落式聚居方式，多数人的居住条件差、环境恶劣，散居又分为租房式散居和进入家庭式散居。在企业员工福利方面,城市农民工一般不是企业的正式职工,企业在考虑员工福利时往往忽略他们,与同企业的正式职工相比,农民工在工资、奖金、节假日、医疗和抚恤等方面总体上处于一种待遇低下甚至无保障的地位。在继续教育方面，农民工几乎没有机会参加在职培训和进修，多靠“吃老本”或出卖体力就业。这种状况又会使他们在激烈的市场竞争中处于劣势地位，拥有失业的“优先权”。从劳动保护、保健来看，农民工也不能和城市职工相比。城镇职工夏天有高温费，冬天有取暖费、特殊工种还有特殊津贴，而农民工却没有这些福利。农民工除了工资收入外，很少享受有其他福利收入。有的企业设置一些工资福利待遇，但是由于各种原因导致农民工难以真正享受到。比如有企业规定在本企业工龄满5年的农民工可以领取120元的奖金，再满5年还可以领取120元，依此类推，但是由于农民工的流动性较强，所以享受那120元的人数也不多。 另一方面是农民工子女的教育福利问题。从子女入托、入学来看，农民工的子女也不能平等地享受到城市教育福利，他们的子女如果到城市正规学校读书，就要交借读费。尽管2003年9月，国务院办公厅转发了教育部、财政部等部委《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》，《意见》中指出，进城务工就业农民流入地政府负责其子女接受义务教育工作，以全日制公办中小学为主，但是执行的结果并不理想。 综上所述，农民工的社会保障发展现状令人堪忧。只有很小部分农民工有一至两项非均衡的、水平低的社会保障，而且还不是完全意义上的社会保障，其中社会保险各险种的参保率更低。从某种程度上可以说，目前农民工游离于现有的社会保障体系之外，或者说农民工的社会保障是近乎缺失的。这不仅不利于维护农民工的基本权益，也不利于社会和谐和工业化、城镇化进程的健康发展，若不及时调整解决，会影响社会的稳定和谐。 农民工社会保障制度缺失的原因分析 体制方面的原因----城乡二元结构 31
农民工社会保障制度建设问题研究 农民工社会保障缺失，最直接的深层次原因就是建国以来确立的以户籍制度为基础的二元社会保障体制。建国后在很长一段时期里，为适应我国在相当长的一段时期优先发展工业部门以及国有经济部门的战略布置，形成了城乡分割的二元户籍制度、二元社会保障制度和劳动用工制度等二元经济社会结构，限制农村人口向城市流动，农村社会保障制度主要有“五保”制度、合作医疗制度等，农民的生、老、病、死基本上依靠集体经济力量来给予保障，国家仅有比例很小的农村保障扶助。这时的农村社会保障虽然保障的水平很低，但覆盖面比较广，且取得了一定的成效。而城市职工，有各种劳动保障解决他们的衣食住行、生老病死，可谓是“应保尽保”。 但是，随着家庭联产承包责任制改革，农村集体经济的主体—生产队或生产大队对农业经营收益权的缩小甚至消失，农村的社会保障也就因缺乏经费而日渐萎缩。在农村进行经济制度改革的同时，国家并没有对广覆盖、低水平的农村社会保障进行相应的改革，而是基本上使其本能地退化到传统的家庭保障的低层次上。虽然家庭作为农村土地经营的经济主体，自然地承担了家庭成员的生老病死的保障，但因其规模的缩小与市场经济环境中家庭成员社会风险增大之间的矛盾日益尖锐，家庭保障也越来越不适应现代农村社会的发展。同时，家庭保障与现代意义的社会保障发展趋势也是背道而驰。尤其是农民工，他们大部分时间在城市里从事着现代产业的工作，但却在家庭保障体制下，二者之间的矛盾就更加尖锐。“从制度设计和制度建构的角度来看，制度的排斥是造成农民工目前处于这种不公正、不平等状态的根源。计划经济体制下城乡分割的二元户籍制度是传统的就业制度模式和二元社会保障制度建构的基础，二元户籍制度不但加深了农民工与城镇居民在经济、政治、文化、心理方面的分隔，而且也使农民工同时失去了在城镇就业的机会和享受社会保障的权利，农民工成为①被计划体制彻底抛弃的局外人。” 由严格的城乡隔离的户籍制度所决定的城市“二元用工制度”也是建立农民工社会保障制度的一个障碍。城市的“二元用工制度”人为的将城市劳动力市场一分为二:一个是收入高、劳动环境好、待遇好、福利优越 ① 《中华人民共和国宪法》(1982年12月4日第五届全国人大五次会议通过) 32
山东农业大学硕士专业学位论文 的劳动力市场，可以叫做“首属劳动力市场”，这是属于城市人的；另一个是收入低、工作环境差、待遇差、福利低劣的劳动力市场，可以叫做“次属劳动力市场”，这是属于农民工的。他们之所以选择在这个劳动力市场就业，原因当然与自身素质有关，大多数农民工的受教育水平和技能训练情况对他们进入首属劳动力市场限制很大。但最关键的是我国城市社会中的二元劳动力市场不是建立在劳动者能力和素质的基础上，而是以户籍身份为标准建构起来的。而次属劳动力市场上又由于低价的农村劳动力的无限供给，用工不规范以及农民工的高流动性，使得农民工社会保障更是无从谈起。 对农民工社会保障存在思想观念和认识上的误区 首先，有些地方政府，没有认识到建立覆盖全社会的社会保障体系是政府的职责。长期以来，在工业化过程中形成的牺牲农民利益、歧视农民的政策在农民工社会保险权益保护上存在着惯性作用，使得城市社会考虑得较多的是城市居民利益的获得与保护。在他们看来，农民工进城从事非农产业，虽然为城镇做出了贡献，但也带来了城镇就业、住房、公共设施、交通、社会管理等方面的负担，他们没有把进城务工农业视为真正的“新市民”，切实地考虑和解决这些“新来者”的权益问题，相反还会对这些“新来者”采取一些限制和排斥措施,对农民工频频设卡，对外来民工采取了种种限制性的措施，致使相当一部分农民工在城市与农村之间如候鸟一样往返迁移，形成了独具中国特色的“民工潮”。 其次，从雇主方立场来看，当前城镇职工社会保险的筹资原则是政府、个人及单位三方共同负担。一些用工单位和业主对社会保险缺乏正确认识，没有认识到为自己的雇佣劳动者承担社会保险费是法定义务。一些企业大量利用农民工原因之一正是看中了农民工的低成本，包括社会保险费用的节省。他们很多都将社会保险费视为是自己利益的损失，错误地认为参加社保是加重企业负担，增加成本，削弱企业的竞争力。因此，他们千方百计找种种借口阻挠社会保险扩面工作，而且把想方设法瞒报应参保人数或干脆将不为农民工交纳社会保险金视为理所当然。 最后，从农民工自身来讲。首先，浓厚的乡土情结和家园意识，不利 33
农民工社会保障制度建设问题研究 于农民工社会保障状况的改善。农民世世代代生活在生之养之的土地上，与土地产生了浓厚的家园情结，而且与土地休戚与共的利益关系也深刻地反映在农民的心理、习俗和观念上。当农民工感受到在外的工作压力时，便会转而寻找他们最后的保障与依托——土地与家园，而这种举措不仅不利于农民工社会保障状况的改善，同时也妨碍了中国城镇化的进程。其次，农民工对自身社会保障问题的认识不足，社会保障意识不强，知识也欠缺，对社会保障心存疑虑，担心交纳的保险金日后收不回，不愿意参加社会保障。认识上的误区必然影响到政府的社会保障政策的选择和落实及相关的法律、法规的制定，进而阻碍着农民工社会保障问题的切实解决。这样，大部分农民工游离于社会保障 “安全网”之外就成为意料之中的事情了。 农民工社会保障相关立法不健全 印度早在1979年就通过立法来保障农民工的合法权益，如《邦之间流动的农民工(就业规定和服务条件)法案》，这部法律基本涵盖了农民工最低生活保障、医疗保障、工伤保险等方面，而我国至今没有一部综合的关于农民工社会保障的全国性专门法律、法规或规章。长期以来我国社会保障立法不完善，缺乏对农民工的法律保护。 第一，迄今为止我国仍然缺乏全国性的系统的农民工社会保障立法，只有一些零散的地方性法规及一些规范性文件加以规定。 第二，因为各地法规不统一，做法也各不一样，从而使社会保障没有发挥应有的效果。由于各个地方性的规定极为散乱、彼此之间不协调，无法形成体系。 第三，由于缺乏全国性的法律规定，因此使企事业单位在交纳农民工保险金义务的履行方面很难获得法律的强制力，也无法通过司法的途径来保障其履行。 第四，农民工社会保障制度没有建立的原因还在于我国现行各部门法中缺少相应的制度加以配合，民法、刑法、劳动法中缺少相应的规定，导致这种体系不能建立。尽管在1998年以来我国就建立了城镇职工养老、医疗保险的相关法律，但关于农民工的社会保障问题没有相应的立法。法律制度的欠缺给农民工社会保障带来一系列问题，如保障对象不明确、保 34
山东农业大学硕士专业学位论文 障资金来源不稳定、保障标准不一致、保障管理方面的随意性和盲目性等等。 35
农民工社会保障制度建设问题研究 4 国内外农民工社会保障制度的经验借鉴 国内农民工社会保障制度模式经验及借鉴 为了解决日益突出的农民工社会保障问题，党和国家也做了大量的努力，一些城市也进行了积极、有益的探索，相继颁布了一些相关的条例规定。从当前实践来看，对农民工社会保障主要有四种模式:第一种农民工纳入现有的城镇社保体系，即不考虑户籍制度及城乡身份差别，这种模式以广州市为例；第二种是将农民工纳入农村社会保障体系；第三种是建立面向农民工的综合保险模式，这种模式以上海市为例；第四种是建立差异城镇社会保险模式。 完全城镇模式内容及评析 从1998年7月开始，广州市就把社保的覆盖面扩大到非公有经济、私营企业、个体经营及外来农民工，这实际上已覆盖了全部的从业人员。从总体来看，这种模式消除了对农民工的歧视，有助于统一劳动力市场的形成。从全国情况看，多数地区在社会保险政策上（主要是养老和失业保险）都多少借鉴了这种做法。 完全城镇模式的优点 在这种模式下，城市农民工人被直接纳入了城镇社会保障制度(主要是养老和失业保险)当中，享受与城镇职工基本一致的待遇。从总体来看，完全城镇模式具有以下三个方面的优点: 第一，将城市农民工人直接纳入城镇社会保障系统，有利于缓解当前城镇社会养老金发放的压力。我国城市社会保障体系改革所面临的一个重要问题是不少企业因为经营亏损，难以按时足额向社会保险机构提供保险费。目前城市企业职工养老保险改革实行的是社会统筹和个人帐户相结合的制度，由于这项改革实施不久，改革前已离退休人员(老人)没有建立个人帐户，改革后近期内陆续离退休人员(老人)个人帐户也没有足够的存储额，为保障这两类人群的退休生活，目前的做法一般是将年轻一代职工(新人)的个人帐户存储的资金暂时转移支付已离退休职工的养老金，“空帐 36
山东农业大学硕士专业学位论文 户”由此而生。我国已经步入老龄化社会，城镇社会养老金支付困难的局面在较长一个时期内都将不可避免。为此，社会保障部门提出“扩面”方案，要求城镇的非国有企业的职工也参加城镇社会养老保险体系。与城镇国企职工相比，城市农民工人普遍年轻。据国家统计局公布的数据：2009年，全国农民工总量为亿人，外出农民工数量为亿人，其中，16岁-30岁的占%。据此推算，我国现阶段新生代农民工总数约在1亿人左右。这表明，新生代农民工在我国亿（2008年为亿）职工中，已经占了将近一半，他们在我国经济社会发展中日益发挥主力军的作用。这些年轻的城市农民工人有很长的缴纳各种社会保险金特别是养老保险金的时期，领取养老金的时间普通在30一40年之后，这一较长的缓冲期为解决城镇社保资金不足提供了可能。 第二，将城市农民工人直接纳入城镇社会保障制度，减轻了制度之间的衔接压力。按照居住地来登记城镇户口是户籍制度的改革趋势，因此，将来城市农民工人获得城镇户口就不再像现在这样困难。而且在户籍制度的放开过程中，不断会有农民工人获得城市户口，进入城镇社会保障体系，这就对农民工人社会保障制度的衔接提出要求。顺应“农民市民化”的趋势，将城市农民工人直接纳入城镇社会保障制度，保险关系只需在农村和城市之间转移，减轻了衔接压力。 第三，将城市农民工人直接纳入城镇社会保障制度，节省了制度的设计成本。城镇社会保障制度经过多年的改革和实践，体系已经比较成熟，制度比较规范，将农民工人直接纳入城镇社会保障体系中，免去了重新制定一套制度的成本。相对于其他模式而言，大大节约了制度的设计成本。 完全城镇模式的缺点 但是由于农民工群体构成复杂，与城镇职工毕竟还是有着较大区别，该模式因为社会保险关系无法转移，在实际运行中也存在明显缺陷: 第一，将城市农民工人直接纳入到城镇社会保障体系，城镇社会保障制度能否承受得起还是个未知数。客观地说，城镇社会保障制度存在着不少问题:国家和企业包揽过多、负担过重，覆盖面小；城镇社会保障资金缺口较大，社会保险基金管理不规范，社会保障基金名义上“部分积累”，实际上“现收现付”，缺乏积累等。随着人口老龄化、体制改革和经济结 37
农民工社会保障制度建设问题研究 构调整，社会保障面临的压力迅速增大。结构性失业、企事业单位富余人员的消化以及城镇贫困现象等许多影响社会稳定的问题日益突出，社会保障体系的建设任务十分艰巨。在这种情况下，如果将几千万甚至可能是几亿城市农民工人纳入城镇社会保障体系，对城镇社会保障体系造成的冲击之大是可想而知的。目前以高基数、高费率、高待遇、高补贴为特征的城镇社会保险制度，主要是为国有企业职工设计的，明显具有对长期实行低工资国有企业职工的补偿性质，也是保证体制顺利转型的现实制度选择，制度本身就具有明显的过渡性质。若将这种具有补偿性和过渡性的制度扩大到其他对象，既不合理，也会给制度运行埋下了巨大的隐患。 第二，在目前的完全城镇模式设计中，存在城市农民工人与城镇居民享受社会保障的待遇不平等的问题。不论是社会养老保险还是失业保险的条例规定，都反映了这一点。下面以广东省失业保险的有关规定来进行分析。根据《广东省失业保险条例》(2002)的规定:单位按照本单位应当参加失业保险职工(含农民合同制工人)的工资总额的百分之二缴纳失业保险费，职工按照本人工资的百分之一缴纳失业保险费，其中农民合同制工人本人不缴纳失业保险费；城镇职工缴费年限一至四年的，每满一年，领取失业保险的期限为一个月，失业保险金按当地最低工资标准的百分之八十给付；农民合同制工人连续工作满一年，并且所在单位已按规定为其缴纳失业保险费，劳动合同期满未续订或者提前解除劳动合同的，由原单位所在地受理其失业保险业务的社会保险经办机构根据其缴费年限长短，为其支付一次性生活补助。一次性生活补助标准为:缴纳失业保险费满1年的按其失业前月平均缴费工资的12%发给，以后每多缴纳一个月加发1%。目前，广州现行的城镇人口最低工资标准是1100元。假设一个城镇职工和城市农民工，工资同样是2000元，在缴纳一年的失业保险费之后，都失业了，他们的失业保险待遇分别计算如下： 城镇职工:共缴纳失业保险费用为2000*3%*12=720元，其中个人缴纳部分为2000*1%*12%=240元，企业缴纳部分为480元:失业后得到的失业保险费为1100*80%=880元，还可以享受减免费用的职业介绍和职业培训。 城市农民工:共缴纳失业保险费用2000*2%*12=480元，全部由企业缴纳，个人不缴费；获取的一次性生活补助为2000*12%=240元。仅此而已。 38
山东农业大学硕士专业学位论文 从以上的计算中可以发现，城镇职工受益额超过了缴费额，较好的体现了社会保险的共济性；城市农民工人的受益额低于缴费额，在某种意义上来说，城市农民工是在为城镇社会保障体系做“贡献”。 第三，农民工的流动性强，由于我国城镇与农村实现两种不同的社会保障制度，将农民工纳入城镇社会保障体系，使农民工的社会保险关系无法根据其流动而相应地转移。当农民返乡时，其社会保险关系没有地方接收，即使有些省份在进行农村养老保险试点，但二者的标准和模式不一，也无法衔接。此外，将所有农民工都纳入城镇社会保障体系，管理部门的难度和成本加大，疲于应付，疏以于管理，最终会导致农民工社会保障权益难以真正得到落实。 通过以上的分析，我们可以看到，目前我国还不具备完全实行城镇社会保障的条件。将农民工纳入城镇社会保障体系，从表面上看，好像是让农民工享受与城镇工人一样的待遇，但在条件还不成熟的前提下，将农民工强行纳入城镇社会保障体系，只能是“画饼充饥”，增加企业和农民工① 的负担，减少进城农民的数量，影响城镇社会保障体系的稳定性。农村模式内容及评析 在建立和完善农村社会保障体系的过程中，将城市农民工纳入农村社会保障体系，不断改革，并在合适的时机将农村社会保障体系与城市社会保障体系有效对接。1992年经国务院批准，民政部颁布的《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》中指出:“外出务工人员，原则上在其户口所在地参加养老保险”。从当时来看，由于城市社会保险的制度门槛过高，加上城市的生活费用要高于农村，因此，大多数农民工最终可能会选择返回家乡，将其纳入农村社会保障体系在操作层面上是可行的，并且有利于农村社会保障制度的创新与发展。另外，农村社会保障制度本身也在不断的发展过程中，也可以为农民提供适当水平的保障。长期的二元结构让人们形成了根深蒂固的“二元观念”，“农民工人是农民”的观念即是一种典型的反映。既然他们还是农民，那当然还是要把他们放到农村社会保障体系之中了。以往政府不允许或者严格控制农民工人在城市的定居，认为他 ①郭金丰.城市农民工社会保障制度研究[D]. 2006 (2),14-18 39
农民工社会保障制度建设问题研究 们可以先在城市中积攒钱财，然后就应该回到农村老家改善他们的生活，由农村来解决他们的社会保障问题。在一些发达地区，在完善了城镇社会保障体系之后，逐步建立和完善农村社会保障制度，并取得了比较好的成绩。将一部分城市农民工人纳入其中，在一定程度上是可以解决他们的社会保障问题的。 但是随着经济的发展和社会的进步，将城市农民工纳入农村社会保障体系己经不现实，首先，农村社会保障制度不可能为城市农民工人起到合适的普遍的保障功能。在农村，自从原有的集体保障随着以社队为基础的集体经济的瓦解而丧失之后，农村尤其是欠发达地区农村陷入了不得不依靠单一的传统家庭保障的境地，真正意义上的社会保障才刚刚起步，统筹层次低，覆盖面小，共济性差，管理水平低，可持续性弱。 其次，农民工中的大多数，尤其是青壮年都不愿再回到农村，即使出①于失业的状态，也只有%的农民工愿意回去。据中国青少年研究中心发布的新生代农民工研究报告指出，在新生代农民工中，有%的人准备将来“在打工的城市买房定居”，因此将农民工纳入农村社会保障体系缺乏意愿支持。一直以来，土地是吸引农民回到农村的重要砝码，然而，许多城市农民工人因为各种各样的原因(比如承包政策、婚嫁、征地、自然灾害等)不再拥有土地承包权；即使还拥有土地，对土地的依赖程度也较低，结果是土地的吸引力大大下降。因此，城市农民工人实际上已和农村脱离了联系，再让他们向家乡农村社会保障机构缴纳社会保险金，显然己不现实，只会给双方造成困难与不便。 另外，将实际早已脱离农业与农村的城市农民工人仍然和农业从业人员放在一起考虑，不利于他们割断与土地和农村的联系，还会延缓我国经济社会转型的进程，背离了城市化的初衷。因此，从总体来看，将城市农民工人纳入农村社会保障体系已不现实。 综合保险模式内容及评析 综合保险模式的内容及优点 ①李强.农民工与中国社会分层[M].四川社会科学文献出版社.2004年12月第1版,P208 40
山东农业大学硕士专业学位论文 上海市在分析外来从业人员（指符合该市就业条件，务工、经商但不具有上海市常住户籍的外省、自治区、直辖市的人员，不包括通过市人事局引进的专业人才以及从事家政服务、农业劳动的人员）职业风险的基础上，针对他们出台了综合保险。综合保险由市劳动保障局主管，由劳动保障行政部门的外来人员就业管理机构经办。这种为农民工单独建立的综合保险模式，开创了以制度保障农民工的先河，并且成功地用较低的成本，满足了农民工最迫切的基本的社会保障需求。主要内容及优点如下： 第一，一个保险三项待遇。与城镇职工基本社会保险分成养老、医疗、工伤、生育等险种不同的是，对外来劳动力只实行一个保险---综合保险。三项待遇是指工伤（或者意外伤害）、住院医疗和老年补贴。即单位使用的外来从业人员只享受工伤、住院医疗和老年补贴三项待遇，无单位的外来从业人员享受意外伤害、住院医疗和老年补助三项待遇。但对外省市建筑施工企业，考虑到其人员流动性更强，对这类企业的外来人员只设两项保险待遇，即大病医疗和工伤，没有老年补贴，缴费率也相应降为%。 第二，费率固定，费基完全统一，缴费周期为每3个月缴1次。使用外来从业人员的所有用人单位其综合保险费率都是%，其中养老补贴原为5%，现为7％，大病医疗和工伤保险原为%，现为%。外地施工企业由于只参加大病医疗和工伤保险，缴费比率为%。缴费基数为上年度社平工资的60%。企业给外来从业人员办理综合保险，一次必须缴纳三个月的费用，不能每月都缴一次。这样，无论是对个人还是企业，一年缴四次即可，减少了企业缴费的工作量。 第三，待遇一次性发放。之所以这样设计，主要是为了解决长期困扰的频繁流动问题。一次性支付对工伤保险来说尤为有利。如果外来人员发生了工伤事故，按国家工伤待遇的办法核算成现金待遇一次支付给本人或者家属，工伤人员可以领一笔钱回原籍养老。而此前如果出了工伤，由于不允许企业解除劳动关系，单位一直要给发工资，工伤人员则要住在单位。工伤待遇标准相对较高，除了全额报销住院费用，其他的四项补贴最高的可达万，最低的1 0级工伤也能享受一次性支付的工伤待遇1万元。大病医疗和工伤待遇捆绑在一起。大病医疗支付起付线为上年度社平工资的10%。外来从业人员不实行养老保险，不设立个人账户，只做养老补贴。 41
农民工社会保障制度建设问题研究 用人单位和无单位的外来从业人员连续缴费满1年可获得1份老年补贴凭证，其额度现为本人实际缴费基数的7%；外来从业人员男年满60岁、女年满50岁时，可凭老年补贴凭证、身份证明到户籍所在地的商业保险公司约定的机构领取老年补贴。 第四，委托商业保险公司管理。大病医疗和工伤保险委托平安保险公司承办，而养老补贴则委托中国人寿保险公司办理。即将收取的保险费中的7%给中国人寿，其他的则给平安保险，让这两家保险公司帮助具体运作。之所以如此，一是考虑到保险公司在基金增值方面比劳动保障行政部门更有经验和办法；二是可避免劳动保障部门陷入大量的具体事务而难以自拔；三是养老补贴交由中国人寿经办，可以充分发挥其网络遍及全国各地的优势，以免参保人员在60岁时需要往返本地与上海解决待遇支付问题，这样做方便了参保人。 综合保险模式的缺点 但是，这种综合保险制度的缺陷也是十分明显的: 第一，建立适合农民工特点的社会保险体系，这种制度与城保和农保制度都不衔接。由于农民工已占据产业工人队伍的一半以上，大量劳动者的保障在城市基本社会保险制度体外运行，不利于城市化，也不利于城镇职工基本社会保险制度的风险统筹，从长远看，还不利于建立相对统一的社会保险制度。 第二，这一制度的设计没有开放性、灵活性。它没有考虑到现在的农民工内部出现了不同的群体，它们对社会保险的具体利益诉求是不完全一样的，其中的差别很大，没有体现出分类分层保障的理念，农民工在参保时没有选择的余地，特别是一些有相对固定住所和稳定职业的农民工，他们参加上海市城镇职工养老、医疗、工伤保险制度的意愿受到了排斥，产生了受挫感和歧视感，进而会影响他们工作和参加社会保险的积极性。 第三，养老补贴待遇偏低，难以有效防范老年风险。综合保险中的参保人员退休后只能一次性领取养老补贴，按照国际通行的标准，这种一次性养老补贴并不能算是真正意义上的养老保险。这一模式下，农民工的养老保险权益实际上并没有得到真正意义上的落实。按2009年农民工月平 42
山东农业大学硕士专业学位论文 ①均工资1417元计算，每工作一年补贴额只有1190元/年，待到60岁即使工作缴费20年，也只能一次性领取23805元，这对20年之后的养老基本上发挥不了作用。 差异城镇模式 在差异城镇模式中，考虑到城镇社会保障体系的承受力，没有直接将城市农民工人纳入城镇社会保障体系，而是参照城镇社会保障体系的结构，给农民工人建立各种社会保险项目。比如，北京市于加2001年9月1日起实施了《北京市城市农民工人养老保险暂行办法》，于2004年9月1日起开始实施《北京市外地农民工参加工伤保险暂行办法》和《北京市外地农民工参加基本医疗保险暂行办法》两个新条例。在这种模式中，农民工人和城镇职工的缴费标准和得到的保障水平都有所不同。 差异城镇模式的优点 城市农民工人具有不同于城镇居民和农民的特点，他们游离于城乡之间，将他们直接纳入到农村社会保障体系和城镇社会保障体系中的任何一个都不太合适。因此，建立差异城镇的城市农民工社会保障体系具有一定的现实意义。差异城镇模式的优点主要表现在以下三个方面: 首先，这一制度有利于社会保障覆盖面的扩展。城镇非国有单位不愿意参加城镇社会保障制度是因为他们不愿意承担“转轨成本”。如果能够建立差异城镇模式的城市农民工社会保障制度，参保者无需承担额外的“转轨成本”，那就既可以满足城市农民工人等灵活就业群体的社会保障需求，又可以逐步建立起一个与我国经济发展水平相适应、与大多数企业及社会群体承受力相匹配的社会保险制度。这也是扩大社会保险覆盖面、加快社会保障基金积累、完善社会保险体系的一种选择。该种模式可以借助城镇社会保障体系的机构、人员来进行运作，从而较好的节约了运行成本。 其次，建立差异城镇模式的城市农民工社会保险制度，有利于突破二元社会保障体系的固有框架，为实现社会保障体系的城乡整合做好准备。从我国目前的实际来看，对城市农民工一开始即推出像城市企业职工那样 ①国家统计局.2009年农民工监测调查报告.国家统计局网.2010-03-19 43
农民工社会保障制度建设问题研究 的比较完善的社会保障制度，缺乏相应的经济基础:企业承受不了如此之高的缴费，城市农民工个人缴费能力也达不到这个水平。因此，在我国现阶段，推出差异城镇的城市农民工人社会保障制度是有必要的。这一模式在缴费率的确定等方面能更贴近城市农民工的需求，满足他们的需求。 最后，这一模式具有更为广泛的适应性。建立差异城镇模式的农民工人社会保制度，社会保障体系的具体内容可以根据实际需要对保险项目进行组合:可以仅仅包括伤保险、医疗保险，也可以包括工伤保险、医疗保险、养老保险，还可以包括工伤险、生育保险、医疗保险、失业保险，还可以适应发展需要增加保险项目。在缴费法、受益标准的确定上，能够更多的考虑到农民工人的收入特点，为农民工提供更多的方便。降低农民工进入社会保障体系的门槛，更有利于社会保障制度功能的正常发挥。 差异城镇模式存在的问题 第一，相关的政策规定比较粗糙，对于基金的收入、支出、管理等方面并没有明确的规定，存在截留农民工统筹部分基金的可能。比如在北京市开展的农民工人社会养老保险的规定中，绝大部分农民工人都不可能获得统筹部分的基金。再加上对农民工的保险基金的使用没有明确规定，所以将农民工的保险费收入用于城镇职工保险费支出就是一种符合逻辑的推理。 第二，相对于完全城镇模式来说，衔接性要稍微差一些。 通过对这些模式进行分析和评价，总体来看，完全城镇模式比较适合社会保障财政负担比较轻、社会保障缴费率比较低的城市，这样才会不致于给当地财政和农民工带来压力；综合保险模式和差异城镇模式则正好相反，比较适合城镇社会保障制度比较完善、缴费率比较高的城市，有利于减轻企业和农民工的负担。把农民工纳入到农村社会保障体系己经不现实，因此，城市农民工人的社会保障制度应该立足于城市来解决。但是如果直接将农民工人纳入城镇社会保障体系，尽管符合农民工社会保障制度的发展趋势和目标，并且免去了制度之间的衔接问题，但是现阶段还不具备相应的条件，还存在着城镇社会保障体系自身承受力以及农民工缴费能力的双重制约，因此，在目前还不具备这种现实可能性。笔者认为，建立综合保险模式和差异城镇模式的农民工人社会保障体系是现在比较理想 44
山东农业大学硕士专业学位论文 的选择。 国外相关社会保障经验及借鉴 事实上，“农民工现象”并非只是“中国特色”，它在西方国家工业化初期就曾出现过。任何一个国家，从传统社会向现代社会转型的过程之中，必然会经历一个城乡结构和产业结构的转换过程，以及与此相关联的由农业人口向非农业人口、农村人口向城市人口、农民向工人转化的过程。因此，中国与西方国家，都在某一历史阶段出现了大量的农村劳动力大规模离开自己原先的居住地进入到城市中去的现象。但是西方国家的工业化是与大城市化的发展是同步的，大多是农民脱离土地，直接到城市中工作和定居，就业和定居是同步完成的。在农村劳动力向城市转移的过程中，由于管理上的滞后和混乱，导致了种种社会问题，这些社会问题不仅影响到了农民工自身，而且影响到了资产阶级自身的利益，迫使资本主义当局逐渐采取一些措施来解决这些社会问题。我国目前出现的城市农民工人问题是经济发展过程中出现的问题，这些问题可以也必须在发展过程中得到解决。西方国家通过建立社会保障制度、发展教育等途径来解决城市农民工问题的思路，这对于解决我国目前的城市农民工问题是很有借鉴意义的。 第一，加强社会保障立法建设。发达国家在社会保障方面都有立法经验，并且随着社会发展不断加以完善。社会保障立法既保护了公民的合法权益, 同时又保障了社会保障工作可以依法有序的运行。现在，我国正处于一个经济体制转轨的时期, 社会保障制度也处于改革和完善的发展过程中, 我国尽管在1998年以来就建立了城镇职工养老、医疗保险等相关法律，但关于农民工的社会保障问题没有相应的立法。由于缺乏相应的法律保障，使他们的社会保障工作难以实现强制性原则，这是造成目前侵害农民工社会保障权益现象存在的原因之一。 第二，社会保障应是法定的基本保障，而且要降低进入门槛, 扩大社会保障覆盖面。任何公民都应该纳入社会保障体系之中，不能无故游离于这一保障体系之外。农民工群体流动性大, 平均接受教育程度不高, 收入水平偏低。一个科学、合理的社会保障制度不能无视这些情况的存在。要着眼于更多的农民工参保, 必须要考虑到农民工收入偏低这个实际情况, 45
农民工社会保障制度建设问题研究 坚持低标准进入, 实行低标准、低费率,在这方面, 政府也应该负起职责, 加大对这些弱势群体的关注和扶持力度。 第三，分类分层次推进农民工的社会保障制度建设。德国的社会保障体系是逐步建立起来的, 其社会保险体系经历了由医疗保险、工伤保险、养老保险到失业保险依次逐步建立的过程。我们没有必要重复这一线索,但是, 我国社会保障制度的建立健全, 也应该从我国的实际出发, 不能搞“一刀切”, 应该根据农民工面临的社会风险、风险对农民工的危害程度, 以及农民工的自身需求, 分类分层次建立健全农民工的社会保障制度建设。 第四，重视对农民工的教育培训。我国农民工群体的整体素质不高，在市场竞争中处于劣势，容易处于失业状态，因此有必要对失业的农民工进行职业培训。如今,不少国家已将失业人口的职业培训纳入了法制化的轨道。如美国的《人力开发与培训法》、《就业机会法》、《就业培训合作法》、《再就业法案》等, 都要求全社会重视并支持职业培训。在瑞典等国, 失业培训不仅是免费的, 参加者还可以得到一笔失业救济金的培训补助。通过技能培训, 可以提高失业农民工从事原工作或新工作的技能，纠正其在过去工作中所养成的不良行为，有利于农民工再就业，在一定程度上缓解了失业问题。 46
山东农业大学硕士专业学位论文 5 建立和完善农民工社会保障制度的对策建议 建立和完善农民工社会保障制度应坚持的基本原则 坚持公平与效率原则 效率与公平是评估分配政策的参照数。所谓效率是指在技术水平和资源存量一定的条件下，通过资源的最优配置和使用，给社会带来最大福利。市场根据经济效率向生产要素供给者提供报酬，要促使经济效率增长，就必须使报酬有差别，这种差别不仅是客观的，并且差别本身就是经济运行的动力。但这种差别必须有一个度，就是不能危害社会公平，即在提高市场经济效率的同时，还得要兼顾公平。社会保障的公平原则包括两层含义:一是从社会保障权利享受来讲，必须是人人平等；二是社会保障待遇的确定，应力求遵循平衡原则。法律面前人人平等是我国宪法规定的基本原则，毫无疑问，也应该体现在社会保障立法之中，避免出现立法上的歧视。我国社会保障属于国民收入的再分配范畴，遵循平等原则，有利于维护公平和减少贫富差距。现在，我国不同利益集团间居民收入，城乡居民收入，不同地区间居民收入差距不断扩大，出现了“富者暴富、贫者赤贫”的现①象，己经带来了一系列社会负面问题，这足以引起我们的重视。可见，为了保持社会稳定，国家必须通过社会保障等宏观调控手段来防止不公平状况的过度发展，真正实现“无处不均匀”。 坚持着眼整体，分类建立，区别对待原则 农民工社会保险应当与城镇职工相同，包括养老、失业、工伤、医疗、生育五个险种，但现阶段显然不可能各个险种的制度建立都齐头并进。从道理上讲，各类从业人员，包括外来从业人员都必须得到有效的养老、医疗、工伤等社会保障，这是不容置疑的。但是，关键是要建立起有弹性的、能适应不同社会需求的、不同类型的社会保障体系。在构建农民工的社会保障制度时，不应采取一刀切的办法，而应采取分类分层的保障办法，优 ①林嘉.加快社会保障法制建设.实现经济社会的协调发展[J].法学家，2004，(1): 21-26 47
农民工社会保障制度建设问题研究 先解决突出的基本的保障问题。 建立和完善农民工社会保障制度的对策 建立分类分层的农民工社会保险制度 建立健全农民工的社会保险制度，应根据农民工的需要和特点逐步建立和完善，按轻重缓急逐步分类分层推进农民工社会保险工作。 扩大工伤保险覆盖面 2006年4月13日，国家劳动和社会保障部宣布推出“平安计划”，采取强制措施，三年内将全部煤矿企业和大部分建筑企业等高风险行业的农民工纳入工伤保险。2009年，人力资源和社会保障部启动实施“平安计划”二期，推进农民工特别是服务业农民工参保工作。截至2009年底，全国工伤保险参保人数达14896万人，增长8%；其中，农民工为5587万人，增长%。人社部指出，针对工伤保险的这一重点保障人群，力争在2010年基本实现有劳动关系的农民工都参加工伤保险。因此，应全面督促用人单位尤其是雇佣农民工较普遍、较多的小型私营企业与农民工签订劳动合同的工作。保险经办单位及相关职能部门要不断推动《劳动合同法》的贯彻落实工作。提高小企业劳动合同签订率和履行质量，提升劳动用工管理水平，建立起规范有序、互利双赢、公正合理、和谐稳定的新型社会劳动关系。加强对小企业劳动用工的动态监控、劳动合同法律法规的宣传和培训、实施劳动合同制度的指导和服务，对小企业的支持和帮扶、劳动监察执法和劳动争议调处工作。对招用农民工比例大的企业，将指导职工依法签订劳动合同，引导企业根据生产经营实际与其协商确定必备款项。 制定切实可行医疗保险政策 应切合当地实际的情况，进行农民工医疗保险低费率、保基本医疗的政策设计。“低费率”即为流动性强的农民工提供“宽保障”。首先将其纳入当地的医保体系，也就是说这部分农民工的医疗保障办法不是游离于当地基本医疗保障体系之外，而应该是体系的组成部分。比如有的农民工认为自己可以长期在城市干下去，就应当允许其由农民工医保转为职工医 48
山东农业大学硕士专业学位论文 保。反之，亦可由职工医保转为农民工医保或居民医保。 所谓低费率，即这一群体的基本医保费率可以不超过当地职工平均工资的1%，经济不发达地区可以再低一点。据部分城市的统计和调查，农民工的住院率大约在%，远低于在职职工的4%左右的水平，因此，其基金支出也大大低于其他职工，完全有条件实行低费率。 所谓宽保障，就是参保农民工除与其他职工一样享受住院和大病统筹支付待遇外，还应该享受普通门诊统筹支付待遇。流动性较强的农民工因工作和生活环境相对恶劣，患小病的几率更高一些。只有将普通门诊和健康管理纳入保障，才能扩大受益面，解除更多农民工的后顾之忧。门诊最好的方法是将有限的门诊统筹基金按人头包干给社区卫生服务机构或其他基层医疗机构，由其为在本机构定点的农民工提供普通门诊和转诊服务。也有些农民工所在单位地处偏僻，没有社区医疗机构，可以允许其选择能够提供门诊的其他基层医疗机构定点。 基于以上情况，可以进行社会医疗保险“标准套餐”待遇的尝试。所谓“标准套餐”，就是指将医疗保险待遇按类别、支付比例和支付限额进行阶梯式划分，划分的待遇层次由低到高对应缴费标准的由低到高。但待遇层次不宜太多，最低标准不宜太低，以免用人单位为节省费用而过多选择最低标准。这就打破了按人员类别划分的传统方式，人为的将人分成农民工、城镇居民、农民、城镇职工等界限，各单位和个人可根据自身情况选择合适的标准，经办机构也不必各自为战，节省了管理成本，且不存在各医疗险种衔接问题。 探索可行的生育保险政策 生育保险在中国，尤其在中国农村，实际上是“最低生命保障”。生育中的母婴生命风险依然存在。依靠现有的知识和技术确保孕产妇安全和婴幼儿健康基本上没有什么问题。但如果没有生育保险，部分产妇可能上不了正规医院，冒险延用原始接生办法，或者求助于街头游医。生育保险能够大大提高“住院分娩率”，减少母婴死亡率，增进母婴的健康。生育保险在中国，尤其是中国农业人口（含农民工）实际上是一种社会救助，即生命救助。考虑到广大在城务工的女性，现行的社会保险模式很难将她们纳入。因此，可以考虑设计一个非缴费的生育津贴制度，由中央财政和 49
农民工社会保障制度建设问题研究 地方财政全部或部分补贴她们在孕产期的检查、医疗和护理费用。 加强失业保险的实效 一是政府和相关职能部门要加大失业保险政策的宣传力度。在服务窗口，对前来求职的农民工免费发放有关失业保险的政策文件，并开展典型案例宣传，鼓励农民工参加失业保险。同时将失业保险政策送到用人单位负责人手中，建立雇佣农门工单位负责人的联系档案，及时提醒用人单位要为农民工缴纳失业保险费。 二是简化农民工享受失业保险待遇的办理手续。针对农民工用工性质大多以临时工为主，往往由于没有规范的档案材料而造成失业保险不能享受。遵循以人为本的原则，简化办理农民工享受失业保险待遇的手续及需提供的相关材料。参加失业保险的农民工在其失业时，只要其所在单位已足额缴纳失业保险费，凭单位提供相关存在事实劳动关系的证明等材料就可以领取相应的失业保险金。 制定统一的农民工保险基金省际转移管理办法 要制定统一的农民工保险基金省际转移管理办法，保证农民工的社会保障能够随之进行转移和对接。2005年12月14日，新华社受权发布了《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》。《决定》虽然没有对农民工的养老保险问题做出直接规定，但很多规定涉及到了农民工的养老保险问题。如《决定》提出在完善市级统筹的基础上，尽快提高统筹层次，实现省级统筹，为构建全国统一的劳动力市场和促进人员合理流动创造条件。这一规定有利于尽快解决因为农民工流动性强而造成的社会保险关系难以转接这一问题。目前，我国是以省作为社会保障(养老、医疗、失业)的统筹单位，实际上多数省份还只是停留在县市统筹的水平上。统筹层次低，削弱了统筹账户的互济功能，降低了保险金支付的安全性，不利于劳动力在不同地区的流动。农民工跨省、跨县市流动就业，因相互之间的标准不同，其社会保险转移的实际可操作性很差。我国农村目前基本上是农民家庭自筹保障，养老保障制度还处在试点阶段，总的覆盖率不足10%。失业保险、基本医疗保险、大病医疗统筹等其他内容的保障，尚未列入议事日程。当农民返乡时，其失业、养老保险没有地方接收，即使有些省份在进行农村养老保险试点，但是二者标准不一，也无法衔接。因此， 50
山东农业大学硕士专业学位论文 把农民工纳入城镇社会保障体系中，必须具备的一个基本前提就是:尽快提高统筹层次，充分发挥社会统筹账户的职能，实行全国统一的社会保障标准，统一保险基金的收缴比例和发放办法，研究制定出一个合理的个人保险基金的省际转移办法。 逐步形成以部、省、市三级网络为依托，支持劳动和社会保障业务经办、公共服务、基金监管和决策支持等核心应用，提高劳动保障政务和服务信息化水平。社会保险信息系统首批联网的省份建立覆盖辖区内各城市全部参保人员和单位的集中式资源数据库，市域网延伸到业务经办窗口和相关服务机构。完成社会保险省级数据中心建设，实现省一市联网和中央一省互联，网上传输养老保险和医疗保险费用监测数据，当在企业招用职工和劳动者就业及转移时，可及时办理养老、医疗、失业等各项社会保险手续，保证农民工流动时社会保障权益不会缺失。 建立与当地经济发展相适宜的工资增长制度 近期，全国多个省市相继爆发大规模的罢工潮以及加薪潮，这对于中国劳动力市场是一个非常重要的转折点。长期以来，中国劳动力市场上城乡分割的制度，实际上是在压低制造业工人的报酬，反映在中国宏观经济上，就是劳动生产率持续上涨，但是工资上涨幅度并没有那么快。在整个中国经济增长过程中，普通劳动者并没有充分地分享到经济增长的成果。这是造成某些地区农民工短缺的原因，也是造成社会一些不安定因素的诱因。农民工应该涨工资，要提高农民工的收入。 从中长期来看，如果企业加薪是建立在结构调整和制度调整的基础上，可以使中国经济走上持续健康的发展轨道。不管是从城市化过程的推进，还是中国经济由过度依赖出口转向增加内需，还是促进社会和谐和农民工融入城市的角度来讲，近期的企业加薪事件都是一个拐点。中国今天的情况与上世纪二三十年代的美国很像，美国当时也是劳资矛盾特别突出，像矿难这样的事情也是频频发生。后来美国在30年代经济大危机的时候，恰恰是开始大幅度提高社会保障、加强劳工权益保护、公平就业法等制度和结构调整的时候，结果美国没有衰退下去，相反却获得了持续的繁荣。因为原来的结构是扭曲的，到了这个阶段调整以后，获得了持续的 51
农民工社会保障制度建设问题研究 发展。 农民工应该涨工资，要提高农民工的收入，就是要依靠政府为农民工撑腰。国家已经有了很多现成的法律法规，只要政府站在农民工一边，切实监督执行好现有的法律法规，不要歧视他们，农民工的利益就可以得到很大的提升。对农民工有利的法律法规的落实，就是要靠各地政府，要靠党。 建立保障和促进农民工就业的制度 维护农民工合法权益 维护农民工合法权益仍然是当前农民工工作的首要任务。要加强劳动关系的协调，建立健全工资保证金、工资支付监控和企业守法诚信制度，加强安全生产和职业病防治，强化劳动保障监察执法，劳动争议调解仲裁和诉讼工作，加大法律援助力度，切实解决拖欠农民工工资、劳动合同签订率低、劳动条件等问题。要结合养老保险关系转移接续办法的实施，努力扩大农民工参加社会保险覆盖面。 加强农民工培训工作 努力建立城乡平等的就业制度，逐步建立覆盖城乡统筹的职业技能培训体系，引导农村劳动力有序外出就业。创新培训方式，探索培训新思路，增强的针对性、有效性。进一步扩大技工学校培训规模，发挥技工学校、职业学校等职业技能培训主渠道的作用。积极探索培训费用直补用工单位的办法，支持企业与新招收的农民工签订合同前，开展岗前技能培训，实现培训与就业一体化。 改善对农民工的公共服务 切实解决好农民工同住子女义务教育问题，努力改善农民工就医条件。积极开展农民工的文化活动，加大公益性的文化设施为农民工的服务力度。加快建立农民工城市公共服务中心，围绕农民工在生活和工作中的实际需求提供综合服务。加强和改善社区对农民工的管理服务工作。 建立农民工居住保障制度 在农民工的住房保障方面，应考虑到农民工对住房的迫切需求，以及他们通过自身能力无法达到“居者有其屋”的现实。通过合适的途径将农 52
山东农业大学硕士专业学位论文 民工纳入廉租房和经济适用房享受范围，坚持政府主导，鼓励社会力量参与，多渠道改善他们的住房条件，使他们能够在城市安居乐业。 完善住房供应体系 改善农民工居住条件，最根本的是完善住房供应体系。一要制定相关政策，把在城市居住一定年限，有城市居民相同住房需求的农民工，纳入公积金、经济适用房、廉租房供应体系，让他们享受国家公积金、经济适用房、廉租房等各项优惠政策。鼓励社会力量参与，把社会闲置房改建为管理规范租金低廉的农民工公寓，提供给农民工集中居住，并给予税费减免等优惠政策的支持。有关部门要加强住房信息系统建设，有针对性地收集适用农民工居住的房源租赁信息，为农民工租赁住房提供优质服务。 建设农民工公寓要科学规划和设计 改善农民工居住条件是城市文明进步的重要标志，因此，建设农民工公寓时要坚持以人为本，进行科学规划和设计。农民工公寓的居住者是农民工，规划一定要充分考虑农民工的作息规律、地域分布特点以及经济承受能力，避免不切实际的建设造成住房闲置。如尽量选择在接近就业中心区，建设规模控制在合理范围。建筑质量应体现适用性、耐用性，户型与建筑面积要兼顾经济性与实用性，建筑形式要有地方文化特色，彰显人文关怀精神。 加强农民工公寓管理 农民工公寓不是一种商品，更多的是具有社会福利的公共属性。因此必须加强管理，制定农民工公寓管理办法。对准入标准、租金缴纳，防火防盗，文明守则等要作出明确的规定，使资源配置公平合理，让农民工租得起，住得满意。 继续推进户籍改革 户籍制度和土地制度的联动改革 现在在东部沿海城市，特别是像上海、广东这样的大城市，已经有大量农民工在城市中工作、生活，而且这些农民工也不会回去了，但是他们的收入比较低，没有户籍，也没有社会保障，公共服务覆盖不到他们。与此同时，这些农民工家乡的宅基地已经没有用了，不能创造任何价值。怎 53
农民工社会保障制度建设问题研究 么样解决这个问题呢？东部沿海地区在发展过程中缺的就是建设用地指标，我们为什么不可以做这样一个改革，让那些长期生活和工作在城市里、永远不准备回老家的农民，把家乡宅基地所对应的建设用地指标拿到沿海来用，沿海可以拿这个指标更多地将农业用地转化为非农业建设用地。与此同时，这些农民工在家乡的宅基地可以复耕，变成耕地。这样做的话，从全国耕地总量保护的角度来讲，耕地并没有减少，相当于农民工的家乡增加了耕地，沿海减少了耕地。农民工在放弃了家乡宅基地对应的建设用地指标以后，在城市中得到的是一揽子的户籍、社会保障和公共服务，可以长期成为城市居民。而沿海地区增加了建设用地指标，得到了发展空间，可以增加沿海地区土地供给，对于打压房价和地价也有好处。 放宽户籍门槛 这点可以借鉴广东最近出台的《关于开展农民工积分制入户城镇工作的指导意见（试行）》。该《意见》引导和鼓励农民工及其随迁人员通过积分制入户城镇、融入城镇。原则上，农民工积分满60分便可申请入户，其配偶和未成年子女可以随迁。广东省的户籍门槛将放得较低。在学历上，大专60分，本科及以上80分，亦即只要具备大专学历以上，原则上便可入户。在职业资格或专业技术职称上，初级工10分，中级工30分，高级工50分，技师60分。一个具备技师资格的农民工，原则上也可以入户。参加社会保险首次被列为了入户的“条件”；五项社会保险每年每项各1分。照此类推，一个农民工只要在一个地方工作12年并缴纳了五项社会保险，便可实现在当地入户。 加强针对农民工各项权益的立法工作 社会保障立法是社会保障制度建设的依据和起点，社会保障法制化迫切需要中国制订一部全国性的有关农民工社会保障的法律法规，以法律的形式将农民工应有的社会保障权益明确下来。有了法律依据，才能确定制度的权威性和可靠性，才能利用法律的强制力约束用人单位必须参加社会保险。因此，必须加快农民工社会保障法律制度建设，制定出台《农民工社会保障法》，建立健全农民工社会保障法律运行机制。一要加强农民工社会保障立法工作力度，解决好目前有关农民工社会保障立法层次低、立 54
山东农业大学硕士专业学位论文 法空白问题。对现有的国务院及部委有关社会保障法规或规章要进行修改，对具体涉及农民工问题进行明确规定，使其更具操作性，如制定出台《农民工社会保障法》不成熟，可先考虑对《劳动法》进行修改，专章对农民工医疗保险、养老保险、工伤保险、失业保险、社会救济等保障制度作出规定；然后在此基础上，制定专门的《农民工社会保障法》，对农民工医疗保险、养老保险、工伤保险、失业保险、社会救济等农民工法律保障制度及其原则作出明确规定。二要加强依法行政工作，加大依法行政检查和监督工作力度，贯彻落实好有关农民工社会保障权的法律规定，把法律规定的有关农民工权利义务变为现实的农民工能够看得见摸得着的权利义务。三要加强司法改革，建立健全与农民工社会保障法律制度相适应的有效的司法运行机制，公正司法，把对农民工及社会弱势群体合法权益的司法保障落到实处。 55
农民工社会保障制度建设问题研究 6 结 束 语 农民工是我国改革开放和工业化、城镇化进程中涌现的一支新型劳动大军，他们在创造社会财富的同时也在塑造自己，已经与城市发展和居民生活、与农村繁荣和文明进步密不可分，他们为城市繁荣、农村发展和国家现代化建设作出了重大贡献。社会各个方面都应该尊重农民工、理解农民工、保护农民工、关爱农民工。妥善解决农民工急需的社会保障问题，不仅是解决“三农”问题、促进经济社会可持续发展的需要，也是维护农民工权益、巩固中国共产党执政基础、深入贯彻落实科学发展观和构建和谐社会的政治任务，更是我国社会保障制度改革目标的必然要求。因此，我们应该站在建设中国特色社会主义事业全局和战略的高度，充分认识解决好农民工问题的重要性、紧迫性和长期性。 农民工的社会保障制度建设是我国城镇化进程中出现的一种过渡性制度建设，由于我国具体的国情，不可能单纯的将其归为农村社会保障制度或城镇社会保障制度中，而是要结合具体国情和农民工自身的特点，建立和完善农民工社会保障制度，本文试图从这一角度对其分析，找到建立农民工社会保障制度的突破口，将为中国建设做出巨大贡献的农民工纳入到社会保障体系内，解除其后顾之忧，使其更好的为社会主义建设服务。农民工社会保障制度建设的基本思路是以社会保险为核心，建立既不同于农村社会保障体系，又不同于城镇社会保障体系的制度，在制度设计上不宜求大求全，齐头并进，而是应分层分类分阶段逐步推进，按照农民工的现实需要建立社会保险的优先顺序，通过对现有模式的分析，建立适合农民工特点的制度体系，为了保证农民工社会保障制度的可行性，还必须对其制度进行严密的设计，消除阻碍农民工社会保障制度建设和发展的不利因素。争取早日建立和完善适合农民工特点的社会保障制度，解除其后顾之忧，使他们更好的为社会主义现代化建设服务。这也正是本文的写作目的，当然，农民工社会保障制度建设不可能一蹴而就，它的顺利建立需要我们各方的努力与相互配合，在党中央的正确领导和政策支持下，在众多学者的共同努力下，适合农民工特点的社会保障制度会尽快建立和完善的。随着改革的不断深入，随着社会各界对农民工问题认识的逐步加深和 56
山东农业大学硕士专业学位论文 重视，我们期待着这一天能早日到来！ 57
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农民工社会保障制度建设问题研究 致 谢 本文是在我尊敬的导师岳书铭教授的精心指导下完成，从论文的选题、构思到论文的写作，从论文的整体结构到论文中每一个词句的润色，都得到岳老师耐心、细致的帮助和悉心的指导，也正是在岳老师的关心和帮助下，我感觉自己的知识得到丰富，思路得到拓展。更难忘是，在与岳老师接触领教过程中，岳老师渊博的学识，严谨的治学态度，正直的人格，犹如春风化雨，润物无声，使我受益匪浅，获益终生。在此，向我的导师岳书铭教授致以最衷心的感谢! 在学习和开题过程中，山东农业大学经管学院的老师给予了我大力支持和帮助，他们严谨的治学态度和诲人不倦的师德风范深深地影响了我! 感谢三年的同窗好友，与他们的相互切磋是我不断学习的动力，他们的鼓励是我完成学业的巨大支持，在此对他们及所有给予我教导的老师和同学表示感谢！ 感谢我的家人一直以来对我学业的支持，在三年的学习过程中，他们不断的给我学习的信心和勇气，一直给我支持与鼓励。 愿以此文献给所有关心我、帮助我的老师、同学、朋友、亲人，展望未来，我惟有用更大的努力来回报他们对我的厚爱。 62
