公共政策的空间性与城市空间政策体系’
郑 国
【摘要 】空间是人类社会存在的基本形式 , 也是公
共政策的基本属性之一 。 但由于过去学术界时社
会空间的忽视和对劳动分工 的强调 , 导致人类是
以 “ 条条” 为主来改造世界
、
认识世界和管理世
界的 , 受此影响 , 有关空间的政策也被条条化
、
部
门化 了。 世纪以来 , 人类社会与空间的关系引
起 了西方哲学家
、
思想家和社会学家的广泛思考
和研究 , 强化公共政策的空间研究和构建城市空
间政策体系将是 世纪的一个必然趋势 。 本文从
人类社会条条化和块块化的分析入手 , 重点分析
了不同层次政策的空间性 , 阐述 了构建城市空间
政策体系的重要性 , 从横向
、
纵向和过程三个方
面构建了以城市规划为主导的城市空间政策体系。
【关健词 】公共政策 城市规划 空间
,
近年来 国内城市规划界日益重视和强调城
市规划的公共政策属性
。
但是 对于如何准确理解
和把握城市规划的公共政策属性
、
作为公共政策
的城市规划如何与传统的城市规划对接等问题仍
一直困扰着大家
。
由于相关理论研究的滞后 我们
对城市规划公共政策属性的强调仍停留在口头上
,
在实际工作中 我们仍然是
‘
穿新鞋 走老路 ” 本
文将从一个新的视角来诊释和解答这一问题
荡讲潜过
工加工一
怕八万西枪抽吕必甘劫
心之砧只苗
条条化 人类世界的专业解构
文章编号 一
《 一 一
中图分类号
【文献标识码 】
【作者简介 】
郑 国 一 男 中
国人 民大学城市规划与管
理系讲 师 系副主任 。
修改日期 一 一
· 本文得到教育部 “ 工
程 ” 三期子项 目 “ 中国特
色的公共管理与公共政策
学科平台建设 ” 的资助 。
旧
例订
了卜
,
妙而 ,
,
叨 ,
, 加
,
一 ,
由于劳动分工和专业化
,
人类目前是以 条
条
’‘
为主来改造世界 认识世界和管理世界的 因
此 当前的人类世界是一个经过专业化解剖后重
构的世界
。
人类改造世界的专业化
人类文明的诞生是三次社会大分工的结果
人类文明的不断发展是社会分工不断深化的结
果
。
因此 人类发展史就是一部社会分工 日益深
化的历史
。
年亚当
·
斯密的 国富论 更为
系统全面地阐述了劳动分工对提高劳动生产率和
增进国民财富的巨大作用 工业革命以后 人类
活动专业化的广度和深度都在不断推进
。
一个技
术不高明的工人只要对单项专门化的任务进行最
少量的训练 就会变得业务纯熟 这是工业发展
的秘密
。
经济学家一致认为 分工和专业化水平
决定着专业知识的积累速度和人类获得技术性知
识的能力
,
决定报酬递增 大多数社会学家认为
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人类劳动分工的独立化和专业化
,
是人类社会不
断进步的重要体现
人类认识世界的专业化
科学的发生和发展是由人类的生产活动决定
的 人类生产活动的社会分工和专业化必然导致
科学技术发生专业分化 人类对世界的认识分化
为自然科学与社会科学两个大的系统 它们各自
又分化出了各门学科 每门学科又分化出了许多
分支学科
,
甚至还分化出了分支的分支学科 每
门分支科学都是一个相对独立的子系统
,
这就是
人类认识世界的专业分化 近现代科学发展的一
个重要特点就是专业化程度越来越高
,
专业分化
越来越细
,
这种专业分化反过来更进一步促进了
人类改造世界活动的专业化
鉴于专业化的这些优点和弊端 人们也在不
断地重新认识专业化 最近几年 中国大学教育
取消了一些分化太细的分支专业
,
强调各学科专
业间的交叉融合 努力培养学生的综合紊质 中
国政府也在积极推行
“
大部制
“ ,
希望政府各级部
门在机构设登上 加大横向粗盖的范围
块块化 空间与人类社会的空间转向
翻吟煞卿娜思险画阵姐璐讲附画娜油弃洲
人类管理世界的专业化
人类管理世界的专业化由来已久 中国在周
朝初期已设有六官分掌政务
、
教育 礼仪
、
军事
、
司法 实业 从唐朝开始 中国逐渐形成了三省
六部制 其中六部为吏
、
户
、
礼
、
兵
、
刑
、
工 也
是专业化的管理机构 这种专业化的社会管理模
式和职业化的官员制度被西方学者誉为
“
中华制
度文明的具体体现 是中华民族对世界制度文明
做出的杰出贡献 是与中国古代四大发明一样在
世界上产生重大影响且越来越显现出卓越效能和
稳定特点的又一伟大创举
”
工业革命以后 随着社会生产力迅速发展和社
会分工 日益细化 社会组织结构日益庞大和复杂
行政机关职权的专业化趋势进一步深化
,
以专业化
管理为主要特征的科层制在世界各国迅速推行
小结 条条化的利弊
劳动分工和专业化促进了人类科学技术的进
步 劳动生产率的提高和财富的增长
,
也促进了
良好社会秩序的建立 但是
,
人类社会的专业解
构也给人类发展带来了诸多麻烦 社会分工和专
业化的深入给大众提供综合性劳动的机会很少
,
具有综合能力的人成为这个时代的稀缺资源 科
学专业分化的日益深化阻碍了科学自身的发展
,
学科越是细分 每一个人所认知的这个世界的范
围越窄
,
犹如
“
坐井观天
”
条条化的专业管理也
造成部门之间的矛盾和冲突 一个部门对于另外
一个部门的事情知之甚少 处理公共问题时的部
门缺位和抢位的现象普遍存在 而且条条化的专
业管理难以把握区域差异和地方实际情况 造成
中央政策在地方执行过程中难以进行或者
‘
上有
政策 下有对策
“
的现象
。
空间由于和物体的运动及其性质关联在一
起 自古以来就是哲学思辨的对象 被哲学家放
在一个相当重要的位登 世界东西方文明的源头
—中国先秦与古希腊
,
都以空间概念作为其哲
学与科学的认知源头
。
文艺复兴以来
,
笛卡儿
、
莱
布尼兹
、
休漠
、
康德
、
牛顿
、
马克思 海德格尔
等哲学家和科学家都对空间进行了广泛而深入的
探讨 虽然大家对空间的认识不尽相同 但他们
普遍认为 空间是客观存在的 是事物存在的基
本形式之一 万事万物不可脱离空间而存在
对人类社会而言 空间是人类社会存在的基
本形式
,
人类活动塑造了空间
,
同时也深受空间
的作用和制约 但是
,
对于空间的社会意义
世纪以前并未受到学术界的广泛重视 即使在马
克思眼里 空间仅仅被看作诸如生产场所
、
市场
区域之类的自然语境 仅仅看到空间的自然属
性 世纪以来 人类社会与空间的关系引起了
西方哲学家 思想家和社会学家的广泛思考和研
究 学者们开始刮目相看人类社会的
“
空间性
”
涂尔干 晰 在 宗教生活的基本形式
里提出
,
空间具有社会性 特定社会的人都以同
样的方式去体验空间
,
社会组织是空间组织的模
型和翻版 齐美尔 , 在 社会学 —
关于社会化形式的研究 》一书中专门研究了
“
社
会的空间和空间的秩序
“
发现了社会行动与空
间特质之间的交织关系 法国社会学家列斐伏尔
比 在 空 ’的生产 一书中用社会和
历史来解读空间
,
又用空间来解读社会和历史
并使用
‘
空间实践 —空间的表征 —表征的空间“ 的 “ 回溯式进步 ’‘ 来强调社会 —历史 —空间三者之间的辩证统一关系 海德格尔
在 存在与时间 中写道
“
空间性是
一种生存的维度 它具有生存论的性质
’‘
福柯
。 认为在漫长的时间过程中积累的生
命经验与在混乱的空间网络中所形成的经验相比
无疑是相形见细的 空间的重要性会随粉人类实
践的深入和社会的发展而广为人知 因此
“
一部
完全的历史仍有待撰写成空间的历史
“ 。
吉登斯
认为
,
空间形式总是社会形式 空
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不网层次公共政策的空间 性示意
目
间性就像时间性的向度一样 对社会理论具有根
本的重要性 柯司特 是
“
资讯社会
“
理论家 他的思想更为激烈 他认为 空间不是
社会的反映 空间就是社会 资本主义以新的资
讯科技运作 实际上
‘ 消弧了时间
“
结果造成了
由‘ 流动空间‘ 所支配的
“ 无时间之时间
“ “
世纪 年代以后 后现代思想的兴起进一
步推动了各个学科重新思考空间在理论研究和日
常生活中所起的作用
,
空间的重要意义成为普遍
共识 世纪 年代空间经济学的诞生和当前空
间社会学在西方的逐步形成就是最好的佐证 在
这里 我们可以断定 ‘ 世纪预示着一个空间
时代的到来“
对公共政策概念的认识是很不一样的
,
目前可以
找到很多种关于公共政策的定义 但大家对公共
政策的作用的认识基本是一致的
,
即 公共政策
是依据一定的目标 对个体或集体的行为进行引
导和规范
由于空间性是人类活动和人类社会的根本属
性 因此作为引导和规范个体或集体行为的公共
政策也毫无疑问具有空间性 具体而言 公共政
策的空间性体现在以下三个方面 一些有关
空间的公共政策 如城市规划 区域政策 产业
布局政策等 直接决定了人类社会的空间结构和
空间关系 《 诸多
‘
非空间‘ 的政策通过对个
体或集体行为的引导和调控也产生了显著的空间
效应 由于空间的非均一性 在不同空间范
围内对同一公共问题所制定的公共政策具有明显
的差异 带有显著的 空间‘ 的印痕
由此我们可以清楚地认识到社会空间和公共
政策的辩证关系 社会空间是通过一系列的政策
经人类活动建构起来的
,
同时又是政策制定和执
行的条件和中介 社会空间既是公共政策的产
物 又是公共政策的生产者 也即是
’
我们在受
制约中创造了制约我们的世界
“
拓讲滋遭
工卜工工
帕口艺神甘始礴一场
‘己严钟省之七至抽只甘
公共政策的空间性
公共政策的空间属性
无论是国外学术界
,
还是中国学术界 人们
不同层次的公共政策的空间性
公共政策一般分为三个层次 总政策 基本
政策和具体政策 总政策是处于一个国家宏观层
次上的 由执政党中央或中央政府制定出来 并
要求整个国家在一个较长历史时期中坚持贯彻落
实的政策 总政策里具有显著空间效应的政策包
括区域发展的指导方针
、
国家战略性重大项目的
布局等 但总体而言 由于总政策具有原则性 宏
观性 战略性的特点 其空间属性不是太显著
基本政策是在总政策的制约下
,
人们为解决
社会基本领域中存在的主要问题而必须坚持的行
为规范
。
基本政策是与社会中人们活动的基本领
域相对应的 具有
‘
条条化 “ 的特征 一般分为
政治政策
、
经济政策
、
文化政策
、
社会政策等 在
其下可以进一步进行划分 相对于总政策而言
,
基本政策与人们实际活动的关系更紧密一些 对
个体或集体行为的引导与规范更明确一些
,
因此
其空间属性就更强一些
具体政策是在社会基本活动领域之下更小的
范围中发挥作用的实质性政策 它是为解决某个
区域中某个领域的具体问题而制定的 直接引导
和规范具体的个体活动
,
是同具体空间联系在一
起的
,
因此其空间属性更强
若将不同层次上的公共政策的空间属性用图
表示 可以得到图 图中方框里的阴影部分表示
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政策的空间性 空白部分表示政策的非空间性
。
总政策层面的空间属性相对较弱 基本政策层面
的要强一些 不同的基本政策的空间属性存在差
异 具体政策的空间属性很强 但不同的具体政
策的空间属性的强弱也有差异
若将以上的观点根据空间层次的差异进行表
达 可以得到图 即将所有政策分为空间政策和
非空间政策 空间政策是指直接产生空间效应的
政策
,
非空间政策是不直接产生空间效应的政
策 在国家层面制定的政策 主要是以非空间政
策为主 在国家层面以下 随着空间层次的降低
空间政策逐步增加 非空间政策逐步减少 到区
县以下的微观层次 可以认为几乎所有的政策都
直接产生了显著的空间效应
法法律法规规
一 保障与规范 , 补充
圈 城市空间政策体系的橄向构趁示
小结
二战后在美国兴起的政策科学虽被誉为
‘
当
代西方社会科学发展过程中的一次科学革命
‘ ’
和
‘
当代政治学的一次重大突破
’
但是 由于其毕竟
是一门新兴的学科 难免会有诸多不够完善之处
对于空间问题的忽视就是其中重要的一个方面
和其他社会科学一样 目前公共政策学尚未理性
系统地将空间引入到政策的分析和制定过程中
因此 在 世纪以来社会科学向空间转向的趋势
中
,
政策科学是否也应该得到一些重要的启示
呢 笔者认为
,
伴随着人类社会整体对空间问题
的更加重视 强化公共政策的空间研究乃至空间
政策学的诞生和发展是 世纪的一个必然趋势
而城市规划学科和地理学应积极推动这一进程
。
特定时期为实现或服务于一定的城市发展目标而
制定的引导和规范城市空间利用
、
空间秩序构建
和空间关系协调的行为准则
所谓城市空间政策体系
,
是指城市空间政策
内部及与其他政策通过有机联系并与政策环境相
互作用的有机整体 城市公共政策体系的建构要
遵循公共政策体系的整体性
、
相关性
、
层次性
、
有
序开放性等特点从纵向
、
横向和过程三个向度进
行建构
溯日吟肛娜滩男以画礴娇辣讲围画娜玲林洲
城市空间政策体系
从图 和图 我们可以看出 在城市层面的
公共政策中
,
空间政策占有很大的比重 但受人
类社会的专业解构和社会管理的条条化的影响
城市中有关空间的政策也被条条化了 在科层管
理体制下
,
它进一步被部门化了 空间政策部门
化的结果必然导致各部门的空间政策存在空间矛
盾和冲突 难以具体落实 因此 构建一个统一
的城市空间政策体系
、
实现空间政策空间统筹和
’
块块化
”
是当务之急
。
城市空间政策体系的横向建构
从形式来看 城市空间政策是一系列相关的
规划 法令
、
技术规定
、
措施 办法 通知等构
成的 其中
,
空间规划是最重要的城市空间政策
法律法规和技术规定是用来保证规划实施的 而
描施和办法是对规划的补充 图
我国目前的城市空间规划主要有城市规划
国民经济与社会发展规划
、
土地利用规划
、
交通
规划和其他专项规划中的空间部分 目前存在的
问题是这些规划有很多不一致的地方 也存在
“
空间规划条条化 部门化
“
的特点 特别是城市
规划 国民经济和社会发展规划
、
土地利用规划
这三大规划
。
因此未来应该将这三大规划进行有
效统筹
,
应以城市规划为主体 积极推进
“
三规
韶、
口
规划
,
在城市层面将其整合为一个统一的空间
这也是西方绝大多数城市的普遍做法
城市空间政策体系的纵向建构
前已提及 一般将公共政策的纵向结构分为
城市空间政策与城市空间政策体系
要构建城市空间政策体系
,
首先要明确什么
是城市空间政策 我们这里把城市政策中直接作
用于空间利用
、
空间秩序构建和直接产生空间效
应的政策称为城市空间政策 如果要为其下一个
定义的话
,
笔者认为城市空间政策是城市政府在
总政策
、
基本政策和具体政策三个层次 这里借
用这三个层次的分类 将城市空间政策也相应地
分为总政策
、
基本政策和具体政策 城市空间政
策体系的总政策是关于城市空间发展目标 任
务
、
路线 原则
、
基本方针等内容 具有概括性
、
综合性
、
长期性和全局性特点的政策 属于目的
型政策 具体政策是为目的型政策得以贯彻制定
的具有针对性的政策
,
属于手段型政策 基本政
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交通调查总报告【刚
徐循 初 , 黄建 中 , 千 城市道路 与 交通规划
下 北京 中国建筑工业 出版社 , 。。
一
徐吉谦 试 论城市客运 交通可 特续发辰 战略
现代城市研 究 , 一
【法 让 一 皮埃尔
·
奥佛邓 机动化 与社会排斥
【 城市规 汇刊 , , 一
毛海坡 中国城市居 民出行特征研 究【 北
京 北京工 业 大学 ,
北京市交通发展研 究中心 。。 北京市交通
发辰年度报告【兄 」
上 海 同 济城市规划设 计研 究院 邯 那市城市
交通规划
上 海 同济城市挽划设 计研 究院 局 山 市城市
综合交通规划【
上 海 同济城市挽 划设计研 究院 顺德 中心 城
区道路 交通专项规划【 。。
比 上 海同济城市挽 划设 计研 究院 遵义市中心
城区城市缩合交通悦划【 。。
口︺尸卜卜尸州厂卜日,了‘日价十咔,‘咔路岛士﹄工卫卜们拜军心归呀
上接第 页
策是介于总政策和具体政策之间的政策 属于目
的一手段兼顾型政策
在中国目前现实情况下 应在
‘
三规合一
”
的
基础上
,
以有效融合产业 社会
、
人口
、
资源
、
环
境等内容的城市综合规划作为城市空间政策体系
的核心总政策
,
将其作为城市空间发展的总纲
领
,
也是贯彻执行中央政策的重要平台 同时配
套出台相关的法律和规范 基本政策是作为实施
综合规划长远目标的行动性规划 它着重解决现
实问题 实现短期目标 主要突出地方政府促进
本地社会
、
经济发展的作用 城市空间政策体系
中最重要的基本政策从空间角度看应是分区规
划 从时间角度看应是五年的中期规划 图
。
城市空间政策体系中最重要的具体政策从空间上
看应是详细规划 从时间上看应是年度计划 同
时还包括一系列办法
、
措施
、
通知等作为其补充
中央政策
巨巨醉些巫习⋯一或
一
⋯桑桑桑匣匣巫堕函三画困 卿 奥⋯巨巨画画亘亚互 座到 亘到巨巨亘到 三二空空空间间间 时序序序
圈 城市空间政策体系纵向结构示愈
城市空间政策体系的过程建构
公共政策包括决策
、
执行 评估
、
监控四个
环节 城市空间政策体系的过程建构也应从这四
个方面进行 政策制定是政策过程的首要阶段
它包括空间规划的编制和相关法规
、
措施的制定
等 政策执行是政策过程的中间环节 是将政策
目标 理想 转化为现实的唯一途径 政策评估
是对已经实施的空间政策进行评估 以判断空间
政策是否收到了预期效果 从而决定这项政策是
否应该继续
‘
调整还是终结 政策监控贯穿于政
策过程的始终 制约或影响普其他各环节 起粉
重要的作用 政策监控由政策监督
、
政策控制 政
策调整等活动组成 从我国城市空间政策体系
目前的情况来看
,
四个环节中评估环节非常薄
弱 其他三个环节也存在普诸多问题 需要进一
步完善
空间是公共生活的基础 同时也是权力运作
的基础 因此
,
在公共政策过程的各个环节中 若
缺乏了各方利益主体的积极参与和互动 个人偏
好以及公共政策的目标
、
价值理念都不太可能真
正地发现
,
更别说真正地实现 所以 公共政策
体系过程建构的核心应该是公共政策制定
、
执
行
、
评估
、
监控四个环节的公开化 民主化
、
科
学化和程序化 它是公共政策体系横向建构和纵
向建构达到完善
、
科学 不断适应和满足社会发
展偷要的保障 是政策系统与环境之间进行物
质
、
信息和能量交换的保障囚
参考文献 。。
王吞胡 科层 制 的洒 义及结构特征分析【 学
术交流 , , 一
何 松 社会理论的空间转向【 社会 , ,
一
陈振明 政 策科学〔 北京 中国人 民大学出
版社 ,
紊来位 建设社会主 义新农村 的公共政 策体 系
建构 农业经 济问题 , 一
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