中
国
水
利
!""#$%%
一! 水资源保护的概念! 依
据与定位
!"水资源保护的概念
严格来讲! 水资源保护并无明确
概念" 从广义上分析! 一切保护水资
源与水环境! 防止水污染 # 水源枯
竭# 水流阻塞以及水土流失的活动!
都可称之为水资源保护" 而从狭义上
讲! 也就是一般水利部门所讲的水资
源保护! 是指作为水资源主管部门!
按照法律规定和自身的职责所开展的
保护水资源与水生态的活动! 它也包
括了水利部门在水污染防治方面的职
责" 本文所探讨的就是狭义的水资源
保护"
#"水资源保护工作的法律依据
对于水利部门开展水资源保护工
作的法律依据! 其实早在 $环境保护
法% 中就有明确规定! 其第七条第四
款规定& 县级以上人民政府的土地#
矿产# 林业# 农业# 水利行政主管部
门! 依照有关法律的规定对资源的保
护实施监督管理" $水污染防治法%
又进一步对水利部门对水污染防治的
监督管理地位作出规定 ! 第四条规
定& 各级人民政府的水利管理部门
’’重要江河的水源保护机构! 结合
各自的职责! 协同环境保护部门对水
污染防治实施监督管理" !""! 年 #"
月实施的新 $水法% 确定了水资源统
一管理体制 ! 第十二条规定 & 水行
政主管部门负责水资源的统一管理
和监督工作" 综合以上法律规定可
以得出! 水行政主管部门作为水资
源统一监督管理部门! 负责对水资
源的保护实施监督管理 ! 同时协同
环境保护行政主管部门对水污染防
治实施监督管理"
从具体职能上来讲 ! 国务院
$%%& 年批准的水利部 (三定) 规定
*以下简称 (三定)+! 全面赋予了水
利部门在水资源保护方面的基本职
能! 在实践的基础上! 这些职能又被
新 $水法% 所吸收"
$"水资源保护工作的定位
水既是自然资源 ! 又是环境要
素! 具有双重属性 " 水资源保护工
作如何做到既到位又不越位! 与环
境保护工作及其体制直接相关 " 从
法律规定和部门职责分工来看 ! 水
利部门从资源管理和 (河流代言人)
的角度进行水质和水生态保护等 "
环保部门按照 $环境保护法%$水污
染防治法%的规定! 作为环境保护特
别是水污染防治的统一监督管理部
门! 从环境的角度对污染水质 # 破
坏生态的各种行为加以控制 " 在现
阶段资源与环境部门分立且相当长
时间内这种体制不会改变的情况下!
两部门工作职责交叉在所难免 ! 因
而在具体制度中明晰并界定关系十
分重要"
水资源保护的定位与体系分析
!王 健
!水利部水资源管理司"
收稿日期"!""#&"’&!"
作者简介"王健#%()*+$%男%水利部水资源管理司主任科员%工程师%环境资源法学硕士&
摘 要 水资源保护工作的定位#与环境保护工作及其体制相关$ 在资源与环境部门分立的体制下#应在具体制
度中明确并界定工作职责$ 水资源保护工作包括水功能区划%水资源保护规划%入河排污口的监管%水质
监测%供水水源地保护等领域$ 水利部门必须逐步将工作重心向水资源工作倾斜#强化社会管理和公共
服务职能#必须高度重视水质保护与水生态保护工作$
关键词 水资源保护 定位 体系 研究
!"#$% &%’() )(*+,)!(*
!!
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水
利
!""#$%%
二!水资源保护工作的体系分析
水资源保护工作纷繁复杂! 既有
依法履行职责的工作! 又有根据形势
发展需要自主组织进行的工作! 笔者
经过筛理! 大致归纳成以下 !" 个领
域! 现逐一分析如下"
!"水功能区划
水功能区划是根据水资源的自然
条件# 功能要求# 开发利用状况和经
济社会发展需要! 将水域按其主导功
能分为不同的水域 ! 确定其质量标
准! 作为水资源合理开发和有效保护
及科学管理的依据$ %三定& 规定水
利部拟定组织水功能区的划分 ! 新
’水法( 第三十二条对水功能区划制
度作了全面规定) 按照上述规定! 水
利部门在全国开展了水功能区的划分
工作! #"$以上的地表水域功能被划
定) 其中 !# 个省# 自治区和直辖市
人民政府已经批准实施本行政区域内
的水功能区划)
目前存在的主要问题" 一是环保
部门也开展了水环境功能区划! 两种
区划有所不同! 但是对于同一水域!
有时存在矛盾甚至冲突* 二是对水功
能区划的认识和定位问题* 三是 ’水
法( 已详细规定水功能区的划分! 但
是对于水功能区划的性质以及如何管
理! 却没有明确)
水功能区的管理! 没有形成独立
的管理制度! 其管理对象也不是水功
能区! 而是对水域功能进行区划并提
出相关要求! 通过人民政府的批准!
从而具备对全社会和政府各部门的约
束力) 具体的行政管理制度如城市规
划+ 国土资源开发管理# 取水许可管
理# 排水管理# 水污染防治# 建设项
目环境管理等! 均应按照水功能区划
的要求进行! 以确保区划目标的实
现) 环保部门所作的水环境功能区
划! 只体现了水的功能之一! 并且没
有明确的法律依据! 应在水功能区划
的基础上划定并作为其内部管理的要
求) 目前! 水功能区划还主要限于水
质目标! 今后应进一步与水量要求结
合起来! 真正体现量质并重) 另外!
还需要通过相关法律如’水法(’城市
规划法(’水污染防治法(等的修订!明
确水功能区划的定位)
#"水资源保护规划
%三定&规定了水利部拟定水资源
保护规划!’水法( 第十四条# 第十七
条对此进一步予以明确! 水资源保护
规划作为水利专业规划! 应当报人民
政府批准) 为了落实有关规定! 水利
部于 %""" 年在全国布置开展水资源
保护规划编制工作! %""& 年! 根据
以上规划成果印发了 ’全国水资源
保护规划初步报告() 目前! 水资源
保护规划又纳入全国水资源综合规划
进行编制)
审定水域纳污能力! 提出限制排
污总量的意见! 是水资源保护规划的
核心内容! 也是 %三定& 规定赋予水
利部的重要职能) ’水法( 第三十二
条第三款进一步明确规定" 县级以上
人民政府水行政主管部门或者流域管
理机构应当按照水功能区对水质的要
求和水体的自然净化能力! 核定该水
域的纳污能力! 向环境保护行政主管
部门提出该水域的限制排污总量意
见) 目前! 水利部已经提出三峡库
区# 黄河干流# 淮河流域等水域的限
制排污总量! 并函送国家环保总局)
这一制度目前在实施中存在两个较突
出的问题" 一是水域纳污能力的核定
和限制排污总量意见的提出! 尚未形
成成熟# 科学的技术体系) 通过这几
年的核定工作和实施经验! 应进一步
修订有关技术要求! 并加以规范) 二
是对于水利部门提出的限制排污总量
意见! 环保部门如何去衔接和落实!
还没有明确规定) 目前有关部门正在
组织起草 ’水污染物总量控制管理条
例(! 应该通过该 ’条例( 的制定或
者 ’水法( 的立法解释等! 明确水域
纳污能力和限制排污总量意见是污染
物总量控制计划的基础) 在此之前!
根据 ’水污染防治法( 和 ’水污染防
治法实施细则( 的规定! 江河流域的
总量控制计划由环保部门商有关部门
编制! 报人民政府批准! 总量控制实
施方案则由人民政府组织制定! 并不
单纯是环保部门的任务) 水利部门可
以依法通过介入总量控制计划和总量
控制实施方案的编制! 将有关成果纳
入其中)
$"入河排污口的监督管理
依法对入河排污口实施监督管
理! 是保护水资源! 改善水环境! 促
进水资源可持续利用的重要手段* 它
与取水许可制度的有机结合! 是水行
政主管部门全面落实治水新思路! 水
质水量管理并重的重大实践突破! 也
是落实科学发展观! 维持河流健康生
命的必然要求) 这一制度的核心含义
在于水行政主管部门要从资源管理的
角度对污染# 破坏水资源的行为加以
控制)
!#’’ 年颁布的 ’河道管理条例(
第三十四条规定" %向河道# 湖泊排
污的排污口的设置和扩大! 排污单位
在向环境保护部门申报之前! 应当征
得河道主管机关的同意)& 但是由于
没有罚则! 以及对环保部门的责任没
有明确规定! 这一制度在实践中基本
没有实施) 因此! 新 ’水法( 第三十
四条明确规定 " %在江河 # 湖泊新
建# 改建或者扩大排污口! 应当经过
有管辖权的水行政主管部门或者流域
管理机构同意! 由环境保护行政主管
部门负责对该建设项目的环境影响报
告书进行审批)& 第六十七条规定了
相应的法律责任) 在实践中 (有人认
为( 从三十四条表述来看(新建# 改建
或者扩大排污口的审批部门是环保部
门 (而水利部门不过是前置审查) 笔
者认为! 首先! 新建# 改建或者扩大
!"#$% &%’() )(*+,)!(*
!"
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!""#$%%
排污口的同意制度是一项独立的行政
审批制度! 违反规定要承担相应法律
责任" 其次! 这一规定也充分考虑了
与有关环境保护法律法规的衔接! 它
与环境影响评价制度是相辅相成的"
环境影响评价关注的是建设项目对
于生态与环境的整体不利影响 ! 而
水行政主管部门和流域管理机构在
审批入河排污口设置时 ! 一方面要
根据水资源管理和保护 # 取水许可
和水功能区划的要求进行审查 ! 另
一方面要根据堤防和防洪安全的要
求进行审查! 这是环境影响评价制
度未作要求的 " 另外 ! 对于新建 #
改建# 扩大排污口而言 ! 并不完全
属于新建# 改建 # 扩建项目 ! 有的
甚至不是建设项目! 而这些都不适用
环境影响评价制度"
!"水质监测
水利部门的水质监测始于 !" 世
纪 #" 年代! 目前已经建立了比较完
善的水质监测网络! 有部中心站# 流
域监测中心# 省地中心站等 !$" 多个
监测中心# %!"" 多个监测站点 " 但
是在新 $水法% 实施前! 水利部门开
展的水质监测在法律上并无明确定
位! 仅在法律中有些零星规定 ! 如
$水污染防治法% 第十八条& 国家确
定的重要江河流域的水资源保护工作
机构! 负责监测其所在流域的省界水
体的水环境质量状况’’ $河道管理
条例% 第三十五条规定& 河道主管机
关应当开展河道水质监测工作 " 另
外! (三定) 规定 (水利部门负责监
测江河湖库水质)" 在以往实践中 !
环保部门往往认为水利部门的监测是
行业监测! 不是代表国家的监测! 故
持排斥态度"
$水法% 明确规定了水利部门在
水质监测方面的职能! 第十六条第三
款规定& 县级以上人民政府水行政主
管部门和流域管理机构应当加强对水
资源的动态监测" 第三十二条第四款
规定& (县级以上地方人民政府水行
政主管部门和流域管理机构应当对
水功能区的水质状况进行监测 ! 发
现重点污染物排放总量超过控制指
标的! 或者水功能区的水质未达到
水域使用功能对水质的要求的 ! 应
当及时报告有关人民政府采取治理
措施! 并向环境保护行政主管部门
通报") 目前在我国! 水质监测还没
有放开给社会中介服务组织来进行!
而是由政府有关部门组织 " 笔者认
为! $水法% 上述规定是个重大突
破 " 水利部门开展水质监测工作 !
一方面是水资源管理与保护的需要*
另一方面! 通过监控水体水质状况!
也能避免其他部门既从事污染源监
控又负责水体监测# 既当运动员又当
裁判员的局面"
目前存在的主要问题 & 一是存
在水利# 环保两套监测体系 ! 没有
统一布局! 监测力量不足同时又重
复建设严重* 二是法律没有规定水
利部门的信息发布权! 水利部门监
测结果一般只向政府报告或进行内
部通报" 为解决这些问题 ! 应该按
照国务院领导的要求! 与环保部门
共同组建统一的水环境监测网络 !
双方共同监测# 共同审核 # 统一发
布水环境信息" 同时 ! 考虑将水质
监测及信息发布纳入正在组织起草
的 $水文条例% 中加以规范! 以保持
工作的相对独立性"
#"供水水源地保护
供水水源地保护是水资源保护工
作的重要内容! 也是确保供水安全!
实践资源水利的迫切需要 " 目前 !
$水法% 与 $水污染防治法% 中都有
饮用水水源保护区保护方面的原则性
规定! 但两部法律的规定不尽相同"
$水法% 第三十三条规定 (国家建立
饮用水水源保护区制度 " 省 # 自治
区# 直辖市人民政府应当划定饮用水
水源保护区! 并采取措施! 防止水源
枯竭和水体污染! 保证城乡居民饮用
水安全)" 它与 $水污染防治法% 中
规定的生活饮用水地表水源保护区制
度相比! 有以下特点& 一是人民政府
(应当) 划定饮用水水源保护区而不
是 (可以) 划定 ! 这是一种法律义
务* 二是 $水污染防治法% 规定的水
源保护区制度仅适用地表水源地! 而
$水法% 则扩大到所有饮用水源! 包
括地下水源地* 三是 $水法% 对排污
行为规定得更为严格! 第三十四条规
定 (禁止在饮用水水源保护区内设
置排污口)! 而 $水污染防治法% 只
是对地表水源一级保护区的保护规
定得较为严格* 四是除防止水体污
染外! 还要防止水源枯竭 " 按照新
法优于旧法的原则 ! 饮用水水源保
护区应适用 $水法 % 的有关规定 "
国家环保局# 水利部等五部委 &’(’
年联合颁布了 $饮用水水源保护区
污染防治规定%! 但其内容主要是水
污染防治! 且很多规定已经不符合
现实要求" 以上这些规定均以饮用
水水源地为保护对象 ! 对于其他类
型集中式供水水源地 ! 目前还没有
相关保护规定"
为了切实履行水行政主管部门职
能! 采取工程措施和非工程措施相结
合的方式! 有效保护供水水源地! 尽
快整合有关制度! 出台 $供水水源地
保护条例% 以及水利部门的具体规
定! 十分必要和迫切"
$"取水许可与水资源论证
取水许可是水资源管理的主要手
段! 加强水质管理是取水许可的重要
内容" 如 $取水许可制度实施办法%
第十四条规定! 取水许可申请书应包
括下列事项& (’’退水地点和退水
中所含主要污染物以及污水处理措
施)" $取水许可水质管理规定% 专
门从水资源管理与保护的角度! 对水
质管理提出了明确要求" $取水许可
监督管理办法% 也对水污染处理设施
!"#$% &%’() )(*+,)!(*
!"
中
国
水
利
!""#$%%
运转! 退水水质等作了明确规定" 水
资源论证则从报告书的编制到审查#
全过程包含了水质方面的要求# 如分
析退 $排% 水情况及其对水环境影响
等" 目前# 国务院正在组织修订 &取
水许可制度实施办法’# 草案中进一
步加强了水质管理的内容# 预计很快
就将出台" 但是# 取水许可制度自身
性质就决定了它只限于对取水户的管
理# 且以水量管理为主"
!"水利建设项目环境保护
水利建设项目环境保护已经超越
了单纯水资源保护的范畴# 还包含了
对其他环境因素的保护# 但由于两者
密切相关# 水利建设项目的特点决定
了它对生态与环境的主要负面影响在
于对水资源与水生态的影响" 长期以
来# 在水利系统内部# 这一工作由水
资源保护机构归口管理" 因此# 我们
可以把这项工作作为水资源保护的重
要工作内容"
从建设项目环境管理的要求来
看# 主要涉及环境影响评价制度和竣
工环境保护验收制度" &环境影响评
价法’ 第二十二条规定# 建设项目有
行业主管部门的# 其环境影响报告书
或者环境影响报告表应当经行业主管
部门预审后# 报有审批权的环境保护
行政主管部门审批" &环境保护法’
第十三条! &建设项目环境保护管理
条例 ’ 第十条都有类似规定 " 从
!"#" 年起# 经过水利部预审报国家
环保总局的环境影响评价文件共计
$%% 余项# 作为副组长单位参加的竣
工环保验收近 $% 项" 水利部门应当
按照部领导的要求# 高度重视建设水
利水电工程带来的生态问题# 承担起
水利建设与生态保护两副重担# 在规
划设计! 工程建设! 运行管理等各个
阶段都要重视生态修复和环境保护工
作# 提出相应的对策和措施# 积极探
索水利工程有利于生态的调度和使用
模式" 同时# 应按照国家有关法规的
要求# 进一步探讨和完善行业环保的
管理工作"
#"湿地与水生态系统保护
&水法’ 第四! 九! 二十一! 二
十二! 二十六! 二十七! 三十条都明
确提出了保护生态与环境的要求 "
近年来# 水利部门进一步加强了湿
地和水生态系统保护工作" 通过对
黄河流域实施水资源统一调度 # 连
续 & 年实现干流不断流 " 通过实施
&黑河流域近期治理规划’ &塔里木
河流域近期综合治理规划’# 黑河和
塔里木河的下游河道出现大片水面#
绿色走廊重现生机" 组织实施了南四
湖应急生态补水! 扎龙湿地补水! 引
察 $察尔森水库% 济向 $向海湿地%!
引岳 $岳城水库% 济淀 $白洋淀% 等
水资源调配工作# 取得了良好的生态
效益" 另外# 各地还试验! 开展了生
物护坡护岸工程! 内源治理工程! 生
态隔离带工程! 河道曝气! 前置库!
河滨生态湿地等水生态系统保护和修
复工程"
以上工作目前存在的主要问题
是# 这类工程往往不被当作水利建设
项目# 基建程序不明# 资金渠道不
畅# 只能靠纳入相应规划或一事一办
来解决# 没有形成稳定投入机制和长
效解决机制" 另外就湿地保护而言#
一方面目前还没有出台全国性的湿地
保护法律法规# 各部门职责尚不明
确# 从已有的地方立法的规定看# 水
利部门的职责很弱# 而且湿地管理的
范围界定过宽# 涵盖和抑制了河道管
理! 水资源管理的很多内容# 这点应
当引起注意( 另一方面是水利部门目
前还是以被动的生态补水为主# 没有
从根本上从水资源综合管理的角度去
统筹解决湿地的问题" 水生态系统和
湿地保护是新时期水利工作的重要内
容# 应进一步提高认识# 从立法! 体
制! 资金! 工作思路等多方面来加强
有关工作"
$"加强水污染防治
水利部门是水污染防治的监督主
体之一# 同时又是水利工程建设和运
行的行业主管部门" 近年来# 水利部
门采取了一系列措施来加强水污染防
治工作# 除参与编制 )三河三湖* 流
域水污染防治规划 ! 实施水质监测
外# 还实施引江 $长江 % 济太 $太
湖% 工程# 缓解了太湖流域生态与环
境急剧恶化的趋势 ( 加强了闸坝调
度# 在保证防汛抗旱和供水安全的同
时# 开始注重并发挥水利工程在环境
用水和防污调度中的作用 # 淮河流
域! 海河流域部分闸坝还编制了防污
染调度方案( 开展了生态清淤# 如在
太湖开展了以保护水生态和改善水质
为目标的大规模的生态清淤工程# 使
湖泊功能和水质得到显著改善( 在淮
河! 辽河等流域组织开展了水污染联
防工作# 取得了良好的效果"
%&"地下水资源保护
&水污染防治法’ 第五章和 &水
污染防治法实施细则’ 第四章专门规
定了地下水污染的防止( &水法’ 第
三十六条规定了限制在地下水超采地
区和沿海地区开采地下水" 近年来#
水利部启动了全国地下水保护行动计
划# 强化了对地下水的保护和超采区
的治理# 辽宁等省还出台了 &地下水
资源保护条例’# 但是目前水利部门
在地下水水质保护方面# 还基本处于
空白" 今后在狠抓地下水资源统一管
理的同时# 应当逐步注重地下水污染
控制和地下水严重超采区的生态恢复
问题"
其他水资源保护工作还包括水务
部门承担的节水! 排水与污水处理!
中水回用等工作职能# 七大流域水资
源保护机构承担的流域水污染防治工
作等"
三!加强水资源保护工作的建议
加强水资源保护# 除对以上领域
!"#$% &%’() )(*+,)!(*
!"
中
国
水
利
!""#$%%
的具体工作采取相应措施外! 还必须
从整体上" 战略上予以考虑#
!"提高对水资源保护的认识
水利部党组提出的治水新思路已
经非常明晰! 把水资源保护提到战略
高度$ 但是落实到具体工作中! 水利
系统内部仍没有真正认识其重要性和
紧迫性$ 水资源工作与防汛抗旱% 工
程建设相比要弱很多! 其中! 水资源
保护又处于从属的地位$ 长远来看!
必须逐步将工作中心向水资源工作倾
斜! 强化社会管理和公共服务职能$
而在水资源工作中! 又必须高度注重
水质保护与水生态保护工作! 如果只
抓水量管理与水资源配置! 不可能实
现真正意义上的水资源统一管理! 对
此应该有清醒的认识$ 水利部门内部
应当从法律" 政策" 资金" 人才等方
面! 支持水资源保护这一水利工作的
前沿和交叉领域$
#"强化水资源的统一管理
&水法’ 明确规定水行政主管部
门负责水资源的统一管理和监督工
作! 有关部门按照职责分工! 负责水
资源开发% 利用% 节约和保护的有关
工作$ 应当充分发挥水行政主管部门
在水资源工作中的牵头% 组织% 协调
职责! 要把水资源配置% 节约% 保护
等工作分解到各地区 % 各部门去执
行! 形成合力! 共同解决水资源问
题$ 可以考虑在中央一级成立具有协
调功能的国家水资源管理委员会! 办
事机构设在水利部! 负责协调重大水
资源问题! 包括水量% 水质% 水生态
等方面! 或者成立部际联席会议制度
履行以上职责$
&水法’ 第十二条规定 (国家对
水资源实行流域管理与行政区域管
理相结合的管理体制)# 从区域管理
来看! 应当继续推进并深化水务体
制改革 ! 实现取水 % 供水 % 用水 %
排水% 污水处理 % 再生水回用的统
一管理! 改变 (多龙管水 ) 和城乡
水资源分割管理的体制# 水务体制
从根本上加大了水资源保护工作的
力度# 从流域管理来看 ! 要进一步
探讨组建由各方面代表组成的综合
性流域水资源委员会! 作为流域治
理% 开发% 利用 % 保护的协调 % 决
策机构! 办事机构设在目前的流域
管理机构* 同时 ! 为了有效保护水
资源" 防治水污染 ! 有必要进一步
改革目前的流域水资源保护局 ! 由
法律法规和国家环保总局授权 ! 全
面赋予它在流域水污染方面防治的
职能! 实现真正意义上的水利部和
国家环保总局 (双重领导)$
$"理顺与环保部门的关系
目前! 水资源保护工作的基本内
容与环保部门存在不同程度的交叉!
但同时也反映了政府各部门管理和服
务领域正不断延伸! 有益于形成良性
和适度的竞争机制$ 要全面修订 &水
污染防治法’! 适时修订 &水法’! 增
加条款的可操作性! 相关制度要进行
有效整合" 衔接! 加快配套法规建设
步伐! 从法律层面划清环保部门与水
利部门之间的职责分工$ 水利部门应
当狠抓水量统一管理! 在水质与水生
态问题上则与环保部门分工管理! 双
方建立分工明确" 通力合作的联合治
污机制! 如建立水量调度和污染源治
理信息通报制度" 水污染防治与水资
源保护重大问题会商制度* 水资源保
护与水污染防治逐步统一规划* 组建
统一的环境监测网络等$
%"进一步推动公众参与
水资源的开发" 利用" 保护和管
理涉及社会每一个成员的利益! 并与
每个人的生存和发展有着密切的联
系$ 应当从立法与实践" 实体与程序
多层次上保障公众的知情权" 参与决
策权和救济权$ 具体到水资源保护工
作! 应当及时向公众公布水资源相关
信息!如水文水资源监测结果"水功能
区划信息等! 在取水许可审批" 入河
排污口设置审查" 水资源论证报告审
查等管理工作和大中型水利水电建设
项目前期工作中! 采取公示" 公告!
召开公众座谈会 " 听证会等多种形
式! 听取公众意见! 形成科学" 民主
的决策机制$ !
责任编辑 李计初
!"#$%&’( )*+&(&%&’( ,(- ./0%12,%&3 4(56/0&0 ’7 85%19 :10’"9;10 <9’%1$%&’(
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