中国“宰相制”的新制度经济学分析
中国“宰相制”的新制度经济学分
一、从经济学角度剖析制度的经济含义
宰相连称始见于《韩非子·显学》，“故明主之吏，宰相必起於州部，猛将必发於卒伍”
。历史上只有辽以宰相为正式官名，其他朝代都另有正式官名，其职权管辖广狭程度也各
有不同，行使职权的方式也不尽相同。
“宰相制”在历经约 1500 年的时间里，内容和形式不断更新，经历了起起伏伏。那么“
宰相制”的设立以经济学的角度来看又有什么新的发现呢？下面，笔者就从新制度经济学
的角度分析“宰相制”。
第一，降低交易成本。以开创先例相杰之首——中国第一宰相管仲为例，管仲为相时
进行了一系列的改革，在军事和行政上都提出了相应的改变措施，并辅佐齐桓公成为公认
的霸主。我们可以看出，宰相的职权就是帮助皇帝治理国家，甚至可以说管仲才是真正治
理国家的人，齐桓公只是发布公告的人。在某种程度上，皇帝是剩余权益的所有者，而宰
相只是一个打工者，只能领取俸禄。皇帝听取宰相的意见，宰相对下边的大臣们进行统一
的管理，有奖励有惩治。当时宰相的一手遮天对于皇帝而言降低了交易成本，节约了相关
成本。因为，宰相将下面官员上报的信息全部汇总整合，得出结论，降低了皇帝的时间成
本；宰相对汇总的信息进行整合，得出结论，为皇帝提出政策建议，这降低了本文由论文
联盟 收集整理皇帝的决策成本；宰相就如同一个大管家，宰相的
任务重于皇帝，皇帝就有时间做他自己的事情，只在发表公告和昭示的时候出现就可以，
这就大大降低了皇帝的时间成本。其次，在群臣之间，群臣的奏章交由宰相过目，不重要
的事件由宰相全权处理，这就降低了大臣们的交通成本和时间成本，这也是降低交易费用
的一方面。
第二，从新制度经济学的角度分析“宰相制”的变革。宰相能够一手遮天就在于他手上
握有除皇帝以外的最高权力，最高权力就是一种稀缺资源，而宰相拥有了权利就有了稀缺
资源，于是宰相就获得了绝对优势。一旦宰相拥有了绝对优势就会威胁皇权，同时为了争
夺这种稀缺资源和绝对优势，在群臣之间就会形成竞争。这就可能出现暗中勾结，宰相对
下属的管理情况只有宰相一人知道，官场勾结都形成了对皇帝的蒙蔽现象，出现不履行契
约或随时倒戈的道德风险。为了避免这种道德风险，避免过度的竞争，避免威胁皇权，从
秦朝起就有三公，从隋唐时期就有三省。三公、三省都是随着皇权巩固的需要，但又兼顾
国家以最低的成本获得最高的效率而创造的一种新的制度，即相权的削弱、皇权的加强和
相权的制衡。
第三，从产权理论分析“宰相制”。产权不仅包括有形实物产权，也包括无形产权。在
这里，任用宰相的权力就是一种资产，这种资产的所有权归皇帝所有。一方面，皇帝有权
任命令他满意的人为相，这就在大臣之间形成竞争，非公平的竞争是主流形式。一些人善
用阿谀奉承、进献谗言的方式博得皇帝的喜欢，这就会产生一些奸臣，不利于国家的发展
。另一方面，正是因为所有人都明白产权的所有者是谁，也明白宰相将在一定程度、一定
范围内代替皇帝行使部分权力，因此就会形成宰相手中的权威。宰相有了权威就可以更好
地管理、惩治下属，这将有利于国家的治理。另外，权臣对权利的追求将会形成一种激励
，无论其结果是好是坏，某些方面是有利于社会发展的。比如官员试图发挥自己最大的才
能为国家的发展献计献策，武官争取以最大的谋略获得战争的胜利等。
第四，从委托人、代理人的角度分析“宰相制”。在这里，皇帝相当于委托人，宰相相
当于代理人。代理人的任务就是完成委托人的委托，做好应该做的事情。在秦朝时就已经
出现了“宰相制”，说明古人真的是非常聪明，善于任用人才帮助自己达成目标。但委托人
与代理人之间最重要的一点就是信息的不对称问题。为了解决这一问题，古人将原有的唯
一代理人制度改成三公、三省的多方代理人制度，这就在代理人之间形成制衡，是一种信
号显示机制，能够在更大程度上减少信息的不对称。这体现了皇家的智慧。其次，委托人
代理人一定要有共同的利益，即他们的利益目标是一致的，只有这样才会尽量减少道德风
险。作为皇帝，减少道德风险的方法一般是逆向选擇，这种逆向选择的成本是很高的，即
宁可错杀，也不放过。这种方法的成本极高，但皇帝以自己的皇权、江山为重时，这种方
法又是最便捷、高效的。可见，无论在什么时期，每个人的选择都是希望使自己利益最大
化。
第五，从契约理论分析“宰相制”度。所谓契约理论，就是为了规避道德风险，即交易
达成行为人前后行为不一致而制定的契约。“宰相制”就是皇帝与宰相之间达成的默认的契
约，契约的筹码就是宰相本人及其亲属的生命。宰相每天提着脑袋做事情，他拥有宰相权
利的同时也将自己和亲人的生命作为投名状，交上这份投名状，皇帝才能够放心地任用他
。同样，三公、三省也是以皇帝为委托人身份、多方为代理人身份达成的契约。没有集中
皇权只是削弱了相权，形成权力的制衡和信息的相对公开，有了相应的监督机制，这都体
现了契约理论的核心内容即规避行为人前后行为不一致带来的道德风险
第六，从收益和成本的角度分析“宰相制”。任何一项制度的存在都要求制度制定后的收益
大于制度制定前的收益，同時也要大于同时期制度的制定以及制度实行的成本，这才是有
效的制度。
我们先对“宰相制”制定前后的收益进行分析。“宰相制”制定前，全国还没有统一，在
夏商西周时期出现了“王”的概念，一般采用世袭制和分封制，是典型的“家天下”的管理制
度。这一时期各诸侯国都有一定的统治权力，权力尚不算高度集中。即使各诸侯国存在亲
缘关系，他们也想要谋求更高的权力，在诸侯国内部打起“小算盘”，对于“王”的权利构成
威胁，这就不利于国家整体的管理，社会相对来说不够稳定，也就不能长治久安，因此就
迎来了春秋战国的动乱时期。在秦统一六国之后，实行了“宰相制”。随后在将近 1500 年
间，承袭了“宰相制”，说明“宰相制”的制定有利于国家的长治久安，顺应了时代发展的趋
势，满足了当时人们的利益需求。总之，“宰相制”制定后的社会收益要大于制定前的社会
收益，这体现了宰相制度的有效性。
我们再对“宰相制”制定后的收益与成本进行分析。在“宰相制”中，皇帝的收益即是整
个国家的安宁和发展的保障，会影响他在历史中、在皇室中的声誉。成本则是宰相或三公
、三省的人头，对皇帝而言，他的利益是远远大于成本的。再来看看宰相、三公、三省的
收益和成本，他们的收益是手中掌握的权力、家门的荣耀，而代价就是自己和家人的生命
。在现在看来，他们的成本是大于收益的，这个契约对他们不利，但在当时则不然。当时
的社会背景是声誉、荣誉要大于自己的生命，宰相这个官职能让他们享受无上荣耀，光宗
耀祖，这相比于自己的生命来说要重要得多，因此“宰相制”对于宰相来说也是收益大于成
本的。我们从社会的角度来看受益与成本，“宰相制”的制定有利于国家管理和社会稳定，
百姓能够安居乐业就是社会的最大收益，成本就是受到官僚阶级的剥削。因此，从皇帝、
宰相和社会的角度来说，收益是大于成本的，这才使“宰相制”存活将近 1500 年之久。
二、制度颁布后带来的经济影响和社会影响
“宰相制”颁布之后的将近 1500 年间，对经济、社会的发展都有一定的影响。下面，
笔者就经济影响和社会影响两方面进行阐述：
经济影响：宰相制对经济的影响是间接的，只能在一定程度上引导经济的主流方向或
者说是风向，真正对经济起到直接作用的是宰相颁布的一系列政策、经济措施。
社会影响：“宰相制”对社会的影响是深远的，特别是对官员的选举制度和平民百姓的
入仕之道影响极大。所有人无论在怎样的选举制度之下，都会对宰相权位有一定的向往和
追求。他们在学习和交流，或是努力的方向上一度形成一种默契，一种盯紧宰相职位的入
官的“潜规则”。同时，对宰相职位的追求会在社会上形成了一种风气，有一定的带动效应
，能够激励人们认真读书，努力学习。相反，读书人过分追求名利而忽视读书本身，这不
利于社会的长期、可持续的发展。一些官员也常常会因追求政绩而忘了自己当初入仕的抱
负，会做一些违背正统入仕目的的事情，使用一些非正常手段达到自己的目的，一旦官场
上形成这种风气，对朝廷、国家、社会是极为不利的，再加之有些官员是世袭制，这就助
长了不良风气。“潜规则”的规则也就成为一种默认的规则代替正统规则。
总之，“宰相制”对经济、社会的影响都是两面的，我们要具体情况具体看待。虽然在
历史的长河中出现过臭名昭著的宰相，但他们的做法只是在特定的时期能够让自身利益最
大化的选择，站在理性的角度看，这是无可厚非的。优秀的宰相对经济、社会起到的作用
是极大的。总之，笔者认为“宰相制”从新制度经济学的角度来看是利大于弊，是能够实现
国家利益最大化的制度之一。
三、制度的现实意义，对当今社会的现实意义及启示
“宰相制”对现实社会的企业制度、公司制度甚至是国家制度的制定，既有启示作用又
有警示作用。
第一，“宰相制”的制定有利于降低交易成本，提高行事效率。应用到现在的公司制度
中，就如同部门主管一样，每个部门都有专门的最高长官，帮助公司领导者处理相关大小
事宜。内部处理之后将权责范围外的事务交由上级处理，这样的做法不但节约交易成本，
还能提高办事效率，最终将会反映在公司收益上。因此，“宰相制”对现在公司、企业制度
的制定有一定积极的启示作用。
第二，“宰相制”的制定对文武百官有一定的激励作用，这在现在的公司、企业制度的
制定上有一定的启示作用。求职人员都希望升职加薪，那么主管的职位就会对他们形成激
励，成为他们的职场目标。对于主管职位这个稀缺资源的争取，就会使他们努力提高自己
的业绩。每个部门的主管之间又会形成制衡状态，有利于公司的整体发展。职员对职位的
追求体现在业绩上，领导的追求目标也在于业绩的增加，这就使得委托人与代理人的目标
一致，在一定程度上会减少道德风险事件的发生。
第三，“宰相制”在一定程度上是简政放权的一种形式，在现在公司、企业的治理中有
一定的启示作用。对于企业来说，简政放权不但能够节约成本，还能够提高工作效率，更
能够形成激励，有利于公司的可持续发展，形成公司的良好风气，长此以往将形成公司文
化，提高职员的忠诚。这就会将企业领导者培养成为制度企业家，达到企业家的最优形式
。
第四，“宰相制”在一定程度上能够协调委托人与代理人的利益，这对现在企业的治理
有一定的启示作用。能够将利益协调一致最重要的一点，就是权利的相互制衡和最高领导
者的最终决策权。权力的制衡能够增大信息的公开程度，减小道德风险发生的概率，最高
领导者的最终决策权形成对下属的监察作用，防止代理人违背委托人意愿行事的事情发生
。
总之，“宰相制”对现代公司和企业的治理是有所启发和裨益的，我们需取其精华、弃
其糟粕，择优选择，也应该随着时代的变化而相应地调整某些政策，以适应现代社会发展
的需求
