美国洪水保险体制的沿革与启示
RSS 打印复制链接大中小发布时间：2011-04-16 15:42:15
摘 要
美国是世界上最早建立国家强制性洪水保险体制的国家，并力图将洪水保险计划与洪泛
区洪水风险管理有机地结合起来，经过艰难曲折的探索，闯出了一条成功之路。我国的洪水
保险体制正处于积极探索阶段。中美两国虽然国情差异较大，但以洪水保险作为推进洪泛区
洪水风险管理的经济手段，并以立法与国家计划来保障实施的作法是值得借鉴的。
关键词：洪水保险 洪水风险管理
1 引言
美国是世界上最早提出并实践将洪水保险作为国家推动洪泛区管理的重要手段，以抑制
洪灾损失急剧上升趋势的国家；也是率先以立法形式将洪水保险列为洪水风险管理系统中的
重要一环，制定并坚持实施全国性洪水保险计划的国家。美国洪水保险体制的发展，走过了
一条艰难甚至是非常曲折的道路，体现了积极探索、不断进取的精神。最终形成了由联邦紧
急事物管理署(FEMA)管理的国家洪水保险计划与私营保险公司相互补充的发展模式。目前，
国家洪水保险计划已作到收支平衡，在防洪减灾中发挥了积极的作用。
我国自1980年恢复保险业务起，也进行了洪水保险的研究和试点。但是对于洪水保险在
我国推广的意义与必要性，对于适合我国国情的洪水保险的推广模式，目前仍处于朦胧的认
识阶段。深入了解美国洪水保险体制形成的背景及其经验教训，可以少走他人已经走过的弯
路；同时，避免盲目引进不适合我国国情的做法。本文试图对美国洪水保险体制的几次重大
变革的动因，遇到的问题与对策，对策实施效果等作初步的分析，对两国实施洪水保险的目
的与条件作一比较，以助于探讨适合于我国国情的洪水保险体制。
2 美国的洪水保险体制的沿革
美国保险业发展的初期——洪水保险从热到冷
19世纪末20世纪初, 随着工业的发展与社会对资产安全保障需求的增长, 美国保险业有
了迅速的发展。这些私营性质的保险机构以赢利为目的，为了吸引更多的保费，洪水灾害的
损失也被积极列为保险赔付的范畴。在洪泛区中保户尚少的情况下，水灾损失的赔付对保险
公司不构成严重的负担，收少赔多的实例正好作为保险公司广告宣传的样板。
随着保户覆盖率的增加，一旦水灾发生，保险公司一下子要面对大量的赔付对象。尤其
是对于在局部区域中发展的小的保险公司来说，从事洪水保险的风险极大。20年代后期，美
国一些保险公司因大洪水而遭受了灾难性的损失。由此，保险业认识到洪水保险与一般事故
损失的保险有完全不同的特点。私人保险业对洪水保险的热情迅速冷却，至多只受理汽车和
活动房屋的水灾保险。这一现象持续了几十年。
美国首次关于洪水保险的立法——近乎流产的尝试
50年代初, 美国开始重视洪水保险的研究。美国人发现, 尽管几十年来, 政府投入了大量
资金用于防洪工程的兴建, 但水灾损失依然不断增长, 政府救灾费用的负担越来越重。美国
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人认为, 其原因在于洪泛区土地不合理的开发与利用。洪泛区地价低廉, 防洪工程的兴建更
是大大激发了投资者的开发热情。为此, 1956年美国国会通过了《联邦洪水保险法》, 创设
了联邦洪水保险制度。 国会希望通过对洪泛区征收洪水保险费, 一方面可以部分抵消地价
低廉的诱惑; 另一方面, 能减轻政府救灾补助的财政负担。当时洪水保险业务仍由私营保险
公司承担, 若政府不予资助，一场大的洪水甚至可以导致数家保险公司破产。因此，国会意
识到民间保险业应得到联邦政府的支持，否则不能承担洪水保险。但是，由于保险行业意见
分歧和对保险措施有效性的怀疑，保险基金一直未获批准。
创立国家洪水保险体制——用心良苦但应者寥寥
上述争论持续十多年后, 终于有了重大的进展。1968年美国国会通过了《全国洪水保险
法》, 次年制定出了《国家洪水保险计划》(NFIP)，建立了国家洪水保险基金。此举的目的
非常明确, 就是国家下决心将洪水保险作为推动洪泛区管理的重要经济手段，以抑制洪灾损
失急剧上升趋势。
为了加强领导, 国会授权住宅与城市建设部组建了联邦保险管理局(FIA), 负责国家洪水
保险计划的管理。FIA 与国家洪水保险者协会建立了合作关系。该协会是120多家私营保险
公司的联合体。联邦政府对保险费收入和实际支出的差给予补助，并承付超过私营保险公司
财力的赔偿费。联邦补贴率约占实际保险费的10%。
根据新法律，只有参加 NFIP 的社区(Community), 才能购买由联邦补贴的洪水保险。而
参加 NFIP 的社区必须承诺加强洪泛区的土地利用与管理，包括：①采取措施限制洪水风险
区的开发；①引导拟建项目避开洪水风险区；①协助减轻洪水破坏；①采取其他长期改善洪
泛区土地管理和利用的措施。
1968年的洪水保险法实施之后遇到两大困难。①计划是自愿性的。因为短期内要增加居
民的负担，许多社区对此不感兴趣；①为了确定保险费率，需要对各社区逐一进行详细的洪
水风险研究，确定洪泛区范围，并对洪泛区进行风险区划。而这项工作至少需要5年才能完
成。结果，尽管在政府补贴的优惠条件下，房屋财产投保金额每100美元仅25美分，计划实
施的头一年，全国仅有4个社区有条件参加保险, 总共只售出20份保险单。
为了克服这一矛盾，1969年国会修改了原法规, 制定了洪水保险应急计划，允许各社区
在洪水风险研究未完成的情况下以部分投保的形式先参加保险计划。应急计划中，洪水保险
费率暂时采用全国平均的保险费率，但是，洪水保险费的最高限额只能采用正式计划中的低
档级。应急计划实施后, 洪水保险的参加者有所增加，但直到1973年5月, 在近2万个有洪水
问题的社区中，仅有3000个参加了洪水保险计划，只占应参加者的15%，国家的救灾费用仍
不断上升。
强制性洪水保险体制的推进——从合作到分裂
为了加强国家洪水保险计划的推进力度, 1973年12月, 美国国会通过《洪水灾害防御
法》, 将洪水保险计划由自愿性改为强制性。该法规定不再向确认为有洪水风险的资产提供
联邦资助，除非①财产所在社区参加了国家洪水保险计划；①资助申请者已购买了洪水保险。
联邦资助不仅包括所有形式的联邦政府的直接援助，如洪灾补助、无偿救济和灾区减免所得
税等，而且包括联邦机构保险和管理的各种贷款。该法授权联邦政府确定洪水风险区并通知
有关社区。社区接到通知后，须申请参加洪水保险计划，或证明其不属于洪水风险区。社区
在收到通知一年后仍未参加洪水保险计划，将受到惩罚。
强制性保险计划实施之初，激起了大量的矛盾和反对。国会不得不对该法的某些条款进
行修改。1976年放宽了抵押贷款的禁令, 1977年又通过了《洪水保险计划修正案》，取消了禁
止由联邦保险的信贷机构向位于洪水风险区内但未参加保险计划的社区的资产所有者提供
贷款的条款, 但要求信贷机构告之借贷人, 他将无权享受联邦的灾害救济和援助，因此在开
发洪泛区时应自行采取相应的防洪保护措施。
1977年底, 由于对洪水保险中权益的争吵达到无法协调的地步, 联邦保险管理局(FIA)解
除了与国家洪水保险协会的合作关系。无论争论双方谁是谁非, 洪水保险计划经费的使用情
况都令民众难以容忍。1977年，美国国家洪水保险计划的总费用为亿美元,其中亿支
付洪灾损失,亿支付联邦政府对保险计划的研究费用,其余亿为保险业务开支、保险储
备金、联邦有关洪水保险的行政开支, 即从民众手中收取的洪水保险费用仅有1/3真正回到了
灾民手中。
尽管如此, 美国政府仍然坚持谋求推进强制性洪水保险计划的方式。1979年, FIA 转归联
邦紧急事务管理署(FEMA)统一领导。1979年底，共有16732个社团购买了180万份保险。这
一年，国家洪水保险计划支付66175个申请者亿美元，总统灾害基金以不同形式提供了
亿美圆的救济资金, 联邦小企业管理局和农民家庭管理局向灾区发放的救灾贷款达18
亿美元, 洪水保险计划投入的救灾经费约占总投入的1/6。
现行美国国家洪水保险体制的形成——第二次握手
1981年, FIA 开始谋求重新发挥私营保险公司在 NFIP 中的作用。经过与几家大的保险公
司和保险业协会代表的艰苦谈判，提出了一个“以你自己的名义”的计划(WYO)。私营保险公
司仅以自己的名义为 NFIP 出售洪水保险, 但不承担赔付的风险。私营保险公司将售出的保
单全部转给 FIA, 按保单数量获取佣金。FIA 负责保险金的统一管理和使用。1983年8月, FIA
向私营保险公司发出参加 WYO 计划的邀请, 至1986年10月, 已有200多家私营保险公司与
FIA 签约向社会提供洪水保险服务。
新的管理模式既体现了 FIA 在国家洪水保险计划中的主导地位, 保证了洪水保险计划的
经费可以在全国范围调用, 又充分利用了私营保险公司的业务网络。从1985年起, NFIP 实现
了自负盈亏, 不再需用纳税人的钱来补贴赔偿和运营费用。至1996年4月, 全美参加 NFIP 的
社区数已达18469个(占应参加数的87%,其中参加正式计划的18277个, 参加应急计划的192个),
共售出3416842份保单, 平均每份支付保险金284美元, 收入保险费亿美元, 投保总额达
亿美元。国家洪水保险计划总体上作到了收支平衡, 尚有2600万美元的结余，另有
向财政部的借款亿美元(法律规定的限额为10亿), 以应付特大水灾的赔付。
3 美国洪灾保险的主要特点
洪水保险由国家设专职机构专项管理
1979年起, 联邦保险管理局(FIA)归联邦紧急事务管理署(FEMA)统一领导。FIA 负责的保
险计划仅有两个，一为全国洪水保险计划(NFIP), 另一为联邦犯罪保险计划，可见洪水保险
是一个具有特殊性的险种。大的洪灾一旦发生，受灾区域内赔付对象占投保群体的比重很大，
在局部区域发展业务、资本有限的私营保险公司往往难以承受。只有国家才有力量在全国推
行强制性洪水保险，在更大的范围里调济使用保险经费。同时，作为国家财政补贴的非赢利
性的国家洪水保险计划，也必须是国家专项管理的。
洪水保险是加强洪泛区管理的重要手段，并具有强制性
洪水保险是美国重要的洪泛区管理措施之一。地价低廉使洪泛区土地的开发利用产生极
大吸引力。而一旦受灾，根据美国的法律，联邦政府要承担救济的责任。为了避免盲目的开
发行为加剧洪灾损失, 美国以洪水保险作为非工程的防洪措施加以强制推行。NFTP 既是美
国的洪水保险计划，又是洪泛区管理计划。
洪泛区管理是政府行为, 必须依靠地方政府实施。但地方政府未必肯下力气作好这项既
得罪人又不易见到短期效益的工作。美国将改善洪泛区土地管理和利用，采取防洪减灾措施
作为社区参加洪水保险计划的先决条件，再将社区参加全国洪水保险计划作为社区中个人参
加洪水保险的先决条件，这就对地方政府形成了双重的压力——不加强洪泛区管理,就失去
联邦政府的救灾援助，同时也可能失去选民的支持, 从而促使地方政府加强洪泛区管理，使
洪水保险计划达到分担联邦政府救灾费用负担和减轻洪灾损失的双重目的。因此,所谓强制
性洪水保险, 首先是针对地方政府而言的； 而对洪泛区中的个人、家庭和企业来说，强制
性并不是强迫参加洪水保险，而是义务与权利的约定。
洪水保险有法可依, 并经历了逐渐完善的过程
从1956年通过《联邦洪水保险法》开始, 联邦洪水保险法规和制度不断在进行调整。1968
年国会通过了《全国洪水保险法》, 1969年依法制定出《国家洪水保险计划》。1973年12月,
美国国会通过《洪水灾害防御法》进一步将洪水保险计划由自愿性改为强制性。随后管理体
制根据实践中出现的问题不断改进完善。可以说是积了40年的经验和教训, 才形成了一套行
之有效的法规与管理办法。
尽管如此，美国的洪水保险仍有相当大的死角。据 FEMA 官员介绍, 洪泛区中约有40%
的居民, 自以为对洪灾损失有足够的承受能力,宁肯受灾后不要联邦政府的救助, 也不愿购买
洪水保险。1993年密西西比河大洪水中, 受洪水破坏的建筑有4万余间, 其中参加了洪水保险
的只有11491间。
国家洪水保险的对象与额度是严格限定的
美国国家洪水保险对象仅限于居民和小型企业, 主要为有墙有顶的建筑及内部财产，但
不包括完全在水上的建筑与地下建筑。房产的最高赔付不超过25万美元,室内财产对居民不
超过6万, 对小型企业不超过30万。不保的对象还包括：天然气和液体的储蓄罐、动物、鸟、
鱼、飞机、码头、田里的庄稼、灌木、土地、牲畜、道路、露天的机器设备、机动车及地下
室里的财产等。可见美国的国家洪水保险并不搞大包大揽，仅满足维持洪灾之后社会安定的
基本需要。
美国水利工程与公共设施均不在国家洪水保险计划范围内。一旦遭洪水毁坏，前者由政
府负责修复，后者由有关市政部门负责修复。超出国家洪水保险范围之外的财产如果有更高
的保险要求，也可向私营保险公司投保。
洪水保险的重要依据是 FEMA 统一绘制的洪水保险率图
美国洪水风险图的绘制与国家洪水保险制度的建立有密切的关系。与1956年国会通过的
《联邦洪水保险法》相配合，美国内务部地质调查局从1959年起开始确认洪水风险区, 陆续
绘制了许多地区的洪水风险区边界图。1960年的防洪法公布后，根据授权，陆军工程兵团开
始为各地区绘制洪水灾害地图及编制洪泛区信息通报。这些图基本上都是根据历史洪水资料
或加上水文资料分析确定的洪水淹没范围图。
60年代末开始推行《国家洪水保险计划》后，为了合理确定洪水保险费率，仅有洪水淹
没范围图还不够。新组建的联邦保险管理局(FIA)面对的一个紧迫任务是为各希望参加 NFIP
的社区组织详细的洪水风险研究, 根据洪水风险分布绘制出社区的洪水保险率图。对于尚未
完成洪水保险率图的社区, 只能先参加 NFIP 的应急计划，即仅根据洪水风险区边界图确定
洪泛区, 在洪泛区内，无论风险大小，采用全国平均的保险费率。
FIA 并入 FEMA 之后, FEMA 制定了洪水风险研究与洪水保险率图的统一规范, 出钱资
助指定的公司统一印制洪水保险率图。目前，FEMA 统一印制的洪水保险率图已覆盖美国全
国, 并根据环境与防洪工程条件的变化,不断对洪水保险率图进行修改。据 FEMA 官员介绍,
自1968年以来, 美国绘制全国洪水保险率图的费用累计已超过了100亿美元。
该图以100年一遇洪水的淹没范围为洪泛区的 A 区, 100年～500年一遇洪水之间的淹没
范围为 B 区，此外为 C 区。100年一遇洪水被作为洪水保险率区划的基准洪水(base flood),
并标注行洪区与水位分布。由水位与地面高程可以确定水深分布，进而可以根据风险大小计
算保险费率。原则上，行洪区内禁止开发，已建的房屋要拆迁出去；行洪区外的洪泛区中，
新建居民住宅的一层地面要超过100年一遇水位以上，非住宅建筑物应能抵御100年一遇的洪
水。参加保险计划之前已有的建筑，要采取减灾措施。水毁的房屋，在利用保险赔付重建时，
必须满足100年一遇的防洪要求，或从洪水高风险区迁出。
适当发挥私营保险公司的作用
由私营保险公司负责洪水保险金的收发,而由国家承担风险的方式已证明是失败的。完全
由国家自建一套洪水保险系统也不现实。在 WYO 计划中，私营保险公司在全国各地为 FIA
代售洪水保险，既发挥其专长，又有利于国家对洪水保险的管理。
对国家洪水保险计划保险范围之外的资产，私营保险公司也有用武之地。如大型企业的
洪水保险，就求助于私营保险公司。私营保险公司也利用 FEMA 的洪水保险率图判断洪水
风险, 但有自己的一套规范来计算工业资产的保险费率。私营保险公司的洪水保险是国家洪
水保险计划的补充, 具有商业保险的性质。国家不为私营保险公司承担洪水保险的风险。为
了避免亏损, 保险公司会对投保企业进行严格的洪水风险评价并要求企业采取各种减灾措施。
对洪水风险太大的企业, 保险公司会拒绝受理，或采取再保险的措施。
保险理赔的效率很高
FEMA 认为投保户受灾后是最急需钱用的, 保险费应该尽快送到受灾户的手中。FEMA
在若干大的咨询公司里专门培训了一批损失评估人员, 在全国各地还专门联系了一批具备损
失评估能力的志愿人员(约2000人，通常是退休的会计师或经理), 一旦收到水灾赔偿的要求,
1天之内要赶到现场, 4天之内要完成损失的评估。FIA 一收到有损失评估人员签字的赔偿单,
立刻如数将赔偿费直接寄给投保人。这种高效率为 FEMA 赢得了很好的声誉, 但据介绍也容
易造成浪费。
相比之下，私营保险公司则要慎重得多。如 FM 工业联合保险公司，在灾情核查与赔付
时分工程组、估价组、赔偿组三个小组开展工作。灾害发生后, 该公司的工程组负责损失调
查, 提出对灾害损失的评价报告。估价组对评价报告进行核实，并据此进行赔偿估价。赔偿
组对估价报告进行核实，并据此向客户发放赔偿金。三者相互制约，以避免损失。
4美国国家洪水保险体制的启示
中美两国实施洪水保险的条件的比较
中美两国都是大国，并都是洪水灾害严重的国家。在增强工程防洪能力的同时，都需要
积极推进非工程防洪措施，以便于在超标准洪水发生时尽可能减轻水灾的损失；都需要政府
采取强有利的措施以避免盲目的开发行为加重水灾损失。作为大国，即使发生流域型的大水
灾，相对全国来说，仍然是局部区域，因此有可能通过建立国家的洪水保险计划，来达到分
担洪水风险的目的。
但是，中美两国的国情毕竟有很大的差异, 即使是美国成功的做法，也未必适合在我国
推广。了解两国在社会、经济、大众意识、传统观念以及洪涝灾害特点方面的显著差异, 对
制定、推行适合我国特点的国家洪水保险计划具有重要的意义。从下表所示的异同点来看,
我国推行国家洪水保险的阻力将远比美国已经遇到的阻力更大得多。
几点启示
(1) 国家洪水保险是非商业性的、应急的、低标准的洪水保险。国家洪水保险与一般保
险公司的财产保险或人寿保险有本质的不同。它不以筹资和赢利为目的，而是为了避免国家
财政负担增长过重，为了保持大灾之后社会的安定。国家洪水保险不同于救灾补助款、救灾
捐款或救灾贷款，它是投保人在遭受洪水灾害后有把握能够及时得到的无须偿还的经费来源。
对国家洪水保险范围之外的资产保险需求, 可由保险公司提供商业性的服务。
(2) 国家洪水保险只有是全国性的、强制性的保险, 才可能成为有效的洪水风险管理的
手段。洪水保险是一个特殊的险种：在洪水泛滥的区域里, 几乎家家受灾, 不具备“千家万户
帮一家”的特点, 只有在全国的大范围里, 才可能分散洪灾风险的负担；-在洪灾过程中, 可以
通过蓄滞洪区的调度运用, 牺牲局部, 保护整体, 因此希望“受益者付酬, 受损者得偿”。 而
其他险种并不存在“受损者”与“受益者”的关系; ?洪灾损失对洪泛区中的多数地区来说, 不一
定是毁灭性的, 即使是发生过大洪水的地方, 若干年后, 人们也容易淡漠了洪水的风险意识。
若无一定的强制性, “受益者”未必肯自愿地参加洪水保险; 盲目的开发者也很难自愿地放弃
既得的利益。值得注意的是,美国国家保险计划的强制性并非“不管愿意与否都必须参加的保
险”，而是权利与义务的统一：如果不参加国家洪水保险，则无权享受国家的救灾贷款和救
灾补助款，后者往往是更有吸引力的经费来源。
(3) 国家洪水保险必须有法律的依据和保障。美国的国家洪水保险体制能够克服重重阻
力，历经曲折，不断完善，终于能够实现收支平衡，起到加强洪泛区土地利用管理、减轻国
家财政救灾负担的作用，根本来说是由于有了法律的保障，并能够不断针对实践中遇到的问
题及时对法律进行修改和完善，最终找到了适合美国国情，能够为各方所接受的国家洪水保
险计划的推进形式。
(4) 洪水风险图的研究与绘制应该先行一步。洪水风险图是实施全国洪水保险计划的基
础依据，不仅用于确定参加的对象，而且用于判断风险的大小以确定保险的费率。美国国家
洪水保险计划制定之初，由于缺乏统一标准的洪水风险图，不得不提出一个应急计划，多年
无法走上正轨。如果我国要推行国家洪水保险，有关法规与政策应该在慎重研讨之后出台，
但全国洪水风险图的绘制的试点工作可以尽快启动，形成统一标准后再全面铺开。
5结 语
在我国, 建立国家洪水保险体制具有重要的意义。但在具体实施方式上需要慎重研讨。
片面的宣传或简单照搬他国的经验, 也可能对决策者产生误导。
美国以推进国家洪水保险计划作为限制洪泛区开发的重要手段，其背景是该国洪泛区正
处于被蚕食过程中，加强管理可以收到显著的减灾效果。我国的洪泛区土地已经人满为患，
洪水高风险区的开发已成既定事实。但是我国的城市化刚进入高速发展时期，如何发挥洪水
保险的作用避免高速城市化过程中人为加重水灾损失的趋向，仍有积极的意义。
我国分蓄洪区的运用是防洪减灾的重要手段，但目前分蓄洪区汛期的运用日益困难。耐
人寻味的是，我国分蓄洪区人口的增长速度远远超过全国人口的平均增长速度, 补偿能力不
足又使分蓄洪运用的矛盾更加尖锐。国家洪水保险计划如果设计合理，对改变这一被动局面
可能发挥其特定的作用。
我国推广洪水保险的难度较美国要大得多。由于国情的差异，两国推行洪水保险计划的
动机和作法会有较大的不同，但是基本点仍会是相通的。从美国洪水保险体制的沿革中我们
所得启示的实质是只有以立法与国家计划的形式来推进洪泛区的洪水风险管理，并且这种推
进必须与经济手段相结合，才能达到抑制洪灾损失随经济发展急剧增长的目的。
