财政政策有效性
一、凯恩斯主义者为政府干预经济提供了理论基础
财政政策是凯恩斯主义者非常喜欢使用的宏观经济调控手段。他们认为，对总需求的调控，财政政策比
之货币政策更有效，财政政策是一种最直接、最有效的手段。它既可以被用来变动总需求，以对付严重
的通货紧缩或者通货膨胀，也可以被用来微调经济，熨平经济周期的较大的波动。财政政策的措施十分
简单明了，如果经济正处于严重的萧条时期，财政政策就采取“减收增支”的办法，减收就是减税，增
支就是增加政府开支和增加社会福利的办法。
减税和社会福利的增加会使漏出减少，注入增加，会很快刺激总需求的增加。减税和增加社会福利涉及
到政府预算的制订和实施，由于时间间隔较短，效应也就较显著。在西方国家，减税，主要是减个人所
得税，既减少漏出，又对个人的劳动和投资有一定的激励作用。增加支出和社会福利的作用是直接扩大
总需求。但是，减税和增加社会福利究竟会使总需求增加多少，最终使 GDP增加多少，很难作出估计。
如果人们把减税和增加社会福利的一部分钱用于增加对进口品的需求，并且边际进口倾向较高的话，则
总需求的扩大就不会很大了。
减税和增加社会福利，对总需求的扩大作用甚小。增加政府支出是刺激经济的一种最直接的手段。政府
支出可直接作用于总需求，因而有较充分的乘数效应。同时，政府支出可以直接为宏观调控目标服务，
更有目的性和针对性。政府可以把资金用于基础设施建设，一方面可以扩大总需求，另一方面可以解决
国民经济的瓶颈缺口，增加社会的生产能力。政府可以把资金用于经济特别萧条的地区以帮助该地区的
经济走出困境。政府可以把资金用于不太使用进口品的项目上，尽可能以乘数效应增加 GDP.政府可以
把资金用于增加就业的项目上，以减少失业人口。但是，政府支出如果花在基础设施方面的话，就会耗
费较长的时间，很难立竿见影。当然在对付长期性经济萧条方面还是有效的。不过，政府实施的项目往
往由于缺乏责任心和管理，工程质量较差，很多被称为“豆腐渣工程”，弄得不好会劳民伤财。
与解决通货紧缩缺口的财政政策相反，如果经济存在通货膨胀缺口，经济基本已达到了充分就业，凯恩
斯主义者认为，此时就应当实行紧缩的财政政策，即增收节支的政策，增加税收、减少财政支出。
从近代历史看，在西方国家，只有在两次世界大战期间曾经存在过持续的通货膨胀缺口，这主要是由于
战争经费支出急剧增加所致。其余时候，基本上都是通货紧缩缺口存在，通货膨胀缺口只是暂时性地存
在过。20世纪 70年代西方国家存在过一个怪现象，就是在高通货膨胀率的同时，失业率也上升，也就
是滞胀。凯恩斯主义者把滞胀的原因归结为在收缩总需求的同时，总供应也收缩了，这样抵消了通货膨
胀的效应，但国民产出也下降了，结果社会生产能力没有得到充分的利用，失业率上升。
总需求和总供应的同时萎缩会对总供应产生不利的影响。税收的增加会对劳动和投资产生反激励的作
用，也会进一步推动成本推进型的通货膨胀。政府支出的削减会对某些依赖政府支出的部门（如卫生医
疗部门、教育部门、公共交通部门等）产生严重的影响，减少政府对社会的公共提供。对基础设施支出
的削减会影响到国民经济的长期增长。持续的通货紧缩政策还会使私人投资减少。所有这些都会使国民
经济的生产能力减少。
经验表明，对付通货膨胀并不难，即使有的国家发生过严重的通货膨胀，经过治理，也能平息下来，难
的是在治理通货膨胀的同时不引发通货紧缩。
凯恩斯主义者认为财政政策或货币政策都可被用来微调经济，只要政府对总需求实行有效的管理。所谓
微调经济是指通过政府实施财政政策和货币政策对经济干预，以避免经济周期出现较大的波动。与货币
政策相比，财政政策作用更为明显。文武之道，一张一弛。政府针对经济的冷热，实施相反的对策（逆
向调节），如果政府在经济萧条时期采用扩张性的财政政策，在经济高涨时期采用紧缩性的财政政策，
则国民经济的运行就会比自发运行的轨迹要平稳得多。当然，政府要完全熨平经济的波动是不可能的，
也有可能由于对经济形势判断失误，使国民经济秩序更加紊乱。
政府调节经济的的主要问题是时滞。如果时滞效应很长，稳定经济的政策可能反而会成为“不稳定的经
济政策。”因此，只要对经济形势判断正确，财政政策制定和实施得当，经济的波动虽然不可能完全消
除，但国民经济一样可以实现相对平稳的发展。
二、货币主义者对政府调节经济的做法持反对态度
货币主义者反对把财政政策作为刺激经济的手段的主要理由是：减税或增加财政支出并不会对经济有什
么刺激作用，国民产出不会因此而增加，因为在扩大总需求的同时，货币供应也相应扩大了，增加的只
是名义的 GDP.从长期来说，扩大总需求的财政政策只能导致通货膨胀。特别是在浮动的汇率体制下，
这个结果更为明显，因为总需求的扩大会使本国的货币贬值，从而使进口品和进口原材料价格上升，进
一步推动通货膨胀。在经济萧条时期，公共部门的借款需求会增加，扩张性的财政政策可能会使这种借
款需求更高，结果可能会发生社会公众的信任危机。利率可能会提高到更高的水平，最终会将扩张性财
政政策的效应抵消掉。
货币主义者认为，财政政策必须要与货币政策相配合，才会产生持续的效应，说白了，货币政策是真正
对总需求发生影响的因素。弄得不好，财政政策只会造成总需求更大的波动。实施财政政策可能涉及的
问题主要是对三方面的效应要作出估计：（1）政府支出和政府税收的变化对别的注入和漏出的影响程
度究竟如何？（2）乘数和加速数的规模如何？（3）时滞效应如何？
货币主义者坚信市场的自身调整力量，认为上述的三方面的效应是很难估计的，宏观经济中出现的问题
在很大程度上是可以自行得到解决的，所以财政政策是没有必要实施的。
货币主义者认为有两种不同的财政政策，一种是会引起货币供应变化的财政政策，另一种是不会引起货
币供应变化的纯粹的财政政策，两者是有区别的。前者之所以会引起货币供应的变化有两方面的原因，
一是积极的财政政策和积极的货币政策往往同时实施，二是在实施财政政策的过程中会连带出货币供应
的变化，而货币供应与财政政策的同方向变化会抵消财政政策的效果，扩张性财政政策会引起货币供应
的增加，收缩性的财政政策会引起货币供应的减少，结果对国民产出的变化无济于事。再说，会引起货
币供应变化的财政政策会对总需求发生影响，但这是货币供应变化的结果，而不是财政政策实施的结
果。后者对总需求的刺激是有某些短期效应的，但由于时滞存在，要预测人们对财政政策的反应是很困
难的，再加上各种复杂的经济因素都会起作用，很难分门别类，对症下药，财政政策不可能把经济调整
到主观设定的精确位置，微调经济的目的是很难达到的。从长期来说，纯粹的财政政策是无效的，对国
民产出是没有影响的，只会产生挤出效应，就是政府支出的增加会减少私人消费和投资的减少。
财政政策的货币效应究竟如何呢？财政政策和货币政策两者密切不可分、实施财政政策的时候，或多或
少会产生货币效应，纯粹的财政政策（一点也不影响货币供应）几乎是不存在的；实施货币政策的时
候，也或多或少带有财政政策的含义。真可谓你中有我，我中有你。
如果经济正处于萧条时期，本来财政预算是平衡的，政府为刺激经济决定实施扩张性的财政政策，产生
财政赤字。财政赤字的弥补方式有两种，一种是政府直接向社会公众发债，社会公众把钱借给政府，这
不涉及到货币供应的变化。政府利用财政赤字的同时，既刺激了总需求，也增加了货币的交易需求。另
一种方式是政府向中央银行借债，这种国债发行方式结果增加货币供应。
政府增加财政赤字，注入增加，可以刺激经济增长，增加均衡的国民产出。政府支出的增加会使货币的
交易需求也增加。如果财政赤字增加的结果使货币供应增加，市场利率可以因货币需求和供应同时增加
而保持不变，由于市场利率保持不变，不会对投资产生影响，所以没有挤出效应。如果财政赤字增加的
结果没有增加货币供应，市场的货币交易需求增加后使均衡利率上升，利率上升的结果就会使投资减
少，产生挤出效应，注入量就会低于期望的水平，国民产出不会增加。
扩张性财政政策在货币供应不变的条件下，究竟是否一定会产生挤出效应就要看两方面的变化情况。一
是货币需求弹性，即货币需求对利率变化的敏感程度。货币主义者认为，货币需求是比较缺乏弹性的，
同样是灵活偏好曲线水平上移，利率会有较大幅度的上升。凯恩斯主义者认为货币需求是较有弹性的，
总需求扩张后，对货币的交易需求也增加了，货币的灵活偏好曲线会上升，结果利率的上升幅度不大。
二是投资弹性，即投资数量对利率变化的敏感程度。货币主义者认为，利率的变化会对投资额产生较大
的变化。而凯恩斯主义者认为，投资额对利率变化通常是比较缺乏弹性的。投资者决定投资与否主要是
取决于经济形势发展趋势和所生产产品的销售前景，而对市场利率的考虑并不放在首要的位置，利率的
变化只对投资额产生较小的影响。
凯恩斯主义者认为财政政策的实施只会对利率产生很小的影响，对投资额的影响更小，所以，基本上不
存在挤出效应。总需求的扩大可能会通过加速器效应使投资额增加。货币主义者认为扩张性的财政政策
会使利率明显上升，从而对私人投资产生严重的影响，挤出效应明显存在。他们的观点是，政府必须要
减少财政预算赤字。从长期来看，假使货币流通速度是稳定的话，政府的扩张性财政政策会完全挤出私
人投资。凯恩斯主义者与货币主义者由于在上述两个问题上的分歧，导致两者对财政政策实施的效应预
期发生很大的偏差。
三、我国财政政策有效性问题研究
上述凯恩斯主义者与货币主义者在财政政策上的诸多分歧是在市场经济条件的背景下产生的。我们不能
照搬照套。我国积极的财政政策基础是转轨经济，也就是国民经济既有市场经济的成分又有计划经济的
影响。但实施积极的财政政策的原理是来自于凯恩斯主义。我们可以从凯恩斯主义者对财政政策的肯定
性主张与货币主义者对财政政策的否定性意见中归纳出若干个主要问题结合我国的实际情况进行讨论，
以使我们在制定财政政策中避免一些盲目性，增加其有效性。
对增加财政支出如何看？我国实行积极的财政政策的最主要的措施是扩大国债的发行，增加基础设施的
投资。应当肯定，这种做法是行之有效的。通过基础设施投资的增加，带动了相关行业的生产，从而进
一步带动了消费和投资。从投资项目看，主要利用的是国内资源，因此，投资所产生的乘数效应较大。
为什么实行积极的财政政策没有出现货币主义者所担心的问题呢？
首先，扩大总需求的财政政策没有导致通货膨胀。主要是两方面的原因，一方面我国的生产能力确实有
过剩现象，总需求的增加促进了生产能力的利用；另一方面，我国还没有实行浮动的汇率体制，再加上
出口情况尚可，总需求的扩大没有使本国的货币贬值域者说本来是应当升值的），进口品和进口原材料
价格没有因之上升而引发成本推动型通货膨胀。
其次，扩张性的财政政策虽然使公共借款需求更高，但在增加财政支出的同时，既增加了货币的交易需
求，也增加了货币供应，没有发生社会公众的信任危机，利率也没有提高到更高的水平（反而比以前降
低了），扩张性财政政策的效应并没有被抵消掉。
再次，挤出效应很小，甚至没有。事实证明，积极的财政政策的实施对利率几乎没有产生实质性的影
响，对投资额的影响更小，所以，基本上不存在挤出效应。总需求的扩大可能会通过加速器效应使投资
额增加。
在我国现行条件下，财政支出的启、体效应是值得肯定的，需要研究的是结构性效应。增加公共投资的
最大缺点就是缺乏资金有效利用的监督，很容易引起浪费。所以，一方面要改进公共投资的管理和监督
机制，另一方面可以考虑缩小政府对公共设施的直接投资规模，把相当一部分资金用于与私人投资合
股，或者增加财政贴息和无息贷款，更多发挥私人投资的作用，同时也可以扩大政府支出的乘数效应。
对减税如何看？减税政策是市场经济国家在经济疲软时期实行扩张性财政政策的一个重要方面。但在我
国，减税对国民经济不会有什么刺激作用，主要理由有两条：（1）个人所得税无论从绝对规模或者相
对规模来看对国民经济的影响都很小，不象西方国家个人所得税要占全部财政收入的比重 50％左右，
减税会对国民消费产生重大影响。（2）从我国个人所得税结构来看，应当说缴纳个人所得税的人大多
是中等收入以上的人群，他们的边际消费倾向要比低收入的人群来得低，换言之，征收个人所得税不会
对中等收入以上人群的生活产生明显的影响。同样，如果对这部分人群实行减税，只会增加他们的可支
配收入，从而增加他们的储蓄，不会明显增加他们的消费。相反，如果对这部分人群增加个人所得税，
把这部分钱补贴给穷人则会增加国民经济的消费水平。
对企业的减税，照例是能够减少漏出，增加注入的。我国原来财政收入的主要来源是国有企业，由于国
有企业效益不佳，上缴的财政收入大幅减少，大部分企业已到了无税可缴，即无税可减的地步，但一些
经济效益较好的国有企业仍然承担着上缴国家税收的主要任务。减税一方面会对国家预算产生重大的冲
击，缺乏可行性；另一方面，政府对这些企业开辟了别的筹资渠道，比如，国有企业上市筹资，银行债
转股，继续给予贷款支持等。从资金量上看，这些措施要比减税大得多，有效得多。对非国有企业的税
收是否也可以减税呢？当然可以。但是要研究减税的效应。非国有企业的税后利润基本归私人所有，减
税的结果会增加投资者个人钱包中的钱，而不会对投资者的当前消费行为产生实质性的影响。其直接效
应是增加储蓄。那么对他们的投资行为是否会产生刺激作用呢？减税必然会提高税后的投资利润率，对
投资会起到刺激作用，但决定投资的因素很多，因为投资是在不确定性条件下作出的，投资者决定投资
与否，主要是对将来的经济前景作出预期，而不是看眼前的税收负担。如果经济前景不明，他们不会贸
然投资。同样，对企业的减税也不能作为一种权宜之计，即对付通货紧缩的一种临时措施。如果企业普
遍认为如此，则对企业的投资会产生更为不利的影响。
对自动稳定器如何看？稳定经济的政策很多是得益于财政的收支具有自动稳定器的功能。财政收支的逆
向调节功能会使乘数效应减少，从而使经济波动的幅度减少。但是，主要的武器靠的是每年预算的税收
和财政支出的自行变化，而不是政府对经济形势作出判断后及时作出的对策。从我国历年的财政预算安
排来看，一般都是对财政收支的具体项目进行安排和平衡，并没有出于对国民经济速率的快慢作主动性
的逆向调整。即使近两年政府主动实施积极的财政政策，但在预算安排问题上也没有作出过主动性的逆
向调整。事实上，我国的财政预算是被动性的，也就是有多少收入安排多少支出；或者有多少支出必须
组织多少收入，如果不够，在尽可能压缩的基础上，政府再发行国债给予弥补。财政赤字的发生照例应
与国民经济萧条时期相对应，但我国从改革开放以来，几乎年年发生财政赤字，许多年份是处于通货膨
胀时期。近几年国民经济发生疲软，政府尽管实行积极的财政政策，但是在预算安排上仍然采取审慎的
原则，只是在国债上增加了发行额度，而没有在财政赤字上故意扩大规模。特别是在组织财政收入上，
政府不仅没有实行真正意义上的减税，而是实行了增收的措施。这说明政府实行的财政政策既是积极
的，又是审慎的。同时又说明财政政策的逆向调节作用也是靠自动稳定器在发挥作用。从我国财政收支
的两方面看，财政支出的自动稳定器的作用似乎要比财政收入明显。因为财政支出的许多项目是必不可
少的，是不能削减的（比如公务员的工资、行政事业单位的经费、国有企业的基本开支等），在经济疲
软时期也是要发生的，所以，对避免经济的过分萧条具有十分重要的意义。
从财政收入看，表面上近几年财政收入不仅没有减少，反而增加，是否会对国民经济的复苏产生遏制作
用呢？我以为，这种遏制作用很小。根据经典的宏观经济学理论，在国民经济萧条时期，财政收入也会
随着国民收人的减少而减少，主动性的减税会使漏出减少，注入增加。我国为什么在经济疲软时期财政
收入反而会增加呢？我认为主要有两个原因：（1）财政收入发生了结构性变化，本来财政收入的主要
来源是国有企业，现在国有企业的效益普遍不好，其对国家的税利贡献急剧下降，这与宏观经济学的道
理是一致的，但是，我国又处于经济转轨时期，非国有经济（私营企业、外资企业和挂着集体企业牌子
的私营企业）近几年增长迅速，它们对国家的税收贡献却有明显增长；（2）政府加大了征收的力度，
对本来应当征收的税收征了上来，当然征收依据的是税法，增加的财政收入主要也来自有非国有企业，
可见，近几年财政收入的增加并不是政府的财政政策实施的结果，而是自动稳定器在我国转轨经济时期
的特殊表现。
对我国实行宏观经济政策的微观基础如何看？宏观经济政策的实施应当建立在市场经济的基础之上的。
如果我国的市场经济体系已基本形成了，则宏观经济政策的效应会更加明显。
我国市场经济的的基本框架有待逐渐形成。本人以为，判断市场经济的基本框架形成与否至少有以下几
个标志：一是企业是否能按企业规则行事，比如是否有定价的自主权，也就是市场上的绝大部分商品的
价格是由市场的供求关系决定的；是否有用工权，根据需要雇佣和解雇雇员。二是商品是否能在全国市
场上自由流通，不受人为的限制和地方的保护及歧视。三是企业的形成与发展是否受到所有制的限制，
特别是民营企业是否能够根据市场竞争的原则可以自由进人或退出。四是社会资本是否可以根据市场信
号自由转移。五是是否形成一套与市场经济相适应的行政、税务制度与法规。根据这些标准衡量，我国
市场经济的形成尚有相当长的一段路要走。由于如此，宏观的总量调控，就会遇到许多的人为障碍，不
能收到理想的效果。因为总量调节的有效性的一个重要前提是，要有一个畅行无阻的传导机制。比如，
国家增加财政支出的目的是要通过乘数效应带动整个国民经济的发展，其前提就是要求企业对总需求的
变化反应十分敏感，这样才会产生连锁反应，达到国民经济倍数增长。如果其中某一环节，对总需求的
反应并不敏感，就会使乘数效应大打折扣。
目前，国家尽管放开了大部分商品的价格，但对许多重要的商品的价格还实行着严格的控制。国有企业
的改革尚未有实质性的进展。地方主义盛行。民营企业在行业进入等方面都受到限制。我国的行政和税
务制度、法规很多是沿袭计划经济的一套。
所以，从我国的国情出发，现阶段主要是要把国民经济的微观基础搞好。企业周期理论告诉我们，企业
在经历萧条之后，在复苏阶段，一般会有更新设备、扩大生产的行动。而我国许多国有企业在经历了萧
条之后，都一蹶不振，尤其在停产之后，要再把生产重新组织起来，就显得困难重重。有许多国有企业
实际上是不破产的破产。在这种情况下要靠需求管理政策来拉动国民经济，使国有企业的机器重新开动
起来是难上加难。宏观经济政策的有效性的根本之点是使企业成为真正意义上的企业，也就是对宏观调
控的信号十分敏感的企业，有了这个条件，无论是扩张性的或收缩性的宏观经济政策都会使企业作出合
理的预期，达到制定政策的预期目的。
