蠡蚕霪 BEIJING ARCHIVES
作为一种科学实践，信息资源管理萌芽于20世纪中
叶，70年代末之后得到了迅猛发展；作为一种学科理论，
信息资源管理从 20世纪 70年代起步，90年代以来趋于
成熟。作为现代社会多种因素的综合产物，信息资源管理
的产生历史尽管不长，发展却相当迅速。
据查证，信息资源管理起源于政府部门和工商企业，
相比之下，政府信息资源管理的起步更早一些。政府文件
的爆炸式增长与文件利用低效率和政府决策低效率之间
的矛盾促使政府部门开始关注信息资源的有效管理和利
用问题，从而推动了相关概念及理论的产生。从 20世纪
中期至今，政府信息资源管理走过了一条萌芽、形成直至
成熟的发展道路，迈着稳健的步伐，洋溢着蓬勃的生机。
出奠定了理论基础；二是计算机的诞生提供了技术条件。
信息论最重要的代表人物有美国数学家申农和维纳 。
1948年，申农发表了著名论文《通信的数学理论》，从技术
角度解决了信息的度量问题。几乎在同一时间，维纳提出
“信息就是信息，不是物质也不是能量”，从哲学高度论证
了信息与物质、能量都是客观世界的组成部分。信息论的
提出被视为科学发展的一大突破，它对众多研究领域产
生了重大影响。另一方面，以计算机技术和通信技术为代
表的信息技术为信息革命奠定了技术基础。1946年，美国
宾夕法尼亚大学摩尔电子工程学院的普雷斯普 ·艾克特
和约翰·毛赫利领导一群数学家成功研制出了世界上第
一 台电子数字集成计算机。计算机的诞生及随后的应用
一
、政府信息资源管理萌生的时代背景
20世纪是人类社会大变革和大发展的时代 ，世界人
口的增长速度、社会生产力和科学技术的发展速度均超
过了以往任何时期。世界各国政府的职能不同程度地出
现了扩大的势头，特别是两次世界大战和 30年代世界性
经济危机的爆发使得政府的职责和作用显得更加重要。
为了满足不断扩大的政府职能，各国必然需要增设管理
机构，致使政府各部和其他机构的增加成为一种普遍现
象，直接后果就是作为政府机关管理工具和活动记录的
文件出现了急剧增长的势头。文件的爆炸式增长直接推
动了政府信息资源管理的产生。
20世纪中叶又是信息革命的起点。可以说，政府信
息资源管理是在信息革命发生并兴起的特定背景之下产
生的。信息革命的发生主要有两个标志：一是信息论的提
国
和普及谱写了信息技术创新和发展的新篇章。20世纪中
叶之后，迅猛发展的信息技术开始摆脱从属于其他技术
的地位，逐渐成为现代技术中的关键技术 ，引领着现代科
学技术的发展潮流。正是在信息革命的时代背景下，政府
部门和工商企业开始把“眼球”投向了信息资源的科学管
理、合理开发和有效利用。
二、政府信息资源管理萌生的条件
从世界范围来看，政府信息资源管理最早生长于美
国联邦政府部门的文件管理领域。笔者在研究中发现我
国有关信息资源管理的教材和论著大多把政府信息资源
管理的缘起归结为美国联邦政府控制文件增长的意外产
物。这种观点虽然没有错误，却显得不够深入。事实上 ，政
府信息资源管理萌发于美国政府部门的文件管理是有着
必然性的，因为美国最早具备了政府信息资源管理萌生
<北京档案)zoo6年第 7期
维普资讯
的基本条件。
(一)管理对象条件
文件数量的急剧增长导致了美国联邦政府机构开始
关注文件及其管理，从而使政府信息资源管理的管理对
象逐步得以明确。
如前所述，20世纪以来出现了文件数量急剧增长的
势头。原因主要有二：一是随着世界人口增长速度的加
快，各国政府职能不断扩大，各种管理机构相应大量产
生，直接导致了文件数量的急剧膨胀。美国著名档案学者
谢伦伯格曾经指出，文件数量的增长同 18世纪中叶以来
世界人口的增长极为一致，如果用图形描绘有史以来人
口增长的情况 ，就会看到 20世纪之前其上升度几乎是一
条接近于水平的线，进入20世纪后突然急转直上。人口
的急速增长，使政府机构的增加成为世界各国的普遍现
象。文件作为政府机构的管理工具和活动记录，必然随着
管理机构和活动的增加而大量增长。二是随着科学技术
的迅猛发展，现代化的办公设备、记录工具和复制手段大
量应用于文件的制作领域，也使文件的数量急剧增加。正
如谢伦伯格所说，由于文件的制作采用了现代化的工艺
方法，20世纪以来文件按几何级数向上增长。美国的一
组统计数据可以为他的结论提供佐证——美国国家档案
馆 1934年成立时，保管联邦政府文件 100万立方米，随
后文件每年以 6万立方米的速度增长。到 30年代末，文
件的年增长量上升到 16万立方米，到 1943年文件的年
增长量高达 60万立方米。
文件数量的高速增长，直接后果就是促使各国政府
机构开始关注并重视文件及其管理问题，美国也不例外。
众所周知，政府职能的实现和各种管理活动的开展都需
要以文件作为工具和手段，否则政府难以正常运转。换言
之，文件管理的质量是政府工作效率的决定性因素之一。
因此，文件数量的膨胀必然会使文件成为吸引政府机构
“眼球”的焦点，也必然使文件管理成为政府机构从忽视
到重视的新领域。同时，文件数量的膨胀还带来了一个间
接后果，即政府信息资源管理的管理对象逐渐得以明确，
首先锁定在政府文件上。这是因为，政府信息资源的范围
虽然很广，但最重要、最核心的还是政府各种活动中直接
形成的文件。文件不仅是政府运转的行政工具，也是政府
活动的原始记录，这种功效和价值是政府其他信息资源
无法比拟的。因此，政府信息资源管理首先从文件管理起
步可谓是顺理成章。
(二)组织机构条件
美国具有开创文件管理新纪元的优势，不仅把文件
管理发展成为～项专门管理活动 ，而且设立了专门的行
政机构负责文件管理的实施和指导。这使得政府信息资
源管理的组织机构逐步得以显露。
<北京档 案 )2006年 第 7期
塞嚣i i 。 A 。 ；v嚣g ● 墓蚕蚕羲 瑟蚕蚕蚕
20世纪文件数量的高速增长是全世界的普遍现象，
这尚不足以成为证明美国首开政府信息资源管理先河的
必然理由。事实上，关键原因在于美国是世界上开创文件
管理新纪元的国家，最早萌生了文件管理的思想并使之
上升为一种专门的管理活动。这里的文件管理主要是指
进入档案馆之前的政府机构的文件管理活动。美国之所
以萌发文件管理的思想，主要是基于文件数量急剧膨胀
的现实，档案部门和政府机构均付出了有效的努力。一方
面，1934年成立的美国国家档案馆面对文件剧增的压力，
几乎达到了难以承受的地步。这迫使美国档案界思考缓
解档案馆压力的措施，由此萌发了文件管理的思想，要求
对政府机构产生的现行文件进行有效的管理和控制。
1941年，美国国家档案馆率先设立了“文件管理项目”，用
以监督和指导各政府机构现行文件的立卷、归档和移交
工作。另一方面，美国各政府机构也感受到了文件剧增对
政府工作效率的负面影响，更加重视文件管理。1946年，
联邦政府颁布行政命令规定所有政府机构都必须实施文
件管理项目。1947年，联邦政府成立了“第一届胡佛委员
会”，负责对政府机构的文件管理提出建议。1949年，联邦
政府在总务署下专门设立了国家档案与文件局，担负起
监督和指导整个政府文件管理的职责。1950年，联邦政府
颁布的《联邦文件管理法》使文件管理获得了法律保障。
从此，文件管理上升为一种专门化的管理活动，目的是帮
助政府机构提高文件处理的效率，降低文件管理的成本，
最终实现政府运转的优质和高效。
如果说文件管理活动的专门化为美国政府信息资源
管理的萌发提供了实践生长领域，那么文件管理实施和指
导机构的设立就使美国政府信息资源管理的组织机构逐
渐得以显露。因为政府信息资源管理作为一项管理活动，
必须立足于专门的机构来付诸实施，否则只能是一种抽象
的理念，是虚幻的“空中楼阁”。上述文件管理的相关机构
以及 1975年成立的联邦文书工作委员会，均为后来政府
信息资源管理机构和职位的设立积累了有益的经验。
(三)法规制度条件
美国联邦政府十分注重运用行政和法律手段双管齐
下，来开展和推进文件管理活动。也正是在立法保障和制
约文件管理的过程中，美国政府机构逐渐认识到了由文
件管理延展到信息资源管理的必要性，从而带动了信息
资源管理法规制度的建设，最终使政府信息资源管理的
法律保障逐步得以确立。
美国是一个法制健全的国家，联邦政府的工作运转
除了借助行政手段之外，也经常运用法律手段。在政府机
构的文件管理中也是如此。史实证明，美国政府文件管理
从起步之初就十分注重法规制度的建设。1942年美国国
会通过的《联邦报告法》是第一部涉及文件控制的联邦法
团
维普资讯
囊 蘸 BEIJING ARCHIVE8
规 ，它要求减少统计报告，清除报告中的重复文件。1943
年联邦政府制定的《文件处置法》授权国家档案馆编制政
府文件的处置计划。1950年颁布的《联邦文件管理法》可
以说是政府文件管理活动全面获得法律保障的标志。到
20世纪 60年代 ，在信息科学和技术发展的推动下 ，整个
社会的信息化特征越发明显。信息的产生、传递和交流在
时间和空间上都达到相当规模 ，信息概念越发深入人心。
1966年，美国颁布了《信息自由法》，规定公民充分享有利
用信息的权利，文件 、档案、图书、情报 、文献和资料等均
属于信息的范畴。在此基础上，1980年美国颁布了《文书
削减法》，明确提出了“信息资源管理”概念 ，规定文件管
理的对象和内容需要扩展，政府还必须注重其所有信息
资源的管理和利用。可见，美国在文件管理立法的推进过
程中，不仅逐步深化了对文件、档案、信息和信息资源的
认识，而且逐步确立了政府文件管理乃至信息资源管理
注重法制驱动的模式。
用法制建设驱动政府文件管理成为美国文件管理的
鲜明特点，也为政府信息资源管理的产生、发展和建设提
供了指导模式，最终使政府信息资源管理的法律保障得
以确立。以 1980年《文书削减法》的颁布为起点，后来美
国联邦政府相继制定和颁布了 《联邦信息资源管理通
报》、《信息技术管理改革法》及其修订案等一系列法规制
度，为政府信息资源管理提供了有力的法律保障。
总之，政府信息资源管理萌发于 20世纪中期的美国
绝非历史的偶然，上述条件充分证明了美国文件管理成
为政府信息资源管理源头的必然性。此外，这一时期美国
在科学理论和科学技术上的优势也为其最早萌发政府信
息资源管理提供了有利的观念和技术条件。一方面，美国
是现代管理科学和信息科学起步最早、成果最多的国家，
涌现了大批著名的管理学家和信息学家，出版了大量管
理学和信息科学的论著。毫不夸大地说，美国是全球现代
管理科学和信息科学研究的“旗帜”。丰硕的理论研究成
果为美国政府乃至民众接受并树立强烈的信息和信息资
源观奠定了良好的基础，这种优势是其他国家不易具备
的。另一方面，美国又是现代信息技术起步最早、发展最
快、水平最高的国家，以计算机为代表的现代化管理设备
和技术较早地在政府部门得到应用和普及，这也使得美
国政府机构在管理现代化和信息化程度上具有其他国家
难以比拟的优势。因此，这两方面的因素在政府部门实现
聚合，致使政府信息资源管理的首开先河者非美国莫属。
三、政府信息资源管理发展的基本动力
从实践看，20世纪 80年代以来政府信息资源管理
的迅猛发展与西方国家开展的政府改革紧密相连，同时
这种迅猛发展也是社会信息化浪潮的必然产物和重要体
现。这表明，政府信息资源管理发展的基本动力来自以下
冒
两个方面。
(一)内在动力——追求政府的优质和高效
20世纪 70年代末，西方国家掀起了一场声势浩大的
政府改革运动 ，这场改革运动持续了 20余年，成为西方
国家发展政府信息资源管理的内在推动力。虽然各国改
革的具体动机复杂多样，但总体而言是内部危机与外部
压力共同作用的结果。内部危机主要有三点表现：首先是
财政危机。西方国家长期实行福利国家的政策，政府对社
会成员承担了过多职责 ，致使政府机构增加、人员膨胀、
财政开支加大，政府债台高筑，背上了沉重的财政包袱。
例如，从 1980年至 1992年，美国的政府开支由占国内生
产总值的 21．7％上升到 24．3％，外债由 80年代的 8千亿
美元，增J3t~,J 1991年的5万亿美元。同一时期欧盟国家
的政府开支也上升到占国内生产总值的 50％；其次是绩
效危机。西方国家长期实行以科层制为代表的官僚制度，
这种制度曾经在西方的政府治理中发挥过重要作用。但
随着时间的推移，其弊端逐渐暴露出来，如官僚漠视民众
疾苦、偏重自我服务，规章制度过于僵化和繁琐，政府对
市场的干预过多，内部管理效率低下，等等。这些弊端导
致政府产生了绩效危机；再次g-f-~任危机。面对巨大的财
政压力与政府绩效低下的现实，西方国家的民众普遍产
生了对政府不信任的情绪 ，这种不信任感对政府的威胁
相当严重。外部压力主要是经济全球化的浪潮“一浪高过
一 浪”。在科学技术的推动下，80年代起经济全球化的步
伐明显加快，给各国政府带来了巨大压力。一方面，国际
性组织(如世界银行、国际货币组织、世界贸易组织等)的
地位大大提高、作用明显加强，开始消解政府的某些职
能；另一方面，全球化的新形势也促使各国政府进行调整
产业结构、推进企业战略性重组、改善公共管理与服务等
各项改革，以提升本国在国际社会中的综合竞争力。可
见，巨大的财政压力、低下的绩效、普遍的不信任感，以及
经济全球化的新形势，驱使西方国家共同走上了政府改
革的必由之路。
概括而言 ，西方各国政府改革的内容主要集中在三
个方面 ：一是明确政府功能的定位，追求政府职能的优
化。不少西方国家在改革中推行了经济自由化和企业非
国有化的政策，目的是减少政府对市场的不必要干预和
对经济生活的过多职责，最大限度发挥市场的功能和调
动企业的活力。同时各国在改革中合理收缩政府的社会
功能，减少政府包揽过多的福利，以减轻政府的财政压
力；二是推进公共服务市场化，提高公共服务的质量和水
平。西方国家在改革中发动了一场新公共管理运动，主要
内容是推行公共服务市场化，包括将政府承担的服务职
能向社会出租和转移、打破政府在公共服务领域的垄断、
推行公共服务社区化等等。目的是通过市场化的途径，减
‘北京档案 )2006年第 7期
维普资讯
BIZlJIN(3 ARCHIVES 螽 穗
轻政府的具体事务，提高政府的管理效率和服务质量；三
是完善政府内部的管理体制和运行机制，实现自身组织
结构和人员的优化。不少西方国家在改革中也把优化政
府自身的管理和运作作为一项主要内容，改革措施包括
精简机构和人员、实行权力下放、引入竞争和激励机制、
注重绩效评估等等。在上述改革措施中，第一个方面解决
“政府管什么”的问题，第二和第三个方面解决“政府怎么
管”的问题。事实证明，有了清晰 、合理的改革思路，西方
国家的政府改革基本上取得了良好的成效。
透过西方国家政府改革的繁杂内容，可以将改革的
最终目标归结为一句话——追求政府的优质和高效。政
府效能的提高是社会不断发展和进步的必然要求，各国
政府都需要不断整合政府职能、规范政府行为、提升政府
形象、优化政府结构、提高公务员素质、拓展政府服务范
围、改进政府工作效率和服务水平，才能建设一个优质、
高效的政府。只有高效的政府才能引领高效的国家，带动
综合国力的提高。之所以说追求政府的优质和高效构成
政府信息资源管理发展的内在动力，是因为政府信息资
源管理本身就是政府管理活动的组成部分之一，是政府
职能的表现形式之一。政府信息资源管理的优劣对政府
管理的质量和效率有着至关重要的影响，因此政府改革
必然包含优化政府信息资源管理的内容。实践也证明了
这一点。
我国政府从 20世纪 80年代以来也进行了多次行政
改革，尽管由于社会制度、管理体制、文化传统、经济发展
水平等方面与西方国家存在较大差异，我国政府改革的
内容和策略与西方国家不尽相同，但改革的终极目标应
当是一致的——追求政府的优质和高效。为了达到这一
目标，政府的各项管理活动都必须尽力实现优化和高效
化 ，政府信息资源管理也不例外。从我国政府信息资源管
理的实践发展来看，从早期的办公自动化到时下如火如
荼的电子政务，无不表明政府信息资源管理的发展和完
善是政府追求自我完善的必然结果。
(二)外在动力——社会信息化
社会信息化是人类社会发展过程中的一种特定现
象，它的出现意味着人类对信息资源的依赖程度越来越
高，甚至超出了对物质和能源的依赖。社会信息化并非从
来就有，而是社会发展到一定阶段的产物。社会信息化从
20世纪中叶开始初露端倪，之后得到不断拓展和深化。
西方发达国家较早迈出了社会信息化的步伐。尽管
日本 60年代末最早提出了“信息化”概念，但首先掀起社
会信息化建设浪潮的还是美国。从 90年代初起 ，美国政
府相继制定和实施了一系列社会信息化建设的相关计
划，推动本国并带动全球走上了信息化的发展道路。例
如，1993年美国率先提出了“信息高速公路计划”，并制定
<北京档案 )2006年 第 7期
了“国家信息基础设施行动计划”，1995年提出了“全球信
息基础设施计划”，1998年又提出了“数字全球计划”。这
一 系列计划的提出和实施逐步推动了社会向信息化的转
型。日本、加拿大、英国、法国、俄罗斯、新加坡等其他发达
国家也奋起直追，从90年代中后期纷纷展开了社会信息
化建设。这股风潮也蔓延到发展中国家和地区。联合国经
济社会事务部从 1999年开始连续两年的工作重点都是
通过信息化来改进发展中国家的政府组织，重组公共管
理，最终实现信息资源的社会共享。我国政府从 1 993年
起先后部署和实施了以“金税”、“金卡”和“金关”等为代
表的“金字号”系列工程 ，从经济信息化的切入点来推进
社会信息化的建设。到 1 997年明确了国家信息化的建设
目标 ：在国家统一规划和组织下，在农业、工业 、科学技
术、国防以及社会生活各个方面应用现代信息技术，深入
开发和广泛利用信息资源，加速国家实现现代化的进程。
2001年批准的 《中共中央关于国民经济和社会发展 “十
五”计划的建议》更是指出：大力推进国民经济和社会信
息化是覆盖现代化建设全局的战略举措，以信息化带动
工业化，发挥后发优势，实现社会生产力的跨越式发展。
社会信息化给人类带来了新的资源、新的财富和新
的社会生产力，对经济发展和社会进步具有重大意义和
深远影响，因此受到了世界各国的普遍重视和积极推行。
对于政府信息资源管理而言，社会信息化为之创设了有
利的宏观环境，搭建了各种信息系统和设施，提供了丰富
的内容资源，成为促进政府信息资源管理发展的外在动
力。从这一意义上说，政府信息资源管理的迅猛发展与社
会信息化浪潮相互呼应，相互促进，既是社会信息化的必
然产物，又是社会信息化的重要体现。进一步来看，社会
信息化还突出和增强了政府信息资源管理在信息化进程
中的地位和作用。因为政府部门是最大的信息拥有者，掌
握着全社会 80％以上的信息资源 ，同时也是最强有力的
指挥者，只有政府才拥有调配、调节信息资源的充分权威
和管理职能。正因为如此，在世界各国倡导的“信息高速
公路”的五大应用领域——电子政务、电子商务、远程教
育、远程医疗和电子娱乐中，电子政务名列前茅。可见，政
府信息资源管理占据着社会信息化的关键陛领域。
参考文献：
1、马费成主编：《信息资源开发与管理》，北京，电
子工业 出版社 2004年版。
2、盂广均等著：《信息资源管理导论 (第二版)》，北
京，科学出版社 2003年版。
3、(美)谢伦伯格：《现代档案——原则与技术》，黄坤
坊译 ，北京 ，档案 出版社 1983年版。
作者单位：中国人民大学信息资源管理学院
冒
维普资讯
